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中国大陆社会保障制度的发展历程及其特点.ppt
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晋城公共就业服务和社会保障事业
晋城市人民政府经济研究中心课题组
【内容提要】本文选取晋城市公共就业服务与社会保障事业为主要研究对象，从公共就业服务和社会保障制度的起源出发，分析了国外公共就业服务和社会保障制度发展特点、我国公共就业服务和社会保障制度发展历程，并重点研究了晋城市公共就业服务和社会保障事业发展状况及存在的问题。在此基础上提出了本世纪头20年晋城公共就业服务和社会保障事业发展的基本思路、目标及近期工作重点，并就如何促进晋城公共就业服务与社会保障事业加快发展、实现目标提出了相应的对策建议。
国家“十一五”规划纲要中，明确划定政府公共服务领域为“义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等”。根据服务业课题组各专项课题分工，本分课题着重考察研究晋城市公共服务业中社会保障、社会救助和促进就业等方面的情况，其中社会救助在某些特定情况下也被纳入社会保障的内容。&&&
一、公共就业服务和社会保障的基本内容
&& （一）公共就业服务及其基本内容
公共就业服务是由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发等。公共就业服务制度是指通过政府财政支持，为求职者提供公益性就业服务，为就业困难群众提供就业援助。公共就业服务主要由政府设立的公共就业服务机构具体组织实施，同时充分发挥社会培训和中介服务机构的作用。公共就业服务体系的职能主要包括三个方面：一是基本功能，主要以政策咨询信息服务、职业介绍指导服务为主；二是事务性功能，主要是就业和失业管理、录用登记备案、代理社会保险等；三是拓展性功能，主要是劳动保障事务代理。公共就业服务是公益性服务，是促进就业的重要手段。我国的公共就业服务制度包括：就业扶持政策体系、失业人员登记和免费就业服务制度、政府出资购买服务和职业技能培训制度、就业困难群体再就业援助制度、公共服务统筹管理制度等。
&& （二）社会保障及其基本内容
社会保障，是指国家和社会通过对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人员的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障是公民应该享有的一种基本公共产品，也是宪法赋予公民的一项基本权利。社会保障体系包括制度、服务网络和工作运行机制三个方面，其中制度是核心。社会保障制度是国家根据一定的法律和法规，以社会保障基金为依托，为社会成员的基本生活权利提供保障的一种制度，是社会经济发展的“推进器”，是维护社会安定的“稳定器”，是实现社会公平的“调节器”,对缓解社会矛盾、协调社会关系、维护社会安定具有积极作用。
一般来说，我国社会保障体系由社会保险、社会福利、社会救助以及住房保障和优抚安置＊等组成。其中，社会保险、社会福利和社会救助是社会保障的主体内容，其中又以社会保险为核心。
社会保险指国家通过立法强制建立社会保险基金，并在一定范围内对社会保险基金实行统筹调剂，使参加劳动关系的劳动者在丧失劳动能力或失业时获得必要的物质帮助的制度。社会保险不以盈利为目的，对劳动者提供的是基本生活保障。只要劳动者符合享受社会保险的条件，即或者与用人单位建立了劳动关系，或者已按规定缴纳各项社会保险费，即可享受社会保险待遇。我国的社会保险包括养老保险（含城镇职工基本养老保险、企业年金＊、个人储蓄性养老保险、农村养老保险等）、医疗保险（含城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险）、失业保险、工伤保险、生育保险五种。
养老保险是社会保障制度的重要组成部分。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障。
优抚安置：国家和社会抚恤烈士家属，保障残废军人的生活，优待军人家属，妥善安排和管理退出现役的军人的一种社会保障制度。
企业年金：企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。是多层次养老保险体系的组成部分，由国家宏观指导、企业内部决策执行。
医疗保险是当人们生病或身体受到伤害后，由国家或社会提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。失业保险是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分。工伤保险是国家或社会为生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及其家属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。这种补偿既包括受到伤害的职工医疗、康复的费用，也包括生活保障所需的物质帮助。生育保险是国家或社会对生育的职工给予必要的经济补偿和医疗保健的社会保险制度。其宗旨在于通过向生育女职工提供生育津贴、产假以及医疗服务等方面的待遇，保障她们因生育而暂时丧失劳动能力时的基本经济收入和医疗保健，帮助生育女职工恢复劳动能力，重返工作岗位，从而体现国家和社会对妇女在这一特殊时期给予的支持和爱护。
社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利主要指的是民政福利，本课题的社会福利主要指民政福利＊。社会救助，也称为社会救济。通常来说，救济是一种消极的救贫济穷措施。
&&& 民政福利：指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的福利制度。
基于一种同情和慈善的心理，对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施；而救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施，反映了作为政府的责任而采取的长期性的救助。
&&& 二、国外公共就业服务和社会保障发展特点
&& （一）国外公共就业服务发展特点
公共就业服务是现代国家的一项重要制度，它的创始人是英国著名政治家温斯顿•丘吉尔＊。丘吉尔在1910年开办了第一个国家职业介绍所。目前绝大多数国际劳工组织成员国都建立了各自的公共就业服务体系，为公众就业服务。国外公共就业服务经过近百年的发展，现已形成了功能多样、运作规范的公共就业服务体系，对缓解失业、促进就业、规范和引导人力资源市场、促进经济和社会稳定等方面发挥了重要作用。总的来说，有如下几个特点：
