国务院发布农村两权抵押贷款试点指导意见|国务院|农村抵押贷款_新浪财经_新浪网
　　中国证券网讯 为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，国务院提出关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见。
　　在试点任务方面，意见指出，赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。建立抵押物处置机制，做好风险保障。完善配套措施，提供基础支撑。加大扶持和协调配合力度，增强试点效果。
　　意见全文：
　　国务院关于开展农村承包土地的经营权
　　和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见
　　国发〔2015〕45号
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点工作，现提出以下意见。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。
　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入落实党中央、国务院决策部署，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。
　　（二）基本原则。
　　一是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。
　　二是自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。
　　三是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。
　　四是风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。
　　二、试点任务
　　（一）赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，引导和督促金融机构始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。
　　（二）推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。
　　（三）建立抵押物处置机制，做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。
　　（四）完善配套措施，提供基础支撑。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。依托相关主管部门建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。建立健全农村信用体系，有效调动和增强金融机构支农的积极性。
　　（五）加大扶持和协调配合力度，增强试点效果。人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险和农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围，充分发挥保险的风险保障作用。
　　三、组织实施
　　（一）加强组织领导。人民银行会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、银监会、保监会等单位，按职责分工成立农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组（以下统称指导小组），切实落实党中央、国务院对“两权”抵押贷款试点工作的各项要求，按照本意见指导地方人民政府开展试点，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作。指导小组办公室设在人民银行。
　　（二）选择试点地区。“两权”抵押贷款试点以县（市、区）行政区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。省级人民政府按照封闭运行、风险可控原则向指导小组办公室推荐试点县（市、区），经指导小组审定后开展试点。各省（区、市）可根据当地实际，分别或同时申请开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点。
　　（三）严格试点条件。“两权”抵押贷款试点地区应满足以下条件：一是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；二是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；三是农村信用环境较好，配套政策较为健全。
　　（四）规范试点运行。人民银行、银监会会同相关单位，根据本意见出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据本意见和金融管理部门制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则。试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见、支持政策，经省级人民政府审核后，送指导小组备案。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参照本意见执行。
　　（五）做好评估总结。认真总结试点经验，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议，加快推动修改完善相关法律法规。人民银行牵头负责对试点工作进行跟踪、监督和指导，开展年度评估。试点县（市、区）应提交总结报告和政策建议，由省级人民政府送指导小组。指导小组形成全国试点工作报告，提出相关政策建议。全部试点工作于2017年底前完成。
　　（六）取得法律授权。试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。
　　国务院
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导读：农村金融市场受法律限制
