金融机构在反洗钱工作中的问题和对策及建议
反洗钱工作是一项系统性、覆盖面广的工作，涉及银行、证券、保险、财务公司等金融机构。加强反洗钱工作，是保证信用支付稳定，促进金融业快速健康发展的重要保证。随着《中华人民共和国反洗钱法》的发布和中国人民银行相关规定的陆续出台，我国金融机构反洗钱宣传整治的工作力度的不断加大和深入，反洗钱工作取得了一定的成效，保证了金融行业健康稳健的发展。
一、金融机构在反洗钱工作当中存在的问题
由于各种洗钱行为具有严密的组织性和隐蔽性、低风险和高收益性、极强的跨国流动性、较强的专业性和技术性的特点，反洗钱工作对各金融机构已形成很大的挑战。目前，我国金融机构在进行反洗钱工作时存在着许多的问题。
（一）客户身份识别难
在反洗钱现场检查中最容易查到的问题就是反洗钱要求的客户身份信息与资料留存不齐全。客户身份识别在实践操作中是个不可忽视的课题。
“了解你的客户”是反洗钱金融行动特别工作组《四十条建议》中对客户身份了解的明确要求，是开展反洗钱的基础条件之一。金融机构在与客户建立业务关系或与其进行交易时，应当确定和了解客户的真实身份，确定客户的资金来源是否合法。
由于目前的伪造技术非常先进，造成在基层反洗钱客户识别工作中，难以识别客户的真实身份信息的现象非常普遍。银行业目前使用的“联网核查公民身份信息系统”虽然可以有效辨别身份证信息真伪,但却无法控制不法分子利用他人身份证作案的情况。
（二）缺乏信息资源共享机制。
反洗钱是个繁杂而系统的工作，而且其与业务互为表里。由于公安、司法、商业、海关、税务、工商、银监、证监、保监等部门在信息收集、情报交流等方面的工作尚未全面展开，无法形成信息资源共享，很难形成有效的合作机制。反洗钱工作几乎是金融部门在“孤军奋战”，直接影响了反洗钱工作的深入开展。
其次，由于在反洗钱业务方面对外涉及协调金融机构反洗钱工作，与司法机关、行政执法机关无法及时进行信息沟通；对内涉及现金管理、账户管理、大额和可疑支付交易的无法监测、分析等，必然导致部门间信息沟通迟滞，以致于不能在第一时间阻击洗钱活动。
（三）缺乏完善的风险评估机制
目前在与客户建立业务或进行交易时，缺乏客观的客户风险等级划分和完善的风险评估机制。《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》明确规定：“金融机构应按照客户的特点或者账户的属性，并考虑地域、业务、行业、客户是否为外国政要等因素，划分风险等级，并在持续关注的基础上，适时调整风险等级。在同等条件下，来自于反洗钱、反恐怖融资监管薄弱国家（地区）客户的风险等级应高于来自于其他国家（地区）的客户。”
然而对于金融机构而言要根据反洗钱的黑名单以及金融机构自身的行业特点来确定具有操作性的风险等级，需要有相对长的一段时间来探索与试验才行。
（四）交易监管难
随着网络技术的日益发展,
洗钱等犯罪行为呈现严密的组织性和隐蔽性、极强的跨国流动性、较强的专业性和技术性的特点，造成对交易的监管难度非常大。比如在银行业都实现了通存通兑，洗钱者利用本地分散存入现金,异地集中支取现金或分散支出现金,或在异地柜台取一部分、ATM自动取款机取一部分,以及通过本地或本网点分散存入现金,异地或其他网点转存为定期储蓄存款,让银行部门难以防范。而且银行资金账户的开立并不受限制，客户可以在多家商业银行开立多个银行资金账户。
特别是大额和可疑资金监测、跟踪相对来说较为复杂，如证券业。证券交易流程流程复杂，由开户(包括银行资金账户、股票账户、保证金账户)、注入资金、购买股票、卖出股票、收回资金等组成，交易中还有可能涉及转托管、委托交易、股票过户等情况；二是交易涉及三个账户，即银行资金账户、股票账户、保证金账户。这些都增加了大额和可疑资金交易的监测、跟踪难度。
（五）缺乏反洗钱专门人才
由于各种条件限制,当前各金融机构都十分缺乏反洗钱专门人才,反洗钱岗位人员大都是兼职人员,其主要精力投入于日常性工作,阻碍了对反洗钱专业知识的学习、培训,反洗钱的知识及业务技能欠缺,更不用谈具备涉及保险、证券等方面的金融知识和对先进金融科技的跟踪掌握能力的专业人员,对大多数人而言,反洗钱还只是停留在字面的理解上,缺乏实际操作和实践经验。不能对可疑支付交易数据进行精确分析、准确判断,基层人民银行反洗钱这项工作更多的处于一种应付性、形式性的被动形态,难以达到主动、深入状态。
另外由于思想认识、经费等诸多方面的原因，不少金融机构既没有现实的能胜任反洗钱工作的专业人才，又无法形成一个良好的反洗钱人才的培养和引进机制，造成反洗钱人才匮乏，使反洗钱工作处于被动状态。
二、对策及建议
（一）完善我国身份证件查询系统
尽快完善我国身份证件查询系统，实现身份证件查询系统在国防、公安、海关、银行、证券、邮政、宾馆、考试等多个领域以及涉及政府管理等行业单位的广泛应用．彻底解决身份证件查询识别难的问题，建立好反洗钱工作的第一道防线。
（二）建立多方协调机制和信息共享机制
