重视养老保险制度的顶层设计---深圳特区报
第C02版：理论周刊/专论
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重视养老保险制度的顶层设计
■ 胡继晔 要解决养老问题，落实中央提出的民生优先要求，只能从顶层设计出发，加快推进养老保险体制改革，避免过去头痛医头、脚痛医脚的碎片化思路，切实搭建起养老大厦，以保障中国人的未来。 1 建立健全“0支柱”的低保养老金不仅符合宪法中公民基本权利的要求，也是政府的公共财政完全可以负担的 2005年世界银行在原推荐的养老保险“三支柱”基础上推荐了新的“五支柱”体系，希望达到的目标是：将养老金制度的运行成本控制在个人和社会财力限度内，不影响社会经济资源的合理利用，力求避免难以维持的财政危机，保证短期的财务平衡和长期的财政可行性；注重养老金制度对经济增长的影响，特别是对劳动力市场和储蓄的影响；强调养老金制度的再分配和减少老年贫困的功能，防止老年人陷入绝对贫困状态，并且提供有效的方法来引导人们和谐消费，合理支配不同生命阶段的生活安排；加强养老保险制度的风险应对，包括来自经济、人口变化和政治等诸多方面的挑战。“五支柱”体系见右表???： （参见郑秉文等译：《世界银行报告： 21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，中国劳动社会保障出版社，2007。X1、X2、X3分别反映了该个支柱对目标群体的重要性，数字越大越重要。） “0支柱”比较完善的当属世界上率先建成“福利国家”的英国所发放的低保养老金（Guarantee Credit），这是维持年长公民最低生活水平、避免其沦入贫困深渊的最后防线，其目标人群是社会底层的弱势群体，领取是基于家计调查而选择性发放的，只有“穷”到一定程度，才能享受该基金，是1908年英国首部《养老金法》百年后仅存的遗产。 根据世界银行新建议的“五支柱”体系，考虑到《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，中国“0支柱”的低保养老金应当以达到宪法权利为目标。基于《宪法》所赋予公民的基本权利，年老时“从国家和社会获得物质帮助的权利”应当是国家必须履行的义务，也是建立、健全“0支柱”低保养老金体系的法源。 目前我国的新型农村社会养老保险（新农保）、城镇居民社会养老保险（居保），已经构成了我国养老保险“0支柱”的基本框架，下一步需要进一步改革和完善。为防止养老保险“碎片化”的蔓延，可将上述制度扩展为中国的“低保养老金”。 未来的低保养老金发放对象涵盖现有的新农保、城镇居保，资金来源为一般税收，通过税收让“富人反哺穷人，城市反哺农村”。新农保向农民发放每月55元的养老金只是第一步，未来的低保养老金更应当是城乡一体的普惠制养老金，通过这一制度来真正落实宪法第45条的公民权利。 目前新农保、城镇居保的基本标准只有每月55元，全年只有660元，甚至低于最低生活保障。从逻辑上来讲，年轻时可以领取低保，年老之后在更需要国家扶助的时候却只能领取更少的新农保和居保，是无法体现社会进步的。因此，未来应当参照当地的最低生活保障标准发放，以保障贫困老年人的最基本生活。 不再按照全国同一标准的55元每月，而是按照各地的低保标准发放新农保和居保，财政能否承担得起呢？根据澳大利亚新南威尔士大学鲁蓓博士所领导研究团队对中国普惠制养老金（Social Pension）的测算，如果按照2011年全国贫困线每年每人2300元（相当于人均GDP的6.6%）为低保养老金的标准，全国一共有1.42亿人有资格领取，需要资金3270亿元，相当于当年GDP的0.69%。按照一对夫妇生育1.55个孩子测算，到2050年，随着经济、人口的自然增长和老龄化进程的加剧，低保养老金将达到当年GDP的0.96%。应当说，不足GDP总量1%的低保养老金是国家的公共财政完全可以负担的。 通过上述初步测算可以看出，建立健全“0支柱”的低保养老金不仅符合宪法中公民基本权利的要求，也是政府的公共财政完全可以负担的。“0支柱”的低保养老金完全来源于一般税收，基于家计调查，是贫困公民应当享受的权利，可以统合新农保、城镇居保、城乡低保等各项制度，将此前碎片化、城乡分割的养老保险制度统一在低保养老金制度之中。 