新型农村社区建设的思考
驻马店市国土资源局
听证通知通告
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新型农村社区建设的思考
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一、新型农村社区建设的由来
社会主义新农村建设早在20世纪50年代就已提出，到了80年代以后越来越受到重视，中央每年出台的1号文件都是关于农业、农村和农民“三农”问题的政策和决定。尤其是党的十六届五中全会作出《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，2006年2月颁布《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了建设社会主义新农村的总体思路和目标要求。提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。
生产发展，是新农村建设的中心环节，是实现其他目标的物质基础。建设社会主义新农村好比修建一幢大厦，经济就是这幢大厦的基础。如果基础不牢固，大厦就无从建起。如果经济不发展，再美好的蓝图也无法变成现实。
生活宽裕，是新农村建设的目的，也是衡量我们工作的基本尺度。只有农民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新农村建设才能取得实实在在的成果。
乡风文明，是农民素质的反映，体现农村精神文明建设的要求。只有农民群众的思想、文化、道德水平不断提高，崇尚文明、崇尚科学，形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围，教育、文化、卫生、体育事业蓬勃发展，新农村建设才是全面的、完整的。
村容整洁，是展现农村新貌的窗口，是实现人与环境和谐发展的必然要求。社会主义新农村呈现在人们眼前的，应该是脏乱差状况从根本上得到治理、人居环境明显改善、农民安居乐业的景象。这是新农村建设最直观的体现。
管理民主，是新农村建设的政治保证，显示了对农民群众政治权利的尊重和维护。只有进一步扩大农村基层民主，完善村民自治制度，真正让农民群众当家做主，才能调动农民群众的积极性，真正建设好社会主义新农村。
（一）新农村建设的重要意义
1、建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的重大举措。科学发展观的一个重要内容，就是经济社会的全面协调可持续发展，城乡协调发展是其重要的组成部分。全面落实科学发展观，必须保证占人口大多数的农民参与发展进程、共享发展成果。如果我们忽视农民群众的愿望和切身利益，农村经济社会发展长期滞后，我们的发展就不可能是全面协调可持续的，科学发展观就无法落实。
2、建设社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。国际经验表明，工农城乡之间的协调发展，是现代化建设成功的重要前提。一些国家较好地处理了工农城乡关系，经济社会得到了迅速发展，较快地迈进了现代化国家行列。也有一些国家没有处理好工农城乡关系，导致农村长期落后，致使整个国家经济停滞甚至倒退，现代化进程严重受阻。我们要深刻汲取国外正反两方面的经验教训，把农村发展纳入整个现代化进程，使社会主义新农村建设与工业化、城镇化同步推进，让亿万农民共享现代化成果，走具有中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化道路。
3、建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的重点任务。我们正在建设的小康社会，是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，其重点在农村，难点也在农村。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但大部分地区农村面貌变化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起病、喝不上干净水、农民子女上不起学。这种状况如果不能有效扭转，全面建设小康社会就会成为空话。因此，我们要通过建设社会主义新农村，加快农村全面建设小康的进程。
4、建设社会主义新农村，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力。扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。农村集中了我国数量最多、潜力最大的消费群体，是我国经济增长最可靠、最持久的动力源泉。通过推进社会主义新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，使亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求，拉动整个经济的持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等建设，既可以改善农民的生产生活条件和消费环境，又可以消化当前部分行业的过剩生产能力，促进相关产业的发展。