反洗钱工作是一项跨部门、跨地域、跨行业的系统工程，涉及金融机构的各个领域、公安、司法、财政、税务、海关、外交等诸多方面。因此要建立多方协调机制，加强金融与司法、工商、税务、海关等部门的联系，实现银行部门与社会各个部门的通力合作，尽快建立和完善以基层人民银行为核心的反洗钱工作组织领导体系,逐步建立一个由地方政府、金融、税务、公安等社会相关部门共同参与、通力合作的联防监管机制，增强反洗钱监测的及时性和有效性，以便快速查找涉嫌洗钱活动的线索。
其次，人民银行作为反洗钱行政主管部门，应当与其他监管机构加强沟通和交流，建立银行间反洗钱网络，畅通联系渠道，建立信息共享机制。要处理好发展地方经济与做好反洗钱工作之间的矛盾，摆正短期的经济利益和长远经济发展的关系、经济发展与社会长治久安的关系。在对金融机构进行风险评估时，多方了解该机构的信息，保障评估结果的客观公正；构筑全方位、广渠道、多层次、高效率的信息共享机制，形成反洗钱合力，真正实现“加强配合，共反洗钱”的工作格局，震慑洗钱犯罪活动，增强打击洗钱犯罪的合力。
（三）建立完善的风险评估机制
在当前形势下，金融机构要实施以风险为本的监管方法，完善风险评估机制。
建立洗钱风险评估是加强和改进反洗钱监管工作的重要保障。各金融机构应研究监管机构制度、流程、业务风险，初步划分风险等级，为风险评估奠定基础。反洗钱主管部门应针对不同组织机构和业务类型所面临的洗钱风险进行科学评估，在此基础上确定监管资源的投入方向和比例，并采取相应的监管措施，确保有限的监管资源投入到高风险的机构和业务领域，以此达到有效监控和防范潜在洗钱行为的目的。
在完善风险评估机制方面，建议组织专家座谈、金融机构讨论形式对现有指标进行完善，将地域因素纳入指标体系，确定各考核指标所占权重，并结合本地实际情况，征求被监管机构意见，确保评估机制的客观、公正、合理。此外，研究行业间差异指数，既保障评估机制行业内的公平，也要考虑行业特色，反映不同行业的风险。此外，对评估机制进行动态调整，根据某机构实际情况，及时调整评估体系。
（四）完善反洗钱监管系统
设立专门的反洗钱监管部门,由专人专职负责反洗钱工作,加强反洗钱工作力量;要建立健全反洗钱的各项内控制度,切实落实反洗钱岗位责任制和内部操作规程,保证反洗钱工作顺利开展。其次,尽快出台督促与考核金融机构开展反洗钱工作的激励与约束机制,将反洗钱工作安排进展情况纳入金融机构高级管理人员业绩考核中,使各金融机构真正认识到基层银行参与反洗钱斗争的重要性与紧迫性,逐步培养其主动参与的意识,让基层金融机构来充当反洗钱工作的主力军。
同时，应以科技手段推动反洗钱监管工作，日渐完善反洗钱监管系统。增加反洗钱监测分析功能，加快现有操作系统的升级和改造，积极开发新系统，保证反洗钱工作的有效开展。与此同时，应积极与中国反洗钱监测分析中心联系，保证系统的匹配和衔接。
另外，在对交易进行监管方面，首先，应尽快统一和细化大额及可疑支付交易认定标准，便于一线人员在实际工作中识别和掌握，参照国际通行标准增加认定条款，切实将防范洗钱犯罪的关口前移。
（五）加强反洗钱人才建设
人才培养是确保反洗钱工作有效开展的关键，要注重加强反洗钱人才建设。建立学习和培训的动态机制，建立一支适应风险为本监管方法的监管队伍。一是对各金融机构高级管理人员进行反洗钱培训．通过专家授课、开办研讨班、实地观摩反洗钱先进单位等手段，提高高管人员对反洗钱工作的重视程度。二是加强对证券从业人员反洗钱知识和技能的培训．提高业务人员的反洗钱认识，增加电子支付、计算机、英语等方面培训,实现对可疑支付交易数据的精确判断和精辟分析。确保能熟练掌握有关反洗钱操作程序．通过学习相关犯罪案例，对反洗钱的操作程序、甄别知识、剖析典型案例、介绍查防、控制和堵截手段和技巧等进行专题培训，提高业务人员对可疑交易的甄别、判断能力，有效防范和抵御洗钱风险。通过加大对金融机构从业人员的培训力度，提高反洗钱工作人员的整体素质，使反洗钱“第一道防线”人员始终保持高度的警惕性和敏感性。只有通过不断地学习，加强对金融创新工具的了解，不断提高综合分析能力和判断能力，才能对冼钱犯罪进行正确的识别，从而做好反洗钱工作。
其次，要引进人才，通过走出去、请进来，为反洗钱工作输送新鲜“血液”，同时建立长效的人才成长、储备机制。
（六）利用科技手段完善反洗钱条件
各金融机构要加大科技投入，建立健全的客户信息数据库系统，补充和完善客户信息数据资料。并通过建立健全账户年检等制度，掌握存款人开户资料及经营的变动情况，及时更新和补充相关资料，为大额和可疑交易的分析、鉴别提供依据。
利用先进的网络技术，实现金融与工商、税务、公安等部门的联网，核对开户单位的营业执照、企业代码等资料、核对开户个人及家庭成员的身份、经营项目等资料，实现社会信息资源共享，有效防范和打击洗钱犯罪。
健全大额和可疑支付交易检测报告系统，在参考国际上较为科学的检测分析标准的基础上，充分利用各金融机构的会计核算系统数据，对大量的大额交易进行全面、连续的监测，然后准确筛选数据，对大额和可疑支付交易自动上报，增强反洗钱的及时性和有效性。
