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cbulogin.et2Server is OK秸秆禁烧政策为何失灵|政府|秸秆|卫星_新浪新闻
　　原标题：秸秆禁烧政策为何失灵
　　来源：《环境与生活》杂志
　　3月3日，“杂交水稻之父”袁隆平提交了《关于加大秸秆精肥还田新技术推广破解秸秆禁烧困局的提案》。秸秆应如何处理？本刊去年底与凤凰网大学问栏目、芝加哥大学北京中心等联合主办了“秸秆焚烧与公共决策制定研讨会”，嘉宾主要观点如下：&
　　秸秆最佳出路是压块做燃料
　　倪维斗（清华大学前副校长、中国工程院院士、中国能源学会会长）
　　秸秆问题说大不大，说小不小。目前来看，雾霾天气导致很多群众对秸秆野烧有意见。
　　秸秆到底怎么弄？虽然政府做了很多工作，甚至动用了很多先进技术手段，卫星、直升机都用来监测什么地方有露天烧秸秆，各个地方都成立了禁烧办公室，有的地方干部还搭个窝棚住在地里头，但问题没解决。旁人看了觉得这个做法很蠢，搞得大家都很辛苦，费了很多人力财力物力，却依然屡禁不止。
　　为什么呢？一个是农民要腾地，要把地腾出来种下一茬的庄稼，这是农民的根本利益所在。但上头又不许秸秆堆在地里焚烧，也运不出去。所以，我说这是个公共政策问题。再说秸秆，秸秆总体来说，量还是不小的，每年差不多有7.5亿吨，包括玉米和稻草的秸秆，还有3亿吨左右的林业废弃物，小树干小杈子之类的。这本身是个能源的来源，从技术角度来说，应该是有办法解决的，也想过很多办法。比如大概三五年前，有关部门曾推行秸秆燃烧发电。秸秆直接从地里运到发电厂，和煤混烧发电。当然，单单烧秸秆也可以发电。政府一度很提倡，甚至要求每个县有这么一个秸秆发电厂，但是实践以后，发现秸秆的搜集、运输问题不好解决。还有一种方法是国家正在大量做的，把秸秆变成液体燃料，我国的汽油、柴油都比较缺，从能源安全角度来说也是个好事儿，这个工作也做了很多年，应该说也有很多进步，但成本也是个问题，距离真正的商业化还比较遥远。
　　第三种就是把秸秆打碎压块，或者弄成颗粒做燃料，可以替代农民的灶，采暖也可以的。目前来看，主要是国家没有因地制宜的好政策，例如秸秆比较多的地方怎么办？少的地方怎么办？
　　原来说秸秆还田，这个也有很多问题，一般的秸秆在地里不降解，打碎了放到地里头，头一两年对地没好处，尤其在北方，温度和湿度比较低，秸秆不容易降解变成肥料，到后来农民就不愿意了。大量地拿去喂牲口，牲口也吃不了这么多秸秆，赶上牲口快出栏卖钱了，光吃秸秆也不长膘了，还得吃粮食。所以，作为饲料也是有问题的，最好的办法就是把它能源化，方法就是我前面说的三种。
　　我个人比较倾向第三种方法，就是颗粒化压块做燃烧。同时分布式应用。秸秆本身是个分布式的能源，分布式能源必须分布式用，秸秆集中在一起运输困难，一个2万千瓦的发电量，对于火电来说太小了；但2万千瓦的发电量要烧掉20万吨的秸秆，从各个地方拉去供应非常复杂。
　　现在又有个问题，就是秸秆比煤的价格高，有的地方煤非常便宜，现在煤产能也过剩，如果秸秆压块出来的价格高于煤，那么农民就用煤了，不管什么污染不污染，什么便宜用什么。所以，秸秆搜集起来压成块儿卖不出去，推广不了。所以，相关政策还是很值得研究的，例如谁用这个秸秆压块，政府就适当地给些补贴。
　　我到农村去过，如果是用秸秆压块这个东西，家里就非常干净了，农民非常喜欢。但如果农民没用这个颗粒化的秸秆块儿，我看他屋里头的柴火堆啊，一塌糊涂，卫生也不好。应该说，农民对秸秆块儿还是很欢迎的，但就得价钱便宜，又能连续不断地供应。不能连续供应，北方的农民也不要，温饱温饱，北方的农民首先是温，冬天没有采暖他日子过不下去。
　　在好多地方，我看到当地政府的文件，明令禁止把秸秆压成块儿的固体拿去燃烧，害得这些地方都不敢烧了。其实，烧什么不重要，烧成什么样才是最重要的，排放的二氧化硫是多少都得有个说头。文件要求就是不许烧，烧了要罚款怎么样。所以，我们的公共政策管理是个很大的问题。