5、建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要基础。社会和谐离不开广阔农村的社会和谐。当前，我国农村社会关系总体是健康、稳定的，但也存在一些不容忽视的矛盾和问题。通过推进社会主义新农村建设，加快农村经济社会发展，有利于更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会矛盾，减少农村不稳定因素，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。
（二）新型农村社区建设的提出
社区是伴随着工业化和城市化的推进首先出现于西方的一个概念 , 但是作为一种社会生活共同体形式 , 却古已有之 , 是一个历史范畴。社区是社会生活的基本组织单位，是以共同居住的地域为基础，具有共同的社会联系和价值认同的社会生活共同体，是一种地方性社会。相对于城市社区而言，农村社区是有广阔地域，居民聚集程度不高，以村或镇为活动中心，以从事农业活动为主的社会生活共同体。对此，费孝通先生曾经以“熟人社会”加以表征。因此，传统的农村社区是一种在自然状态下，由于长期共同生活而形成的具有共同文化理念的共同体。但是，进入现代社会以来，传统农村社区发生了重大变化。随着现代国家的建构，外部性因素日益向乡村社会渗透，农村社区不再是自然状态，更是一种国家规划性制度变迁的产物。在中国，1950年代开始的农业社会主义改造，便是大规模对传统农村社区加以改造和重新规划的过程。经过农业社会主义改造，农民被组织到人民公社体制之中，成为公社社员，而不再是自然状态下的农民。即使是1980年代废除人民公社体制后，农村社区没有，也不可能回复到传统农村社区。公社体制废除后的村民委员会是国家认可的建制村(通常又被称之为行政村)。由此可见，社区作为人类社会的基本组织单位，不是孤立存在的自然状态。它随着社会的变化而变化。
2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。第一次在中央的决定和文件中使用“农村社区”概念，并且在提出社会主义新农村建设目标要求的同年提出农村社区建设目标，工作跟进比较快，显现了工作举措上的延续性，表明中央对加强农村社区建设的信心和决心。并且在2007年党在十七大上再次强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明详和的社会生活共同体”，说明中央已把城市社区与农村社区统一纳入城乡社区这一范畴，社区不仅仅是城市“专利”，农村同样是社区，有利于更新观念，表明农村与城市同样重要，这是和谐社会建设的具体体现，也是对十六届六中全会中提出的“农村社区”的深化，再次表明农村社区建设的重要性和城乡一体化的必要性和可能性。
新农村建设与新型农村社区建设的不同之处：
1、着力点不同。本人认为社会主义新农村建设是一个宏观的战略决策，农村社区建设是一个微观的战术举措。胡锦涛总书记指出：“建设社会主义新农村是一项长期的历史任务。本世纪头二十年实现全面建设小康社会的目标，到本世纪中叶我国基本实现现代化，建设社会主义新农村需要经过几十年的艰苦努力。”由此看出新农村建设是现代化建设的重要战略决策，始终与现代化紧紧联系在一起，可以说它是一个战略决策。那么如何推进，其方法和途径又是什么呢？这就通过农村社区建设这一载体、途径和平台来实现，因此说农村社区建设是一个微观的具体举措，是实现社会主义新农村建设的重要途径或者说是一种制度安排。当然新农村建设的内容比较多，是一项系统工程，很多涉及生产发展方面的事，也要通过强化农村社区服务促进农业生产诸多方面任务和目标的实现。
2、工作重点不同。新农村建设是侧重生产共同体建设，农村社区建设侧重生活共同体建设。新农村建设的总要求是“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”，虽然包含经济、政治、文化、社会等方面内容，但对其工作重点还是在生产发展和农民增收上，重点在如何调整产业结构、依靠科技支撑、加快土地流转、推进综合改革、转移富裕劳动力、增加财政投入等方面。农村社区建设按照党的十七大强调把城乡社区建设成为“居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和的生活共同体”，属于社会建设与管理领域，主要侧重：一是突出社区理念。强调用社会生活共同体的理念来推进农村建设，是农村社区建设与新农村建设本质的区别，用“农村社区”的概念，而不是“新农村”的概念，就是要借鉴城市社区建设的经验，推进农村社会建设。二是突出自治。社会组织培育和作用的发挥。有利于跟国际接轨，发挥社会组织在农村社区建设中的重要作用。强调基层社会组织参与治理农村，重视农村经济合作组织等基层社会组织的培育、发展与管理。三是突出管理。