由于社会统筹和个人账户性质的不同，我国现存的基本社会保险养老金应当将二者分开 上述基于家计调查的低保养老金主要解决非工作贫困公民的养老问题，而大多数公民都是劳动者，所享有的养老金应当高于家计调查的低保养老金，这部分养老金应当从现有的职工社会统筹养老金转化而来，将公务员、参公人员、事业单位职工纳入，以消除不同身份之间“双轨制”的差距，构成所有劳动者的统一基础养老金。 中国养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，由于社会统筹和个人账户性质的不同，我国现存的基本社会保险养老金应当将二者分开，个人账户部分保持缴费，而社会统筹部分可以借鉴美国工薪税的征收模式，改为征收社会保险税。按照《社会保险法》第十一条的规定，“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成”，其中的“政府补贴”来源于一般税收。 和低保养老金依靠一般税收不同，社会保险税的纳税人应当包括所有的劳动者，只要有工薪收入，都应当纳税。中国人缺乏缴纳直接税的渠道，对国家的贡献大都是隐性的。2011年个人所得税随着起征点从2000元提高到3500元，调整后的纳税人数全国由约8400万人减至2400万人。反观美国，个人所得税收入占整个联邦税收收入的45%左右，三分之二的美国公民缴纳了个人所得税，是对财政收入贡献最大的税种。直接税对于建立纳税人意识功不可没，将原先单位代扣代缴的社会统筹养老保险缴费改为社会保险税，将使得所有工薪阶层成为直接税的纳税人，让劳动者清清楚楚看到自己每月对养老保险体系的贡献，逐步建立纳税人意识、公民意识。 社会保险税征收面最广，未来养老金的覆盖面也最大，可以称之为“国民基础养老金”，与基于家计调查的低保养老金不可兼得，发放标准高于低保养老金，目标替代率（相当于退休前工资水平的）30%—40%，解决退休后基本生活。按照《社会保险法》第18条：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”。由于是严格现收现付制的，可以通过上述30%-40%替代率的要求，通过短期、中期和长期的精算，倒推设定具体的社会保险税率，以实现中长期现收现付制度的平衡。考虑到中国老龄化的程度，中国的社会保险税率应当介于英国的25.8%、美国的12.4%之间，如12%-20%。初期可以较低，未来随着老龄化的加剧而增加。该税收由企业主和职工共同承担，其承担比例为各50%。征收上来的社会保险税结余部分的投资运营可以借鉴美国联邦社保基金的投资办法，不可以投资股市，而是统一由财政部发行社会保险特种国债，以确保其安全。 3 将城镇职工、新农保等所有个人账户养老金做实，建立公务员、事业单位职工等个人账户，通过不同的个人账户来体现养老保险制度的效率 可以看出，前述的低保养老金、国民基础养老金主要解决的是公平问题，主要是保障所有公民都能够享受有基本尊严的退休生活。为解决养老金双轨制，特别是被诟病的公务员、参公人员和事业单位职工的养老保险问题，必须在养老保险制度顶层设计中充分考虑这部分社会精英人士参保的积极性，否则永远只是试点而难以突破。将城镇职工、新农保、城镇居保、农民工等所有个人账户养老金做实，建立公务员、参公人员和事业单位职工的个人账户，通过不同的个人账户来体现养老保险制度的效率。 现有职工养老保险个人账户存在着大量的空账，在真正弥补并做实之前，可以按照《社会保险法》第14条的要求：“个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率”，形成实质上的“名义账户”，未来做实之后应当按照实际投资收益率记账。目前新农保、城镇居保的缴费者基本上都按照最低一档缴费，最主要的原因就是激励不足，个人账户无法体现出积累制的价值，可以看出目前个人账户养老金必须进行有效投资的必要性和紧迫性。考虑到政策的连续性，个人账户缴费费率应当保持在8%。 三分之一的事业单位和所有公务员未参加养老保险是改革的难点和重点，上世纪90年代已经参加养老保险改革的事业单位改革也半途而废，此次改革必须下决心完成。美国联邦政府雇员养老金替代率高于100%，再加上公务员职业年金，退休待遇非常优渥，但一旦被辞退，这些待遇都随之消失，所以美国联邦政府的贪污和索贿极其少见，新加坡、中国香港也是如此。借鉴这些国家和地区的做法，我国公务员、事业单位职工养老金改革除了建立个人账户之外，还应当普遍建立公务员职业年金、教师职业年金、医生职业年金等补充养老金。