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非營利機構或非牟利組織（：Nonprofit Organization，NPO）是指不以為目的或，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件，因此其所涉及的領域非常廣，從、、、、、、、等，分別擔任起彌補社會需求與政府供給間的落差。
实际上非營利組織的運作与企业一样是需要產生利益，但区别在于非营利组织是为组织倡导的服务对象和服务内容而产生利益，這一點通常被視為這類組織的主要特性。然而，某些專家認為將非營利組織和區分開來的最主要差異是：非營利組織受到或約束，不能將分配給或，因之而具有獨立、公共、民間等特性。
因此，今日社會中，非營利組織有時亦稱為第三部門（the third sector），與政府部門（第一部門）和企業界的私部門（第二部門），形成第三種影響社會的主要力量。
非營利組織還是必須產生收益，以提供其活動的資金。但是，其和都是受到限制的。非營利組織因此藉由公開，或由公、私部門來獲得經費，而且經常是的狀態。私人對非營利組織的捐款有時還可以。
是非營利組織的一種，而也可能同時是非營利組織。
一般在台灣提到非營利組織，主要可分為和、等類型。
因為人的聚集而組成的法人團體，稱為「社團法人」，例如（社會服務及慈善團體）、（學術文化團體）等。因人的聚集而設立，因此最高權力來源為會員大會，由會員大會選出理監事若干名後組成理事會以及監事會，再分別由理事會中選出以及監事會中選出常務監事，作為日常會務的主要管理以及監督等工作。一般的協會會在理監事會下設總幹事或秘書長，作為主要的會務行政人員，管理協會的實際會務。
因為財物的聚集而設立組織的團體，稱為財團法人，也就是一般的。財團法人因為「財物」而聚集，所以重點在財物的管理（因為不一定是錢，也可以是土地等有價且可以孳息的財貨）。因此在成立之初便需訂定捐贈辦法，設董事會，並且內置董事長、董事與監事若干人，執行這筆財物的管理，因此董事會為日常政策性決定的單位，一般會在下設一執行長，作為日常基金會行政事務的工作者。
社團法人與財團法人的差異：
前者依人而設立，所以一切權力來源為會員大會，為間接選舉後的最高領導人，連選得連任一次，每次任期最多不可超過4年。後者因為財物而設立，所以一切權力最高來源為董事會，董事長及董事皆可連選連任。前者的重點是眾人的意志，後者的重點是要把錢管好。
前者有明確的法律管轄，人民團體法為其主要管理法律。後者目前沒有明確的法律，只有在民法內有間續性的提到，目前在台灣實行的財團法人設立管理辦法，多半都只是中央政府或者是地方政府的行政命令而已。
在英國，非營利組織很少被視為一個單一類型的實體。所有善心組織都必須向慈善機構委員會（Charity Commission）登記為慈善機構（charity）而不是非營利組織。在美國被歸類為非營利組織的其他團體，例如職業團體（trade union），分別受到不同法規的規範。
中国大陆由于政治体制等方面的原因，目前尚没有典型的西方意义上非政府或非营利组织。一般民众所熟知的、、、和等组织实际上都是有政府背景的半官方社会组织。这些组织从雇员到资金来源都有很深的官方背景。近年来，许多和西方非营利组织近似的社会组织数量呈不断增多之势，但是由于缺乏相关的法律规范，这些组织在到政府部门注册时，要么选择挂靠某个政府部门，成为同青联、妇联一样的半官方组织，要么注册成为普通的营利性公司。许多国外的跨国非营利组织在发展它们中国业务的同时，也面临着同样的问题。很多国外非营利组织选择注册为营利性公司，还有一些干脆选择不进行注册。
大陸政府將註冊的非營利組織非為三種類型：基金、協會、民辦非企業。
基金——包括中國紅十字會在內的公募基金；
協會——作家協會、三自愛國運動委員會等（大致也有官方或半官方背景）；
民辦非企業——根据民政部所制定的《民办非企业单位登记暂行办法》，将民办非企业单位分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。
根据财政部与国家税务总局联合制定的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，规定了申请免税的条件与程序。关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》，对于非营利组织企业所得税免税收入范围明确为：
接受其他单位或者个人捐赠的收入；
除《中华人民共和国企业所得税法》第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括因政府购买服务取得的收入；
按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；
不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入；
财政部、国家税务总局规定的其他收入。
根据香港法例成立，可以是透過社團條例注册、公司條例注册或成立慈善基金形式注册，獲香港税務條例第88條免税的慈善團體都是這種機構。非營利組織包括 ：慈善機構、環保及宗教團體、專業人士組織及商會、青少年及科技文化組織、業餘興趣組織、政治組織等。
Anthony,Young(1994).Management control in Nonprofu Organization,5th-ed,Richard D. Irwin,INC:47
（简体中文）.