农村社区是社会的最基层，是农民生活的场所，满足村（居）民多样化需求的基础平台，也是各种矛盾的交汇点，是社会管理的基础环节，农村社区的稳定关系整个社会的和谐稳定，社会管理的任务十分繁重，尤其是城乡结合部社区更为复杂。因此，势必建立社会舆情汇集和分析机制、利益诉求表达机制、矛盾调处机制等，维护农村社区的和谐稳定。四是突出服务。强调农村公共服务和社会保障制度的重要性，有利于实现城乡统筹。强化服务理念，完善农村社区公共服务，设立农村综合服务中心，包括医疗卫生、文化、体育等社会公共服务，开展社区群众性自助和互助服务，为广大农民提供多样化的服务，这是农村社区建设与新农村建设的重要区别。五是突出社区的共同精神价值。作为生活共同体，就是要追求社区居民共同的价值理念，强调归属感、认同感。强调村民之间的精神文化纽带。强调社区教育，树立终身学习或者教育的理念。新农村建设提到的乡风文明是对农村传统文化的继承与创新，而不是完全一种新的文化理念导入，不是从社区精神文化认同感、归属感的角度来设计，农村社区建设必须突出人的因素、文化的因素。六是突出资源整合。强调村内外资源整合，利用驻村（社区）的各种资源，为农村建设服务。七是突出制度安排，强调改变农村社区封闭、结构简单的状态。
3、组织实施有所不同。两者虽然都是在党和政府统一领导下开展工作和活动。无论是新农村建设，还是农村社区建设都是在党的统一领导下进行，强调基层党支部的领导作用。但两者具体的组织实施有所不同，新农村建设由中央农村工作领导小组牵头，办公室负责日常工作，农业等政府相关部门共同参与配合；而农村社区建设实行党委领导、政府负责、民政部门牵头，村（居）民主体、其它部门配合的工作运行方式，农村社区建设侧重于民政部门牵头，更注重社会建设，两者工作推进力度和角度不同。
城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该是废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。它包含了城乡规划管理一体化、城乡产业布局一体化、城乡就业和保障一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会事业发展一体化和城乡政策措施一体化。
城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，实现农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中，工业向产业集聚区集中，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。城乡统筹，关键是城市带乡村。概括起来有以下几点：一统城乡产业政策，改变“保城损乡”、“保工损农”的传统做法，为乡镇企业发展创造宽松环境，赋予农民和农村平等发展权。二统城乡劳动力就业，改变对农村劳动力进城就业的种种限制，实现城乡之间的劳动力充分自由流动。三统城乡公益事业建设。改变政府用于发展教育、卫生等公益事业的资源主要用于城市的做法，将适当比例的公共资源用于农村，并重点向农村倾斜，承担政府在农村公共事业中应尽的职责。四统城乡社会保障。改变社会保障体系不覆盖农村的做法，从最低生活保障、养老保险、医疗保险等做起，逐步建立和完善农村社会保障体系。
二、我市新农村建设开展情况
（一）我市新农村建设的形势
驻马店市土地总面积15083平方公里，辖九县一区，190个乡镇、2367个行政村，18724个自然村，农村人口600万（城镇人口280万），耕地1432万亩；全市村庄建设用地面积约1296.01平方公里，城镇化率31.75%。经济水平方面，驻马店市工业化率达到了约33%，土地规模化经营率为8%，三次产业结构比例为27.5:41.8:30.7，2006年至2011年城乡居民收入比由2.72:1到2.64:1。近年来，驻马店市在省委、省政府的正确领导下，深化项目建设、平安建设、作风建设，加快工业化、城镇化和农业现代化进程，牢固树立“以科学发展论英雄、以项目建设论政绩、以招商引资论本领、以贡献大小论奖惩”的干部导向和工作导向，围绕推进中原经济区建设，找准定位，主动融入，把驻马店打造成“一城两区四基地”，即覆盖全市城乡的新型城镇体系，现代农业示范区、承接产业转移示范区，农产品加工贸易基地、化工生物产业基地、装备制造产业基地、生态休闲旅游基地，努力成为中原经济区重要的经济增长板块。2011年全市生产总值达到1250亿元，增长11％。财政总收入78亿元，增长26%，其中地方财政一般预算收入47亿元、支出200亿元，分别增长29％、16%。社会消费品零售总额442.5亿元，增长17.7％;城镇居民人均可支配收入15300元，增长11.5%，农民人均纯收入5800元，增长19%。
