美国社会保障制度的结构、特点及其启示
广东商学院教务处处长杜承铭
　　一、导言
　　无论是在中外理论学术界，还是在实践中，“社会保障”都是一个有颇多歧义的词。在美国“社会保障”至少在两种意义上被使用：一种我们称为广义的“社会保障制度”（Social Protection System）。（注：在美国有时仍然使用“Social Security System”，为了与狭义的“Social Security System”区分，我们使用“Social Protection System”.& ）它主要包括社会保险、社会援助与社会福利等。1935年美国国会通过的《社会保障法案》（The Social Security Act），其名称就是在这一意义上使用的。如果进一步研究该法案本身的内容，以及阅读美国学术界研究社会保障制度的著作文献，又很容易发现“社会保障”还有第二层被广泛使用的含义，即指的是该法案中的“社会保险”中除了关于医疗保险（Medicare）和失业保险（The Unemployment Insurance）的几个项目以外的“老年、鳏寡、残疾保险”（Old-Age, Survivor, and Disability Insurance）项目。最近关于美国社会保障私有化改革的争论中所论及的“社会保障”正是在此意义上使用的。在中国，社会保障一词除了被广义上使用（即在Social Protection意义上使用）外，还有不同于美国学术实践界上述二种含义的第三种含义：在许多时候，人们往往把社会保障制度限定在社会保险这一层面来理解或者是从社会保险层面来说明社会保障制度。（注：Nelson W.S.Chow,Socialist Welfare with Chinese Characteristics: The Reform of Social Security System in China，Center of Asian Studies,The University of Hong Kong.）　　本文所论及的社会保障制度（Social Protection System）是广义上使用的，即包括社会保险、社会援助与福利在内的统一的社会保障系统。自1935年的社会保障法案以来，美国的社会保障制度已经经历了几十年，在这期间，该法经过了数次的修改、补充和完善，社会保障项目不断地扩大和完善，建立起了较为完善的、不同于欧洲国家的、具有本国特点的社会保障制度，也积累了大量的社会保障经验，许多经验是普遍性的，对其他国家特别是像中国这样的发展中国家具有借鉴意义。近十年来，社会保障制度的改革与完善已经越来越成为各界关注的焦点问题，学界进行了广泛深入的探讨，然而，这些探讨大多集中在社会保障制度的保险层面，特别是集中在对养老保险、健康医疗保险和失业保险制度改革的探讨，很少从宏观层面把社会保险和社会援助与社会福利系统进行统一的、系统的探讨与研究，特别是结合我省社会保障的实际，进行有针对性的比较分析，提出对策性的建议。
　　二、美国社会保障制度的基本结构
　　与其他欧洲发达资本主义国家相比，美国的社会保障制度起步较晚，其标志就是美国国会在日通过的《社会保障法案》（The Social Security Act）（注：Traffner, Walter I, From Poor Law to Welfare State: A History of Social Welfare in American. p.271.）。随着该法案的实施，美国初步建立起与欧洲国家不同的社会保障制度体系。以后又经过了几十年的不断发展和完善，建立起了较完整的、统一的、覆盖广泛的、具有美国特点的社会保障制度。今天，超过95%的工人、约1.3亿的人口被这一体系覆盖和保护。　　美国的社会保障制度体系，根据其资金来源的不同，可以分为两个不同性质的部分：“社会保险”（The Social Insurance）和“社会援助与福利”（The Social Assistance and Welfare）。　　(一)美国的社会保险制度　　在现代国家的社会保障制度体系中，作为产业革命和社会化大生产产物的社会保险制度占据核心的地位，其资金比例常常占社会保障支出的绝大部分，它一般是由国家立法来强制实施的，在劳动者受到工伤、疾病、年老、失业等风险导致收入减少、中断或者丧失时提供帮助，以保障其基本生活要求。　　美国的社会保险制度是一个十分宽泛、项目较多的体系。这些项目都是与“工作”紧密联系在一起，其保险的资金来源主要是由雇员及其雇主按照“社会保障法”规定的比例支付的工薪税组成。个人或家庭所能从这些保险中获得的收益支付程度取决于其过去工薪收入和交纳的社会保障工薪税的历史，即个人过去贡献的大小。正如美国学者所言：“社会保险不是社会福利。人们通过支付他们的工薪税来赢得从社会保险中获得支付的权利。” （注：Arthur Benavie,“Social Security Under the Gun—What Every Informed Citizen Needs to Known about Pension Reform.”Palgrare Macmillan, 2002, p.4.）社会保险项目无需进行“生计检验”，即与他本人是富人还是穷人无关。美国的社会保险主要包括老年、鳏寡、残疾保险、医疗保险和失业保险，此外还有残废军人补助、铁路工人退休保险、煤矿工人保险等，也是社会保险的形式。不同的保险项目其资金来源的具体途径、管理机构的分工及其支付范围的大小有较大的差别。这里我们以老年、鳏寡、残疾保险、医疗保险和失业保险为例进行分析，以求反映其社会保险体系的基本面貌(见表1)。
表1　　美国的主要社会保险项目及其支付金额(2002年)
　　（注：表中的数据来源于“Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2002. ”Social Security Administration (SSA) Publication.）