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公共管理中的非政府组织:英国的经验和我们的对策
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来源：《肇庆论丛》
公共管理中的非政府组织:英国的经验和我们的对策
&&& 编者按：这是一篇关于发展公共管理中非政府组织的考察报告。在现代成熟的法治国家中，公共管理中的非政府组织都在政治、经济、社会舞台上充当举足轻重的角色，我国&十一五&规划也将它列为重要内容。作为社会民主、政府法治、人民自治的范畴，发展公共管理中的非政府组织，并使之在构建社会主义和谐社会中发挥重要作用，这是不可或缺的，也是具有不容忽视的必然性的。因此，特推荐此文供读者阅读。
1994年，英国壳牌石油公司计划将报废的布兰特史帕尔石油钻井平台沉入北大西洋海底，英国政府同意了壳牌公司的计划。但绿色和平组织，一国际性环境保护组织，指出钻井平台内含有100吨有毒沉淀物，在1995年6月，和平组织带着有备而来的欧洲媒体，占领了石油钻井平台，拍了一些足以唤起公众大声疾呼的生动图片，并在德国发起一场激烈的抵制壳牌产品运动，致使壳牌公司的销售额突然下降了20％以上。在巨大的压力下，壳牌公司最终改变它的计划，拆卸并且在陆地上重新利用了布兰特史帕尔钻井平台。
这个例子生动说明了非政府组织对企业、对政府行为的影响。笔者通过对英国非政府组织发展现状的考察，发现英国的非政府组织发展势头迅猛，几乎无处不在，在英国的政治、经济、社会舞台中充当着举足轻重的角色。其背后实际上有着政府这只无形的手的强有力的扶持。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调指出，构建社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这种社会管理格局具有鲜明的中国特色，意味着我们的管理理念要更新，管理方式要创新，服务领域要拓宽，意味着我们对于各种社会管理资源要进行全新的整合，意味着社团、行业组织和社会中介组织要在社会管理中发挥越来越重要的作用。党的十六大、十六届三中、四中、五中全会都对规范和发展民间组织做了重要部署，国务院先后制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，现在正在修订《社会团体登记管理条例》；2006年广东省委、省政府作出了《关于发挥行业协会商会作用的决定》，省人大出台了《广东省行业协会条例》。这一系列重大举措，充分体现了中央和省委、省政府对民间组织管理的高度重视，体现了我国政治体制改革和政府职能转变的思路，表明我省的民间组织逐步从无序的、自发发展的状态进入有序的发展状态。因此，我们一要深刻认识发展民间组织的重要性，二要理清发展思路，明确发展目标，制定发展战略，在此基础上加快完善民间组织发展政策的步伐。基于此，笔者认为，英国非政府组织发展的经验对于我们有着十分有益的借鉴作用。
一、新公共管理与非政府组织
由于战后西方国家经济停滞、通货膨胀、环境污染，自20世纪80年代中期以来，以撒切尔夫人倡导的英国政府改革为先导，西方发达国家相继对政府及其他公共管理部门进行了一场深刻的改革。20世纪90年代，在西方发达国家中形成了一种新的政府管理理论&&新公共管理理论，主要包含以下观点：
一是政府对社会的管理不能再用过去的完全由政府管制的大政府、全能政府的模式，而必须更多的应用市场和经济手段对社会进行管理。
二是政府必须更多的授权给志愿组织、其他非政府组织，以便更好地调动民间的积极性来进行自我管理，并参与和帮助政府进行管理。同时政府要加强与志愿组织、其他非政府组织的合作。
三是政府在管理中主要是起&导航&和&掌舵&的作用，协调、调动各种社会力量为社会的健康发展服务。
新公共管理的核心内涵是政府的职能应该从&划桨&向&掌舵&转变。换言之，有更多的公共事务管理的职能将从政府部门向其他社会公共部门甚至私营部门转移，不同部门的权力相互依赖，彼此形成伙伴关系，在一种持续、互动的过程中达成公共秩序，增进共同利益。正是在这样的&新公共管理&运动的背景下，非政府组织获得了前所未有的发展契机，发挥着越来越广泛的作用。