从2008年开始，对新农村社区建设，省、市领导都高度重视，各级领导多次深入农村基层，开展调查研究，对推进新农村示范社区建设提出具体要求。驻马店市委对此也认识统一，态度积极，安排周密，工作主动，并明确要求各县区要把省级示范社区建设作为“书记县区长工程”，为新农村示范社区建设提供了强有力的组织保证。在扶持政策方面，省委、省政府通过调研，借鉴外省经验，结合我省实际，按照“规划先行、产业支撑、群众自愿、量力而行”的基本原则，制定了相关工作办法。先后出台了《河南省社会主义新农村示范村建设标准及考评办法（试行）》、《河南省新农村建设专项资金使用管理办法（暂行）》等文件，对新农村社区建设的资金用途、使用形式、分配方案、项目管理、资金管理和示范社区建设管理提出了具体要求。驻马店市委、市政府也相继出台了相关配套政策，推动新农村社区建设工作，今年下半年又分别出台了《关于加快新型农村社区建设的实施意见》（驻发［2011］25号）和《关于推进农村土地综合整治促进城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》（驻政［2011］92号）文件，为各县区确定了工作目标、任务，指明了工作思路，提供了优惠扶持政策。目前，我市新农村社区建设正在扎实推进，全市省市县三级100个示范村已开工66个，一批新型农村社区已初步形成。
（二）新型农村社区建设中存在的问题分析
当前，我市新农村社区建设尚处于探索阶段，还存着一些矛盾和问题。
一是资金投入不足。我市农村社区基础设施建设水平普遍较低，进一步完善提高需要大量的资金投入。但全市多数县、乡财政还属于吃饭财政，集体经济薄弱，群众收入不高，从省到市、县的资金整合机制尚未建立起来，投入不足的问题十分突出。
二是规划制定不尽合理。尽管多数示范社区已制定了规划，但规划内容普遍存在重住宅建设、轻配套设施，重社区建设、轻产业发展的倾向。一些地方所制定的规划缺乏前瞻性，缺少当地人文、民族和地域特色，千篇一律的“模式化”特征明显。
三是配套政策不够完善。建设新农村示范社区，从长远来看，可以通过拆除旧宅、土地整理来增加耕地面积；但从短期看，由于各地财力有限，拆旧和建新往往不能同步进行，土地调整置换政策不健全，已成为制约示范村规划建设的最大瓶颈。同时，项目整合、土地流转、金融互助等方面的政策不够完善，也影响着示范社区建设的推动和进展。
四是部分基层干部存在认识误区。新社区建设要因地制宜，宜拆则拆、宜改则改、宜迁则迁，要尽量依托原址进行改建。但一些基层干部不顾当地实际，把示范社区建设简单地理解为拆旧建新，忽视了农民主体，忽视了群众意愿，搞不切实际的“强迫命令”和“一刀切”。对此，要坚决予以制止和纠正，避免过度增加群众负担。
三、当前形势下各县区新型农村社区建设开展的途径与方法
通过对以上社会经济形势和问题的深入研究，我们认识到，我市当前开展新型农村社区建设必须注意社会经济发展的不平衡性。综合分析当前全国新农村社区建设的开展情况，从经济社会层面概括起来可以分成三种形式：第一种是突破现有法律和政策的发展试验区采取的“革命”型的模式，如成渝经济区、天津新区等。这些地区年财政收入均超过百亿元，人均GDP超过3000美元，又能享受到国家特殊政策支持，发展形式上以统筹城乡发展、打破城乡二元结构为目标。其新农村建设能够从政策、地方财政和农民自身需求上保障开展。已初步实现产业向园区集中，土地向集中规模经营集中，农民向城镇、中心村集中。第二种是改革型的模式，主要在一些沿海省份和地方财政、集体经济组织收入较高地区采用，如新乡市。这些地区虽没有国家的特殊政策支持，但能享受到省、市政策倾斜，其财政收入较高，人均GDP 3000美元左右，发展形式上能在局部实现城乡统筹、局部解决城乡二元结构，同时还存在着常规的新农村建设形式。在局部区域实现了产业向园区集中，土地向集中规模经营集中，农民向城镇、中心村集中。第三种是改良型的模式，主要在广大经济欠发达以农业经济为主的地区。这些地区鲜有政策倾斜，财政收入、人均GDP、集体经济组织收入、人民群众收入水平均较低。其发展形式上较难进行城乡统筹，即使在局部也难以解决城乡二元结构。这些地区的新农村建设形式，只能是生产、居住生活条件的改良，走小村并大村、瓦房变楼房的渐进式改善方式。我市当前的经济状况和政策形式以及社会基础决定我们的新型农村社区发展形式或只能介于改革型与改良型之间。但在高新区、酷铰糜尉扒⒉导矍⑷较匾惶寤牟糠智蚧蚩梢允迪殖窍缤吵铮谖沂写蠖嗍蚰诮诤汀笆濉逼诩浠蛑荒懿扇「牧夹偷姆⒄鼓Ｊ健Ｒ蚨颐窃诮行滦团┐迳缜ㄉ枋保小⑾厍ψ⒁饧岢植畋鸹姆⒄共呗裕贫ㄒ虻刂埔说姆⒄鼓勘辏仁缘愫笕娴牟呗裕盘な档氐奈炔椒⒄埂
（一）新型农村社区建设的模式
1、按照社区建设依托的产业发展类型来分
(1)工业带动型新农村。所谓工业带动型，就是以发展乡村工业为导向，推进农村经济由农业主导型向工业型转变,增强工业对农业的拉动力。农村工业化是壮大农村经济总量的关键,是促进农业产业结构调整、加快农业现代化进程的推进器，也是推进农村城镇化的支撑点。以工业经济实力为基础，整合农村的土地、人力等资源，实现共同发展。这是一个逐步扩大经营规模，发展农村经济的过程，也是一个增加农民收入、促进平衡发展的过程。这种模式主要存在于经济发达地区，表现为城市工业文明辐射下的“以工促农、以城带乡”大趋势。经济发达地区的新农村建设，是以城乡一体化为目标，以工业反哺、城市支持为条件，以基础设施建设和经济发展的各类工程为抓手而展开的。其经济实力和财政支付能力优势，使这些地区开始出现逆城市化（城市产业和人口向城郊和腹地农村转移）现象，这些条件使村落经济社会加快向现代工业社会转型。如江苏省全省有2000多个小集镇，都建成了工业型的小城镇，此经验得到中央的肯定与推广。典型的如有“天下第一村”美誉的华西村，它的综合发展，其关键在于发展乡村工业，走现代农业企业集团的道路。
