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中国农村养老保险制度的现状
[导读]：我国的农村养老保险试点工作是本着自愿、量力的原则，虽然它由政府部门组织，但不具强制性，在性质上不能说是社会保险，而具有鲜明的商业保险性质。
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　　中国农村问题
　　随着我国农村经济体制改革的不断深入，农村产业结构的调整，农业生产的专业化、社会化、市场化趋势使劳动者经营风险增大；加之计划生育后出现的家庭&4-2-1&人口结构，家庭的小型化，人口的老龄化，使家庭养老功能逐渐弱化。
　　原有的以家庭保障为主的农村养老保障体制已不能适应当今农村经济发展和社会进步的需要，如何建立一个符合我国当前农村实际的养老保险体制已成为迫在眉睫的问题。
　　我国农村养老保险制度的现状
　　由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低，且全国还有4000多万人尚未脱贫，广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险试点工作是本着自愿、量力的原则，虽然它由政府部门组织，但不具强制性，在性质上不能说是，而具有鲜明的商业保险性质。
　　这种保险性质决定了在目前我国各地区经济发展水平不平衡的情况下，不同地区的农民的投保能力差距较大，保障水平参差不齐。
　　要从根本上解决中国农民养老问题，推进农村经济的发展，目前的农村养老保险资金规模和积累速度显然无法适应农村养老保险需要。
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（建议使用分辨率IE6.0以上版本浏览器）如何看待农村社会养老保险制度
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2000年 第六期
如何看待农村社会养老保险制度
&&&&中国社会科学院《农村社会保障制度研究》课题组&&&&自1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。&&&&中国社会科学院《农村社会保障制度研究》课题组成员，最近分别赴长治市、合肥市、福州市、昆明市、杭州市、绍兴市、烟台市、上海市，调查我国农村社会保障制度及社会养老保险工作的进展情况。调查后得出的结论是：我国的农村社会养老保险工作不应终止，应当稳妥推进。&&&&农村社会养老保险不应终止&&&&开展农村社会养老保险，是我国经济社会结构变化的客观要求，更是迎接人口老龄化的重要举措。经济体制改革以后，农村集体经济组织的功能日益弱化，养老重新成为家庭的责任。随着农村非农产业的发展、农民流动性的增强，家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活（20世纪80年代末四川接近6.4%的农村老人独自生活、辽宁的比例为12.7%。到90年代末，上海、广东等地独自生活的老人接近1&&&&5）。但是，一旦其年老体弱无法获取稳定收入时，其独自生活将十分困难。建立农村社会保障体系对农村老年人就非常重要了。至于农村家庭人口规模问题，应当看到有大量的农村青壮年逐步向城市和城镇迁移，实际上农村老年人的比重远远高于按户籍统计的人口数字。&&&&自90年代初我国开展农村社会养老保险以来，到1999年底我国有8000多万人参加农村社会养老保险，累计收取保险基金184亿元。1998年向59.8万参保人发放养老金2.5亿元，人均约42元。开展农村养老保险工作比较好的烟台市与上海市，农村养老保险已经开始发挥作用。烟台市有187万农民参加了养老保险，占全部农民的40%和覆盖对象的87%，累计积累资金8.4亿元。目前有近6万农民开始领取养老金。1999年发放养老金400多万元，人均70多元。上海市农村养老保险的覆盖率高达90%，目前领取养老金的人数有33万多人，每人每月领取的养老金，低者20多元，高者200多元，平均50－60元。福州市已经领取养老金的农村居民，每人月平均领取32元。农村养老保险开始成为部分农村老年人获取稳定收入的一个来源，并成为解决养老问题的重要补充。&&&&由于土地的所有权并不属于农户所有，更没有明确农村老人对承包土地的所有权和自由转让权。这使土地作为防范无子女赡养风险的能力受到很大限制。农户拥有的土地数量很小，人口稠密的地区（尤其是东部地区）人均只有几分口粮田。近年来种地成本不断上升，农产品价格下降，农业收入的比重持续下降。从1978年到1998年，全国农民平均第一产业的收入比重由91.5%下降到57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中，近40%来自第二产业与第三产业，1&&&&4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，离开了劳动收入与第二、第三产业的收入，农户单纯依靠这点土地是无法维持生计的。农村老人如果单靠转让土地使用权的收入，无法满足老年生活的基本需要。土地虽然是农民的最后一道保障，但受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能对土地的老年保障作用估计过高。&&&&目前不主张在农村开展社会养老保险工作的理由主要有以下几点：一是农村计划生育政策相对宽松一些，农村家庭子女数量多于城镇，农村养老仍可以主要依靠家庭，开展社会养老保险作用不大；二是农民家庭拥有一份土地，土地可以成为农民最后的保障；三是农村生产力发展水平不高，农民尚没有多大能力或“没有条件”参加养老保险，部分“有条件”的农民，可以通过商业保险解决养老保障问题；四是担心成为国家财政的包袱。