一是重视公共就业服务的立法与监管。西方发达国家通过制定各种政策、法律，强化立法约束和政策引导，明确政府、公共就业服务机构、供求双方各自在公共就业服务中的职能和作用，从宏观上监督公共就业服务机构的发展。如：《职业介绍设施公约》、《收费职业介绍所公约》、《劳动就业法》、《反种族歧视法》、《提供就业机会雇主减税法案》等。政府还设立专门的反馈监督机构，根据实践效果实施监控或定期修正。
&&& 温斯顿•丘吉尔：温斯顿•伦纳德•斯宾塞•丘吉尔爵士（Sir Winston Leonard Spencer
Churchill，日―日），政治家、演说家及作家，1953年诺贝尔文学奖得主，曾于年及年期间两度任英国首相，被认为是20世纪最重要的政治领袖之一，带领英国获得第二次世界大战的胜利。
二是公共就业服务机构职能定位明确。发达国家公共就业服务机构既有专门的政府或政府所属部门的办公机构，也有民办的实体机构。一般来说，公共就业服务机构属于非赢利机构，其工作人员大多享有公务员待遇。在职责方面，主要承担人才的重新配置与调整，定期分析各行业对人才的需求，及时了解人才短缺情况，为企业和就业人才提供市场信息和政策咨询。在服务对象方面，倾向于满足弱势就业群体需求，如残疾工人、转岗或被裁减下来的工人、长期失业人员、领取福利津贴人员、复员转业军人和青年失业者等。私营就业服务机构分为收费的和免费的两种，收费的人才中介服务机构主要针对具有较高人力资本价值的专业技术人员和管理人员的“猎头服务”以及针对专业化的技术性强的特殊人才服务为主；免费的人才中介服务机构主要是通过中标的方式与政府有关部门签署就业服务合同，并得到政府就业经费资助，其服务对象原则上没有业种限制，政府部门及时监督检查项目的执行情况。
三是公共就业服务供给主体多元化。发达国家公共就业服务的供给主体，经历了从公共就业服务占垄断地位并禁止设立私营职业介绍机构，到公共服务供给主体多元化的过程。“二战”末期，由于失业严重，国际劳工组织同意制定新的公共就业服务标准，允许成员国取消对私立职业介绍机构的禁止。公共就业服务供给主体多元化，弥补了公共就业服务机构垄断造成的不足。
四是公共就业服务多样化、专业化、系统化。发达国家公共就业服务面对全部劳动力市场各方主体，包括雇主和求职者各层次不同的需求，如职业介绍、辅导与培训、补贴与资助、外包服务等。有些国家为及时掌握劳动力和人才市场专业信息，对政府人才体制、人才体系的运作效益、人才价值的使用程度等进行评估，提出解决问题的对策。国外公共就业服务系统化主要体现在“一站式服务”管理模式上，即将职业介绍、职业培训、职业指导、失业保险管理与发放等整合起来，为求职者和用人单位提供系统、方便、快捷、高效的服务。
五是公共就业服务机构的管理体制健全。市场经济国家就业服务体系通常相当完善，多数实行垂直管理。机构设置有的和行政区划一致，有的不完全相同，主要有三种类型：（1）隶属于劳动部门或是政府的一个独立机构。（2）由政府、雇主和工会组织组成的三方委员会管理的公益性自治机构，德国、瑞典等国家采用这种模式。（3）少数国家采取就业服务"公费民营"模式，如澳大利亚。这种模式使公共就业服务实现了市场化运行、节省了经费，提高了服务质量；缺点是招投标程序比较复杂。
&& （二）国外社会保障发展特点
1834年英国通过了《济贫法》修正案，该修正案第一次将社会救助以立法形式确定下来，但其仍属于社会保障最低层次――社会救助。到第一次世界大战前，社会保障在世界范围内已有了很大发展。但这时的社会保障制度从保障对象、覆盖范围和保障水平来看，不仅保障水平低，覆盖范围也很窄。第二次世界大战之后，西欧各国在恢复经济的同时，纷纷重建社会保障体系。战后的社会保障体系与战前明显不同之处在于：战前各国建立社会保障是为了解决政治危机、经济危机，缓和当时的劳资矛盾，而战后的社会保障不仅为了医治战争的创伤，恢复经济，安置伤残人员，而且已成为各国政府促进经济和社会稳定发展的一种长远的战略性政策，具有了普遍性和国家性的特点。
当今世界主要形成了如下几种社会保障模式：1、社会保险型。德国、美国、日本等许多发达国家都建立了保险型社会保障制度。这一模式的基本特征是：以保障基本生活水平为原则，强调权利与义务相对应，费用由个人、单位和政府三方负担，个人和企业缴费为社会保险基金的主要来源；强调待遇与收入及缴费相联系，并有利于低收入者，支付有一定期限；强调公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争活力。2、强制储蓄型。强制储蓄型社会保障制度以新加坡、智利为代表，在西方福利国家大幅度削减政府开支，进行社会保障政策调整的同时，以新加坡和智利为代表的发展中国家和地区也积极地进行了探索。依据基金管理运营方式的不同，可将强制储蓄模式进一步分为两种类型：一种以新加坡为代表，其核心是政府集中管理和运营基金；另一种以智利为代表，其核心是由私营基金管理公司竞争运营基金。3、福利国家型。福利型的社会保障模式以英国、瑞典为代表，多见于北欧和西欧国家。其基本特征是：全民保障；实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”和包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要在内的社会保障制度；按照统一标准缴费，统一标准支付；社会保障资金来源于国家一般性税收；实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴与个人收入及缴费之间缺乏联系，财政负担沉重。
三、我国公共就业服务和社会保障事业的改革与演进&&&&
新中国成立后，我国实行计划经济，与此相适应，劳动就业体制也呈现出浓厚的计划经济特征，即统包统配。与高度计划化的就业体制相匹配的是“低工资，高福利”。城镇形成了以政府颁布、企业落实为特点的城镇保障制度；农村则在延续家庭养老、土地保障的基础之上，依托集体经济建立起了“县、乡、村”三级医疗卫生体系的合作医疗制度，并辅以政府农村“五保”＊救助形成了农村保障体系。1978年改革开放打破了传统经济模式，传统就业与社会保障制度依托的经济基础不复存在。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，首次将社会保障的内容作了简略地阐述。
&& “五保”：