（七）建立反洗钱激励机制
为更好地履行反洗钱义务、培养从业人员的积极性、主动发现和识别可疑交易，各金融机构应建立反洗钱激励机制。目前金融机构履行反洗钱义务的动力主要来源于避免处罚，缺少积极性和主动性。因此要创造金融机构良好的反洗钱客观环境，积极推动金融机构成立独立的反洗钱部门，配备充足的专职人员，保障反洗钱工作的有效开展。对于防范洗钱风险有力、积极主动发现重要可疑线索的机构和从业人员，予以适当表扬或鼓励。通过建立反洗钱激励机制，积极推动反洗钱工作的顺利有效地开展。
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论我国特定非金融机构反洗钱监管
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近些年来，随着全球经济的不断发展，洗钱犯罪活动日渐猖獗，对于国际经济秩序的稳定与安全的威胁日益凸显。在当前的洗钱犯罪活动中，一个突出的特点是随着金融经济全球化态势的发展，国家对金融机构安全监管力度的不断加强，洗钱犯罪分子利用银行业、证券业、保险业等传统的社会资金流通主渠道实施洗钱犯罪活动的成本以及所可能引发的风险正在逐渐加大，因而将洗钱的视角向安全监管措施相对薄弱的一些特定的非金融机构转移、以拓展更加安全便捷的洗钱渠道成为趋势，使得洗钱犯罪活动的隐秘性更强，犯罪形式与犯罪手段日趋多样化、复杂化，由此也加大了对洗钱犯罪活动查处的难度。 　　为了防范犯罪分子利用特定非金融机构实施洗钱犯罪活动，强化对我国境内特定非金融机构的反洗钱监管力度，于日开始施行的《中华人民共和国反洗钱法》中规定了在中国境内设立的特定非金融机构应当与金融机构一样依法采取预防、监控措施，建立反洗钱相关制度，依照有关规定履行反洗钱义务。我国反洗钱法的这一规定，将金融机构与特定非金融机构同时纳入反洗钱的主体范围，明确金融机构与特定非金融机构均应承担反洗钱使命、履行反洗钱义务。然而，由于该法中对特定非金融机构在反洗钱行动中的地位、责任、制度以及如何履行反洗钱义务等方面的规定并不具体清晰，并且至今我国基本没有相应的配套法律、法规出台，致使反洗钱法中关于特定非金融机构履行反洗钱义务的规定事实上成为一纸空文，客观上造成了特定非金融机构反洗钱监管的缺失以及犯罪分子利用特定非金融机构实施洗钱犯罪活动而不能予以及时、有效应对与查处的局面。因此，强化非金融机构反洗钱监管，明确特定非金融机构反洗钱义务与责任，已经成为我国当前反洗钱所面临的一个极为紧迫的问题。
一、当前犯罪分子利用特定非金融机构洗钱的特点　　（一）洗钱渠道不断拓宽，涉及行业领域众多 　　特定非金融机构日常经营活动的一个明显特征就是其经营活动内容范围甚为广泛，基本上涵盖了社会经济生活的各个方面，其经营活动在极大程度上为社会经济发展和人们的物质文化生活提供广泛空间与需求的同时，客观上也极大地便利了犯罪分子的洗钱活动，使洗钱犯罪分子的洗钱空间大为拓展。近些年我国国内大量的洗钱犯罪活动事实证明，犯罪分子早就已经将其视野转向了一切可以用作洗钱的渠道和途径，涉猎房地产、贵金属现货、金银饰品、翡翠珠宝、古玩字画、娱乐场所、洗浴中心、甚至影视制作等诸多行业领域，利用这样一些安全监管相对薄弱的新兴产业或特定非金融行业、机构的经营活动进行洗钱，不仅可以实现犯罪分子掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益性质与来源的目的，更由于通过资本孳息使犯罪分子获取更加可观的经济效益，为其犯罪后利用犯罪所得及其收益追求腐败奢靡的生活方式提供了物质基础和保障。如原内蒙古自治区党委政法委副书记杨汉中在2000年至2012年期间，利用担任满洲里市人民政府市长、满洲里市委书记、兴安盟盟委书记、内蒙古自治区党委政法委副书记等职务上的便利，为多名请托人在土地征用、工程项目落实税款返还、道路工程、光缆下线工程、机场设备安装工程土地出让金补交等多个事项上提供帮助，谋取非法利益，伙同其妻子、弟弟、情妇、司机等人先后49次非法收受和索取19人给予的财物共计人民币4037万余元、美元35万元、澳元4万元，其中索贿共计人民币1320万余元、美元15万元，其使用犯罪所得在国内6个大、中城市置办了20多处房产，以掩饰隐瞒犯罪所得的性质及来源⑴；因犯贪污罪于2005年11月被人民法院一审判处无期徒刑的广西桂林贪官李和平，捕前用违法所得3000多万人民币购买了55套房产进行洗钱；而在若干年前案发的中国银行广东开平支行前行长许超凡以及其之后的两位继任者余振东、许国俊等人利用职权监守自盗贪污犯罪案，其中余振东携3亿美元贪污款逃往境外后，在加拿大购买了3幢豪宅洗钱[1]。近些年在全国各地先后屡屡被举报揭露、并经有关部门查处的所谓“房叔”、“房嫂”、“房哥”、“房姐”等涉嫌职务犯罪的刑事案件，几乎无不显现出洗钱犯罪的这一特点。