对于非政府组织ＮＧＯ（Ｎｏｎ－Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ），各国有不同的叫法，如非营利组织、第三部门、公民社会、志愿组织、公益组织、慈善组织、民间组织等等，但还没有形成普遍认可的定义，一般认为，它是指非政府性、非营利性、致力于公益事业的社会中介组织。西方工业国家的非政府组织早在19世纪就兴起，上世纪80年代以来，ＮＧＯ在全球范围发展很快，在社会经济和政治生活中的作用越来越大。目前，西方大多数国家政府、重要国际组织都将ＮＧＯ当作生活经济发展活动中的合作伙伴，并在法律和制度上作出了相应的安排。
二、英国非政府组织的发展概况
（一）、英国非政府组织的产生
在英国，官方和大众媒体较少使用&非政府组织&一词，而更多的使用&慈善组织&和&志愿和社区组织&。英国的公益慈善组织有着悠久的历史。1601年，英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规&&《慈善法》，划定了慈善组织的性质、资产、政治属性，制定对它享受免税等优惠政策，强调其公益性、慈善性和民间性。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，越来越多的人们关心和参与社会公共事务，慈善组织数量越来越多，就业规模越来越大，对整个社会生活的各个方面的影响也越来越大。二战以后工党政府上台，通过推行&国有化&，将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府，针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，大力推行&私有化&政策，政府公共部门与民间组织的关系发生了很大的变化。1995年工党政府重新上台，布莱尔政府推行公共部门的所谓&现代化&，重新定位政府公共部门、私人企业部门和民间组织的关系，强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，另一方面是政府和民间公益部门积极的合作。
&&& 英国民间公益组织的主要活动领域包括：扶贫救济，教育援助，宗教慈善，卫生健康，社会及社区福利，历史文化艺术遗产的保护，环境保护和生态改善，动物保护及福利，业余体育运动，促进公民权利与人权，针对无家可归者提供住处，科学研究及普及等等，几乎没有什么领域是没有非政府组织的。截至2002年底，英格兰和威尔士地区有近20万家民间公益组织，其中在英国慈善委员会登记注册的慈善组织共18.6万家，它们的总资产额约达700亿英镑；专职人员的总就业规模达50万人，占全英就业人口总量约百分之三。　　
（二）、英国非政府组织的作用
在社会公共事务管理中，英国政府并没有包揽一切，而是通过国家立法、政策调节、财税支持来积极推动非政府组织的蓬勃发展。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间组织的存在及其作用的发挥，使公益慈善部门逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门，发挥着政府和企业发挥不了的巨大作用。
&1、非政府组织是公民社会最核心的组成部分。在社区层面的运作，非政府组织与市民更为接近，能及早发现问题和了解发展趋势，透过群众自发互助式的参与使民主的机制得以真正建立，促进公民社会的健康发展。如英国最大的、为社区贫穷人群服务的志愿者机构&&英国妇女皇家志愿者服务组织，通过10万名志愿者，协助地方政府开展社区孤独老人、贫穷家庭、残疾智障人士等服务，起到政府部门难以起到的作用。由于ＮＧＯ的群众参与机制，使其运作完全在社会的直接监督之下，能够较好地避免贪污、浪费，增加了资源运用的透明度和合理性，而且能够充分利用社会过去闲置或未能利用的各种资源，更有利于扩大社会公平，缩小经济发展中产生的贫富悬殊。ＮＧＯ强烈的志愿性特征不仅可以让受惠者得到益处，而且也在潜移默化地影响行动者和周围的人，培养人们的互助协作精神，促进民主与公民社会的建设。
2、非政府组织有效地弥补了政府缺陷。非政府组织在参与社会管理和社区服务中，具有独特的优势，发挥着不可替代的作用。如图（1）所示：
图1：政府、企业与非政府组织的社会结构定位
ＮＧＯ独特的优势首先体现其弹性组织形态、灵活的应变能力和强烈的使命感，使其在提供公共物品时比政府更加低成本、高效率。其次ＮＧＯ为政府提供信息和建议，如英国健肌协会通过对全国肌萎缩病人的研究、服务，提出病人的需求建议，政府最后制定有关政策回应了这些需求。再次是ＮＧＯ说和做一些政府无法做的事情，如英国皇家救生艇协会，所有的资金和船队、队员都是自发筹建的，是英国救生艇服务的唯一的提供者。最后，ＮＧＯ集中解决某一些单一的问题，如英国大赦国际，主要针对人权问题，通过公开一国藐视人权的案例，然后诉诸于全球的舆论压力，对国际关系和各国政府产生了不可忽视的影响，在世界的各个角落，几乎都可以见其身影。现今，英国ＮＧＯ已经进入了教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域，以其经济能量和社会号召力动员社会各方面参与社会发展，填补政府用于社会发展方面的不足，帮助政府解决易被忽视的边缘问题。