农村五保供养，是我国农村依照规定对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的农民实行保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童）、保葬的一种社会救助制度。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平。
1986年国务院颁布了国有企业劳动制度改革的“四项规定”＊，改革企业用工制度，一律实行合同制。“四项规定”结束了中国计划经济体制下“统包统配”的传统劳动就业政策。1992年党的十四大提出了我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制，明确地提出了要培育和发展劳动力市场，建立多层次的社会保障体系，重点完善企业养老和失业保障制度，建立统一的社会保障管理机构。公共就业服务方面，
1998年政府提出新时期“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，着手建立市场导向的就业机制。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，各类就业服务机构不断涌现，形成了由职业介绍、就业训练、失业保险、劳动就业服务企业生产自救四项主要服务工作相互配合的就业服务体系，登记失业人员的生活保障、介绍就业、组织培训等一整套制度和政策的落实工作也初见成效。
社会保障方面，1997年党的十五大提出了“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。此后，我国社会保障制度建设取得重大进展，在实行“两个确保”“四项规定”：
20世纪80年代初期，劳动制度的改革首先从突破原有国家安置就业的格局开始，国家提出了“形成在国家宏观调控和政策指导下，实现个人竞争就业，劳务市场调节供求，劳动力合理流动的新格局，最终实现全员劳动合同制”的改革目标和任务。国务院于1986年7月发表了关于劳动制度改革的四个暂行规定，分别是：《国营企业单位实行劳动合同暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国有企业辞退违纪职工暂行规定》、《国有企业职工待业保险暂行规定》，其核心内容就是推行劳动合同制。&&&&
以养老、失业、医疗保险和城市居民最低生活保障为主要内容的社会保障制度框架逐步建立，并提出了建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系总体目标。而在广大农村地区，由于家庭联产承包责任制以家庭为单位的生产模式不具备社会保险风险分担的条件，加上城乡二元制结构的影响，新的农村社会保障制度处于暂时缺位状态。在改革深入过程中，伴随农民工、失地农民的日益增加，农村社会保障体系的建设大大落后于经济社会改革的进程。2003年党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展，坚持五个方面统筹”的科学发展观。在这一方针指引下，我国公共就业服务与社会保障体系改革也从“摸着石头过河”，配合经济体制改革的角色迅速转向独立、统筹、协调、科学发展的良性道路。
在促进就业方面，我国除了按照科学化、规范化、现代化的要求大力加强劳动力市场建设外，还十分注重国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，制定了促进困难群体再就业的政策措施，逐步确立了就业优先的政策导向，加大了公共就业服务的供给力度。一方面，从过去重点关注国有企业下岗职工扩展到为包括农民工在内的所有社会成员提供公共就业服务；另一方面，公共就业服务的形式和手段都比以往有大的调整和改善。2005年国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》又推出一系列促进就业的优惠政策，包括税费减免、小额贷款、社保补贴、就业援助、主辅分离、就业服务、职业培训、失业调控、财政投入、社会保障，以及改善农民工就业环境等。2007年《劳动合同法》和《就业促进法》的颁布，将经过实践检验的积极的成功的就业政策、措施上升为法律规范，使促进就业的工作机制制度化，各项政策措施法制化，为建立促进就业的长效机制提供了法律保障。
社会保障方面，1997年党的十五大提出了“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。此后，我国社会保障制度建设取得重大进展，在实行“两个确保”
“四项规定”：
20世纪80年代初期，劳动制度的改革首先从突破原有国家安置就业的格局开始，国家提出了“形成在国家宏观调控和政策指导下，实现个人竞争就业，劳务市场调节供求，劳动力合理流动的新格局，最终实现全员劳动合同制”的改革目标和任务。国务院于1986年7月发表了关于劳动制度改革的四个暂行规定，分别是：《国营企业单位实行劳动合同暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国有企业辞退违纪职工暂行规定》、《国有企业职工待业保险暂行规定》，其核心内容就是推行劳动合同制。
的同时，以养老、失业、医疗保险和城市居民最低生活保障为主要内容的社会保障制度框架逐步建立，并提出了建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系总体目标。而在广大农村地区，由于家庭联产承包责任制以家庭为单位的生产模式不具备社会保险风险分担的条件，加上城乡二元制结构的影响，新的农村社会保障制度处于暂时缺位状态。在改革深入过程中，伴随农民工、失地农民的日益增加，农村社会保障体系的建设大大落后于经济社会改革的进程。
党的十七大报告中再次强调,“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。”“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。”公共就业以及基本的社会保障，目前已成为社会关注的焦点,百姓期盼的热点,党和政府着力解决的社会发展问题。
&&&& 四、晋城公共就业服务和社会保障事业发展情况及存在的问题
公共就业和社会保障工作政策性很强，晋城的发展情况和国家、省统一推进的进程相一致，都是在政策指导下逐步实施的。但由于各地经济社会发展阶段与水平的差异，晋城的公共就业服务和社会保障也存在自身的特点和不足之处。
&& （一）晋城市公共就业服务和社会保障发展基本情况
&&& 1、晋城市公共就业服务发展基本情况
&& （1）公共就业服务体系基本建立，政府促进就业的责任机制日益健全