　　养老保险（即OAI）是美国社会保障法中最先规定的内容之一，1935年的社会保障法主要是保证向65岁以上的退休者每月支付养老金，OAI一向被视为美国社会保障的基础与核心。1939年和1957年社会保障法的两次修改后，其范围进一步扩展到退休者的配偶和鳏寡者（这就是鳏寡保险，Survivor Insurance）以及未到退休年龄（65岁以下）的致残者（这就是伤残保险，Disability Insurance）。（注： 按照美国社会保障法的规定，65岁以上的伤残者自动转到养老保险的范围即OAI中加以保障。）由于老年、鳏寡和残疾保险是美国传统的社会保障项目，所以，有时他们干脆被统称为“社会保障项目”。按照美国现行的社会保障体制，社会保障福利金的数额与退休前的工薪水平、年龄等因素有关。其基本计算过程是，先计算出“指数化平均月收入”（Average Indexed Monthly Earning,简称AIME），即福利金领取者整个劳动期间的平均工薪水平，以排除价格变动影响，保证可比性，然后在此基础上，根据公式计算基本保险金（Primary Insurance Amount, 简称PIA），即正常在65岁退休或未到退休年龄但身体致残者可以按月领取的基本福利金。最后考虑其他因素进行调整，得出按月领取的福利金。一般而言，AIME越高，PIA也越高。但是，个人或家庭为了从“社会保障项目”中获得支付必须加入保险，而要从中获得永久性的保障，至少要交纳40个季度（10年）的工薪税。OASDI工薪税为12.4%，雇主和雇员各付6.2%。美国法律规定，正常的退休年龄是65岁，最早可以在62岁退休，但保险支付将要相应地减少20%。（注：参见美国社会保障局网站公布的“2002年的最新资料 ”。）根据美国官方统计数据，2001年，美国工人每月平均退休金是831美金，鳏寡保险平均每月751.5美金，伤残保险金每月平均676.8美金。（注：美国社会保障局编：“Social Security Bulletin, Annual Statistical Supplement, 2002”,SSA Publication, p.276. ）　　美国的医疗健康保险主要由两大部分构成， 即政府医疗保险和私人医疗保险。政府通过税收优惠鼓励雇主为雇员购买私人医疗保险。目前美国90%的雇主为雇员购买了医疗保险。美国的私人健康保险比政府的医疗健康保险发达。政府的医疗健康保险主要是指政府为年龄在65岁以上的老人和残疾人提供的医疗保险项目，目前主要有医疗住院保险（Hospital Insurance,简称HI）和补充医疗保险（Supplemental Medical Insurance,简称SMI）。前者主要是付给住院病人医疗费以及65岁以上及其残疾人的其他相关费用。补充医疗保险是付给医生服务费、付给院外病人的医院服务费以及其他相关费用。住院保险是以交纳社会保障工薪税为前提，是通过社会保障工薪税来筹资。医疗保险社会保障工薪税由雇主和雇员各支付工薪总数的1.45%组成，没有上限。补充医疗保险的资金则来自于有资格享受津贴的人支付的保险金（约占25%）和国家的税收（约占75%）。目前，几乎所有的65岁以上的老人和残疾人都享有政府提供的健康医疗保险。　　早在1935年，国会就通过立法授权各州政府建立失业保险制度（Unemployment Insurance,简称UI）。失业保险项目由各州政府进行管理，联邦政府只是制定一些措施鼓励各州政府建立失业保险制度并尽量在州际自己保持统一性，这项制度覆盖了97%的失业者。据统计，2001年，约有283万人人均每周领取了238美金的失业保险金。（注：美国社会保障局编：“Social Security Bulletin, Annual Statistical Supplement, 2002”, SSA Publication,p.320.）一般而言，凡曾投保的失业者，在失业的第二周就可以领取失业保险金，保险金一般为原工资的50%。失业者领取保险金的时间长度取决于本人工作的年限，其计算公式也各不相同。在大多数州，一般期限为半年，最长不超过一年（一般是在经济危机中）。从1987年起，失业保险收入也需要交纳联邦个人所得税，但不需要交纳社会保障工薪税，因其不是工薪。失业保险也是通过社会保障工薪税来筹集资金的。但与其他社会保障不同，在大多数州，并不是由雇主和雇员共同承担社会保障工薪税，而是全部由雇主承担。雇主应付的失业保险税的数额是雇主的失业保险税率与失业保险税限额下的雇员年收入的乘积。联邦法律规定要求，失业保险税的税基至少包括雇员年收入的前7000美元。目前，超过80%的州均高于此基数。其税率则取决于企业解雇雇员的经历，一般而言，解雇率越高，其税率也就越高，这就是所谓的“经历定率”（Experience Rated）法。　　(二)美国的社会援助与社会福利制度　　虽然，社会保险制度在现代社会保障制度中占有核心的地位，但是，社会援助与社会福利是社会保障制度体系的基础。在现代社会保障制度体系中，社会援助与福利是政府的一种责任和义务；受援助者接受援助，享受一定的社会福利，是一个国家公民的基本权利。其资金主要来自于政府的财政开支，与社会保险不同，它具有国民收入再分配性质。　　在美国，社会援助与社会福利制度系统是由一系列的公共援助福利项目组成，这些项目是根据受益者的基本要求确立的，受益者不须是曾经支付任何工薪税的人，但必须接受政府的“生计检查”，以证明他们的确达到了从这些项目受惠的最低标准。正如美国学者所言：“相比较而言，福利项目是经过‘生计检查’的项目，也就是，一个人只有被证明是足够地贫困才能取得从这些项目受惠的资格。” （注：Arthur Benavie,“Social Security Under the Gun—What Every Informed Citizen Needs to Known about Pension Reform.” Palgrare Macmillan, 2002, p.4.）