　　秸秆打碎还田有成功案例
　　李季（中国农业大学资源与环境学院生态科学与工程系教授）
　　我从三个方面谈一些线索和思路。首先是秸秆利用方面，据农业部资料，目前农作物秸秆利用的比例情况，饲料占31.9%；直接还田是15.6%；焚烧还田17.8%；用于培养食用菌2.6%；造纸也是2.6%，还剩下30.5%的去向说是未知，估计就是直接抛弃。我们一算，有效利用率只有52.7%。
　　从农业的角度我们测算了一下，秸秆里含的养分可以折算成化肥的1/4，养分的量很高，理论上秸秆利用起来，可以减少化肥用量的1/4。
　　第二点就是技术路线，秸秆到底应该怎么对待？不同的专业和学科，有不同的技术路线，我们从农业专家的角度，觉得技术路线有这么几条：
　　一是直接还田。就是说秸秆收获的时候，通过机械把秸秆粉碎还田一次完成，这也是所有发达经济体最主要的处理方式，是成本最低的，可以固碳回肥土壤，这是生态效益比较突出的一种方式。好多地方没有办法还田，我们考察发现，是设备没有解决，只有联合收割机，后边没有秸秆还田机，现在要配上。设备解决了之后，从技术角度来说就不难，完全可以还田。
　　二是间接还田，包括饲料化和肥料化。前者就是把秸秆作为饲料，主要是拿去喂草食动物，再分解出粪便。那么就可以规划，比如说多少万亩地我可以对应一个堆肥厂，就是跟一个农业合作社合作，这是间接还田，是通过肥料化还回去了。此外，秸秆也可往栽培食用菌，往造纸方面发展。总的来说，从技术路线的角度来看，现状还是以秸秆还田为主。
　　最后，我想谈两个案例，也是最近十几年的事。
　　一是山东桓台，桓台主要种小麦和玉米，一年两茬，这个地方上世纪80年代末，就开始小麦秸秆还田，玉米秸秆还田是从2008年开始。大概到2013年，全县的35万亩玉米秸秆全部利用了，13万亩是机械化还田，还有22万亩是综合利用。综合利用里面，一个是能源化，有个很大的企业，是做秸秆压块的，另一个养牛的企业拿去做饲料。麦秸是直接还田了。那还田之后有没有问题？山东桓台的做法是隔上两三年，田地会深翻一次，翻到三四十厘米深。这么多年下来，产量不受什么影响，全部还田也是可行的。
　　二是安徽遂溪，正好是在淮北，也是做了一个秸秆综合利用的项目，它目前的情况，秸秆综合利用率55%，还田比例在春季只有30%，秋季37%，还田率比较低。淮北地区在2000年的时候，秸秆综合利用率就达到85%，现在降到55%，降了30%，为什么？很大程度上是农民的生活生产方式变化了，原来秸秆都是拿去烧火，做饲料。现在，养殖基本是工厂化、规模化的养殖场了。原来还有农民拿秸秆去做有机肥，现在也不做了。地方政府也在推动农机配套的项目，还有能源化的，有做食用菌等，有拿去养殖等不同的方式，也想通过一些大型的企业来带动。总的来说，我们的观点还是把秸秆还田作为主要方式，再提供相应服务，让此事组织化，只要连续地做下来，秸秆还田是可以解决秸秆利用问题的。
　　应探索生态补偿机制实现双赢
　　靳乐山（中国农业大学中国生态补偿政策研究中心执行主任）
　　千百年来，秸秆在农民眼里是很有用的东西，但最近一二十年突然成了问题了。此前，秸秆不管是当饲料还是做堆肥，成本都比较低，现在成本高了，农民就用不了了，虽然不让烧了，但又有各种部门推广的各种技术，可推广这么长时间，仍然没有从根本上解决这个问题。
　　实际上，最主要的还是成本太高，使技术很难得到推广。例如，怎么把秸秆搜集起来再储存利用？这种成本太高了，技术很难往前走，那么最后只好通过行政方法来禁烧。干部下基层蹲点，农民一看白天不行，那我就晚上烧。晚上一烧，干部晚上也得在村里看着，导致监管成本急剧上升。所以说，核心问题是成本。