犯罪分子在实施犯罪、获取大量赃款之后，或者由其家属、亲戚、朋友出面，或者使用虚假的身份证明，尽可能地通过一切可以利用的渠道，大量购买动产或不动产，或者自己居住使用，或者对外出租、转让，从而达到掩饰、隐瞒犯罪所得及其产生收益的性质、实现将所获赃款表面合法化的目的，是当下国内许多贪污受贿腐败分子犯罪后清洗赃款普遍采用的方式。 　　（二）利用特定非金融行业、机构间信息壁垒跨行业洗钱操作 　　行业间信息壁垒严重，在我国现阶段经济活动中表现得较为普遍，其原因皆由于保护主义作崇，行业壁垒森严，其不仅表现在同一行业不同的经营者之间没有建立起信息资源共享机制，信息共享程度低下，更突出地表现在不同行业之间信息沟通渠道闭塞，缺乏信息资源互通互补机制，相互之间的信息沟通与情报交流不畅。尽管这一问题近些年已经开始受到国家有关主管部门的关注，并在一些金融机构间得到某种程度的纠正与改善，如在商业银行之间建立起的企业与公民个人信用平台，以求达到信息资源共享、互通有无的目标，但信息壁垒的问题在特定非金融行业、机构中仍然反映得尤为突出。由于各种类型的特定非金融机构分属于不同的行业领域范围，涉及的行业领域范围极其广泛，而特定非金融行业、机构日常经营活动的内容又涵盖社会经济生活的方方面面，这就导致不同行业之间、即使是同一行业中的不同经营者之间的经济往来活动并不普遍，甚至更由于行业之间、不同经营者之间不可避免的相互竞争关系而导致相互间壁垒森严，基本谈不上信息交流与资源共享，这就恰恰为犯罪分子跨行业、跨机构进行洗钱操作提供了可乘之机，因为他们根本不用担心自己利用某个行业、某一经营机构的日常交易活动实施洗钱致使其在另一行业、另一经营机构中为相类似的行为受到经营者的怀疑。因此，犯罪分子不再单纯地仅仅依托于某一个行业或者某一个机构实施洗钱犯罪活动，而是在多个行业、机构之间将犯罪所得的资金循环往复地流动、周转，进行复杂的跨行业操作，最终实现洗钱的目的。 　　（三）法律服务职业机构成为洗钱的理想途径 　　寻求法律专业人员的协助，通过法律服务职业机构洗钱，不仅可以利用法律的公信力掩饰洗钱行为的真实意图，实现洗钱交易形式上的“合法性”，而且由于法律服务职业机构及其从业人员具有相关的专业知识和专门的技能，可以通过他们的“服务”有效地为洗钱犯罪分子化解风险，寻求洗钱操作安全程度的最大化，因而愈加受到犯罪而是在多个行业、机构之间将犯罪所得的资金循环往复地流动、周转，进行复杂的跨行业操作，最终实现洗钱的目的。而某些法律职业机构以及少数该类机构的从业人员受非法利益的驱使，为了谋取不正当收入，主动帮助犯罪分子洗钱，亦使犯罪分子的洗钱欲望较为顺利地得以实现。有证据表明，通过法律服务职业机构及其从业人员的行为洗钱，正在逐渐成为犯罪分子洗钱的理想途径。 　　犯罪分子利用法律服务职业机构洗钱，大致上有几种形式：一是通过双方“协商”更改付费方式、数额或“服务”的项目内容，将原付给法律服务职业机构的费用（实际上是犯罪所得赃款）退回或转付其他投资账户，以循环流通的方式完成洗钱；二是与个别法律服务职业机构从业人员相互勾结，以向法律服务职业机构“付费”的方式利用该机构或从业人员个人账户洗钱；三是由法律服务职业机构从业人员利用法律规则直接为犯罪分子策划洗钱方案，设计洗钱流程，协助其清洗犯罪所得，为逃避打击设置法律障碍。 　　（四）以现金交易以及各种非金融支付方式洗钱 　　利用现金交易或者其他各种非金融支付方式、如网络支付交易等洗钱，不仅更为简单、快速、便捷，可以即时清结，便于及时转移资金、有效消除可疑交易痕迹，而且尽管有的时候交易涉及的资金量可能额度巨大，但由于避开了金融流通环节，能够规避金融机构的交易监管和反洗钱监控，因而操作起来隐秘性、安全性更强。目前我国的特定非金融机构多处在现金密集型经营行业中，而现金密集型行业日常经营活动的主要特征之一就是大多以现金支付作为主要交易方式，特别是在一些大城市以及经济较为发达的地区，经营活动中的大额现金交易现象更加普遍，如在房屋、贵金属现货、金银饰品、钻石珠宝、古玩字画、典当拍卖、洗浴娱乐等特定非金融行业、机构的经营活动中，直接以现金支付方式完成交易的比比皆是。由于现金支付本身并无实名登记要求，而就我国目前的立法现状而言，特定非金融行业、机构也没有法律上确定的需要承担查清交易客户资金来源的责任，同时囿于特定非金融行业、机构自身的能力和所处的经营环境，要想查清客户资金来源绝非易事，这就自然便于巨额资产持有方式的交换与转移，使犯罪分子利用特定非金融行业、机构的经营活动实施洗钱犯罪活动有了可乘之机。我们在以上所列举的几例犯罪分子洗钱犯罪案件，基本上就是以现金交易的方式完成洗钱的。 　　（五）非实名制交易掩饰洗钱 　　非实名制交易，在特定非金融行业、机构的日常经营活动中屡见不鲜。尽管在特定非金融行业、机构的一些日常交易活动中也会有比较严格的实名制要求，比如房地产买卖、典当拍卖等经营活动中的实名登记制度，但更多的交易活动则是以非实名制的方式完成的，而且目前无论是在法律上或者是在行业制度管理中，对于是否需要实名登记，或者无明确的规范性要求，或者虽然有一定的要求，但因缺乏强制约束与有效的监管而流于形式，如金银饰品、贵金属现货、钻石珠宝、古玩字画、洗浴娱乐等的零售交易活动。