3、非政府组织推动了社会经济的发展。如英国第三部门雇用了近150万名志愿者，相当于整个经济领域就业人口的6％还多，整个公共部门的就业人口中每四人就有一人是第三部门的职员。1995年，英国第三部门支出74.9亿美元，占ＧＤＰ的6.06％，为英国国民经济的增长贡献了巨大的力量。
非政府组织在公共管理中发挥着独特的优势，同时，它本身也带有不可避免的缺陷，如关于责任的问题。由于非政府组织是自我管理的，正式的可问责性较弱，容易引发关于责任的问题。如上述所提及的壳牌公司的例子，这个环境保护议题就打击了很多重新审视这个问题的旁观者，因为就海洋污染源而言，石油钻探设备显然是第二位的环境议题。后来的事实证明绿色和平组织给媒体提供的关于布兰特史帕尔石油钻井平台上污染负荷的数据是不确的数据。而这场运动，在某种程度上，已经使和平组织诚信受损。
此外，非政府组织发育不全、制度缺失和约束失范而导致的失灵也是常见的，这一失灵与政府失灵、市场失灵一样，在没有自觉有效的预防和治理体系防范情况下，都会对社会产生负面的影响和某些损失。
三、广东省非政府组织发展的现状与问题
（一）我省非政府组织发展的背景与现状
如果从理想状态出发去定义现在中国的ＮＧＯ，那意味着大部分组织都将被排斥在外，不利于中国ＮＧＯ的发展。因此，结合国外的理论和我国的实际情况，广义的中国非政府组织可以定义为：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。在政府管理序列中，一般用民间组织对应非政府组织。
民间组织范围包括社会团体（如各类行业协会、学会等）、民办非企业单位（如民办学校等）和基金会三类社会组织。改革开放前，我国各类民间群众组织的数量非常少，全国性和地方性的社会团体总共只有几千家。改革开放以来，我国社会逐渐由单一的政府全能型向多元社会型转变。同时，伴随着改革开放的不断深入，民间组织的数量也明显增多。1998年国家民政部正式成立了民间组织管理局，统一归口登记管理民间组织。据统计，1989年我国非政府组织只有4446个，而截至2005年底，经各级民政部门登记的民间组织共有31.5万个，其中社会团体16.8万家，基金会999家，民办非企业单位14.6万家，比上一年增长8.1％。
据国内专家学者的研究，中国各类非政府组织实际数目约300万家，除上述民政部门登记注册的31.5万外；经工商部门注册的20万－30万；城市社区公益性民间组织10万－20万；农村各类非政府组织200万左右，包括合法注册的专业技术协会、公益性组织与农村互助组织三种（如图2）。
图 2：我国非政府组织注册分类情况
除民政部门注册的外，其他几类非政府组织又被形象地称作&P草根组织&P。而造成民政部与学者统计数据相差悬殊的原因，主要是中国现行法律规定的非政府组织登记门槛过高，致使大量非政府组织处于游离状态，数量庞大，难以监督管理。另外，处于转型期的中国工青妇等人民团体，从广义上也应当被看作是非政府组织。
当前，我国民间组织总体上仍处于发展的初级阶段，与其他国家相比，数量偏少、质量较低、作用有限。据了解，世界多数国家特别是发达国家普遍存在一个庞大的非营利部门，平均规模大约是：总支出占各国ＧＤＰ的4.5％，吸纳就业人数占非农就业人口的5％，或占服务业就业人口的10％，相当于政府公共部门就业人口的27％左右。每万人拥有民间非营利组织的数量，法国拥有110个，日本拥有97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有14.5个，巴西拥有13个，而我国只有2.1个。
我省民间组织相对全国而言，发展较早，特别是&P十五&P时期，我省民间组织发展迅速。目前全省已注册登记的各类民间组织共19771个，比&P九五&P期间增长155％，数量位居全国第二，其中社会团体9318个，基金会134个，民办非企业单位10319个，如肇庆市，到2005年底，社会团体332个，民办非企业单位323个，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系。全省有24家全国先进民间组织，300家全省先进民间组织和一大批市、县（区）先进民间组织，处于全国前列。2006年出台了《中共广东省委广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定》、《广东省行业协会条例》等法规政策，对行业协会、商会的登记管理体制等方面做出了重大改革，在全国开了先河，为规范和发展民间组织提供了法律上和政策上的保障。