新金融早就等在门口，农村金融市场似乎是互联网金融下一个风口。农村住房和农村集体土地承包经营权可否作为抵押物获得抵押贷款?担保法与土地管理法是否继续阻止农村住房和土地经营权的抵押式流转?似乎近期有了新路径，国务院试点开始，也许机会来了……
现行法对农村集体土地的抵押限制
农村集体土地在我国法律规定上具有特殊性，是为了保护农民土地财产安全，如今经济形势变化较大，如何既能保护农民财产权又给予一定的灵活性，引起了国家层面的重视。根据《中华人民共和国土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”且在第63条予以限制，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《担保法》37条明确了不得抵押的财产范围，其中包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外”，即意味着，除以下两种情况外，耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押：一是抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权(第34条第(五)项);二是以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押(第36条第3款)。同时，《物权法》也延续了这一原则，在第184条给予了相同的规定。因此，我国目前的法律对于集体土地使用权的流转有非常严格的限制，阻碍了农民通过抵押农村住房、农村土地承包经营权进而获得贷款的路径。
上峰对发展农村金融的有益尝试
农村金融亟待破局，上峰在文件和政策上鼓励先行先试，但需要履行人大常委会授权试点部门暂停执行相关条款为前提。日，中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》公布，强调要“推进农村金融体制改革”、“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，提出“两权”抵押贷款试点的五项任务：(1)赋予“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性;(2)推进农村金融产品和服务方式创新，在贷款利率、期限、额度、担保、风控等方面加大支持力度;(3)建立抵押物处置机制，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物;(4)完善配套措施，试点地区要加快推进“两权”的确权登记颁证，建立农村土地产权交易平台，健全农村信用体系;(5)在货币政策、财政政策、监管政策、保险保障等方面，加大扶持和协调配合力度。由于试点涉及突破《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等相关法律条款的限制，需要由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。据悉，人民银行总行、中央农村领导小组办公室、国土资源部已经会同开展“两权试点”地区的遴选工作。
互联网金融如何面对农村市场
面对“尚未开垦”的农村市场，政策红利使“新金融”大有所为。从今年年初的一号文件及国务院的决策部署中，初见端倪。根据《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》规定，鼓励各类商业银行创新“三农”金融服务;农业银行“三农金融事业部”改革试点覆盖全部县域支行;农业发展银行要加大对农业农村基础设施建设的贷款力度;国家开发银行要创新服务“三农”融资模式;鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务;提高村镇银行在农村的覆盖面;支持银行业金融机构发行“三农”专项金融债等。这一系列政策措施，为银行业金融机构进军农村市场，抢占了先机。与此同时，上峰也为互联网金融留了口子，“强化农村普惠金融”使得互联网金融并未彻底出局。审时度势、方便快捷、服务至上，发挥互联网金融特有的优势，争取打入农村金融市场的入场券。而在互联网金融的内部竞争中，微众银行、网商银行似乎比P2P等更具优势。此外，农户贷款坏账率也应引起重视，据某村镇银行负责人说很多农信社的农户贷款坏账都超过25%，糟糕一点的坏账很容易就能到50%。虽说农村金融是“广阔天地、大有作为”，但也应循序渐进、稳妥慎重，切莫因心急而坏了规矩。
综上，适逢“两权”解禁，农村金融或将成为下一个风口。帷幕已经拉开，谁又将主演这场大戏，我们拭目以待。
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农村“两权”抵押解禁，但风险怎么防范？
作者：六师国土资源局
上月末国家放开“两权”，即农村土地经营权、农民住房财产权抵押贷款，开始全国规模的试点，对于长期有资金需求但得不到满足的农民们无疑是好事。但不得不重视的是风险防范，对于农民来说，“两权”无疑是最重要的两项财产，做好风险防控，关系到9亿人的福祉。农村土地过去一直受制于物权法、担保法的相关规定，不得进行抵押贷款，这与农民的贷款需求以及农业现代化发展需要的资金相矛盾，“两权”抵押试点作为一项重大创新，有利于盘活农村资产，为农民增收致富提供了更广阔的空间。据土流网CEO伍勇预估，农村土地放开金融抵押，将可激活一直以来被潜藏掩埋在农村的多达100万亿的土地价值，这些潜在价值将是现代化农村发展的助推力量。但“两权”抵押试点，风险也伴随而来，对于农民而言，会不会因经营不善失去土地而流离失所？对于银行而言，一旦出现违约，土地资产该怎么处置？此前，各地“两权”抵押贷款业务标准不一、做法不同，缺乏完善的制度保障。在部分地区，农民将承包土地经营权流转给工商企业后，企业在农民不知情的情况下，将大片土地经营权作为贷款抵押物，出现风险，金融机构处置为难，农民合法利益难以保障，也容易影响社会稳定。“两权”问题事关农民的衣食居所，而“两权”贷款是否能形成风险闭关又关系到整个金融体系的稳定。在国务院关于“两权”抵押贷款试点的文件里，“法律”和“风险”是提及最多的两个词。要防范两权抵押风险，首先从农民角度而言，一定要遵循自愿原则，必须是农户在知情权和收益权都完整的情况下自愿申请，流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益，既不是全部的农村承包土地、也不是永久的土地收益。此外，农民如果是抵押宅基地，首先要另外有稳定的住所才能进行抵押。而对金融机构而言，可以采取设立风险补偿基金、建立风险缓释等办法处理潜在风险。但最根本的解决办法，还是要形成风险闭环。在这方面，土流网探索的模式正有望解决风险闭环的问题，由于土流网有专业的土地估值与变现处置经验，与银行、保险公司展开三方合作后，抗风险能力将大大增加，“两权”抵押将变得更易操作。