从性质上说，社会福利项目具有收入再分配的性质，是属于再分配的项目，它考虑的是收入水平是否低于某个标准，需要进行“生计检查”。美国的社会福利援助项目分为两部分，即现金援助的公共福利项目（Cash-assistant Program）和非现金援助的公共福利项目（Non Cash-assistant Program）。前者主要包括“临时家庭援助项目”（Temporary Assistance to Needy Families,简称TANF）和“补充性保障收入项目”（Supplemental Security Income for the Aged, Blind, and Disabled,简称SSI）。后者主要包括“医疗补贴项目”（Categorical Medical Assistance，简称Medicaid）、“住房援助项目”（House Assistance Program,简称HA）和“联邦主要食品项目”（Major Federal Food Program）。其中“联邦主要食品项目”主要包括“食品券项目”（Food Stamp Provision,简称FS）、“儿童营养项目”（Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants and Children,简称WIC）、“流浪儿童营养项目”（Homeless Children Nutrition Program）、“学校早餐项目”（School Breakfast Program）、“特别儿童牛奶项目”（Special Milk Program for Children）、“国家学校午餐项目”（National School Lunch Program）和“儿童夏季食品服务项目”（Summer Food Service Program for Children），等等(见表2)。
表2　　美国主要社会援助福利项目及其支付金额
　　（注：表中的数据来源于“Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2002. ” Social Security Administration (SSA) Publication.）
　　“临时家庭援助项目”（ATNF）是一种为有“需抚养的儿童”的贫困家庭提供现金补助的社会援助福利项目。该项目在1935年的社会保障法中的名称是Aid to Families with Dependent Children (AFDC)。为了削减过分庞大的社会保障开支，80年代以来开始的社会保障改革运动的直接后果是1996年通过的《个人责任与工作机会协调法案》，该法案的内容之一就是改AFDC为ATNF，使该项目由针对所有“有抚养儿童”的家庭，变为针对“有需要抚养的儿童”家庭。该项目的目的是为“有需要抚养的儿童”家庭提供现金援助，以此来鼓励发展和保持双亲家庭。该项目是根据需要、须通过“生计检验”的社会保障项目，它是由各州的健康与人类、领土和种族服务部门（Stated Department of Health and Human Service, Territories, and Tribes）和联邦健康与人类服务部（The United States Department of Health and Human Service）共同管理。该项目的资金由联邦政府和州政府共同筹集。但是领取补助的“生计检验”标准和福利支出数额由各州政府决定，各州之间的差别也非常大。1992年,全美有480万个需要的家庭从该项目得到了资助。“补充性保障收入”项目旨在向老年人、残疾人和盲人按月发放现金形式的生活补助，以使他们保持最少的生活标准。该项目由美国社会保障局进行管理，接收该项目资助者的个人资产不能超过2000美元。　　“医疗补贴”是美国政府对低收入者最大的社会救济项目，它和“住房援助”项目以及“联邦主要食品项目”均是根据接受者的需要，且须经过政府的“生计检查”的、以非现金的实物、服务等形式援助的项目。1965年的《社会保障法修正案》确立了“医疗补贴”项目，该项目为所有居住在各州的接受联邦政府公共援助者提供医疗健康照顾费用。接受者必须通过政府的“生计检查”，其收入必须很低，符合所谓的“医疗需求照顾”的条件或资格。由于此项目开支巨大，进入80年代后，政府进行了旨在缩小开支的改革，修订了有关法律，允许各州自行决定补贴开支的审计方法。此后，许多州改为按人头或家庭按月付给固定的费用。该项目已由各州的健康与人类服务部门管理。“住房援助项目”是为住房困难的穷人提供资助的项目，政府通过由地方当局（Public Housing Authorities）建造、所有和经营住房的公共住房项目、由地方住房当局直接出租私人住房或为低收入家庭直接支付房租的补贴性住房项目，以及通过对低收入出租房屋的税收豁免等方法来实现政府“住房援助”项目。“联邦主要食品项目”由政府不同的部门为低收入者和家庭提供一系列的食品援助项目所组成。其中最大的要算是“食品券”项目。食品券作为美国基本的《食品保障政策》，确立于1961年。联邦政府负担全部的费用。食品券是政府向低收入者发放的购买食物的有价证券，不能用于购买烟酒、动物饲料和进口食品。该项目由各州的健康与人类服务部门管理。据统计，2000年，730个美国家庭（1720万人）领取了食品券。除食品券项目由食品券法规定外，有关食品保障的还有《儿童营养法案》，包括特别儿童营养项目、儿童牛奶计划和学校早餐项目等等一系列的儿童食品营养项目。如“儿童营养”项目主要是面向达到贫困标准的养育婴儿的母亲、婴儿、5岁以下的幼儿和小学生。1966年实行儿童营养法的当年估计就有1800万儿童已经获得学校午餐，约200万贫困儿童获得低价或免费午餐。