非实名制交易行为事实上既迎合了一些非金融行业、机构的营销理念，也满足了某些参与交易活动的客户讳忌交易隐私泄露的愿望和要求，使得这些特定非金融行业、机构的经营活动少了些许法律上或者制度上的硬性约束，客观上有利于融洽经营者与客户之间的关系，使双方在彼此信任的前提下完成交易行为，甚至由此可能会给这些非金融行业、机构的经营者们带来可观的经济效益，但同时由于客户身份、交易内容等基本信息的缺失，可以极为便利地掩饰客户交易资金的性质、来源及其参与交易活动的真实意图，而且即使事后可能受到怀疑，也会因为缺少实时登记的资料而难以查实，客观上为犯罪分子利用与特定非金融行业、机构之间的交易行为实施洗钱犯罪活动提供了便利条件。
二、当前特定非金融机构反洗钱难点分析　　虽然在我国反洗钱法上将特定非金融机构列入国家反洗钱义务的主体范围，但目前诸多不利因素的存在，造成了特定非金融机构反洗钱的难点，直接影响了特定非金融机构反洗钱行动的开展。 　　（一）特定非金融机构反洗钱相关法律、法规几近空白 　　审视我国反洗钱立法体系的现状，不难看出，与反洗钱法有关特定非金融机构履行反洗钱义务规定相配套的相关法律、法规几乎处于一种空白的境地，导致特定非金融机构实施反洗钱基本上无法可依。这突出反映在以下三个方面： 　　1．履行反洗钱义务的特定非金融机构具体范围不明 　　我国反洗钱法在反洗钱主体范围的规定中使用了“特定非金融机构”这样一个概念，并且在反洗钱法的“附则”中规定“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定”，但时至今日，除了日中国人民银行颁布的《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》将包括网络支付、预付卡发行与受理以及银行卡收单在内的非金融支付行业纳入反洗钱监管体系的非金融行业外，对于其他的“特定非金融机构”具体范围的法律界定仍为空白，这就导致应当履行反洗钱义务的“特定非金融机构”的具体范围并不明确。 　　据了解，我国反洗钱法在立法过程中曾就履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围在提请审议的草案中作出规定，明确包括从事房地产销售企业、贵金属和珠宝交易机构、拍卖企业、典当行、律师事务所、会计师事务所等企业与中介机构，但在最终审议通过的反洗钱法中却取消了对特定非金融机构的范围的规定，只在该法“总则”一章中保留了对特定非金融机构反洗钱义务的原则性规定，而如此一来，特定非金融机构具体范围不明这一状况至今延续多年而得不到法律上的界定。 　　2．特定非金融机构应当履行的反洗钱具体义务不明 　　依据反洗钱法的规定，特定非金融机构应当与金融机构履行相同的反洗钱义务，即“依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度”等，但由于各具体的特定非金融机构自身所处的行业性质的不同，决定了各自工作内容的差异，凸显出特定非金融机构业务范围复杂性、宽泛性的特点，由此也必然决定了特定非金融机构事实上所应当履行的反洗钱义务也会有所差异，而且不可能与金融机构所履行的反洗钱义务完全一致，这就要求在相关法律、法规中根据各特定非金融机构的业务范围在设定其应当履行的具体的反洗钱义务时做出差别化的规定，以与其业务特点相适应，从而提高反洗钱工作的有效性。而我国目前的状况是除了在上述《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》中明确了非金融支付行业应当履行的反洗钱具体义务、其中包括差别化的客户身份识别措施、与金融机构不同的以“合理怀疑”为基础的可疑交易报告制度外，在反洗钱法中对一般特定非金融机构的反洗钱义务仅仅做了一般的原则性规定，而并未将特定非金融机构应当履行的反洗钱义务具体化，导致特定非金融机构的反洗钱具体义务不明，面临认知与操作上的困难。 　　3．特定非金融机构反洗钱组织架构缺失，职责不清 　　特定非金融机构反洗钱是一个相当复杂的系统性工程，这是因为洗钱犯罪活动涉及的特定非金融机构数量多、范围广，跨行业特点突出，由此也带来一个复杂而又艰难的问题，就是如何有效协调各不同行业间的反洗钱行动，确保特定非金融机构反洗钱组织架构完整、职责清晰、监管得力。依照有关反洗钱犯罪国际公约的规定，各缔约国应当为反洗钱犯罪努力寻求建立国内的协作机制以及与国际社会间的合作机制。为此，我国早在几年前建立了反洗钱部际联席会议机制⑵，但这样一个机制事实上非常松散，其绝对的权威性并未在法律层面得到确认，致使该机制对于国内反洗钱行动的协调、制约作用十分有限，加之现实中我国长期存在着的复杂而难以调和的部门之间的协调、权力平衡问题的影响，导致部门之间的掣肘、不协调现象极为普遍，最终在反洗钱问题上难以形成合力。