为保持制度的公平性，个人账户养老金缴费率和企业职工一致，保持在8%；职业年金应当高于企业，比如可以达到8%-12%，以不减少公务员“金饭碗”的含金量，维持公务员队伍的稳定，通过“和平赎买”的方法推动养老保险制度的“并轨”，让这些社会的精英阶层能够心甘情愿地接受改革，走出目前多年改革难以推动的胶着泥淖。 所有劳动者的个人账户养老金在积累起来之后，核心问题就是投资运营。这里可以借鉴英国的做法。《2008年养老金法案》规定自愿的职业养老金将自2012年10月起成为更具强制性的职业年金，所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的都将“自动加入”职业养老金计划，届时雇主将缴纳雇员工资3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成半强制性的养老金的第二支柱。针对众多中小企业，包括大量个体工商业者、自雇人士和非常规就业者，政府制定了国家主办的低成本养老金投资计划——国家职业储蓄信托NEST，来管理最少一个人的职业养老金计划，仅收取超低的0.3%年管理费率。预计未来有多达75万家这样的企业参与，覆盖900万私营企业的雇员。从2012年起，英国养老金监管局将敦促雇主按照新的法律规定，使其所有雇员“自动”参加职业养老金计划。这样，有政府法律强制性的“自动加入”机制和工资1%的税收返还优惠，未来第三支柱的私人养老金、个人寿险会更多地和第二支柱融合，统一使用NEST平台。 为防止中国未来陷入欧债国家今天的困境，养老金投资资本市场的重要性如何强调都不过分。 综上所述，借鉴世界银行给出的“五支柱”体系建议，中国建立养老金“五支柱”体系的基本建议可以集中在下表中： 支柱目标群体主要标准终身贫困者非正规部门正规部门特征参与筹资或担保0X3X2X1“基本”或“社会”养老金，至少是社会救助（普享型或家计调查式）普享型或补救型预算或一般税收1X3公共养老金计划，公共管理（待遇确定型或完全积累的缴费确定型）强制型缴费或许有一些金融储备2X3企业或个人养老金计划（完全积累的待遇确定型或完全积累的缴费确定型）强制型金融资产3X1X3X3企业或个人养老计划（部分积累的待遇确定型或完全积累的缴费确定型）自愿型金融资产4X3X3X2非正式扶持（家庭），其他正规社会福利计划（医疗保健）以及其他个人金融或非金融资产（房屋 所有权）自愿型金融和非金融资产 支柱名称资金来源税率/费率目标替代率0低保养老金一般税收/财政--1A国民基础养老金社会保险税12%-20%20%-30%1B个人账户养老金个人及雇主缴费8%30%-40%2企业年金/职业年金个人及雇主缴费4%-12%20%-50%3寿险/个人养老储蓄个人自主缴费/投资-- （作者系中国政法大学法和经济学研究中心教授）【字号： 】 【】 【】
专家：只有顶层设计才能弥合养老金双轨制差距
作者：来源：工人日报
　　当前，我国的养老保险已经实现了制度上的全覆盖，但不同人群待遇差别较大。这种差别是如何形成的，到底有多大，怎样才能弥合？
　　随着改革开放的逐步推进，从1985年起（少数地区从1984年起），各地纷纷开展了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国建立养老保险社会统筹制度。由此，逐步形成了养老金的“双轨制”。
　　中国社会科学院劳动和社会保障中心主任王延中介绍，改革开放之前以及改革开放初期，机关事业单位人员和企业职工退休金基本没什么差别。
　　“双轨制”形成后，机关事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上。
　　而企业退休职工领取的基本养老金参照的主要是社会平均工资。由于大批非正规就业和中低收入者的存在，社会平均工资一般低于正规就业人员的平均工资。由此，机关事业单位和企业退休人员的养老金差距逐渐扩大。
　　北京大学国家发展研究院近日发布的“中国健康与养老追踪调查”显示，新农保的养老金中位数为每年720元、城镇居民养老保险的养老金的中位数为每年1200元，政府或事业单位养老金的中位数为24000元，企业养老保险金的中位数为18000元。
　　专家认为此项调查比较中肯，并同时透露，受机关事业单位与企业养老制度影响最大的是先前同等学历、同等职称、同等工龄，但由于种种原因在从体制内转到体制外的人群，例如企业的高级工程师。
　　为了弥合这种差距，2005年至2012年，我国已连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平。