　　三、美国社会保障制度的基本特点
　　与其他西方国家不同，美国的社会保障制度体系有其自身的特点，这些特点在稳定美国社会、推动美国经济增长方面发挥了重大作用。特别是，随着西欧“福利国家”弊端的越来越明显，带有美国特点的社会保障制度再一次成为世界关注和借鉴的焦点。毫无疑问，这些基本的原则也是美国社会保障制度成功的经验，值得我们借鉴。与其他西方国家相比，美国的社会保障制度体系主要具有以下特点。　　(一)作为社会保障主体部分的社会保险为“基金化”运作，不依靠政府的直接财政拨款　　前已述及，社会保险主要包括老年、鳏寡和残疾人保险、医疗健康保险和失业保险，它们是社会保障的主体部分，其支出占社会保障总支出的绝大部分。而这些社会保险项目是具有长远规划的自筹资金（靠征收工薪税）的项目，不需政府的财政拨款。联邦和州政府通过《联邦保障捐献法案》（Federal Insurance Contribution Act，简称FICA）来征收社会保险工薪税（包括社会保障工薪税、医疗保险工薪税和失业保险工薪税），按照工薪税种的不同使它成为三种不同形式的基金：一是由“社会保障工薪税”（也就是老年、鳏寡和残疾保险工薪税）构成的“社会保障信托基金”，用以支付老年、鳏寡和残疾保险；二是由“医疗保险工薪税”构成的“医疗保障信托基金”，用以支付医疗保险中的住院保险（HI）项目；三是由雇主交纳的“失业保险工薪税”构成的“失业保险基金”。前两种基金是信托基金，具有“专款专用”的性质，失业保险基金属一般基金。　　这些基金的运作方式各有其特点，我们以其中最主要的“社会保障信托基金”(即养老、鳏寡和残疾保险基金)为例来进行分析。“社会保障” (即养老、鳏寡和残疾保险)体制经历三个阶段：“完全基金化”、“现收现付”和“部分基金化”。所谓“完全基金化”（Full Funded）运作，是指在个人一生的劳动过程中，将薪金的一部分存入基金，退休后，本金和利息用于支付养老金，其运行机制与私人保险公司相似。1935年社会保障项目实施时实行的是此种运作形式。1939年起，美国社会保障项目的运行机制改为“现收现付”制（pay as-you go）即现期退休者养老金来自同期在职人员交纳的社会保障工薪税，此法使美国最初的实行此制的受益者得到了超高的回报。“现收现付”制受到二战后美国“人口出生高峰”的巨大影响，当这些人在未来进入退休行列时，显然此法难以为继，为此，1983年将“现收现付”制改为“部分基金化”（Partially Funded），国会通过法律专门建立社会保障信托基金。该基金的目的旨在积累资金，以资助出生高峰期那一代人退休后的养老金，而又不提高后代人的社会保障工薪税。所谓“部分基金化”是指，对目前退休者仍实行“现收现付”，即其养老金几乎全部依靠目前在职人员交纳的社会保障工薪税，而对未来的退休者，他们的养老金一部分源于在职人员交纳的工薪税收入，另一部分则源于以信托基金形式积累起来的资金。目前，社会保障工薪税收入大于社会保障福利金的支出，盈余存入社会保障信托基金。按美国法律，该信托基金只能投资于联邦债券，而不能投资于购买企业股票。　　即便是改为这种“部分基金化”运作方式，随着人口出生高峰期人口的老龄化，现有的这种制度也须进行改革。正如美国学者所言，“在大约2014年开始，社会保障收入将变为负数；通过社会保障工薪税获得的社会保障金的收入将少于社会保障支出。”“大约到2034年，（社会保障）信托基金将被耗尽。”因此，美国学界和政界，自20世纪90年代起就认为这种“部分基金化”的体制还不足以应付未来的形势，认为应当改革，90年代以来关于“信托基金应当主要用于投资，而不是消费”、“社会保障私有化”、变革“部分基金化为完全基金化”以及确立“个人养老保险账户”的观点越来越成为共识，进入21世纪后，小布什政府成立的专门研究社会保障改革的两党委员会于2001年12月向总统提交的关于社会保障改革的《总统委员会报告》对以上共识性的观点，提出了供总统选择的几种可行性方案。相信未来的美国社会保障制度的“基金化”运作方式会加强，这是未来美国社会保障体制改革的趋势。　　(二)“选择性”是美国社会保障制度的基本原则　　与欧洲“福利国家”选择“普遍性”原则不同，美国采用了“选择性”原则去构建自己的社会保障体系。这一原则也就构成其社会保障制度的重要特征。　　所谓选择性原则就是指社会利益的分配依据个人的需要来设计，通常依据个人收入状况而定。如前所述，在美国，有许多针对不同群体的各种类型的社会保障项目，许多项目都是根据需要设计，申请资助的家庭或个人，必须证明实属需要，接收政府的“生计检查”。这种根据需要证明，接收“生计检查”的“选择性”原则使社会保障项目的利益限制在特定的群体之中，这种原则反映着这样一种社会保障理念：适度的社会保障，必然是有严格限制的，有能力满足自我需要的那些人不应该领取国家或政府的补助，纳税人除了自己应从纳税中获益外，还应该帮助那些由于某些合乎道理的原因而不能自立的人。因此，与欧洲不同，美国社会保障制度的一个重要特点是面向特定的、特殊的群体提供特殊的服务，而没有像欧洲那样面向“全民”的福利制度。美国社会保障制度强调“选择性”和“针对性”有历史、文化传统和经济结构方面的原因。美国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区、各阶层的情况相差甚远，统一的国民社会保障制度很难适应人们不同的需要。同时，美国精神历来崇尚“自由”胜于“平等”，要求扩大社会再分配的呼声也不及其他西方国家强烈，即便是20世纪60年代，对“平等”呼声的上升，民主党政府的社会政策的出发点仍是“向贫困宣战”，通过减少贫困来促进不同地区、种族和阶层人民的平等，而不是通过大规模的社会再分配来实现平等。　　