我省民间组织发展迅速主要归因于几方面的原因：一是我省是全国最早实行改革开放的地区，各类行业协会、商会也发展得最早、最快；二是毗邻港澳地区，受经济发达区域的影响，学习借鉴港澳、西方非政府组织的经验；三是政府职能的转变，&小政府，大服务&的提倡；四是广东积极创新，敢为人先的意识。
在公共管理中，民间组织已经成为我省社会生活的重要组成力量。主要表现在：一、承担了政府转移出来的部分行业和事务性管理职能。据调查，全省行业协会中有1／5接受了政府部门委托或授权，承担行业统计、行业分析，甚至资质初审、技术认定等职能。有些行业协会、商会还参与制定行业规划、行业标准，组织学习产业政策、法律法规等管理工作。肇庆市民间组织自2004年以来，承担政府委托职能22项，成效突出。如肇庆市端砚协会成功申报&中国砚都&称号和首批国家非物质文化遗产名录，市对外文化交流协会协助联系凤凰卫视《文化大观园》栏目拍摄4集肇庆文化专辑，有力地宣扬肇庆的风土人情，提升了肇庆在国内外的知名度。二、积极参与政府决策咨询。如广东省食品行业协会受省府行业部门的委托，撰写了《广东省食品产业竞争力研究成果报告》，编制了《年广东省食品产业发展规划》。三、服务群众。如肇庆市老区建设促进会3年来共筹集资金2亿多元，帮助新建改造老区破危（旧）小学255所、修建老区村级公路900多公里，有效地解决了老区人民&行路难、上学难&问题。四、促进了科技、文化等社会事业的全面进步。如深圳市家具行业协会集资3000多万元，建立家具开发研究院，从事质量检测、基础材料研究，发挥集群优势从事产品技术创新的做法，大大降低了全行业创新成本。五、提供了就业岗位，目前全省民间组织从业人员共12.3万人?已成为就业的重要渠道；六、积极应对国际反倾销诉讼。如2003年美国家具制造业商会对广东出口家具提出反倾销诉讼，广东家具行业组织积极联合美国家具批发商会、美国家具零售商会，游说美国有关部门，最后取得6.6％的优惠税率。我省民间组织作为市场经济的中介、党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，正逐步成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的一支重要力量。
（二）我省非政府组织存在问题
1、认识不到位。一方面，人们习惯于公共管理&大政府、大包揽&思维，对由民间组织承担部分公共管理的职能不习惯、不接受，对民间组织的了解程度还极为有限。另一方面就是社会、甚至包括一些政府部门，对民间组织的重视程度不足，对民间组织的性质、地位、作用缺乏系统研究。
2、政策法规不完善。与全国一样，我省民间组织绝大部分是上世纪九十年代以后才成立的，远远迟于西方发达国家，目前全国还没有一部关于非政府组织的专门法。广东省人大出台的《广东省行业协会条例》也是今年3月1日起才实施。非政府组织发展过程中，普遍缺乏法律依据、法律保护和法律约束。英国公益慈善组织的注册登记和监督管理则有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。除《慈善法》外，英国19世纪制定了《托管人管理法》，明确了慈善组织理事会定位及其管理原则，并在2000年进行了修订。布莱尔政府上台后，为了加强政府与民间组织之间的合作，于1998年签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。
3、双重管制存在弊端。双重管理体制使得非政府组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须先找到一个党政部门作为其主管单位，而且必须具有一定的资金条件，另外，登记注册的手续复杂、程序严格，这就使得很大一部分非政府组织因达不到要求而不得不在工商机关登记，或处于地下状态。正如上面所提及，这类未登记或在工商机关登记的非政府组织数量十分庞大，远远多于已登记在册的数量。反观英国，年收入在1000英镑以上的慈善组织才须向英国慈善委员会进行登记注册，手续简单。我国的双重管理体制，既加剧了非政府组织的&官办&色彩，使其难以真正自立和自治，又制约了非政府组织的发展。