(2)城镇化发展型新农村。所谓城镇化发展型新农村，就是按照统筹城乡发展的要求，坚持以城带乡、以乡促城，推进农业农村现代化，引导农民向城镇集聚，加速资本和产业转移，加快建设城镇型新农村，促进农民职业和空间转移，形成新型的城乡产业结构和城镇体系。参照城镇的布局、结构、功能，规划新农村建设，实现“设施齐全，功能完善，路网相联”，群众足不出村就可以解决食、住、行、娱、学、医等日常问题，使新农村建设与城镇化进程有机结合在一起。如江西上饶创建文明村镇，将村容镇貌建设标准细化为“一看路二看树，三看卫生四看住”，全市共有20个建制镇分别被列入建设部小城镇建设试点和江西省200个中心镇行列。在杭州湾南岸，有一个以建设“工贸型、花园型、现代化”小城市为目标的城镇DD慈溪市周巷镇。改革开放以来，周巷镇遵循“以商兴镇”、“以工强镇”、“科教立镇”的发展战略，从一个普通的建制镇一跃跨入了浙江省社会主义新农村建设示范镇、宁波市经济强镇，并先后被列为全国小城镇综合改革试点镇、联合国开发计划署可持续发展的中国小城镇项目试点镇。
(3)旅游带动型新农村。所谓旅游带动型新农村，就是充分利用、结合旅游资源的开发和利用，为建设“农家乐”模式旅游型新农村奠定了良好的基础。农户庭院空间以及周围的鱼塘、树林、菜地等农家资源，增设耕地种菜、现场采摘、任意“点宰”、自选自做等服务项目，让游客吃农家饭、享农家乐，大力发展农家休闲娱乐旅游经济。投资少、收益好、见效快是农庄型新农村建设最为显著的特点。全国各地的农庄型新农村建设开发，基本上都是当地农村因地制宜，因势利导，充分利用了现有的自然与人文资源，加以开发和利用，也有效带动了“农家乐”经济的迅猛发展。它的发展，对促进农村旅游、调整产业结构、建设区域经济、加快农业市场化进程产生了良好的经济效益。浙江衢州在新农村建设中，大力发展生态旅游，努力打响“山水名城、神奇衢州”品牌，初步形成了生态与经济互动互促、人与自然和谐发展的良好局面。
(4)城郊休闲型新农村。所谓城郊休闲型新农村，就是按照“依托城市、服务城市、致富农民”的发展思路，充分利用城郊乡镇的区位优势、资源优势和产业优势，积极围绕休闲、生态、观光、旅游农业，以及名优农产品进行项目包装，积极开展各类相关招商活动，发展第三产业，增加农民收入。在建设休闲型新农村过程中，各地要结合实际情况，充分利用地处城郊结合部、交通四通八达等区位优势，分片区建设特色农业生产基地，打造“一村一品”的多产业格局，生产为城市配套的蔬菜、花卉、畜禽等副食品类农副产品。同时进一步完善基础设施建设，突出服务功能，为发展第三产业奠定基础。长沙浏阳市把建设现代农庄与发展特色产业相结合，依托烟叶、茶叶、花卉、花炮等产业，成立了股份制公司，使农田变股田，农民变股民，建起了农民别墅，过上了“城市生活”。
2、按照社区建设的区位条件来分
(1)城镇集中型：位于城市建设规划区内的新农村社区建设，要着力破除城乡二元结构，构筑城乡一体的统筹发展体制，在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理等方面实现城乡一体，使农民真正成为城市社区的居民，过上“城市生活”。
(2)乡镇集中型：位于乡镇周边的村庄，在新农村社区建设中可以依托乡镇的辐射作用，向乡镇中心集中。
(3)中心村集中型：在广大农村中，选择基础设施完善、交通方便、生产生活便利的中心村，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则实施农民集中居住。通过中心村建设提高农村土地集约利用水平，有效保护耕地，彻底改变农村村庄布局散、规模小、建设乱、配套少、环境差、功能弱的现状，真正使农村成为村貌美、环境佳、居住优的社会主义现代化新农村，这是新农村社区建设的主要模式。
(4)旅游景区集中型：以旅游景点为中心，依托旅游服务产业，建立新型农村社区。
（二）要注重调动各方面的工作积极性。新农村社区建设要积极调动各级政府和农民群众的参与热情，只有这样才能推动新农村建设的开展实施。从农民群众角度出发：1.新型农村社区建设改善了他们的生产、生活条件：2. 生产条件得到改善、提高了生产收益。群众肯定是支持的。但要推动起来，首先要解决好新建住房、基础设施建设的资金来源问题，不能让经济负担阻碍了群众参与新农村社区建设的热情。其次是要解决好新村社区土地如何使用问题。从村干部角度出发：1.要调动他们以新农村社区建设为契机，树立自身在群众中的威信；2.带领全村群众改善生活环境、改变生产方式，干一番事业的决心；3.能够壮大村集体经济实力。从县、乡党委政府的角度出发，1.能够从新农村社区建设中体现出基层党委政府积极贯彻落实中央利民、惠民政策、做成工作亮点、看点；2.能够调整产业结构、拉动内需、培育新的经济增张点，提高县、乡级财政税收收益；3.能够为城镇化、工业化“腾出”用地空间；4.能够稳定社会基础、提高党和政府执政基础。