市区所有街道、社区都建立了劳动保障工作平台，乡镇劳动保障工作机构逐步建立，市、县、街道（乡镇）、社区四级公共就业服务网络已初具雏形。2007年，全市各类职业介绍机构13所，工作人员148人，到公共职业介绍机构接受登记求职16.8万人次，介绍成功13.6万人次。城乡就业规模不断扩大，就业局势保持稳定。2007年全市从业人员118.76万人，比1985年的79.64万人增加39.12万人，增长了49.1%。面向城乡劳动者的职业培训制度不断完善，初步形成了从就业培训、在职培训，到再就业培训、创业培训的职业培训体系。针对就业困难群体的就业援助制度不断发展，2003年至2007年，全市共帮助7441名困难群体人员实现再就业，城镇零就业家庭基本实现每户至少一人就业的目标。政府促进就业的责任进一步明确，促进就业工作被纳入国民经济和社会发展计划，建立了新增就业责任制度、就业再就业优惠政策落实责任制度、就业联席会议制度等一系列制度，使全市就业再就业工作逐步规范化。
&& （2）主要就业服务对象就业状况不断改善
一是农村转移劳动力就业渠道逐步拓宽。建市以来，全市人口增长速度呈下降趋势，但农村富余劳动力却逐年增加，就业压力越来越大。针对农村劳动者素质无法满足转移就业要求，结构性矛盾突出和就地转移多，外出打工少等特点，政府采取多种办法致力于改善农村劳动力就业。其一，就地就近转移。全市农民工转移就业主要涉及农副产品深加工、服务业、电子产品生产、建筑业、采掘业等30多个行业。其二，培训并对外输出。全市确立了市技工学校、城区职中等4所农民工外出培训基地，年培训农民工3000余人；在山东、江苏等地确立了5个农民工劳务输出基地，在63个乡镇、78个街道社区建立了劳动保障事务所（站），为农民工输出和就地转移提供服务。从离土不离乡，进厂不进城，到离土离乡进城务工经商，农民劳务输出正在由自发向有组织、由短期向长期、由本市内向市外省外转变。
二是困难人员就业得到有效扶持。全市根据国家有关政策和自身实际，开展了多种多样的就业扶持工作。其一，开展了零就业家庭就业援助活动，帮扶一批。其二，政府出资购买公益性岗位，安置一批。其三，落实各项优惠政策，扶持一批。包括减免行政事业性收费，减免税收，发放社保补贴及社区公益性岗位开发补贴、职业介绍补贴等。其四，加强创业培训和技能培训，带动一批，实现了倍增就业效应。
三是大中专毕业生就业状况有所改善。每年晋城籍的本科大学生回来就业者为数很少，大多留在外地寻找就业机会，而真正回到晋城市就业的多为大专、中专毕业生，且以师范、农业类的为主。为吸引优秀人才关注晋城、服务晋城、扎根晋城，市政府出台了一系列行之有效的措施。其一，设立人才储备制度。2003年晋城市《关于建立人才储备制度的实施方案》出台，政府拿出300万元建立人才资源开发基金，用于对储备人才的工资资助、培训和管理。此后每年市政府根据人才需求情况到高校组织洽谈会，在自愿报名的基础上择优选出100名学生进入人才储备库，并对他们资助1年工资，帮助他们找到合适的单位。其二，小康人才集聚工程。2004年晋城市政府出台了《农村小康建设人才集聚工程实施办法》，计划用三年时间为全市2300余个行政村每村选派一名大学生。其三，优秀高校毕业生到村（社区)任职，即“大学生村官”工程。根据中央和省委的有关要求，近年来，全市已累计选聘2045名，所涉及的村占到全市行政村（社区）总数的88%，目前在岗工作的大学生村干部1700多名。
图一：全市从业人员总数增长情况
&&& 2、晋城市社会保障发展基本情况
社会保障由于包含政策性很强的诸多方面，因此各自有各自的不同要求和特点：
&& （1）基本养老保险
目前，全市基本养老保险包括企业基本养老保险和机关事业单位基本养老保险。
在企业基本养老保险方面。根据中央1984年批准的在一部分地区实行国营企业退休费用社会统筹制度，晋城市于1987年开始正式启动企业养老保险，20年来，参保范围不断扩大，保障水平也逐年提高。企业养老保险参保人数2007年底已达12.5万人，比1987年的3.87万人增长了2.2倍，离退休人员由1987年的9200人增加到目前的29156人，增长了2.2倍，基本养老保险覆盖面达89.1%。每年征缴养老保险费6亿元左右。截止2007年底，全市企业养老保险基金累计结存96538万元，是1987年结存额11万元的8776倍。养老保险服务网络逐渐健全。实行了全市养老保险业务管理“五统一”（缴费基数、比例、个人帐户、计发办法、基金调剂）；实行了全市养老保险业务计算机系统管理；实行了全市离退休人员养老金社会化发放；建立了领取养老金指纹认证系统；开通了职工养老保险个人帐户电话查询系统，大大方便了群众。
在机关事业养老保险方面，1993年国家开始机关事业单位社会保险制度改革，山西省为先期试点的省份之一。晋城市机关事业单位养老保险制度改革启动于1996年，目前已将所有事业单位人员，包括社会团体工作人员及与其形成劳动关系的编外用工人员全部纳入。2007年底，全市参保职工44773人，是人的1.97倍；征缴养老保险费11938万元，是1996年征缴额的10倍；服务离退休人员4770名，是人的4.3倍。基金累计结余24000万元，每年发放基本养老金近1亿。
图二：全市企业养老保险参保人数增长情况
图三：全市机关事业单位养老保险参保人数增长情况
&& （2）基本医疗保险、生育保险
1997年全国城镇医疗保险制度改革开始，晋城作为全国57个试点城市之一，当年成立了公费医疗统筹基金管理中心和医改办，对机关事业单位医疗保险费实行集中管理。企业职工基本医疗保险制度改革于2002年启动。2002年当年参保职工93516人，征缴医疗保险基金3086万元。2004年为解决部分职工医疗费用过高加重患者负担的问题，又出台了《城镇参保职工参加大额医疗保险办法》，规定所有参加基本医疗保险的职工，每月再缴纳5元大额医疗保险费，患大病后可以对超过基本医疗保险封顶线上部分医疗费用进行报销。经过几年的规范发展，到2007年底，全市参保职工已达
23.93万人，征缴医保基金28294万元，其中，基本医疗保险费27572万元，大额医疗保险基金
722万元，支付统筹基金7973万元，基金累计结存38896万元。
晋城市生育保险从1994年开始试点，当年参保4000人，征缴生育保险费6万元，到2007年底，全市参保职工72659人，是1994年参保人数的18.2倍，全市征缴保险费460万元,支付女工生育保险待遇153万元，分别为1994年的76.7倍、30.6倍，2007年底全市基金累计结存达880万元。
图四：全市医疗保险参保人数增长情况
图五：全市生育保险参保人数增长情况
资料来源：晋城市统计年鉴2008、晋城市劳动和社会保障局2007年工作总结和2008年工作打算
& （3）工伤保险