(三)社会保障项目的“多层次性”特点　　社会保障的“选择性”原则，决定了美国社会福利保障项目呈现多层次性的特点。这种多层次性特点首先表现在整个国家的社会保障系统中，宏观上存在两种不同性质的社会保障系统：一是根据保险政策来实施的项目，这些项目不具有再分配的性质，也不需要政府对受惠人进行针对个人经济状况的“生计检查”，受益者也无须证明自己的需要符合某种国家规定的资格和标准，获得受益的唯一资格就是收益人交纳过一定的社会保障工薪税，这类项目主要有老年人、幸存者和伤残人保险，失业保险，医疗健康保险(Medicare)项目；二是按公共援助的方式来实施的项目，它要求受益人的收入水平在某一特定的范围之下，从这些项目申请资助的个人或家庭必须证明实属需要，接受政府针对个人经济状况的“生计检查”，这类项目明显具有再分配性质。这类项目主要有 “临时家庭援助项目”、儿童营养项目、补充性保障收入项目、医疗补贴、住房援助和包括“食品券项目”、“全美学校午餐项目”（NSL）等若干子项目在内的联邦主要食品项目,等等。这两类不同性质的项目相互补充，使美国的社会保障系统既形成了社会保障的“职业性”特点，从而鼓励人们为了自己的未来去努力工作，同时又形成了“针对性”特点，从而使生活贫困的群体与家庭得到生活救济。　　其次，美国社会保障的“多层次性”特点还表现在社会保障项目的收益形式上也有两种不同的方式。一种是通过直接提供现金的方式来资助受益人。在美国，每年有3／5的社会保障公共援助项目通过现金来支付，贫困者比非贫困者更有可能获得现金的转移支付。通过现金支付的项目主要包括老年、幸存和伤残人保险，失业保险，临时家庭援助项目，补充保障性收入项目，医疗保险等。另一种是通过非现金的物品、服务等方式支付的项目，即在满足一定要求的情况下直接提供实物性的援助。如医疗补贴、住房援助、包括“食品券”项目及“全美学校午餐”项目等若干子项目在内的联邦主要食品项目，等等。　　再次，这种“多层次性”特点还表现在社会保障项目的类型上，美国社会保障项目除了在宏观上包括若干子类的两大类外，每个子类又分若干方面，从而针对若干不同的群体进行社会保障。如健康医疗保障就涉及公共健康保险、公共医疗补贴、私人健康保险、工伤保险等；住房保障就涉及公共住房、房租补助，妇女、婴儿和儿童住房补贴，消除贫民窟和新镇运动等；联邦食品又涉及食品券项目、学校午餐项目、特别牛奶项目、学校早餐项目、暑期食品项目等等。这些项目针对不同的受益对象，设计了不同的受益条件。这种复杂的社会保障项目体系设计，反映了其“多层次性”的特点。这一特点使美国政府可以根据经济发展和社会贫困群体变动的不同情况，及时地调整社会保障项目，使社会保障制度呈现出市场化的灵活性特点。　　最后，由于社会保障涉及广泛的覆盖面，且开支巨大，即便是像美国这样的富裕国家，政府也认识到仅靠政府的财政能力是不够的。因此，在美国，除了政府办的强制性保障和社会福利与救济项目之外，任何社团组织、个人、商业机构等均被鼓励去参与社会保障事业，商业保险在美国社会保障中发挥着越来越大的作用。　　(四)社会保障的主体的多元性和企业在社会保障制度中发挥着核心作用　　社会保障的支出是十分巨大的，因此，在美国，除了联邦政府、州政府和地方政府外，社会保障的行动主体还包括私人公司、社团、志愿组织甚至个人。事实上许多政府的社会保障项目是由志愿组织来执行的，政府只负责监管。美国社会保障主体的多元化特征是由其市场化、社会化的社会保障倾向所决定的。这种多元化体制体现为联邦政府和州、地方政府的兼顾、政府承担与社会、公司及私人承担的公私兼顾体制，使政府在社会保障中的主导作用与公司、社会及私人发挥的能动作用有机地结合，不同层次的政府之间的分工与分享相结合。　　如前所述，美国的社会保障制度是一种与“职业”紧密相连的“职业福利制度”，因此，企业在社会保障制度体系中发挥着核心作用。据估计，美国企业在社会开支中所占份额比欧洲企业要高得多，达到开支总额的1／3～1／2。“社会保险”一直是“企业”社会责任的重要组成部分。美国企业在社会保障制度中扮演着重要角色，是社会保障资金的重要支付者。美国企业雇主要交纳雇员一半的社会保险税、全部的失业保险税，并为职工购买医疗保险。不仅如此，企业之中还广泛存在所谓的“企业福利”，与社会保障福利并存，许多企业在社会保险之外为员工建立了企业的职业福利，使职工的“非工资收入”在工资总额中的比例不断增加。同时，这些企业福利得到政府的鼓励，政府利用税收优惠来鼓励企业在住房等方面提供福利，以促进社会福利保障的多元化。　　(五)社会保障制度的法治化　　纵观美国社会保障制度建立的过程，清楚地表明每一个社会保障项目的建立都是靠立法来实现的，关于社会保障的纠纷也是靠司法来解决。众所周知，美国是一个法治国家，政府的一切权力是建立在法治基础上的，在形式上是法律授予的。政府任何行为都须有法律根据，政府依法行政是法治政府的重要特征。美国政府在社会保障制度的建立与实施过程中所扮演的角色就清楚地表明这一点。项目的设立与实施不是政府随意而为的结果，只有国会以法案的形式建立社会保障项目后，政府才能实施这些项目。正是国会1935年通过的《社会保障法》才奠定了美国保障制度的基本框架，以后历次的改革均是先修改该法案或通过新法案以补充完善，然后政府负责依法实施。美国的社会保障法案的完善过程是一个渐进的过程，这一过程至今有几十年的历史。社会保障制度是先立法，后实施，以法律的力量来推动社会保障制度的建立与完善是其重要的特点。不仅如此，谁享有社会保障利益、受益者具备什么样的资格等都是由法律来作出具体的规定，政府只是这些法律的执行者，任何满足法律规定的资格者均是受惠者主体，一切争议靠法律来解决。在美国，社会保障法律体系的基本立法层次很高，是一个独立的法律体系，社会保障法律一般由国会通过，主要的社会保障法律议案均由联邦议会通过，州议会通过的法律案是属于州政府权力范围的，联邦和州在社会保障项目上的权力划分也是依法而定的。