4、监管机制不成熟。我省缺乏对非政府组织的有效合理的监管。一个组织一旦登记成立，除了统一的&年检&之外，几乎没有必要的评估和社会监督机制制约。民间组织管理力量不足，以肇庆市为例，目前大部分的县（市、区）只有一个工作人员?其中端州区尚未单独设立专门管理机构?，根本达不到行政执法的基本要求；民间组织登记管理机构自2000年设立以来，市、县两级财政均无单列核拨业务经费，机构不全，人员不足，无经费保障，严重制约着民间组织的监督管理工作，致使目前民间组织登记管理工作只能停留在咨询登记发证上，未能实施有效的监督管理，民间组织违纪违法行为时有发生。另外，我省至今没有一个独立的第三方专门对非政府组织进行监督，而媒体对非政府组织的监督作用和力度也很有限。英国慈善组织的监管则较为健全，内政部、文化部和独立于政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会，分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式。如对于占英国整个慈善行业总收入和总资产的45％的400家大型民间组织，慈善委员会设立有专门的监管机构进行重点监管，定期进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其它相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。而对于其他大量的小型组织的监督管理，慈善委员会一方面要求组织自我监管，另一方面则主要通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行。
5、民间性不足。我省绝大多数行业协会都是在政府部门主导下自上而下建立的，人、财物及办公机构混为一体，&官办&色彩浓厚，民间性远远不足，与国际通行惯例难以接轨。而英国的慈善机构的一个基本特征&&独立性，即独立于政府和国家，以慈善团体理事的角色和责任来体现。
6、自身能力不强。我省民间组织发育迟，发挥作用还不够突出。主要反映在：经费缺乏。调查显示：我国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，约占56％；居第二位的是会费收入，约占22％；居第三位的是营业性收入，占6％；居第四位的是企业提供的赞助和项目经费?占6％；而其他收入来源的比例则为10％，如图3所示：
图3：我国非政府组织收入来源构成
这一收入结构意味着非政府组织收入来源单一，过分依赖于政府部门，而政府资金支持主要是财政拨款和补贴?而不是以项目为导向的经费支持?其结果是非政府组织缺乏提高效率的激励机制。英国慈善组织每年经费来自中央或地方政府资助、社会募捐和商业活动的收益，其中前两项各占英国慈善组织每年营业总额的三分之一。政府资助主要以公开招标的形式进行竞争性分配，同时，建立了公益捐赠减免税制度，鼓励和推动社会捐赠。英国慈善援助基金会每年经手的退税金额高达10亿英镑，成为利用减免税制度支持英国民间公益事业的一个重要机制。人力资源不足。我省非政府组织专职人员较少，现有的专职人员素质较低，文化程度水平较低，缺乏专业技术知识，缺乏创新精神。同时，非政府组织发展所依赖的大量志愿者在我省也极其缺乏。英国慈善组织的一个重要特点是拥有广泛和大量的志愿者资源。慈善组织的有酬员工只占其经常就业的约三分之一，绝大多数是各种形式的志愿者，英国6千万人口中就有2600万的志愿者。发育不全。我省大多数行业协会、商会的行业覆盖面都只有30％左右，缺乏代表性，发展也不平衡。据对我省799家省级行业协会调查，发挥作用好的、一般的、较差的各占三分之一左右；承担政府职能转移的比例还很低，参与制订行业技术质量标准的只占13.3％，参与制订行业技术标准的只占11.4％。
四、规范和发展我省非政府组织的思路和对策
当前，迈入我国国民经济和社会发展第十一个五年规划的时期，这一时期是我国全面建设小康社会的关键时期，民间组织发展也将面临更大的机遇与挑战、在社会生活中将有更广阔的活动空间，发挥更大作用。&十一五&将是我省民间组织发展的&P黄金时期&P，据我省民间管理部门规划，&十一五&P期间，全省民间组织将以每年10％左右的幅度增长，到2010年，达到3万2千个左右。因此，反思我们在发展非政府组织中的观念与思路，走出认识的误区，借鉴先进国家（如英国）经验，加强政府对非政府组织的培养和监管，规范和发展我省非政府组织具有深远的意义。