　　“‘碎片化’的制度必然导致待遇上的差别。”清华大学教授杨燕绥说，“只有对养老制度进行顶层设计、结构调整，才能从根本上弥合这种差别。”
　　“下一步，我们将改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革。”胡晓义说，“实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。”
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人社部:养老金双轨制问题正进行顶层设计
&&&&新华网北京3月4日电(记者林晖、李志晖、张艺)全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义4日在接受记者采访时说，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。
&&&&全国政协委员、辽宁奥克化学股份有限公司董事长朱建民当天在福利保障界分组讨论中说，现在不论是企业员工还是机关事业单位人员，对养老双轨制的讨论很多。他认为，养老双轨制甚至是多轨制，有失社会公平，希望政协加强调研和献策。
&&&&对此，胡晓义表示：&我们有一个很大的课题进行综合性的研究和顶层设计，会在适当的时候和大家进行更进一步讨论。有的已经做出了决策原则和方向，有的还在深入研究。&
&&&&他介绍，除了养老金双轨制待遇差别问题外，这个综合课题还包括应对老龄化的资金安排，养老金空账、缺口、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续问题，退休年龄问题，多层次养老保障问题，如何发展企业年金、职业年金、大病保险等。
&&&&&实际上，已经有一些问题在和大家讨论了，比如前些时间拿出的城乡养老保险制度的衔接，这都是我们整体方案的一个组成部分。&胡晓义说，&其他方案会陆续拿出来，充分让社会各界发表意见。&但他没有给出方案出台的时间表。
(原标题：人社部副部长胡晓义：养老金双轨制问题正进行顶层设计)
(责任编辑：cn19)
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历届全国人大历次会议
历届全国政协历届历次会议事业单位养老金改革需要顶层设计
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刘艳 7月1日，很多媒体、网站都报道了一条新闻：3000多万事业编制人员今起交养老保险。第二天，人社部就出来辟谣，说这是一条被误读的消息。《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）从7月1日起实施，并不意味着事业单位工资制度和养老保险制度已启动。《条例》只是做出了一些原则性的规定，改革的启动还需另行研究确定。 舆论的误读从一个侧面反映出人们对机关事业单位养老保险改革的高度关注。养老金&双轨制&一直以来都深受诟病，由于身份的不同，从企业退休的员工和从机关事业单位退休的员工，退休金金额差别很大。未来，原本分属不同轨道的养老金体系将如何并轨？需要改革者用什么样的智慧来改？就此话题，经济观察报记者采访了中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文。 今年底明年初，整体方案将公布 经济观察报：对于刚刚开始实施的新《事业单位人事管理条例》，你是怎么解读的？ 郑秉文：机关事业单位人员养老保险的顶层设计，乃至全国城镇职工企业养老金的顶层设计，目前都是按照三中全会的总体部署进行的。在这项工作的开展过程中，事业单位养老保险的改革在《条例》当中不可能展现无余，只能原则性地提一句话，《条例》是一般性的规范，但改革方案是非常复杂的。事业单位养老保险制度改革目前正在进行中，根据总理今年3月的《政府工作报告》，这项改革在2014年重点工作安排之列。我个人估计在今年底明年初，整体的改革方案就要公布出来。 经济观察报：改革的复杂之处表现在哪里？ 郑秉文：设计既要体现公平，与目前城镇企业职工基本养老保险模式一致，同时也要满足其待遇水平不能下降的要求。面对这种双重要求改革就变得很复杂。