　　如果有一个双赢的方法，比如一方面把秸秆利用起来，另一方面，相关企业用这个方式挣钱，这是最好的。就是靠市场去解决，只要市场的参与者能够赚钱，那这个环境问题就解决了。目前看来，这种双赢还不是主流。在缺乏双赢机会的情况下，就需要政府在一定程度上的参与，就比如说补贴。
　　我在中国生态补偿政策研究中心工作，生态补偿是什么意思呢？
　　秸秆焚烧是个环境问题，如果减少焚烧，合理利用的话，就会产生一些环境效益。秸秆焚烧本来是个环境污染的问题，农民污染了，为什么还要补贴他们呢？
　　其实，在环境治理过程中，污染者付费的治理方式，只适合工业园的治理。对秸秆这样的环境问题，不能应用污染者付费的原则。恰恰相反，受益者付费的方式比较成功，尤其是对于面源污染的治理，就是按照受益者付费的补偿机制。
　　农民种玉米，玉米棒子是当成宝贝收回去了，秸秆则一烧了之了。玉米一斤卖9毛钱，秸秆卖不了钱，假如你能让秸秆一斤卖一毛钱，也许农民就把这个秸秆卖掉了。如果一毛还不行，那就提到一毛五。只要让秸秆体现出价值，解决起来就不成问题了。
　　当然，具体的补偿机制、补偿路径都需要很具体的设计。
　　农民无力承担处理秸秆成本
　　韩朝华（中国社科院经济研究所研究员）
　　我不是做农业方面研究的，这两年主要是研究国有企业，恰好去年在农场调研时，接触到了秸秆处理问题。
　　刚才各位嘉宾谈到的秸秆焚烧的问题，都是从技术层面来说的。我认为，这不仅是一个技术问题，也不仅仅是个技术推广问题，还是个农业生产方式的问题。中国农业几千年来，一直是精耕细作。秸秆在小农经济里头，是非常重要的资源，可以做饲料、燃料、建材。稻草是重要的建筑材料，农民舍不得浪费，他一定要充分、有效地加以利用。
　　如今，秸秆为什么会被烧掉？为什么会成为负担呢？就是因为生产方式发生变化了。农民的生产水平提高了，生活水平提高了，他没有时间投入地里的劳动，所以说秸秆成为一个负担。
　　那么，接着我们就要面临秸秆怎么处理的问题。现在一些国家在处理秸秆上，是有成熟技术的。为什么到我们这里却不好用呢？
　　我想有几个原因。类似工业化的处理，做成酒精，拿去发电，这些技术都成熟，但最大问题是覆盖半径的问题，秸秆的运输成本太高。除非这种企业每隔150公里就有一家，甚至一个县有一家，所以不是技术的问题，而是商业上可行性的问题。现在发达国家处理秸秆的主流办法还是利用机械粉碎还田。
　　可是，为什么粉碎还田在中国很难实行呢？主要还是小农生产，规模不够，对很多农民来讲，农业是个辅业，不是主业。现在农村很多家里的劳动力还是去外地打工。农民不愿意放弃种地，但也就是凑合着种，图有个保障。青壮年农民出外打工有了收入以后，回家种地，或者用机械、或者请人来收割。家里老人家就是看一看，打打农药。
　　中国的农村劳动力现在贵了，非农忙时节很难请到人。农民请人把粮食收割回来，还要再雇人把秸秆搬回来，显然不可能。秸秆处理是个大成本都活，费时费力，很不合算。我在安徽调研，那里是双季稻，种水稻一亩地的人工成本20块钱，秸秆还田的话，一亩地成本要80块钱，这显然是个大负担。现在安徽那边，每亩地秸秆还田补贴20块钱，上海那边高达45块钱，但也不够。为了推动禁止焚烧，上海地方政府自己掏钱补贴。
　　农民种地本身已处于亏损边缘，怎么还能让农民承担成本呢？这条路肯定行不通。
　　可考虑地方政府间的转移支付
　　聂辉华（中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长）
　　秸秆处理涉及两个方面，一个是技术方面，另一个是经济方面。
　　从经济角度看，对烧秸秆的农民来讲，把秸秆烧了，对他来说是个理性的选择，从经济的角度看他自己很划算。
　　另外，从企业来讲，企业发明、生产一套机器来处理秸秆，但很难卖出去，企业很可能划不来。这就是一个经济问题，这就需要政府来介入，来做协调性的工作。
　　第一就是推广。能不能根据区域特点，比如有的地方就地烧了，有的地方回田，有的造纸，不是所有的地方都一样。政府应该起牵头作用。