&&& （一）更新观念，理清思路
1、提高对发展民间组织必然性和必要性的认识。民间组织的规范和发展问题是当前我国、我省社会主义现代化进程中的一个具有全局性、战略性的问题。大力培育和发展民间组织并充分发挥其积极作用，有利于发展社会主义市场经济、维护市场秩序；有利于推进行政管理体制改革，促进政府转变职能，提高驾驭市场经济的能力；有利于适应世界贸易组织规则，应对国际贸易摩擦，扩大对外开放；有利于促进经济社会全面发展，建设社会主义和谐社会。英国的经验以及我省改革开放以来民间组织的发展就是很好的证明。因此，对民间组织，我们要有一个全新的认识和定位，更好地发挥民间组织在管理社会、服务社区方面的作用。同时，要坚持两点论，认识到非政府组织本身是双刃剑?它在发挥积极作用的同时，也可能发生某些消极影响，这一点，我们头脑中要有清醒的认识。要认真吸取独联体国家的教训?预防西方国家通过政治类非政府组织对我进行渗透破坏。
2、明确民间组织规范发展的目标定位。民间组织的发展的目标与政府和社会的关系模式密不可分，根据国情、省情和社会中介组织发展的一般规律，笔者认为应该选择政府主导社会的关系模式。我省民间组织的发展目标，应该既符合中国基本国情，又符合国际惯例；既适应社会主义市场经济的发展要求，又适应社会主义民主政治发展与和谐社会建设的要求。从民间组织自身方面看，就是要真正实现民间组织民间化，形成布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织发展体系；从政府管理方面看，就是形成法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。
（二）加大政策扶持力度，增强非政府组织发展能力
1、转变政府职能，拓展发展空间。政府职能转变的过程，也是非政府组织逐步发展的过程。非政府组织在很多方面能够更好、更直接地代表各类利益群体的利益、满足各类利益群体的需求。要进一步改变政府统包统揽的管理功能，在强化社会管理和公共服务职能的同时，将大量的具体的执行性、操作性、技术性、服务性功能转移给社会中介组织承担。以行政许可法为依据，加快政府职能转变，逐步将法律法规和政策规定可以向非政府组织转移的相关业务职能向非政府组织转移，如行业统计、行业规划、行业规范、资格认证前置审查、专题调研和专项工作等职能，这样，社会中介才会有地位、有职能、有实力、有发展，真正发挥应有作用。同时，推行政府电子公务，加强地方政府与社区的联系沟通，改善政府与公民的关系，促进非政府组织与政府的合作。
2、放宽准入条件，降低民间组织成立门槛。随着改革的深化和社会转型的推进，一方面涌现出越来越多的社会组织，另一方面包括政府自身管理在内的整个社会治理结构的变革，使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制，使有效的管理更多地通过过程控制、制度约束、社会规范和组织自律来实现。在登记管理制度上我们可以更多借鉴国际经验，在坚持现有法规基本原则的前提下，创新准入制度，为民间组织的发展创造条件，提供方便。特别是对于城乡基层小规模的民间组织如农村专业经济协会和社区民间组织，放宽准入条件、简化登记程序、减少审批关卡，给予非政府组织更大的生存、发展空间，在不取消双重管理体制的情况下，改许可制为准则制，设立必要的入门条件。同时对危害社会和经济发展的社会组织设立必要的排除条款，既解决入门难的问题也保证国家安全与社会稳定。
3、规范政府与非政府组织之间的关系，保证非政府组织的独立性。按照适应社会主义市场经济发展、与国际惯例接轨的要求，大力推进非政府组织民间化：一是人员、资产脱钩，即现职党政和其他国家机关公职人员退出在民间组织中兼任的领导职务，民间组织的机构、人事、资产、财务、办公场所一律与国家机关和企事业单位分开。如行业协会、商会要在&自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务&的&五自&原则基础上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，真正实现民间化和自主性。同时，通过协议的方式明确政府与民间公益组织之间合作伙伴关系。借鉴英国《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（ＣＯＭＰＡＣＴ）的做法，作为政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件，建立委托授权机制、合作联动机制、征询机制等机制，以签订契约、资助、赋予服务优先权等方式，支持民间组织参与提供社会服务。