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建议使用分辨率 IE8.0以上版本浏览器农村两权抵押贷款试点启动
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原标题：农村两权抵押贷款试点启动　　法制网记者 张维
　　国务院今日发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确，赋予农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。 　　中国人民大学法学院教授高圣平在接受《法制日报》记者采访时表示，《意见》强调完善抵押权处理机制。构建相应交易平台，以便于抵押财产快速变现，是其中关键一点。丰富抵押权变现方法，也是关键一环，例如，在物权法规定的拍卖、变卖之外，可引入强制管理的方法，有利于在保障土地承包经营权和宅基地使用权的基础上发挥农户财产的金融价值。 　　未公开的国土部试点方案是基础 　　“两权”抵押贷款的好处是显而易见的。农民因此拥有更多财产权利，随之农村资源、资金、资产的有效盘活，农民在增收致富的同时，也推动来深化农村金融改革创新。 　　早在2013年底，十八届三中全会就明确，开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。 　　本次试点之前，各地以不同方式展开过试点。例如，在成都、重庆等城乡统筹试点地区开展的＂三权＂（土地承包经营权、宅基地使用权、林权）抵押。 　　再如，在河南许昌，以长葛市、鄢陵县为农村承包土地经营权抵押贷款先行试点，为期1年。在吉林，中国农业银行吉林省分行已在吉林省28个县开展农村土地经营权抵押贷款试点。 　　这些试点，“均在一定程度上缓解了农村融资难的问题，但由于抵押权实现难的问题，这种抵押模式往往辅之以其他增信措施，并没有发挥这些财产的独立金融价值。” 　　今年2月，一份对外并不公开的国土部试点方案出台。据了解，该方案涉及土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等项内容。而该方案可谓是此次试点方案的基础，二者之间存在着密切联系。尤其是其中的宅基地制度改革，更是直接关系到此次试点。 　　国土部部长姜大明透露，北京市大兴区、天津市蓟县、内蒙古自治区和林格尔县等33个试点县级行政区域，拟暂时调整实施《土地管理法》等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。 　　不宜采取拍卖变卖方式处置土地权 　　建立抵押物处置机制，被普遍认为是《意见》的最大亮点之一。 　　作为可供实现抵押贷款的抵押物，在风险发生后如何进行处置，从来都是社会关注的焦点，也是“两权”抵押贷款规定能否落到实处的关键。 　　《意见》要求做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。 　　完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。 　　高圣平强调，丰富抵押权变现方法，是关键一环，他建议引入强制管理的方法。所谓“强制管理”，是指通过委托他人管理抵押财产，并以其所得收益使债权得以优先受偿。 　　“农地抵押权实现时，当事人不能就抵押权实现达成协议的，不宜采取拍卖、变卖等方式处置涉案土地承包经营权 ；。”高圣平说。 　　他认为，与拍卖 ；、变实等执行措施相比，强制管理着眼于农地的使用价值，以农地的收益为执行对象，可以避免债务人丧失土地承包经营 ；权 ；。 ；一旦农地收益清偿完债务，土地承包经营权即回复至债务人直接享有 ；。在我国目前农地尚未市场化的背景下，农地的价值并未被充分发现，可以借由强制管理达到农户保有土地承包经营权的公共政策目标 ；。 ； 　　高圣平表示，我国实定法上尚无强制管理这 ；一执行措施，在制度重建时，可以引入这种抵押权实现方式。 ； 　　根据《意见》，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。 　　如何理解这一范围？高圣平解释，“在坚持房地一致原则的前提下，农民住房财产权抵押权处置时的受让范围，应当限制在本集体经济组织内部。” 　　确保农民成为真正知情者受益者 　　《意见》强调试点工作要依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。 　　切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款。 　　在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。 　　坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。 　　试点工作的开展必然伴随着制度建设，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度，都需要制度来提供支持与规范。 　　《意见》要求推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。 　　《意见》鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。 　　为规范试点运行，《意见》还要求人民银行、银监会会同相关单位，根据本意见出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据本意见和金融管理部门制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则。 　　法制网北京8月24日讯
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