　　第二个是地区间互惠。对河北农民来说，强迫禁烧是不公平的，凭什么我要多花钱，让北京市民来享受好空气？你们谁给河北农民钱了吗？给东北农民钱了吗？没有给，那外地农民凭什么给你们做贡献？所以，也不能仅仅靠河北的地方政府给补贴，北京政府也应该给些补贴。这个地方政府间的转移支付一直是被忽略的。有钱地方的政府，就应该为这个事儿多掏点钱，因为北京市处理空气污染的成本会更高。
　　第三就是制度设计。土地制度还是要有相应的改革，不然的话，没有办法搞大规模经营。大规模经营的话，秸秆可以造纸，也可以做能源。如果产权问题不能完全解决，我们在别的方面也要有些激励政策。
　　最后，我的老家在江西，江西是半丘陵地带，红土的路太软，很多农业机械开不进去。处理秸秆的农业机械可能需要特殊设计，费用可能还要上升。
　　农民为什么要躲卫星
　　司开玲（淮北师范大学历史与社会学院讲师）
　　我对秸秆禁烧问题谈不上系统研究，但我非常关注。我出生在农村，在我的童年记忆里，从来没把秸秆焚烧作为问题来看。
　　2009年，我看到禁止焚烧的小宣传车，就觉得蛮好奇的。今年5月，我就选了安徽淮北遂溪的一个农村，还有江苏东海那边的一个农村，做了两个调研。
　　在遂溪调查的时候，我偶然发现，当地为了禁烧动用了市里面的消防车。
　　现在一些地方上禁烧的做法，我觉得有点变味，多少带有运动的色彩。在这样的背景下，禁烧的权力运作方式，很多时候是忽略了地方的特殊性了。我当时在淮北遂溪做调研的时候，跟农民待了大半天，他们说如果禁烧，种子很难播下去的，烧能灭虫害啊，灭草啊，这是长期积累的经验。
　　另外，遂溪更有意思的地方是，那是一个省领导视察的点，他们村里面也动用了大机器。选了一亩地作为试验田，把秸秆粉碎还田，但村民一起交流就说，接下来愁死了，那片土地很松，可怎么种啊？村干部也很愁，等到领导来的时候，市领导陪同的，村干部根本没有发言的机会。我看只有那一亩试验田没有烧，其他的差不多被烧光了。
　　在这个过程中，很多时候领导们忽略了农民对事务的参与。在整个决策过程中，很少去考虑农民能够接受的方式是什么。在禁烧失效的大背景下，对于野烧的行为，我个人的理解，是对于权力的一种无声反抗。所以，假如从社会文化的角度去思考，我们需要更多地考虑到农民主体性的问题。
　　另外，在我们老家江苏东海那边，还有个现象，那边水稻秸秆也粉碎还田了，但碎秸秆进水一泡就出现很多的臭水黑水，最终流到沟里面，导致出现很多死鱼。站在我老家农民的角度来看，秸秆禁烧是解决了城市的空气污染问题，保障了飞机场、高铁线路的正常运营，保障了相关一部分人的权利，但对于农民来说，他们的利益受到忽略或人为排斥。
　　就我个人的观察来说，在江苏，禁烧做得相对好一点，因为江苏好多地方是种水稻的，就是洒一遍水，然后直接播种。但安徽淮北严重缺水，农民用地下水灌溉玉米，所以才会出现禁烧失败的问题。
　　我们老家那地方，在2009年之前是晚上烧秸秆，因为卫星监控是有时间段的，那个时间段是可以避过去的。我2015年5月看了国家气象局每天公布的点，卫星过境时间是抽样的，最后农民就是在躲卫星了。
　　鼓励点对点的协商解决之道
　　杨大利（芝加哥大学政治学系教授、芝加哥大学北京中心主任）
　　站在农民的角度，有人可能觉得，焚烧秸秆是农民在争取自己的权利，他可以有权利，他本来就生活在这片土地上，他小的时候都是把秸秆烧了，秸秆烧后还田就当肥料了，烧掉还可以消除害虫。
　　刀耕火种的做法是历史上就有的，东南亚也是这样，每年到了收割后的季节，印尼农民焚烧秸秆的情况也是很普遍，浓烟飘到邻国新加坡，导致新加坡的空气污染非常严重。
　　为什么现在政府明令禁止，还是有农民要焚烧秸秆？其中很重要的一个因素就是，农民偷偷点火焚烧秸秆不容易被抓着。这和排污严重的货车一样，司机半夜开进北京城来，相对来讲监管的力度不够强，不容易被抓住。这与农民、司机的环保意识有关，也与相关部门的监管力度不够强有关。当然，即便是一个真正的警察国家，也不可能完全禁止上述行为。