事业单位改革和城镇企业职工基本养老保险改革可能是同步进行，也可能机关事业单位先行一步，然后全国城镇企业职工基本养老保险马上跟上，也可能全国城镇企业职工基本养老保险改革先行一步，机关事业单位跟上，最后采取三种路径中的哪一种，要看中央最后公布的方案是什么。 职业年金制度是解决之道 经济观察报：其实从2008年开始，在五省市（山西、上海、浙江、广东、重庆）就有事业单位养老金改革的试点，但都没有实质性进展，为什么会这样？ 郑秉文：五省市事业单位养老金改革试点指的是2008年2月启动的第二轮事业单位改革，第一轮改革是1994年启动的，第一轮进行了前端的缴费改革，后端的养老金改革没有完成，是一个半拉子改革，当时很多机关公务员也参加了，但后来随着时间的推移，机关事业单位就退出来了。2008年2月的改革是第二轮改革，是一个没有进行的改革，是&未遂改革&，这个改革进行到现在可以说是一动没动，一点实质性的内容都没有。这两轮改革都不成功，尤其第二轮。 前两轮改革都没有拿出一个完整的、一揽子、一次性解决所有问题的顶层设计方案，这就是难点所在。 经济观察报：全面的改革方案应该涉及到哪些方面？ 郑秉文：最大的一个问题就是事业单位一旦参加改革，养老金替代率下降的部分怎么补上去。方案如果只有一个粗线条的轮廓，参加改革的群体心里就不踏实，容易产生恐慌，随之而来的是家庭、社会整个对改革的信任发生动摇，这样的话，全社会的恐慌和动摇会使得改革难以前行。2008年事业单位的改革导致广州市好几个大学五十多岁的教师纷纷要求提前退休，打乱了正常的教学秩序，这就是恐慌。《南方周末》当时发表了报道。 解决问题的办法就是建立职业年金制度，但具体的内容要等中央出思路，最终应该是职业年金和基本养老保险金之和不低于以前事业单位退休金，如此既维护了这个群体的利益，使他们容易进入到改革的程序当中，同时又保证建立一个与城镇企业职工基本养老保险制度完全一致的公平的制度，而非建立一个具有特权的，与城镇企业职工基本养老保险完全不一致的制度。 经济观察报：职业年金制度在建立上有什么样的困难？深圳的养老保险制度改革从2010年聘任制公务员开始算起已经四年了，但是在这方面并没有什么实质性的推进。 郑秉文：深圳这个制度，我不得而知。深圳市相关单位的发言人、媒体在披露的时候也说得很模糊，没有准确的官方消息&&是什么样的模式？缴费公式如何？待遇计发公式如何？基金如何运行？所以，我对其评价几乎是零，张三一句、李四一句不足作为一个学者评价这个事情的依据。 深圳为什么没有披露这些东西？我的判断是，像企业年金、职业年金这种制度，必须要有国家的统一政策为基础。没有全国的统一政策，某个城市某个部门想要单兵突破，做一套好的制度是非常难的，几乎是不可能的。在我们国家地方上没有制定税收政策的权力，而职业年金制度应该有一定的税收政策予以匹配，要有一定的优惠政策，但这个优惠政策地方在立法上没有权限赋予。第二，职业年金作为一种基金的投资和运营，也需要国家大政策的支持，在国家政策缺位的情况下，一个城市要建立公务员或者事业单位职业年金投资体制是很难的。 加强个人缴费与未来权益的联系 经济观察报：原本改革是为了回应社会要求公平的呼声，如果保证机关事业单位人员退休金替代率不降的话，那么公平怎么体现？ 郑秉文：公平是体现在改革以后要有一个公平的制度，机关事业单位人员参加的制度与目前企业的制度是否一致，如果不一致是不公平的，如果一致就是公平的。之所以替代率没有下来，是因为它建立了（职业年金制度），这个制度对企业来讲也是存在的。关键还在于制度，制度公平、过程就公平、结果也就公平。 经济观察报：企业养老保险个人账户空转多年，那么事业单位的养老保险改革在这个问题上是如何考虑的？ 郑秉文：三中全会通过深化改革的决定有这样一句话，完善个人账户制度，在此之前，所有的中央文件，比如说一年之前的十八大报告当中还说做实个人账户，可是一年之后的十八届三中全会没有这样讲，只说完善个人账户制度。 我理解完善个人账户制度的核心内容，在于加强个人缴费与未来权益之间的联系，要体现多缴多得，如此才能建立&精算中性&的关系，才能建立&精算平衡&的制度。所以，十八届三中全会通过的决定里还有一句话叫坚持&精算平衡&的原则，说到底，完善个人账户制度与坚持&精算平衡&原则是相呼应的，与&精算中性&原则是相配合的，它们之间互为前提。我们要根据三中全会的精神来改革账户体系，完善统账结合的制度，这样才是正确的，这是设立账户本来的初衷。
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