4、把握民间组织的性质与类别，大力培育重点领域。民间组织的发展，不仅要解决数量不足的问题，也要解决质量不高、结构优化的问题，结合肇庆的实际情况出发，重点培育以下四类民间组织：一是以促进行业发展、推动经济建设为重点的行业协会，如建筑房地产协会、汽车配件协会、端砚协会、玉器协会、小五金协会等。二是以增加农民收入、促进解决&三农&问题为重点的农村专业经济协会，如柑桔协会、养猪协会、蔬菜协会等。三是以服务社区居民、推进创建平安和谐社区为重点的社区民间组织，如社区服务中心、老人服务中心等。四是以发展公益事业、调整利益关系，促进社会公平为重点的慈善会、非公募基金会等公益性民间组织。工青妇等人民团体，具有其他非政府组织所没有的独特优势，包括政治优势、组织优势、工作优势和宣传优势等，要克服机关化、行政化的倾向，继续开展希望工程、青年志愿者、巾帼建功等一系列富有特色和实效的活动，在群众心目中树立一个维护社会公平正义，富有朝气和活力，勇于开拓创新的团队，具有较强的公信度和影响力。各级政府要充分发挥工青妇的独特优势，加大投入与扶持，促使其组织不断发展壮大，成为我国非政府组织的中坚力量。同时，对有可能影响社会稳定的民间组织要适度地有所控制。
5、落实公益捐赠减免的法规政策，加强政府对非政府组织的财政支持。我省目前尚缺乏一套系统、可行的对非营利组织的税收政策，对营利组织的税收政策不明确、不具体、不系统，其中许多法规颁布较早，随非政府组织作为与政府、企业相对应的&P第三部门&P的迅速发展，这些法规需要作出调整。税法中应明确体现出对非政府组织的界定、对不同类型非政府组织减免的税种、减免幅度等具体内容。应借鉴英国公益捐赠减免税制度，鼓励和推动社会对公益慈善事业的捐赠。
非政府组织国际比较研究项目结果显示，非政府组织的收入来源结构中政府的资助尤其显著。政府采购，尤其公开招标的方式，应是非政府组织获得财政支持的重要渠道，但在我省目前的实际运行中，大部分非政府组织尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到非政府组织是政府采购的重要面向对象，建议借鉴英国的经验，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供资金支持。
（三）、强化政府监管，营造良好发展环境
1、加快相关地方性法规的立法步伐。调整制定相应的配套法规，逐步地建立健全民间组织地方性法规，优化法治环境，全面地将民间组织的成立、活动、管理和最后解体等都纳入到依法管理的体系下。&十一五&期间，我省将制订《广东省社会团体登记管理条例实施办法》、《广东省民办非企业单位登记条例实施办法》、修订《广东省基金会管理条例》，制订《广东省社区民间组织管理办法》等法规政策，形成比较完整的民间组织法规体系，为民间组织的规范和发展提供法规保障。
2、改革有关监督管理方面的法规政策。借鉴国际经验，建立健全包括第三方监督和评估机制、奖惩考核机制、竞争激励机制等在内的非政府组织运作机制，完善诚信自律制度、推行信息披露制度、建立现场检查制度、建立重大活动报告制度。加强管理力量，增强管理手段，如在肇庆市各县（区）级要设立专门民间组织管理机构，确保有一定数量的专职人员，确保工作经费特别是行政执法经费要纳入地方财政预算，切实做到有机构、有专职人员、有保障经费，确保我市民间组织登记管理机关工作正常运转。督促民间组织建立健全理事会议制度、财务制度、劳动用工制度等，尝试对部分民间组织的信息进行公开披露。在全市民间组织中广泛开展自律与诚信建设活动，通过开展内容丰富、形式多样的公益性服务主题活动，积极为社会、为群众做好事，办实事，提高民间组织的社会影响力。成立市民间组织管理工作领导小组，由民政、工商、税务、财政等有关部门组成，定期召开会议，定期通报情况，形成齐抓共管局面，切实加强对民间组织管理工作的领导和协调指导。
英国非政府组织的发展，证明非政府组织是参与管理社会、服务社会的一支重要力量。借鉴英国的经验，结合中国的国情，构建社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，必须大力发挥非政府组织的作用，明确非政府组织的发展目标定位，加大扶持力度，强化监督管理，为非政府组织的健康规范发展营造良好环境。
&& （作者：中共肇庆市委常委）
作 者： 陈以良
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