　　要解决上述问题，需要有一个过程，需要掌握一个合适的度。另外，还有地域的问题。比如说，成都的双流机场受周边农田秸秆燃烧产生的浓烟影响，飞机不能起降了，那就让双流机场出点钱解决问题，机场方面可以想办法给周边农民一些补偿。所以，我个人觉得，应该鼓励这种点对点的协商解决之道。
　　中央政府特别希望做这个事儿，中央政府可以拿钱做一些事。地方政府呢，也可以去做。类似机场附近，那就通过机场去掏钱补偿、去与周边农民协调，毕竟机场也是公司。现在，我个人感觉，各个不同层面都可以去探索着来做。不同的地区，应该有不同的办法，类似东北地区这样土地规模较大的，秸秆可以制成燃料，有些南方地区土地分散，那就可以通过其他方式处理。
责任编辑：李天奕
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东杉心得：
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秸秆压块相关政策
关于印发《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》的通知
&&& 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
&&& 为加快推进秸秆能源化利用，培育秸秆能源产品应用市场，根据《中华人民共和国可再生能源法》、《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发[号）、《财政部关于印发〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的通知》（财建[号），中央财政将安排资金支持秸秆产业化发展。为加强财政资金管理，提高资金使用效益，我们制定了《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。
&&& 附件：秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法
二○○八年十月三十日
&&&&附件：
秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法
&&&&第一章 总 则
&&&&第一条 根据《中华人民共和国可再生能源法》、《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发[号）、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(财建[号)，中央财政安排补助资金支持秸秆能源化利用。为规范资金管理，提高使用效益，特制定本办法。
&&&&第二条 本办法所指秸秆包括水稻、小麦、玉米、豆类、油料、棉花、薯类等农作物秸秆以及农产品初加工过程中产生的剩余物。
&&&&第三条 补助资金实行公开、透明原则，接受社会各方面监督。
&&&&第二章 支持对象和方式
&&&&第四条 支持对象为从事秸秆成型燃料、秸秆气化、秸秆干馏等秸秆能源化生产的企业。
&&&&对企业秸秆能源化利用项目中属于并网发电的部分，按国家发展改革委《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）规定享受扶持政策，不再给予专项补助。
&&&&第五条 补助资金主要采取综合性补助方式，支持企业收集秸秆、生产秸秆能源产品并向市场推广。
&&&&第三章 支持条件
&&&&第六条 申请补助资金的企业应满足以下条件：
&&&&（一） 企业注册资本金在1000万元以上。
&&&&（二） 企业秸秆能源化利用符合本地区秸秆综合利用规划。