晋城是山西较早开展工伤保险的地市之一。1994年根据《晋城市企业职工工伤保险制度改革暂行规定》开始试点，
2007年全市实现了煤矿、非煤矿山全部参加工伤保险，并把事业单位、民间非营利组织工作人员也纳入进来。2007年底，全市参加工伤保险职工人数14.6万人，是1994年参保人数的16.9倍。累计结存工伤保险基金6530万元。
图六：全市工伤保险参保人数增长情况资料来源：晋城市统计年鉴2008、改革开放30年劳动与社会保障与时俱进（缑广顺）&&&
(4)失业保险
晋城市失业保险工作较其他险种开展要早。1986年晋城市待业职工管理所在各级劳动服务公司成立，负责全市失业保险费征缴管理工作。晋城失业保险工作开展以来，参保单位和职工逐年递增，征缴额连年攀升。2007年征缴失业保险费近6000万元，是1986年的70倍；失业保险基金滚存结余达17104万元，参保单位由1986年的328户上升到2007年的1535户，增幅368%，参保人数由1986年的5.8万人增至2007年的19.07万人，增幅228.8%，全市失业保险覆盖率达到87.9%。全市每年都能确保现有失业人员失业保险待遇按时足额发放，最大限度地发挥了失业保险“保生活、促就业、防失业”的社会保障功能。
图七：全市失业保险参保人数增长情况
（缑广顺）
&& （5）农村社会保险
&&& 晋城农村社会保险目前包括农村养老保险和新型农村合作医疗。
晋城市的农村养老保险工作1992年首先在各县启动，当时的政策依据是1992年民政部出台的办法（个人积累、集体补助、政策扶持）。但由于制度运行不规范，国家又没有投入，造成基金贬值、管理混乱等问题。2005年市政府抓住新农村建设的大好机遇，出台了《关于进一步完善农村社会养老保险制度的实施意见》，以“有重点、分步骤、多层次”为指导思想，制定了不同的参保办法，得到了广大农民的认可，农保工作走上了比较规范的发展道路。截止2007年底，农村养老保险基金积累已达
15000万元，参保人数达29万人，最高的每月可领到600元。
晋城市新型农村合作医疗制度的建立是按照2002年10月《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》要求进行的。2003年在泽州县试点启动，年先后将城区、阳城、高平、沁水、陵川纳入试点，现已实现了全面覆盖，参合率达到了92.53%，高于山西省87%的平均水平。五年来累计筹集新农合资金达到32900万元，其中市、县两级财政累计投入补助资金7094.57万元，为153418住院农民给予了住院补偿，补偿金额达到了16205万元，人均住院补偿1056元；门诊补偿累计381万人次，补偿金额4119.3万元。新农合工作的健康发展，使农民得到了实实在在的好处，在一定程度上缓解了农民“因病致贫，因病返贫”的问题。
但是随着农村劳动力向城镇及非农产业转移，越来越庞大的农民工群体由于流动性大，居住分散，相关制度适用性不强等原因，构成了现阶段社会保障制度建设的薄弱环节。为此《晋城市人民政府关于加强农民工工资支付监督管理的若干规定》，要求所有政府投资的工程项目全部建立农民工工资支付专户，并首次建立了对农民欠薪和因公伤残陷入困境时的财政救助制度，对维护农民工权益，保障社会和谐起到了积极作用。2007年底，全市农民工参加医疗保险人数55120人，参加工伤保险人数90000人，农民工的社会保障待遇正在逐步提高。
&& （6）社会福利与社会救助
晋城市社会福利与社会救助事业主要包括以下几方面内容：老年、残疾人和儿童福利、城乡低保、医疗救助和农村五保供养等。
根据2000年国务院下发的《加快实现社会福利社会化的通知》精神和省民政厅部署，晋城市抓住“星光计划”基础设施建设这一有利时机，使晋城市老年社会福利设施得到一定改善，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会福利体系初见成效。目前，全市有各类老年福利机构79所（其中：养老机构39所，老年服务设施40所），床位715张，收养老人300多人。
建市以来，为改善残疾人就业、生活状况，缩小残疾人生活水平与社会平均水平之间的差距，使残疾人事业与晋城整体经济社会建设的目标相适应，市政府及相关单位出台了一系列关爱残疾人的政策措施，包括“关于在晋城市实施残疾人劳动就业试点工作方案（晋市政办[号）”、晋城市残疾人事业“十五”计划（）和“十一五”规划（年）等。通过为残疾人开发公益性岗位、进行职业技能培训、对贫困残疾人给予康复救助，为社区配置康复训练器材等措施，晋城市残疾人的各项权益得到了较好的保障。
1997年晋城城市低保工作起步，当时每人月均在70到120元之间，享受低保的对象也仅781人。2007年低保对象已增加到33193人，同时低保标准也增加到了每人每月130元到156元，人均年补助高于全国平均水平。2002年晋城在全国率先全面启动农村困难群众最低生活保障制度，提出了“一年起步、二年上路、三年覆盖”的农村低保工作目标和“低标准起步、大范围覆盖、保障标准逐步有所提高”的原则，并建立了督察和考评制度，全市农村低保工作步入了快车道。几年来，累计发放农村低保金6828万元，人均年补助水平由2002年的196元提高到2007年的497元，保障人数由2002年的2.1万人增加到2007年的6.3万人。
“看病难、看病贵”是近年来群众生活的热点、难点问题。根据省政府《关于建立医疗救助制度的实施意见》，城市医疗救助制度在全市范围内基本建立。2007年全市救助城市患病困难群众387人次，发放救助金146万元，人均救助3772元。根据省政府《关于建立农村医疗救助制度的实施意见》，晋城市在阳城、沁水两县开展农村医疗救助试点工作的基础上，2005年全市6个县（市、区）全部制定了农村医疗救助实施细则或办法，建立了对患大病的农村低保、五保对象和重点优抚对象的医疗救助制度。截止2007年底，全市累计救助农村患病困难群众2625人次，发放资金563万元，人均救助2144元；资助低保家庭参加新型农村合作医疗49161人次，资助资金100万元，人均20元。
2003年晋城开始试行农村五保户财政供给制度，市级补助由每人每年100元提高到2007年的500元，农村五保户集中供养对象补助标准提高700元。目前，全市共有五保对象5078人，其中集中供养636人，分散供养4442人，集中供养率达到12.2%。发放生活补贴1095.7万元，人均2157元，实现了“应保尽保、按标施保”。晋城市《关于加强农村五保供养服务机构建设的意见》，明确了各县（市、区）到“十一五”末五保对象集中供养率达到35%的目标。
&& （二）晋城市公共就业服务与社会保障发展存在的问题
&&& 1、公共就业服务与社会保障覆盖面仍然偏窄