尤为突出的是，由于该机制对特定非金融机构反洗钱行动的指导与制约关系无法可依，而现实中我国特定非金融机构的反洗钱行动似乎又总是游离于这个机制之外，不受这个机制的约束，也就使得履行反洗钱义务的特定非金融机构反洗钱组织架构一直处于不明晰的状态，包括主管部门是谁、履行何种职责等，在法律上都没有比较明确的规定，因此根本谈不上机构之间的协调与合作。 　　（二）特定非金融机构反洗钱认识存在盲点 　　如前所述，当前洗钱犯罪的突出特点之一是犯罪分子将犯罪的目光开始投向经济利益更高、隐秘性更强的行业，以追逐犯罪所得的迅速“合法化”以及经济利益的最大化，使洗钱犯罪活动的重点正在逐步向特定非金融机构转移。于是，在金融机构以外的其他特定非金融机构，诸如房地产经营与代理机构、博彩、贵金属、珠宝、拍卖行业、娱乐场所、洗浴中心、夜总会、乃至于影视制作行业，无不留下洗钱犯罪分子驻足的痕迹。这种普遍的现象足以证明一个不争的事实：洗钱犯罪分子正在利用我国特定非金融机构反洗钱法律规定与执行标准的缺失以致于造成反洗钱监管不力的空子大行其道。10多年前有学者在评论我国内地洗钱状况时就曾指出：“在建立社会主义市场经济的过程中，（内地的）金融基础设施如此脆弱，根本无法阻止洗钱活动。中国特有的多种因素又进一步促使了洗钱的恶化。”⑶然而对于这样一个早已呈现出的复杂而又严峻的洗钱局面，某些特定非金融机构及其从业人员却不能保持足够的警觉，对于特定非金融机构参与反洗钱行动的必要性以及重要性缺乏清醒的认识，他们或者认为对洗钱犯罪的防控主要是政府职能部门的职责以及金融机构应当履行的义务，与本行业、本部门无关，因而置身于反洗钱行动之外，或者明知在其业务活动中出现洗钱可疑交易，但为了一己私利而熟视无睹，听之任之，客观上纵容了犯罪分子的洗钱犯罪活动。这种较为普遍存在着的对反洗钱的模糊认知以及反洗钱意识的淡漠导致特定非金融机构反 　　（三）特定非金融机构履行反洗钱义务与其执业操守规范冲突 　　限于我国目前法律、政策的规定或职业行规与特点，某些特定非金融机构履行反洗钱义务事实上与其职业操守规范之间存在着明显的利害冲突，客观上不仅造成具体操作上的难度，而且加大了这些特定非金融机构及其从业人员的从业风险。例如律师事务所、公证机构等法律职业机构一般被认为属于履行反洗钱义务的特定非金融机构范围，而反洗钱金融行动特别工作组（FATF）⑷的有关洗钱研究报告中也指出随着许多国家反洗钱制度的健全，洗钱犯罪分子依赖律师、会计师、财务顾问、公证人等专业人员洗钱的案件数量大幅上升，因此在其2003年修订的《40＋9条建议》⑸第12条第4款中明确规定了律师、公证人等法律专业人员在为客户提供列举的服务内容时，应当履行反洗钱义务。可以肯定的是，由于律师、公证人等法律专业人员具有法律专业知识，在反洗钱问题上确实具有独特的优势，可以通过对客户身份、合同及相关文件等资料来审查交易以及客户的真实情况，发现可疑交易线索，但其举报客户交易的行为却与自身职业操守中要求履行的执业秘密义务相冲突，在一定程度上会影响到执业人员与客户之间基于保密义务而建立的信任关系，甚至有可能损害到客户的权益；另一方面，由于律师、公证人等未能履行客户身份识别、可疑交易报告等反洗钱义务，其基于与客户之间的委托关系所收取的费用则因有可能是客户犯罪所得的赃款而受到协助洗钱的指控，从而加大了自身执业的风险。这种规范上的冲突使得特定非金融机构及其从业人员在是否以及如何履行反洗钱义务问题上处于两难的尴尬境地，势必影响到反洗钱行动的开展。 　　（四）特定非金融机构反洗钱信息获取与交流渠道不畅 　　反洗钱行动的开展必须借助于高速、有效的反洗钱情报网络的沟通和相关信息的交流，以及对各种可疑交易与资金往来的跟踪监察和国际协查，其中信息渠道的畅通尤为重要。 　　2004年4月经中央机构编制委员会办公室批准，由中国人民银行组建了我国国内反洗钱情报机构，对外称中国反洗钱检测分析中心，承担根据国内有关部门及其他国家反洗钱机构提供的金融情报分析可疑支付交易或寻找洗钱犯罪痕迹、为打击洗钱犯罪提供技术性条件的职责，但由于该机构的性质只是一个事业单位，行使行政权力于法无据，因而导致其职责、信息渠道过窄，要从其他政府职能部门获取反洗钱所需的信息资料和情报具有相当大的难度，对特定非金融机构反洗钱行动提供相关情报信息的作用十分有限；而特定非金融机构囿于自身条件，反洗钱情报信息收集专业性不强，加之洗钱犯罪活动本身就极具隐秘性，经有关部门披露的具有参考价值的特定非金融机构可疑交易的案例数量又十分有限，因而期望于特定非金融机构凭借自身的能力获取比较全面、完整的判断交易是否可疑的足够情报信息，可能性不大。获取反洗钱信息的渠道不畅，相关情报信息不能快速、准确传递和交流的客观现实，决定了特定非金融机构难以依赖于自身的能力准确判定客户交易行为的性质，给其履行反洗钱义务增加了难度。