&&&&（三） 企业年消耗秸秆量在1万吨以上（含1万吨）。
&&&&（四） 企业秸秆能源产品已实现销售并拥有稳定的用户。
&&&&第四章 补助标准
&&&&第七条 对符合支持条件的企业，根据企业每年实际销售秸秆能源产品的种类、数量折算消耗的秸秆种类和数量，中央财政按一定标准给予综合性补助。
&&&第五章 资金申报和下达
&&&&第八条 企业在申报时，应按要求填报秸秆能源化利用财政补助资金申请报告及申请表（格式见附件），并提供以下材料：
&&&&（一）秸秆收购情况，包括：收购秸秆的品种、数量、价格及水分含量等有关凭证。
&&&&（二）秸杆能源产品产销情况，包括：各类产品产量、销量及销售价格等，并提供销售发票等凭证。
&&&&（三）秸秆能源产品质量及检测报告。
&&&&（四）与用户签订的秸杆能源产品长期供应协议。
&&&&（五）单位产品能耗、环保、安全等有关材料。
&&&&第九条 申报企业按属地原则将资金申请报告及相关材料报所在地财政部门，省级财政部门组织检查、核实并汇总后，于每年3月31日前报财政部。
&&&&第十条 财政部组织相关专家对申报材料进行审查，核定补助金额，并按规定下达预算、拨付补助资金。
&&&&第六章　监督管理
&&&&第十一条 财政部委托财政投资评审机构等单位对企业申报材料进行实地抽查，对弄虚作假、虚报冒领财政补助资金的企业，将扣回补助资金，并取消企业申请财政补助资金的资格；对申报材料问题较多、监督检查不力的地区，将暂停该地区申请财政补助资金的资格。
&&&&第十二条 补助资金必须专款专用，任何单位不得以任何理由、任何形式截留、挪用。对违反规定的，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）规定处理。
&&&&第七章　附 则
&&&&第十三条 本办法由财政部负责解释。
&&&&第十四条 本办法自印发之日起施行。
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　　近年来，山东省荣成市十分重视农村环境保护综合整治工作，加大农村面源污染治理工作。其中推广秸秆压块技术就是其中一项重要内容，这项技术不仅能有效解决农村柴草乱堆乱放的问题，还能变废为宝，促进农作物秸秆综合利用。为了使秸秆压块技术得到有效推广，荣成市农机局多措并举，做足文章，加大推广力度，使压块技术的应用市场越来越广泛。
　　一是政府重视。今年春节前后，荣成市由市委农工办、市农机局等单位牵头，利用两个月的时间对国内压块机市场进行了详细的考察论证，由政府投资300多万元购置了4台北京奥科瑞丰机电技术有限公司生产的9syx-ivb型秸秆压块机，并安排在港西、成山、埠柳、俚岛四个镇进行试点。从目前运行情况看，已经收到了良好的经济、社会和生态效益。
　　二是政策倾斜。为了加快压块技术的推广，各级政府对此项工作予以大力扶持。2009年，威海市委农工办、威海市财政局、威海市农机局联合下发了《关于对购买秸秆压块机实行财政补贴的意见》。荣成市高度重视，积极落实秸秆压块机补贴政策，对购买秸秆压块机补贴机械价格的30%。其中，购买本地辖区内企业生产的压块机，补贴比例提高至40%。使荣成当年秸秆压块机数量就达到8台。
　　三是广泛宣传。充分利用报刊、电视、广播等新闻媒体，宣传推广秸秆压块的重要意义，宣传上级的优惠政策，宣传通过秸秆压块工作致富的典型事例，引导有条件的农村能人领办压块生产企业、形成产业化经营，增强村集体、个人和企业的购机积极性，努力营造有利于秸秆压块技术推广的良好舆论氛围。
　　四是技术指导。邀请生产厂家和经销企业做好技术培训工作，让农民和机手熟练掌握操作技术。利用专家下基层活动，定期安排农机专家到现场调试、维修，保证设备的正常运转。
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