　　四、美国社会保障制度的启示
　　分析美国社会保障制度的结构体系与基本特点，是要探求社会保障的一般规律和过程，特别是要从我国和我省的实际出发，得出借鉴性的思考。制度的思考与借鉴必须立足于全国这个根本，因此，我们对美国社会保障制度的借鉴与启示不仅仅是为了我省社会保障制度的完善，同时更是出于完善我国社会保障制度的需要。　　(一)要进一步完善社会保障制度体系，构建具有我省特色的社会保障项目体系　　在我国的社会保障制度改革的进程中，我省的社会保障制度体系建设取得了巨大成绩，社会保险制度体系更是走在全国前列。至2002年底，三大保险的参保人数分别达到1077万（养老）、844万（失业）和1044万(工伤)，均为全国之最。初步建立起了完整的社会保险体系。（注：谢强华副省长在全省劳动保障工作会议上的讲话：《全面贯彻落实十六大精神，努力开创我省劳动保障事业发展的新局面》。）但是，我省的社会保障项目体系建设上与全国一样仍然存在许多值得注意的问题：一是我省的社会保障体系与全国一样，包括社会保险与社会援助福利两大块，在构建保障制度的过程中，我们更多关注的是社会保险体系的改革和建设，对社会福利援助体系的改革重视不够。二是与全国一样，我省现有社会保障制度框架中，社会保险项目与社会福利援助项目分属于两个部门管理，两个层次项目的协调需要管理的协调，这种状况也使社会保障制度体系缺乏统一性。三是我省社会保障项目类型比较单一，基本上与全国一样，没有突现广东的地方特色。社会保障项目是针对不同群体的不同需要而设立，广东作为经济较发达、外来工较多的地方，其社会贫困阶层群体的构成有自己的特色，这就需要建立与之相应的社会保障项目体系。　　结合美国社会保障制度体系的经验和我国社会保障的特点，在完善我国社会保障制度体系、建构具有我省特点的社会保障制度体系的过程中，我们应该充分认识、区分社会保险系统与社会福利援助系统的不同性质。前者是强制保险性质，与“工作”相联系，利益的取得必须以贡献（缴纳社保工薪税）为前提，其目的在于保证社会稳定的同时，增强个人对自己未来的责任。而后者是社会援助与福利性质，属于社会再分配范围，目的在于使穷人得到救济与援助。根据这些原理，在此基础上，确立我省社会保险与社会援助福利制度建设的重心。　　1.在建构社会保险项目制度体系时，应重点考虑的是保险的覆盖面、保险金（税）的管理与运作。　　（1）就社会保险覆盖面来说。广东社保覆盖面在全国是走在前列的，但是“农民工”游离于社会保险之外也是事实，广东作为外来务工人员最多的地方，这一问题必须引起高度重视。以深圳为例，至2001年底，深圳参加养老保险的人数为223.57万人，医保为104.39万人，而登记的外来工330多万，实际外来工在500万左右。至于失业保险更是空白，即便是日起实施的《广东失业保险条例》也是不包括“农民工”这一群体。这一群体的社会保险应该特别加以研究。　　（2）就社会保险资金的管理而言。社会保险的强制性决定社保资金征收的强制性。根据美国的经验，社会保障资金来源应纳入税收范围。在我国，关于社会保障税的开征已经讨论多年。在完全实行“费”改“税”前，强化社保税的征收可以把它纳入税收范围加以征缴。我省自去年以来已在中山、潮阳等地进行了试点，取得了一定成效，应该进一步加以推广。征收主体的改变强化了社保费的征收力度，为下一步的社会保障税的开征提供条件。　　（3）就社会资金的运作而言。社会保险“基金化”运作是美国社会制度的成功经验，我国已开始借鉴并且推行，但是“基金化”运作的基本前提是基金安全，美国法律明确规定社保基金特别是信托基金不能用于购买股票，只能投资于联邦债券。这一点在我国许多人士强调社会基金上市积极意义的今天应该冷静地思考。　　2.在建构社会福利援助项目体系时，其重心应当是在充分调研的基础上，针对不同的群体，设计不同的社会援助福利项目，这些项目也不是一成不变的，应随经济发展、贫困阶层人口的变化而变化，而建立灵活的项目确立机制是以严格的检测体系为基础的。关于社会福利援助项目制度体系的完善，我们将在下个问题中具体分析。　　3.在完善社会保险与社会福利援助项目体系的同时，特别要关注这两类社会保障系统的整合协调和统一管理。根据美国的经验，整合与协调以统一管理为前提，应该建立一个统一的管理机构去整体性地设计社会保障项目体系，去平衡、协调这两个不同层次及其内部各个项目之间的关系，应当把民政部门所具有的社会援助功能与劳动社会保障部门具有的社会保障功能整合成一个统一的社会保障机构。我省可以考虑试行这样的管理方案，成立专门社会保障部门把两类型的社会保障统一起来加以协调管理。　　(二)应加大社会援助福利项目的改革力度，建立多样的、灵活的社会福利援助项目体系　　前已述及，与全国一样，在社会保障体制改革中，社会福利援助项目体制的改革没有引起足够的重视。这突出表现在：第一，社会援助福利项目与全国一样基本没有太大的变化，没有反映广东地方特色，主要社会救济对象除了1997年增加城镇居民最低生活保障项目外，基本不变。各项目人员有所变动，经费有所增加，但相对于人均援助费用增加不明显(表3)。针对不同群体的、灵活多样的社会福利援助项目机制没有建立。第二，在社会救济援助的标准确立与实施上，由于没有建立起系统的低收入阶层的“收入记录”信息系统和“生计检查”系统，使社会救济援助实施过程中存在一些问题，一些“三无人员”（无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人）得不到应有的救济。第三，社会福利企业的发展不够，呈下降的趋势，社会福利的改革与发展重视不够(表4)。
表3　　广东省主要社会救济对象获得救济情况(年)
表4　　广东省社会福利企业情况(年)