三、强化特定非金融机构反洗钱监管措施建议　　针对我国现阶段犯罪分子利用特定非金融机构实施洗钱犯罪活动的现状和特点，为强化我国特定非金融机构反洗钱监管，以适应我国反洗钱法中有关特定非金融机构应当履行反洗钱义务的要求，我们认为有必要积极采取相应的反洗钱监管措施。 　　（一）尽快制定特定非金融机构反洗钱配套法律、法规 　　由于我国现行反洗钱法中对于特定非金融机构履行反洗钱义务的规定存在诸多不明确之处，客观上不利于规范特定非金融机构的反洗钱行动，因此，当务之急是需要尽快以立法形式制定颁布与特定非金融机构反洗钱行动相配套的有关法律、法规，完善我国反洗钱法律体系框架内的各项具体规范，以使特定非金融机构参与国家统一的反洗钱行动有法可依。 　　制定与特定非金融机构反洗钱配套的法律、法规，要从立法上解决三个基本问题：一是我国履行反洗钱义务的特定非金融机构的主体范围。事实上，鉴于目前世界各国反洗钱形势的实际，各个国家反洗钱立法以及有关反洗钱国际公约、国际组织反洗钱规范对于履行反洗钱义务的主体范围的规定并不完全一致，但一般还是有比较明确的范围界定，如FATF在其《40＋9条建议》中明确了承担反洗钱义务的特定非金融机构的范围包括赌场（包括网络赌场）、房地产代理商、贵金属和宝石交易商、律师、公证人、其他独立法律专业人员、会计师、信托和公司服务提供者等等；德国反洗钱法中亦对履行反洗钱义务的机构、人员的范围以及不履行反洗钱义务应当承担的法律责任作出比较详尽的规定⑹。这些规定值得我国进行相关立法时参考借鉴；二是对我国特定非金融机构在反洗钱行动中应当履行的具体义务加以明确。在反洗钱法规定我国特定非金融机构履行的反洗钱普遍义务的基础上，应当根据特定非金融机构的行业性质以及经营活动的范围、特点，依据权利与义务对等的原则，有针对性地规范特定非金融机构反洗钱的具体义务，并要求承担义务的特定非金融机构必须履行，以体现义务普遍性与特殊性的相统一以及不同性质主体之间义务的差别化；三是严格设定特定非金融机构不履行反洗钱义务的法律责任。目前我国反洗钱立法中存在一个比较明显的缺陷，就是针对特定非金融机构不履行反洗钱义务的法律责任的规定事实上还是个空白，对特定非金融机构不依法履行反洗钱义务的行为没有相应的追究责任的法律依据。在我国现行反洗钱法中，虽然专章设定了法律责任，但其所针对的对象只是违反反洗钱法律规定的反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构中从事反洗钱的人员，以及金融机构、包括对金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，而没有任何法律责任的条款约束到特定非金融机构及其主管人员或直接责任人员。当然，这一缺陷的存在，与我国目前反洗钱法中对特定非金融机构所应当履行的反洗钱义务规范不够明确有着直接的关联。由于对特定非金融机构履行反洗钱义务的行为缺少法律上的约束，自然会使一些特定非金融机构及其经营者对其不依法履行义务的行为所可能带来的不利后果没有任何忌惮，这种立法现状自然会在无形中助长某些特定非金融机构及其从业人员的侥幸心理，也使对特定非金融机构履行反洗钱义务的要求及反洗钱监管难以落到实处。因此，有必要通过立法把不履行反洗钱义务而需要承担的法律责任的对象范围扩大到特定非金融机构及其从业人员，将其履行反洗钱义务的行为纳入法律的监督与制约之下，使追究特定非金融机构及其从业人员不履行或者不正确履行反洗钱义务的法律责任规范化、明确化。 　　（二）提高对特定非金融机构反洗钱监管的重视程度 　　就我国目前现状而言，一方面是由于特定非金融机构经营活动中存在着现金交易为主、实名制交易弱化、跨行业操作频率高等诸多的特点，因而受到洗钱犯罪分子的极大关注，致使洗钱犯罪活动的重点逐渐向特定非金融机构转移，另一方面则由于反洗钱法律规定的不明确性以及特定非金融机构及其从业人员主观重视程度不够，特定非金融机构基本上是游离于反洗钱行动之外的，这显然不利于国家反洗钱行动的统一实施。因此，必须以强化特定非金融机构及其从业人员的反洗钱意识与反洗钱责任为目标，采取各种积极的措施加大对特定非金融机构参与反洗钱的宣传力度，提高对特定非金融机构反洗钱监管的重视程度，进而积极研究、探索、建立健全特定非金融机构反洗钱监管的有效模式和监管机制，营造出一个统一组织、职责明确、机制健全、从业人员积极参与的特定非金融机构反洗钱防控体系，为特定非金融机构反洗钱工作的开展创造客观上的有利条件。 　　（三）建立、完善特定非金融机构反洗钱组织机构与协调机制 　　特定非金融机构反洗钱工作能否取得成效，很大程度上取决于组织工作是否有力、协调机制是否完善。我国反洗钱法虽然在立法层面上明确了国家反洗钱行动的组织结构与协调机制，但更多是规范国家反洗钱行政主管部门与其他政府部门、金融机构之间的组织架构，而并未明确特定非金融机构的反洗钱行动组织形式、特别是行业自律组织在反洗钱监管中的地位与职责，这就影响了特定非金融机构反洗钱行动的开展。