（三）新型农村社区建设要规划引领。村庄规划是新农村社区建设的前提和依据，只有坚持规划先行，才能确保各项建设任务科学实施、有序推进。编制规划时要注重科学性和可行性，有的放矢地推动示范村建设，避免重蹈“整治―乱建―再整治―再乱建”的恶性循环。在制定规划过程中，必须要把握三个原则：一是立足实际。要求各地依据当地经济、社会和人口发展水平，根据村庄自然地理与资源环境条件，因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不强求一致，不搞不切实际的“政绩工程”。二是突出特色。立足人与自然和谐，坚持传统与现代理念相结合、外观与环境相协调，突出乡村特色、地域特色、民族特色，做到形式多样、格调新颖。三是形成体系。规划内容上坚持居民住宅、基础设施、产业发展、社会事业规划同步安排、同步推进，形成完整的示范村规划体系。
（四）社区建设选址布点要科学合理。在新农村示范村选址布点方面，各地基本按照三个方面的原则：一是符合规划，新农村示范村选址要与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、乡镇总体规划相一致，坚决防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地。二是发挥优势，优先选择靠近小城镇和产业聚集区，基础设施条件较好、交通相对便利的村庄，优先选择“两委”班子团结、工作能力强的村庄，优先选择农民群众有需求、有愿望、积极性高的村庄，从而树立起可学、可看、可用的典型，充分发挥先进带后进、试点带一般的作用。三是综合平衡，我市现有的2367个行政村中，自然条件、资源禀赋不同，村情村貌、发展水平各异，在优先选择条件较好村庄的同时，还选择了一些条件一般、优势不明显的典型农区村加以培育和扶植，进一步增强示范村的带动作用。
（五）社区建设标准要明确。我省要求各示范村在建设期内达到以下标准：一是农村经济持续发展。有1-2个优势主导产业，并具有稳定的发展潜力，形成“一村一品”的产业发展格局，专业合作经济组织管理规范、制度健全，50％以上农村劳动力从事二三产业，土地流转规范有序，人均集体收入、农民人均纯收入及增幅高于当地平均水平。二是基础设施明显改善。做到水、电、路、通讯、有线电视、互联网“六畅通”，住房条件显著改善，便民超市、标准化卫生所、文化大院、健身广场、图书室、农资供应中心等配套设施基本齐全。三是社会事业协调发展。义务教育普及率稳定在100%，高中阶段毛入学率达到80%以上，“五保”对象集中供养率达到60%以上，最低生活保障实现应保尽保，新农合参合率达到98%以上。四是村容村貌保持整洁。有规范的村庄布局及上级批复的建设规划，村内巷道平整硬化、环境净化、路灯亮化，生活垃圾日产日清，“户分类、村收集、乡运输、县处置”的农村垃圾处理模式基本建立，生态清洁能源基本普及，给排水系统完善，防洪沟道通畅，人居与畜牧养殖分离，人居环境明显改善。五是村级管理科学规范。三级联创等活动深入开展，“4+2”工作法全面推广；村两委班子坚强有力，村党支部达到“五好”标准；“一事一议”制度得到落实，财务、政务公开，村民自治机制充满活力；村民满意率达95％以上。六是农村社会和谐稳定。民主法制和精神文明建设不断加强，平安乡村创建活动深入开展，社会治安形势良好，无群众违规越级上访、无重大社会治安刑事案件和“黄、赌、毒”等社会丑恶现象，农村社会大局保持稳定。
（六）农村产权制度要改革。农村产权制度改革是解决“三农”难题、深化统筹城乡综合配套改革的关键性改革，是关乎长远、艰巨复杂的社会系统工程。农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，为农民承包地、乡村企业用地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并建立市、县两级农村农用地、集体建设用地产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，可以平等地参与生产要素的自由流动，用市场之手，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，建立和完善农村市场经济体制机制，促进城乡一体化发展。
四、如何解决新农村社区建设中的资金和土地问题
我市是重要的农业大市和产粮核心区，随着工业化、城镇化的快速推进，保护耕地与保障发展之间的矛盾越来越突出。促进城乡统筹发展，实现科学跨越、富民强市目标，迫切需要深化农村土地管理制度改革，破除城乡二元结构。而新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推动城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点，也是破解城乡二元结构、引领“三化”协调发展、实现城乡公共服务均等化的重要载体。如何解决新农村社区建设所需的土地和资金难题，将是推进新农村社区建设工作的关键所在。今年以来，市委市政府责成市委农办和国土资源局，对我市的新农村工作进行了深入调研，先后起草出台了《关于加快新型农村社区建设的实施意见》（驻发［2011］25号）和《关于推进农村土地综合整治促进城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》（驻政［2011］92号）文件，针对新农村社区建设中的土地和资金瓶颈问题，提出了“以农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，采取统一领导、统一规划、统一申报、统一标准、统一实施、统一监管、统一验收的方式，整合政策、整合项目、整合资源、整合资金，以城带乡、以工促农，创新体制和机制，促进农业现代化和社会主义新农村建设”的破解办法。