　　加大社会福利援助项目的改革力度，使社会保险与社会福利援助项目协调发展，是健全我国社会保障制度的重要内容。　　1.改革社会援助福利项目体系，因地制宜地设立灵活多样的、针对不同群体的社会援助福利项目；同时注意改变传统援助福利项目重救济轻福利的情况。与社会保险项目不同，援助福利项目的重点不在于覆盖面的大小，而在于做到“应保尽保”。而社会的贫困阶层、贫困形式和需求是有差别的，应该进行分类。美国社会援助福利制度的成功经验之一在于针对不同群体的需要设立了名目繁多的不同内容的援助项目。这是值得我们借鉴的。我省的社会福利援助项目救济对象多年来没有变化，与其他省市也几乎一致，这种状况应该进行改革。在设立新的援助项目时，要改变传统重救济轻福利的状况。目前，我省的社会援助福利项目基本上都是属于救济性的，重救济对于属于发展中国家的中国来说是必需的，但作为经济发展地区的广东，应该着手考虑建立一些社会福利项目，特别是针对儿童、学生的社会福利项目。美国的经验告诉我们，在他们的社会援助福利项目中支出最大之一的是“联邦主要食品项目”，这一项目中包括许多子项目，其中绝大部分面对儿童、中小学生、流动儿童等。其实，我们的社会救济项目中也有这方面的内容，但是，没有进行仔细区分、分类。这样就使救济援助福利的针对性大打折扣。　　2.在改革传统的援助福利项目，建立多样灵活的社会福利项目的同时，可以探讨发展一些针对成年人的“工作福利制度”项目。美国近年来进行了这方面的探索。我们知道，过分的福利会鼓励闲散和懒惰，于社会发展不利。因此，可以考虑设立一些对成年人救济的同时，要求其为社会提供服务（如采取做义工、志愿者等形式）以回报社会，使其承担对社会的责任。　　3.要进一步发展我省的社会福利企业。近年来，我省的社会福利企业呈明显的锐减趋势，职工人数也在减少。这种状况不利于我省的社会援助福利事业的发展。社会福利企业一直是我国在社会福利援助制度上的优势。近年来，美国也在效仿建立许多面对特别困难群体的社会福利企业。在美国许多大城市有许多“thrifty stores”，政府对这些店是免税的，而且给予扶持，属于福利企业。在发展福利企业的过程中，要针对贫困群体的特点，建立形式多样的企业形式，切实维护残疾人和福利企业的权益。　　(三)结合我省特点，建立多层次的社会保障制度体系　　如前所述，美国社会保障制度的“选择性”原则与“多层次性”的社会保障制度无疑是值得我们借鉴的。经过多年的改革和探索，我省在建立多层次的社会保障制度体系方面取得了一定成效，社会保障的覆盖面不断扩大。养老、失业保险也全面实施，参保人数居全国第一，城镇职工基本医疗保险改革也进一步深化。所有地级以上市都实施了基本医疗保险。但是，也存在一些需要进一步深化的地方：一是对于外来农民工集中的广东来说，农民工、外来工的社会保障是一个需进一步研究的问题。目前，参加养老、医疗社会保险的农民工仍然是少数，失业保险则还没有包括农民工。二是广东作为经济地区差别极大的省，农村地区特别是经济欠发达的农村地区的社会保障如何和城镇社会保障制度衔接是我们必须思考的。三是作为市场经济发达的省份，在除国家主办的保险之外，建立商业、私人和公益组织的社会保险，满足经济收入较高群体的需要，是十分必要的，政府应当采取怎样的措施来鼓励商业、私人保险，也是我们应当认真面对的。　　借鉴美国的经验，结合我国和我省经济发展水平的现实，在完善社会保障多层次体系的过程中，应当注意根据国家统一的作为整体社会保障项目计划，对于何种类型的保险项目应当在何时何地推行必须因地制宜，取决于这些地方和阶层的特殊情况。在我省建立多层次的社会保障体系中应当注意以下几点。　　1.关于“农民工”的社会保障问题。结合广东“外来工”多的特点，建立专门针对“外来工”的社会保障项目。广东是外来农民工最多的省，农民工的社会保障问题应该是我省社保制度中最大的省情之一。目前，广东省养老保险、工伤保险条例已经明确将农民工纳入社保范围，实际上，大多数农民工仍游离于社保范围之外。究其原因很多，从美国社会保险的层次性经验来看，应当把外来农民工作为一个阶层，专门设计针对他们的社会保险，从目前实际和我省财力看，还不具备建立一元化社会保障制度的条件。企业职工、政府公务员和外来农民工，显然不能简单地用同一种社会保险制度来覆盖，可以考虑在基础部分（应该非常低）统一，在补充部分体现差别，根据外来农民工的需求与目前的条件，按照分层保障原则，有步骤地提供保障。针对“农民工”的流动性和非长期性特点，目前应着力建立并推进专门针对外来工的工伤保险、健康医疗保险，然后深入建立失业保险和养老保险。不宜同时推行所有的保险形式，否则效果可能适得其反。　　2.关于农村社会保障制度与城镇社会保障制度的差别与衔接问题。我省既有经济水平发展很高的农村（如珠三角地区），也有较为落后的地区(如粤北地区)，实现社会保障体制向农村的推进必须要分区分层地进行。对于经济水平欠发达的地区应着重建立农村合作医疗制度、最低生活保障制度为重点的基本保险制度，辅之以养老保险等形式。对这些地区合作医疗的统筹等级应当提高，至少以县级为宜。对经济水平较好的珠三角农村居民在建立完善养老、医疗保险的，开办补充养老保险、人身保险以及其他商业、私人保险形式，实行城乡保障制度的对接。因此，应当根据我省的农村地区差别，分层次地建立多种社会保障网络，分步骤地实行城乡社会保障制度的对接。　　3.政府在大力推进国家强制保险和社会援助福利保障制度的同时，适当大力推进其他保险形式，这对于经济发展程度较高，市场化程度较高的我省来说尤为重要。应该说在我省推进这些多样的保障形式比其他省有其优势。政府可以采取税收杠杆鼓励发展各种非营利性的社会组织，吸引一些基金会、慈善团体投入社会福利保险事业。　　(四)进一步建立低收入阶层的收入记录信息系统，根据不同的项目、不同地区的不同情况，有区别地确立个人经济状况的“生计检查”标准和个人或家庭证明实属必要的条件，以便进一步完善最低生活保障制度　　直接地面向社会最底层居民的是社会援助福利系统。美国的经验告诉我们，社会援助福利项目系统经过“生计检查”、个人证明的实属必要才能获得。