因此，建立、完善特定非金融机构反洗钱组织机构与协调机制的基点应当包括：一是鉴于国家反洗钱行动的一致性，确立国家反洗钱主管部门在特定非金融机构反洗钱行动的绝对权威性，将特定非金融机构的反洗钱统一纳入国家反洗钱行动中，明确国家反洗钱主管部门对特定非金融机构反洗钱行动的指导、监督职能；二是针对特定非金融机构涉及行业面广、信息交流不对称、跨行业监管成本高等诸多客观因素，为提高反洗钱监管的有效性，明确行业主管部门、自律组织在反洗钱监管中的职责，充分发挥行业主管部门、自律组织在反洗钱监管方面的作用，加强行业主管部门、自律组织与国家反洗钱主管部门之间的沟通联系和信息交流，形成监管合力，真正建立起优势互补、资源共享、协调一致的特定非金融机构反洗钱组织机构与协调机制。 　　（四）建立特定非金融机构反洗钱激励机制 　　为了调动特定非金融机构及其从业人员参与反洗钱行动的自觉性、积极性，发挥其履行反洗钱义务的主观能动性，在以法律的形式规范特定非金融机构必须履行的反洗钱特定义务、强化义务约束机制的同时，可以考虑建立起特定非金融机构反洗钱激励机制，以提高反洗钱监管的有效性。 　　特定非金融机构反洗钱激励机制的构成体系可以设计两方面的重点内容：一是对特定非金融机构日常反洗钱工作开展及其成果的评价体系。即设定对特定非金融机构反洗钱义务履行状况的科学评价量化指标，根据特定非金融机构性质以及经营活动的特点，结合其日常经营活动中履行反洗钱义务的实际情况，对其所开展的反洗钱工作进行定期的绩效评估，包括内部反洗钱防控制度的建立与完善、反洗钱措施的落实与执行、反洗钱专业队伍的构建与技能、反洗钱义务履行的实际与效果等方面的内容进行综合检查评定，了解和掌握特定非金融机构反洗钱工作开展的基本状况及动态变化，确保特定非金融机构履行反洗钱义务的合规性和有效性；二是对特定非金融机构日常反洗钱工作开展取得成效的奖励体系。即设定对特定非金融机构反洗钱义务履行贡献成就的奖励手段，可以考虑由国家反洗钱主管部门或相关部门从破获洗钱犯罪案件所收缴的犯罪所得及其产生的收益中提取一定比例的资金作为奖励基金的来源，对于在日常经营活动中注意发现洗钱活动线索、可疑交易线索、并主动向主管部门和有关机关报告的以及积极协助有关机关对洗钱案件调查取证、认真并卓有成效地履行反洗钱义务的特定非金融机构及其从业人员给予适当的物质奖励，充分体现出义务约束与物质激励并举、权利与义务统一，促使特定非金融机构能够依照法律的规定在其日常经营活动中切实承担起反洗钱的责任。 　　特定非金融机构反洗钱，是国家反洗钱行动整体中的重要组成部分，并且直接关系到我国反洗钱行动及监管的效果。只有通过相关法律的立法、制度的建立及措施的完善，使特定非金融机构及其从业人员明确自身在国家反洗钱行动中的职责和义务，自觉将自己的行动与国家反洗钱行动保持一致，才能确保我国反洗钱法的真正贯彻施行，实现对反洗钱行动的有效监管。
【注释与参考文献】　　⑴资料来源：《北京晨报》，日。 　　⑵2002年经国务院批准成立反洗钱部际联席会议；2003年5月经国务院决定，该联席会议由中国人民银行牵头，成员单位有公安部等20几个部、委、局。 　　⑶郭建安：《中国的洗钱状况及对策》，日至22日香港大学第三届“大中华的犯罪及其控制”年度讨论会会议论文。洗钱行动的开展缺乏广泛的群众基础和支持力度，在一定程度上加大了特定非金融机构反洗钱工作的难度。 　　⑷FATF是Financial Action Task Force on Money Laundering的简称，即反洗钱金融行动特别工作组，反洗钱和反恐融资领域最著名的国际组织。1989年，根据西方七国首脑会议提出的7月16日经济宣言，以经济合作发展组织（即OECO）加盟各国为中心成立了以推进洗钱犯罪的对策为目标的政府间合作组织机构，即FATF。FATF事务局设置在经济合作发展组织机构内。中国于2005年1月被接纳为该组织观察员，日成为该组织正式成员。 　　⑸1990年2月，反洗钱金融行动特别工作组提出了关于全球洗钱问题的专题报告――《关于洗钱问题的建议》，即《40条建议》。该建议就政府间合作、有关可疑资料的交流、其他合作形式确立了反洗钱行动的国际标准。《40条建议》一经提出，首先被各成员国所接受并实施；之后，《40条建议》逐渐被越来越多的国家和地区所接受，成为反洗钱行动的国际标准。此后，《40条建议》经多次修订补充，最终形成现在的以反洗钱和恐怖融资为目标的《40＋9条建议》。 　　⑹德国《反洗钱法》第3条规定：从事为客户设计运作房地产买卖，管理现金、证券和其他财产，开设及管理银行、储蓄和证券账户，买卖、管理基金、信托公司等业务的律师或法律顾问，注册会计师、审计师、税务师，房地产经纪人，赌场负责人，以及其他管理他人财产的人需要识别客户。该法第17条规定：有关义务人不遵守法定义务的，处以5万至10万欧元罚款。 　　[1]唐韵．央行反洗钱中心主任怒斥：“房地产行业的洗钱明日张胆”[J]．中国经济周报，2006，（10）．
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