（一）解决新型农村社区建设资金问题的方式
解决新农村社区建设资金问题主要有以下几种方式：
一是整合各种涉农项目资金。按照驻发［2011］25号文和驻政［2011］92号文的精神，以新增建设用地有偿使用费、从土地出让收入中计提的农业土地开发资金、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金为主，引导和整合村庄建设、农业开发、农村公路建设、小型农田水利、以工代赈、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造、电力、通讯等相关涉农资金。
二是充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，挖掘自身集体建设用地潜力，把置换来的挂钩指标有偿使用费投入到新农村社区建设当中。驻政［2011］92号文中明确规定，要建立集体建设用地指标有偿使用制度。旧村庄原有建设用地整理复垦后形成的建设用地挂钩指标，由县（区）政府统一在县域范围内调剂，优先用于城镇建设用地。建设用地挂钩指标实行有偿使用，指标有偿使用收益全额返还农村，主要用于旧村庄的拆迁、整理、复垦，以及新农村社区的农宅建设及其他公益性基础设施建设。挂钩指标收购标准原则上定在每亩15万元，具体收购价由县（区）政府根据情况自行制定，要达到村庄整治农民得实惠、增减挂钩城乡发展得空间、社会资金投入得效益、新农村建设政府得形象的效果。
三是鼓励社会资金参与新农村社区建设，引进市场机制和理念，实行市场化运作，经营好新农村。在新农村社区建设中，要积极探索创新机制，把新村社区建设中的服务型、经营型配套设施，如社区超市、临街商业门面、幼儿园、敬老院等向本集体村民公开进行承包、租赁，采取市场化运作的方式，向农村集体经济组织和个人推介，争取社会资金参与。
四是积极争取上级政府扶持资金。对于新农村社区建设各级政府都高度关注，都准备有专项扶持资金。因此，我们在新农村社区建设中要积极主动，力争把项目设立为省、市示范村项目，从而获得上级政府的扶持资金和政策倾斜。
据我省新农村社区试点建设情况测算，每个新型农村社区，基础设施和公共服务设施建设平均投入953万元（按每个社区6000人规模，人均1600元左右），单靠地方财力难以完全解决。当前我市农村旧宅基地面积普遍较大，也就是集体建设用地整治的空间较大，每个村庄拆迁复垦后都能整理出大量的耕地，这样我们通过城乡建设用地增减挂钩就可以提供数量可观的挂钩指标，按照当前规划的新农村社区项目最少也能新增500亩以上的集体建设用地指标，这样就是7500万元。由此可见，我们只要认真研究、领会驻发［2011］25号文和驻政［2011］92号文件的精髓，通过以上四种方式来解决新农村社区建设的资金投入问题，基本能够满足所需新农村社区建设的资金问题。
（二）解决新农村社区用地问题的途径
关于土地问题，在推进新型农村社区建设过程中，首先要立足于旧村改造进行完善提高，但对过于分散的村庄需要适当整合，在社区建设起步阶段会出现新占用土地情况，而农村居民点从建新到拆旧复垦实现节约土地的目标需要一个过程。从驻马店市当前的实践看，主要通过以下几个途径进行解决。
一是采用权属、地类调整的方式。新农村社区建设可以采用农村传统的赶地、租赁或收买的方式解决用地问题，这里的关键在于，首先新区建设用地要符合土地利用总体规划和乡村建设规划。其次，用地要确保权属合法、利益清晰。进行新农村社区建设要首先明晰产权，要对集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权登记，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。在新村建设过程中要按照当地群众的意愿，采取不同的方式获得社区建设用地。第三，涉及行政区划变更和土地权属调整的，要制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，合理调整土地权属，以免引起权属纠纷。
二是利用现有土地挖潜，采用综合整治的方式。主要是利用村庄坑塘、废弃地、荒坡地进行整治复垦，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进新农村社区建设。
三是采取城乡建设用地增减挂钩的形式，通过对旧村庄的拆迁复垦，置换土地指标，允许先建后拆、先占后补，减少土地使用审批环节和费用，加快新农村社区建设的步伐。