在美国，每个人都有专门的社会保障号码，用以记录一生在任何阶段的工作、纳税情况，其信息是政府进行“生计检查” 的重要依据。自1997年以来，我省建立起了最低生活保障制度，受惠人数与家庭逐年增加，至2002年底，我省城乡低保人数达86.3万，比2001年增加41万，发放低保金4.6348亿元。（注：广东省《2002年民政工作情况》，见广东省民政厅2002年工作总结。）但是其存在的问题也十分明显，主要表现为，得到最低生活保障津贴的人数与城市贫困人口总数相距太远；最低生活保障对象的认定存在问题，目前法规采用的列举法，即列出那些人员中享有最低生活保障津贴的权利，而不是以户人均收入基本收据为标准；现行的救助标准也过于简单，救助的内容也有些单一。所有这些都与没有实行最低收入阶层、收入记录信息系统和个人“生计检查”信息系统有密切的关系。　　怎样去确定最低生活保障制度所覆盖的群体，这是关系到最低生活保障制度发挥其应有功能的核心问题。根据美国社会保障的经验，应该建立起最低生活阶层的收入记录信息系统，在此基础上确立该地区的关于个人经济状况调查的“生计检查”标准。在美国，所有接受社会援助与福利项目的人或家庭，均需通过政府的“生计检查”，以保证这些项目的受益者是真正的生活在贫困线下的人。（注：1996年，单个家庭的贫困线标准是7740美元，家庭每增加一个人，贫困线标准上升2620美元。低于这个标准的被视为贫困家庭，％的美国人被视为生活在贫困线之下。）社会保障局建立并跟踪这些低收入者的收入状况、财产状况，随时根据标准对申请者的经济状况进行“生计检查”，然后对照标准决定是否给予资助。这些都是值得我们借鉴的。　　我省是2002年被批准的在城市试点发放社会保障卡应用的三个试点省份之一，我省的首张社保卡于去年12月在顺德颁发。试点范围的扩展，为建立类似于美国的统一的社会保障号码奠定了信息化基础。我省可以考虑在社会保障卡中记录居民的收入状况、纳税情况以及个人经济财产状况，根据这些稳定的信息资料来进行定期的“生计检查”，以此来确定社会援助福利项目，特别是合理地界定最低生活保障对象。　　(五)加快社会保障法制化进程，完善我省社会保障法律体系　　与美国社会保障制度建设的进程不同，中国的社会保障制度建设采取的是“先试验，后立法”，在试验的基础上总结经验，制定法律。这就造成社会保障的立法滞后，这种滞后性反过来影响社会保障制度的改革，这种“先试验，后立法”的代价是人们对社会保障制度的法律权威观念的降低。这种立法滞后在实践中的直接表现是现有的社会保障法律体系的立法的层次很低。在我国，至今没有一部专门的《社会保障法》，最高层次的社会保障法律也只是国务院颁布的条例，其余的大量是以通知、办法、决定、指导意见或试点意见的形式公布，还远远没有形成一个独立的法律部门，这与社会保障法所应有的法律地位极不相称。不仅如此，在这些条例规定中，许多是在1994年社会保障体制改革前通过并实施的，特别是社会援助福利制度，有许多内容早已不适应今天的形势，应该及时清理，建立起统一的社会保障法律制度体系。立法的滞后性和法律位阶层次的不高，造成在社会保障方面发生争议需要进行仲裁或提出诉讼时，仲裁机构和法院缺乏权威性的法律规定对争议进行仲裁和裁决，甚至有些问题处于从实体到程序均无法可依的状态。　　我国是法制统一的单一制国家，因此，我国社会保障法治化进程中存在的上述问题，也严重地影响我省的社会保障法治化水平。尽管我省在贯彻实施社会保障制度上，刻意利用地方立法去进行，如我省人大常委会率先制定通过了属于地方性法规层次的有《广东省社会养老保险条例》（1998）、《广东省失业保险条例》（2002）和《关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的决议》（2001），其他还有属于省政府颁布的地方性行政法规层次的《广东省社会保险费征缴办法》、《广东省社会养老保险条例》、《社会工伤保险条例实施细则》等，使“地方性劳动保障法规规章体系日趋完善”，（注：谢强华副省长在全省劳动保障工作会议上的讲话：《全面贯彻落实十六大精神，努力开创我省劳动保障事业发展的新局面》。）但是，总体来说和全国一样，立法层次普遍不高，还没有就主要的社会保险（养老、失业、医疗、工伤和生育保险）建立起属于地方性法规层次的法律体系。由此带来的社会保障法律权威、法律诉讼与仲裁时有缺乏相应的法律来适用。另外，我省的社会保障法规基本上集中在社会保险层次，而对社会福利与社会援助重视不够。　　推动社会保障制度的法治化进程，已越来越成为人们关注的焦点，美国的经验无疑对我们推这一进程是有益的：　　1.提升社会保障法律的法律层次和水平，以便加强社会保障的法律权威，形成独立的社会保障法律体系。在美国，社会保障法是联邦国会通过的，是最高层次的社会保障法案。我国是单一制国家，建立统一的、独立的、具有法律权威的社会保障法律体系，首先就是要制定最高层次的《社会保障法》，然后在此基础上制定其单行法规、条例、规定等。对广东来说，应该尽快制定通过有广东地方特色的医疗工伤保险条例，从地方性法规高度形成完整的基本社会保险法律体系，条件成熟的时候，甚至可以考虑建立包括所有基本强制社会保险项目在内的统一的地方性基本社会保险法。　　2.注意把社会保险法治化与社会援助和福利制度法治化统一起来。借鉴美国的经验，全国人大应该尽快出台把社会保险和社会援助福利制度统一加以考虑的《社会保障法》，建立起统一的社会保障法的法治基础。应在提升社会保险立法层次与法律权威的同时，重视社会援助与福利项目的法治化，对基本的社会福利与救济项目以地方性法规、规章的形式加以固定，特别是应该尽快出台《广东省城镇最低生活保障条例》，使之提升到地方立法的层次，实行社会保险与社会福利援助项目法治化进程的协调发展。
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