&&&&社会保险更加符合农村实际&&&&关于在农村应开展商业保险还是社会保险的争论，实际上反映出两种倾向性：一种倾向是认为目前中国农村不具备普遍开展社会养老保险的条件，由政府统一组织为时尚早，通过商业保险可以使具备条件的地区，自主决策。应该说，这种看法具有一定道理，但是，要注意商业保险的管理费用普遍高于社会保险，这对收入水平不高的农村居民来说，获取同样的保险待遇需要付出更大的成本。国外一般是高收入阶层参加商业保险，中低收入居民参加社会保险。&&&&另一种倾向是，让商业保险承担部分农村居民的养老保障问题，政府可以减少农村养老保障的社会责任。其实，面对人口老龄化的巨大压力，政府是难以真正摆脱农村养老问题的压力的。1999年我国已经进入老龄社会，老年人口占总人口的比重继续增多，到2030年前后将达到老龄化高峰（老龄人口将占总人口1&&&&4或更多）。农村老年人又占全国老年人口的大多数（目前占70%以上）。目前我们把养老问题的重点放到城镇是对的，但也不能忽视农村养老保障问题。因为当农村老龄化高峰到来时再考虑这个问题，将为时已晚。因为不论什么情况下，政府都将承担最后的“无限责任”，否则社会将无法保持稳定。目前不注意养老保险，将加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力，实际负担并没有减轻。农村养老保险实行完全的个人积累制，政府并没有投入资金，不可能成为财政的包袱。一般说来，社会保险比商业保险更容易实行。农村交通不便，人口分散，各级政府系统比较健全，可以进入乡村层面，而商业保险网络基本没有建立，难以进入乡村，最多覆盖发达地区或城市郊区。开展商业保险的运行成本，要远远高于政府系统组织的社会保险。如果政府退出来，可能使大部分地区无法开展商业养老保险。已经开展的农村社会养老保险，也将陷于停顿或自生自灭的结局。&&&&农村社会养老保险工作开展了多年，建立了机构，培养了人员，积累了经险。如果由于政策变动，使其向商业化保险转化，在短期内将造成一些不利后果：一是降低政府的威信，不利于今后开展工作。多年来，政府从农村拿的多，给的少。很多农民反映，农村养老保险是政府开展的、对农民有利无害的好事之一。二是对农民的影响较大。不论是“退保”还是转向商业保险，都将使农民感到政策不可信。处理不好，甚至出现局部的金融动荡或农民上访。三是不利于培养农民的保险意识。我们在烟台等地调查，大多数农民开始树立了养老保险的意识，对子女养老的依赖程度明显下降。这对开展计划生育、人口流动与经济发展都有好处。如果转向商业保险，短期内将使投保率下降。因为民政部门办理的养老保险，是在同商业保险的竞争中形成的。商业保险在农村开展养老保险的时间要比民政部门早，既然许多农民选择参加民政部门的“社会”养老保险，就说明这种制度安排有其合理性，就应当坚持。四是对从事这项工作的人员来讲也是一种打击。五是将放慢农村开展养老保险的步伐。从农村稳定的大局出发，应当慎重对待农村社会养老保险工作，不应终止这项工作或者仓促转向商业保险。&&&&稳妥推进农村社会养老保险&&&&稳定农村社会养老保险的基本政策。我国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人帐户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。&&&&确立农村社会养老保险的法律地位。通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。&&&&坚持因地制宜与自愿原则。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。要坚决避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心做坏事”。因为这不仅增加农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件是允许的，农民是有积极性的。贫困地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟。但是部分农民具有保险意识。他们小钱当大钱花，参加养老保险的积极性甚至还比富裕地区的高。在自愿的前提下，无论是贫困地区还是富裕地区，都可以搞养老保险。&&&&坚持个人帐户积累模式。现行农村社会养老保险制度，坚持个人帐户积累模式，资金全部进入个人帐户。在户口迁移等情况下可以退保或转保。这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能像城镇养老保险那样实行社会统筹与个人帐户相结合的模式。&&&&完善农村养老保险个人帐户的补贴制度。为了促进农民参加社会养老保险制度，民政部及各地区规定了集体补贴的一些办法。比如一些地区按交费额进行补贴，这在集体财力比较发达的村庄和乡镇比较普遍。大部分乡镇规定了按职业与职务给予补助的办法。相对来说，收入比较高、投保金额大、属于特殊职业的“村民”，得到的集体补贴比较高，而一般的普通农民得到的集体补贴比较少。为了使社会养老保险制度真正发挥其社会互助职能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法。在一定程度上避免“穷者愈穷”、“富者愈富”的局面，使补贴制度更“公平”。&&&&（课题组组长陈佳贵，成员吕政、王延中、张金昌、丁易、唐钧，执笔：王延中。）
《人民论坛》
(2000年第六期)
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