就业是民生之本。进入新世纪以来，晋城市不断完善公共就业服务体系和资金支持保障体系，但公共就业服务体系仍然面临着严峻挑战，存在各种问题。其中最突出的就是覆盖面偏窄。近年来，随着就业人口的持续增长和经济增长方式的转变，晋城市劳动力供需矛盾依然比较突出。一方面是就业弹性＊偏低，经济增长创造的就业岗位相对减少；长期单一畸重的产业结构使得企业整体对劳动力的吸纳能力减弱。另一方面是下岗失业人员就业难的问题依然存在，体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决，新时期产业结构调整及煤炭企业兼并重组带来的结构性失业也不容小觑，再加上每年新增大中专毕业生又源源不断地涌入就业市场，促进就业的任务还很艰巨。与此相对照，2007年全市各类职业介绍机构只有13所，工作人员148人，要应对日益严峻的就业形势，做到全面、细致的服务短期内很难实现。
在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的就是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入就业弹性：是经济增长每变化一个百分点所对应的就业数量变化的百分比。就业弹性的变化决定于经济结构和劳动力成本等因素。在经济理论中，一般用就业弹性来分析就业的难易程度。社会保障体系,应该承认，晋城市在这方面做了很多努力，但到2007年为止，全市从业人员118.76万人，享受社会养老保险的只有16.98万人，纳入医疗保险体系的只有23.93万人，而失业保险只能覆盖19.07万人左右，分别占总的从业人数的14.3%、20.15%和16.06%，失业保险城区覆盖率仅有4%―5%。也就是说，多数城镇职工未能享有社会保险，其中又以城镇非公经济从业人员为主。非公经济从业人员以年轻人、农民工居多，由于针对他们的社会保险转移接续制度并不完善，而且普遍缺乏保障意识，参保积极性不高，很难接受每月从工资里固定扣除的一部分社会保险费，即使已参保而后又退保的情况也较多。此外农村社会保障工作刚刚起步，还很不完善，覆盖人群多以老弱病残为主，并没有形成普遍的社会福利。&&&&
2、公共就业服务与社会保障发展水平仍然偏低
公共就业服务水平仍然偏低。一方面，晋城属资源型城市，长期单一的产业结构造成了劳动者重就业轻技能的倾向，全市职工职业技能培训水平较低。另一方面，在日益增大的就业压力下，就业服务机构分布不均衡、资源分散、服务效率低的问题长期存在。由于劳动力市场不发达，大多数人员求职仍靠“托关系、找熟人”的办法，且劳动合同签订率低，职工维权意识淡薄。近年来，频繁开展的城乡劳动力交流大会也由于服务内容单一、后续服务不到位等因素所限，现场求职成功率并不高，使得政策效果打了折扣。
社会保障水平仍然偏低。社会保障水平客观上存在一个适度区域，既要与国民经济发展相适应，保障公民基本生活，又要激励公民的劳动积极性，推动社会经济健康、持续发展。晋城市社会保障水平随着经济发展水平的变化逐年提高，到2007年全市地区生产总值416.5亿元，人均18926元（2593美元），社会保障和福利支出10.6亿元，占地区生产总值的比重为2.5%，高于同期全国2.03%的水平。但是与全省社会保障和福利支出比率3.19%相比，仍有一定差距；与同期日本13.7%，美国16.8%，瑞典是32.14%的支出比率更是相距甚远。可见晋城市社会保障的发展水平，虽然纵向比有很大进步，但横向与国内外发展好的国家地区比较都存在差距，仍需下大力气予以改进。
&&& 3、公共就业服务与社会保障发展不均衡
城乡之间、机关、事业单位与企业之间、不同所有制之间，所享受的就业服务与社会保障差异巨大，且互相缺乏衔接，导致公平性问题难以解决，也大大制约了劳动力的流动。与城镇相比，农村地区就业信息、就业培训和就业机会的缺乏程度十分严重。根据零点调查公司2006年对公共就业服务满意度的调查，城市蓝领劳动者和下岗工人，农村农业劳动者、农民工和失业工人享受的就业服务最少，他们对公共就业服务的平均满意度在38.6%―53%之间。晋城地区的情况总体相似，甚至有的农村公共就业服务基本就是空白，村民农闲外出务工多数靠社会关系自发寻找。
从社会保障来看，年全国城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,已经达到某些发达国家1970年代的社会保障水平,而农村仅为0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90倍之多(杨翠迎,2004)；晋城的情况也概莫能外，农村养老保险还没有全面开展，失地农民参加社会保险的政策还很不到位；事业单位虽已纳入失业保险，但需缴纳的保险费迟迟不能落实；一些垄断企业或单位职工收入很高，社会保障反而更全面；一些个体、私营、三资企业则被边缘化，缺乏针对性的解决办法，或者办法效果不理想。近年教育与医疗费用的过快上涨,也大大超出了中低收入家庭可支配收入的增长速度,使得贫者愈贫，富者愈富；多数外出转移就业的农民工无法享有市民待遇，遭遇身份歧视，不仅不能享受全面的就业和社保服务，甚至有的连基本的工资发放、人身安全都存在问题。
&&& 4、公共就业服务与社会保障体系网络建设与晋城经济社会发展不相适应
晋城市的公共就业服务与社会保障体系的网络建设虽基本成型，但与经济社会发展水平相比，无论从硬件设施、人员配备还是具体的制度、措施等方面看，都存在很大的调整空间。主要表现在：
一是硬件设施不适应晋城需要。从场所建设看，全市劳动和社会保障服务办事机构16个，办公地点分散，至今没有一个综合性办公场所。如作为劳动力资源市场配置的重要载体，市劳动力市场服务大厅面积不足300平方米，离国家劳动力市场“三化”建设要求相距甚远，不能满足为供求双方搭建平台、提供服务的需要。从信息化建设看，全市各单项服务虽已基本实现计算机管理运营，但由于劳动就业和社会保障各业务信息系统和计算机硬件设备相对独立，不可避免地造成重复建设、技术标准不统一、数据难以共享，对同一劳动者的业务链接不够紧密，约束与反馈较少，整体效能不高，合力效应难以发挥。“金保工程”＊整合了劳动力市场信息与社会保障五大保险信息，但建设进度落后于山西其他地市，是全省唯一未使用统一软件的市。
二是软件建设不适应晋城需要。从职能设置看，服务机构大多数具有混合职能，既有政策制定、政策监管，又有政策执行；其工作人员有的参照公务员管理，有的按照事业单位管理，还有部分实行企业化管理。由于缺乏统一规范、统一标准、统一运作、统一协调，加上部门间缺乏主动沟通，人员相对短缺，直接影响了服务的效率和质量。目前市里涉及到农民工培训的就有好几家，职能重复，资金利用率低。而同属政府就业资金扶持的服务包括创业培训、就业指导培训、职业介绍服务和技能。