四是城镇周边规划控制区内的村庄，符合规划的可以采取农用地转用的方式或农用地转用征收同时申报解决社区用地问题。
驻马店市现有2367个村委，18724个自然村，村庄建设用地面积公顷（合194.4万亩），综合整治潜力约为51840公顷（合77.76万亩），大约能够形成增减挂钩指标20736公顷（合31.10万亩）。根据测算，驻马店市年均建设新型农村社区20个左右，总用地需求在1万亩以上，除了使用原有村庄就地改造的社区外，新增建设用地需求在5000亩以上。因此，各级乡镇政府要认真研究驻政［2011］92号文的精神，用足用活农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策，积极寻求解决土地问题的途径。建议城市周边规划控制区内的村庄，尽可能采用土地综合方式如转用、转用征收等政策解决新社区用地；乡镇周边或边远地区的社区，可以采用土地综合整治和增减挂钩的复合方式解决新农村社区用地问题。
（三）新农村社区建设涉及的项目申报方式
关于新农村社区建设项目的申报，以及其中各类涉农项目的申报程序和方式问题，我们可以通过下面这个表格进行分类说明。
新农村社区建设所涉及项目申报说明表
五、新农村社区建设中需要注意的问题
社会主义新农村社区建设开展以来，省委、省政府就将示范村建设工作列入全省十大民生工程之中，从资金、政策、项目等方面进行全方位支持。各级政府的高度重视要求我们在推进新农村社区建设工作中，要坚持“科学规划、分类指导、试点先行、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”的原则，积极稳妥地开展新农村社区建设。
1、新农村社区建设必须坚持县乡政府主导、群众自愿原则。建设社会主义新农村是政府主导、群众参与、各方努力的一项社会系统工程。县、乡政府是新农村社区建设的主导者和责任人，只有通过政府整合涉农部门力量，筹措、整合各项涉农资金，整合相关政策，制定实施方案，新村建设方案，编制项目规划、初审、申报、组织实施和验收等工作。农民是土地整治工作开展的主体，县（区）政府要建立完善信息公开制度和群众意见征集制度，充分运用“4+2”工作法，让群众充分参与，充分尊重群众意愿。新村选点布局、规划设计、拆迁奖补、新居分配等方面工作，要通过公告、听证、公示等方式，广泛征求村民的意见，每个项目必须90%以上的村民或村民代表同意方能实施，防止以行政命令方式搞违背农民意愿的大拆大建，切实保障农民的合法权益。
2、新农村社区建设一定要做到先期摸底调查，进行可行性研究分析。新农村社区建设一定要本着因地制宜、量力而行的原则，脚踏实地的推进，切忌盲从激进。乡镇政府部门要摸清建设条件，了解群众意愿、进行可行性研究论证，做到有的放矢。
3、新农村社区建设必须符合城乡规划、土地利用总体规划以及新农村发展规划，依法进行。新农村社区建设要坚持“先规划后建设、没规划不建设”的原则，规划要立足当前，着眼长远，分期实施、稳步推进。在新农村社区建设过程中，要正确引导社会资金、力量参与社区建设的模式和方法，如组建国有独资或股份制开发建设公司作为投融资主体进行社区建设，或采用BT模式开展社区建设。但新农村社区建设一定要坚持政府主导的原则，严禁各类以房地产开发的形式进行的社区建设。因此，在新农村社区建设中只能出现建筑承包商，一般不能以房地产开发商名义存在，更应注意“小产权房”问题的出现，切实保护农村集体经济组织的利益。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
4、新农村社区建设应综合统筹进行，社区如何建？农地如何用？农民生产生活如何安置。社区建设要做好前期统筹规划，对社区的设计定位要实际，认真研究社区建在哪？如何建？迁入农民的生活如何安置，迁出农民的承包地、宅基地如何有偿退出？如何促进农用地的规模化、集约化经营。这都是要各级党委、政府提前深入思考的问题。
5、新农村社区建设一定要坚持整体规划、政策连续、宣传到位、深入人心。新农村社区建设是一个逐步推进、深入人心的过程，基层乡镇政府一定要站在宏观、全局的角度思考社区发展的未来，做好社区建设规划，切实注重建设新农村社区政策的延续性，切忌朝令夕改，让群众心存疑虑。同时，各级党委政府要大力抓好新农村建设的宣传、教育、培训、交流等工作，使党中央、国务院的利民政策深入人心，让群众认识到新农村社区建设的优点、好处，从而积极主动的参与到新农村社区建设工作中，推动此项工作健康、规范、和谐、有序的开展。
6、新农村社区建设一定要严格执行法律法规，严禁出现“一户多宅”“小产权房”现象，乡镇政府不能只注重建新社区，还要严格落实旧村的拆迁复垦。新农村社区建设用地占用的农用地指标，需要旧村的拆迁复垦来替代，特别是先建后拆的新农村社区用地，三年内必须完成旧村复垦，否则就将按照违法用地对待，因而，乡镇政府不能只关心新农村社区建设，还要认真落实拆旧复垦工作，保证耕地占补平衡和增减挂钩指标的需要。
作者系驻马店市国土资源局党组成员、副局长
二○一一年十一月
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