“金保工程”：是利用先进的信息技术，以中央、省、市三级网络为依托，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程。能鉴定、小额担保贷款等又分属相对独立的几个机构，不仅易造成资源浪费，也易给服务对象造成不必要的麻烦和困惑。从服务手段看，全市就业服务局限在单一的岗位匹配、简单的职业指导上。由于大多数失业者文化水平较低、缺乏市场需求的劳动技能，或对自身职业能力缺乏了解、心理脆弱等，低层次的服务无法满足他们的真正需求。各项公共就业服务活动（如“春风行动”＊、“民营企业招聘周”）等宣传效果较好，但实际促成就业成效不理想，后续服务没有跟上。社保扩面难度大，尤其在对待非公经济参保问题上，由于部分企业即使参保也仅给少数管理人员参保，且参保险种不全，缴费也经常中断。
&&& 5、亟待解决的几个突出问题
以上提到的几个问题都是晋城市公共就业服务和社会保障发展当前面临的主要问题，除此之外，还有一些属于历史遗留的矛盾。这些矛盾集中表现在两方面：一是困难企业和部分改制企业因长期欠缴养老保险致使到龄职工无法进入社保。如市百纺公司自2003年欠缴养老保险费以来，到2007年底仅此一项就欠1500万，再加上滞纳金2500万，根本无法偿还。职工正常退休领取养老金的问题已成为老大难，虽经多方协调但至今仍未达成彻底解决方案。市春光热电厂也存在同样问题。&&&&
一是“春风行动”：由国家劳动和社会保障部发起、专门为进城农民工提供就业服务的专项行动。目前在全国各地相继启动,内容包括为农民工提供就业机会、保障农民工的合法权益以及整顿劳动力中介机构等。
二是国家早已颁布的一些政策措施因为种种原因至今仍未落实。如事业单位纳入失业保险早有要求，但是财政拨款仍未开始支付；社会救助系统不配套，目前只有市里一家救助站；具有很重要功能的慈善总会，说了多年，一直都没有正式成立。这些矛盾长期积累，如不能迅速加以解决，会严重阻碍下一步主要问题的解决。
五、晋城市公共就业服务和社会保障事业发展的基本思路、目标与近期重点任务
&& （一）晋城市公共就业服务和社会保障发展的基本思路与目标
21世纪头20年，是我国全面建设小康社会的重要历史机遇期。世界经济的全球化、信息化、多极化，科学技术加速现代化以及社会人口老龄化，对我国劳动和社会保障事业的发展产生着深刻的影响。再加上经济结构的调整，区域协调发展战略启动，城镇化进程加快等因素，使得加快转变政府职能，促进就业和社会保障等公共服务业发展面临着不可多得的历史机遇和更为严峻的挑战。
在认真调查研究晋城市公共就业服务和社会保障发展历史及现状的基础上，结合国际国内形势和国家针对就业和社会保障的方针政策、总体目标，我们拟定晋城市公共就业服务和社会保障事业未来发展的基本思路应当是：深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，按照统筹城乡发展、建设社会主义新农村、构筑和谐社会的要求，着眼转型发展，城乡统筹，扩大覆盖，完善制度，提高水平，大力推进城乡劳动和社会保障公共服务一体化，促进社会公平，为全市改革开放和全面建设小康社会创造和谐稳定的社会环境。
依照这一思路，在本世纪头20年晋城市公共就业服务和社会保障事业应达到的发展目标为：公共就业服务和职业培训能够较好满足劳动者实现就业和提高素质的基本需要，劳动者自主择业和自主创业政策环境良好，遍布城乡的管理和服务体系更加完善；就业持续增长，劳动者素质不断提高，就业权益得到有效保障，城镇登记失业率控制在4.5%以内。城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险达到全覆盖，城镇个体工商户和灵活就业人员、失地农民等群体参保范围明显扩大，以农村新型养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障等为主的农村社会保障体系更加完善；各项保障水平稳中有升，养老保险统筹层次不断提高，社会福利与社会救助制度更加完善，一个与晋城经济社会发展水平相适应的，覆盖全市城镇、农村的，城乡居民享有大体相当保障水平的社会保障体系基本建成。&&&
（二）近期工作重点
&&& 1、着力搞好公共就业服务和社会保障制度建设
要建立和完善符合国家、省法规制度要求，与晋城经济社会发展水平相适应的公共就业和社会保障制度体系，使需要公共就业和社会保障服务却仍未享受到的群体，通过制度的完善加入进来，使服务体系能够为服务对象提供更为高效、方便、快捷的服务。要在积极推进试点的基础上，扩大和稳定新型农村养老保障。要在农民工、失地农民、关闭破产和困难企业职工社会保障方面积极探索建立有效制度。要随着晋城经济社会的发展不断健全和完善就业服务和社会保障制度，使经济社会发展成果惠及最广大人民群众。要建立就业与社会保障的相关管理、考核、监督制度，促进劳动就业与社会保障事业健康发展。
&&& 2、着力搞好公共就业服务和社会保障网络体系建设
要加大公共就业和社会保障服务网络建设力度，尽快形成覆盖全市、联通上下、功能完备、快捷高效的公共就业和社会保障服务网络。要继续发展遍布城乡的就业服务和社会保障基层站点，将政策咨询、信息汇集、业务经办、费用监控等服务职能延伸到基层社区、农村，为群众提供便捷的公共服务。要将公共服务信息网络建设积极向基层延伸，建成相互连通、布局合理、辐射力强、运行规范的省、市、县、街道（乡镇）四级信息网络。通过网络加强五项社会保险的统一管理，努力在五年内形成各项社会保险登记、征缴、支付、使用、管理、稽核“一体化”管理服务。
&&& 3、着力解决几个突出问题
要在政策法规允许的范围内，参照外地经验，探索解决困难企业退休职工的社会保障问题。历史经验证明，任何企业经营都会有生命周期，几乎没有任何一个企业是永续生存、永续繁荣的。以人为本，努力探索解决针对困难企业职工，尤其是到退休年龄不能领取退休工资的问题，不仅有很强的现实意义，也有长远的制度意义。
要认真研究制定社保欠费和滞纳金的收、缴、减、免、管理办法。归根到底，设置滞纳金的目的是为了促进社会保障事业健康发展，而不能为社保工作发展造成障碍。对确实无力清缴滞纳金的企业，要有合法合理合情的解决渠道。财政兜底的规定其实就给了市级一定的管理权限。要通过负责任的调查研究，加强各方面沟通，合理迅速的解决这一问题。
要抓住国家政策和资金扶持双重机遇，积极采取有效措施，争取2009年底前将关闭破产国有企业退休人员全部纳入当地城镇职工基本医疗保险。
&&& 六、 晋城市公共就业服务和社会保障事业加快发展的对策建议
&& （一） 强化政府责任，增加公共就业服务和社会保障财政投入
政府主导是现代社会促进就业和保障民生的重要特征。《就业促进法》已明确规定了政府要提供支持就业的长效机制，要建立专项资金，要提供金融信贷支持，要营造公平的就业环境等；社会保障的相关立法，如《社会保险法》也在积极酝酿当中。各级党委和政府要深刻认识加快完善社会保障体系、做好社会保障工作的重要性和紧迫性。要根据经济发展水平和各方面承受能力，加大公共财政对社会保障体系建设的投入，提高社会保障程度。这些都要求我们进一步强化政府责任，在财政财力持续增强并由建设型财政向公共财政转型过程中，尽快改变目前用于就业和社保的支出份额偏低、投入不到位的状况，加大财政对就业和社保的投入，加强财政支出结构的调整力度。
&& （二）转变思想观念，拓宽公共就业服务和社会保障覆盖面
首先是借助科技实现创新。突飞猛进的现代科学技术极大地促进了经济发展和社会进步。特别是信息科技发展和互联网的出现，为电子政务建设和公共信息咨询服务提供了强有力的技术支撑。要充分利用信息科技，创新管理和服务方式，提高工作效率和服务水平，靠信息化带动公共就业服务和社会保障加速发展。
其次是改变观念实现创新。适应政府管理体制创新和建设服务型政府的要求，各级劳动保障部门要注重培训及考核在公共服务一线工作的人员，加强人际沟通方法的训练和培训，加强各站（室）工作人员的交流合作，转变观念，设身处地为企业着想，完善服务体系，在贴心服务中不断扩大就业服务与社会保障工作覆盖面，提高服务水平。
&& （三）加快城乡统筹，确保就业服务和社会保障权利公平
要统筹做好城乡就业困难人员、新成长劳动力、失业人员、农村富余劳动力、高校毕业生、复退军人、残疾人、被征地农民等各类群体的就业工作。逐步扩大统筹城乡就业试点范围，建立健全城乡平等的就业培训制度、城乡一体的人力资源市场和就业信息网络等公共就业服务体系，以及覆盖城乡劳动者权益的保护机制。增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系，使城乡居民共享改革发展的成果。
&& （四）实施转型发展，为公共就业服务和社会保障夯实根基
促进就业和社会保障工作要长期取得实效，必然要求经济社会的可持续发展。离开了可持续发展，无论是社会保障还是社会就业，都将成为无源之水、无本之木。晋城是典型的资源型城市，实现经济社会可持续发展，必须加快推进转型发展。从根本上看，只有转型发展才能更好地解决促进就业和社会保障问题。要进一步调整产业结构和布局，积极发展煤炭及其深加工项目，加快发展替代产业，注重制造业的发展，大力发展服务业特别是现代服务业，促进劳动力从第一产业和第二产业向第三产业顺利转移。
&&& （五）推进全民创业，大力发展中小企业
据测算，在我国，１个个体户至少可提供２个就业机会，１家私营企业可提供13个就业机会。可见创业对就业的带动作用是十分明显的。中小企业是吸纳劳动力的主渠道，在促进就业和提高社会保障水平方面发挥着十分重要的作用。但是，新设企业和中小企业在市场竞争中往往处于弱势地位。因此在全市整个转型和发展时期，都要非常重视全民创业、大力支持中小企业发展。要精心培育、重点保护，为他们创造良好的发展环境。政府及其土地、工商、税务、城管等部门要尽可能提供方便和优惠，“多疏少堵”；要组织具有企业管理经验和创业实践经验的专家，为创业者和各类中小企业提供政策指导、项目评估、法律咨询等；在涉及中小企业的有关执法行动时要十分注意避免强硬执法、野蛮执法，注意保护他们的积极性；特别要在融资渠道、融资方式、融资条件、融资机制等方面积极创新，努力为创业者和中小企业提供有效的融资服务。
&&& （六）培育多元主体，完善公共就业服务和社会保障网络体系
要加快就业和社会保障事业发展，仅靠政府促进就业和基本社会保障是不够的。还必须培育多元服务主体，形成劳动者自主择业、市场调节就业
、政府促进就业、全社会齐抓共管的就业工作体系和不断壮大的社会保障体系。与民间服务机构的充分合作，不仅能减轻政府的负担，也能提高服务效率。要积极培育民间服务主体，不断扩大政府与民间合作，努力建立合作的长效机制，引导中介组织、商业保险、民间慈善组织、社会公益团体和个人向社会提供就业和社会保障服务。
&& （七）探索联动机制，实现公共就业和社会保障体系统一高效
探索建立社会保障与促进就业联动机制。劳动保障部门各项服务项目要尽可能的实施整合，凡是能够在大厅开展的事务型工作，凡是能够在大厅开设窗口的工作，而且已具备了一定条件的都要将其业务信息及时传递至网络。要在这个综合性服务场所实现劳动保障和社会就业各项业务的有机衔接，使就业服务和各项社会保险关系接续一体化运作，使用人单位和劳动者能在这样一个平台享受到就业和社会保障的全方位服务。市级社会保障单位主要职责是经办各项具体业务，在社会保险待遇审核、保险金发放、参保人员管理服务等方面，应与就业服务工作紧密结合。社会保险费统一合并征收，分别记账，单独管理，专项使用，同时严格执行社会保险基金管理的政策法规，加强基金管理和监督，确保基金安全。
&&& （八）创新组织领导，促使公共就业和社会保障协调推进
在政府主导下的公共就业服务和社会保障事业涉及劳动和社会保障局、民政局、各县（市、区）、各类事务所等服务主体，政策性强，工作量大，相互联系密切，必须建立相应的协调机制。所谓协调，就是要按照“五个统筹”的要求，促进公共就业服务和社会保障事业在城乡之间、体制之间、贫富之间，在经济与社会领域、在国内发展与国际交往中协调发展。从总体上讲，劳动保障事业发展要同整个国民经济发展、资源环境条件和社会进步的要求相协调。要与经济结构和产业结构的战略调整以及财政、金融、税收、贸易、物价、城乡建设等改革协调配套，要与人口、资源、环境发展战略以及相关政策调整协调配套，要与科技、教育、文化、医疗卫生、社区建设等社会事业发展协调配套。在劳动保障系统内部，培训就业、劳动关系、社会保障工作要协调配套；行政管理、社会服务、信息沟通要协调配套。
要有市级领导主抓，将国家和省里的各项要求，各地的先进经验和晋城具体情况相结合，有规划、有步骤、有重点地适当整合、协调推进，建立信息沟通和反馈机制，把握节奏，适时处理一些重大问题，妥善应对可能出现的突出问题和矛盾。
课题负责人： 卢海建&& 成少宏课题执笔人： 张&
主要参考文献：1、《国外公共就业服务实践对我国的启示》，赵庆梅&
2006&&& 2、《比较》，山西人民出版社， 20073、《社会保障制度产生与发展历程》，潘莉
常洪钧，20084、《社会保障制度改革30年回顾与展望》，刘文海，20085、《当前社会保障迫切需要解决的重大问题研究》，朱向东，《甘肃社会科学》2008年第6期6、〈劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要〉
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