中国研究服务中心
　　　　　　　　　　　　　　　　　中国的失业问题与就业战略
　　胡鞍钢
　　中国是世界上人口最多的国家，也是劳动力资源最丰富的国家，因此成为人口就业压力最大的国家。据统计，
中国劳动力资源占世界总量的1/4 以上，而资本资源（指国内投资额）仅占世界总量的不足4 ％。如果说解决十几
亿人口吃饭问题，是中国经济长期发展的头号任务的话，那么为世界1/4 的劳动力创造就业机会则是第二号任务。
从1993年以来，我国城镇下岗职工激增，由300 万人增加到1996年底的892 万人，估计在1997年底为1200万人；据
劳动部介绍，今后三年仅国有工业企业还有800-1000万富余人员需要下岗分流，扣除已再就业人员，目前我国城镇
实际失业人口规模在约 万人，真实失业率
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　　在6-7 ％之间，创建国近50年来的最高记录，成为当前我国经济社会生活中最突出的问题。首先，直接伤害广
大基本群众（公开失业者和下岗职工以及家庭）的基本利益，特别是那些曾有过上山下乡的知识青年经历的下岗职
工，既承受70年代末和80年代初的第一次失业高峰，又开始承担90年代末的第二次失业高峰的两次成本，是社会不
稳定的重要原因。其次，过高的失业率也会造成了较大的GDP 损失，约占GDP 的4-5 ％。如果说从1993年起我们花
了4-5 年的时间，第一次成功地实现经济“软着陆”，有效地控制高通胀率之后，那么，从现在起有必要再花4-5
年的时间，开始第二次“软着陆”，旨在保持较高经济增长率的条件下降低城镇高失业率。因此，与高失业率做斗
争，不仅是短期任务，而且也是长期任务，不仅要设计权宜之计，而且也要制定长久之策。
　　为什么我国城镇失业人口激增？对大量失业现象做出科学的解释是处理失业危机的关键。这要从人口学、结构
变动、市场转轨和工业化技术路线四个背景来分析：
　　第一，我国正处在劳动年龄人口不断上升时期，形成持久的巨大的就业压力。表现为劳动年龄人口或经济活动
人口增长率超过总人口增长率；总人口就业率大幅度上升，大大超过发达国家和发展中国家的平均水平；我国妇女
就业参与率过高，大大超过经济发展阶段。中国属于典型的高就业模式，人为增加了就业竞争和就业压力，因此，
出现大量下岗人员是正常的现象，它反映了中国正在从高就业模式向与经济发展阶段相适应的正常就业模式转变。
　　第二，我国正处在大规模产业结构调整阶段，下岗职工激增，是属于持续性、长期性的结构性失业。表现为原
有吸纳新增就业主渠道的农业部门，在90年代大量排斥劳动力；就业结构变动呈加速过程，农业占就业人口比重迅
速下降，农村新增劳动力和脱离农业部门的劳动力流动，对非农产业部门和城镇形成就业压力与竞争；第二产业，
特别是制造业，吸纳新增劳动力的能力在下降，第三产业成为吸收新增劳动力的主要渠道；我国制造业已由“短缺
经济”向“供大于求”或“供求平衡”类型转变，正在经历极其深刻的结构性变革，使不少传统工业企业关、停、
并、转、破，促使下岗职工急剧增加；技术进步所摧毁的旧的工作岗位，大大低于它所创造的新的工作岗位。结构
变动较快和技术变革显著时期，正是失业高峰期。
　　第三，我国正处在市场经济转型过程，国有经济占总就业人口比重迅速下降，而非国有经济还无法吸纳全部国
有企业下岗职工，必然出现真实失业率上升阶段。越南从1989年对国有企业改革，已削减了1/3 国企职工，但中国
国企改革搞了20年，却有增无减，国有经济单位（包括国有企业、国有事业单位和政府社会团体）职工占城镇总就
业人数过高。因此，应充分利用下岗职工大幅度增加机会，逐步的、永久性的把这部分人员转移到非国有经济中去。
　　第四，我国经济增长正经历迅速的“资本深化”过程，特别是国有工业企业资本密集程度迅速增高，不仅不吸
收新增劳动力，还要不断排斥大量富余人员。“八五”期间，我国出现前所未有的高经济增长和高投资增长，但没
有带动相应的、较高的就业增长，就业增长弹性系数达到历史最低点。反过来，经济高增长，主要依赖资本投入，
劳动投入的增长贡献越来越小。这种经济增长方式是与中国基本国情相悖，必须从根本上转变这一经济增长方式。
　　促进经济增长，创造就业机会，减少失业率，是今后我国经济发展最优先的目标和任务，它与国有企业改革，
实行股份制的经济改革的最优先目标和任务并不矛盾，而是相辅相成，相互促进。
　　众所周知，中国最丰富的资源是劳动力资源，最稀缺的是资本资源，这构成了中国社会内部一对最丰富资源和
最稀缺资源之间的矛盾。因此，如何有效的利用中国经济发展的最大比较优势人力资源，合理的配置人力资源，是
中国实现长期性持续高速增长的关键。
　　我国就业战略目标是最大限度地开发和利用我国丰富的劳动力资源，促进就业人口适度增长和就业结构迅速变
动，实现充分就业目标。其基本思路是：
　　第一，使持续高速经济增长和高资本投入成为持续性创造就业的过程。在保持目前较高经济增长和资本投入增
长的前提下，有效地创造更多的就业机会，大幅度提高就业增长弹性系数和劳动力和人力资本要素对GDP 增长的贡
　　第二，大力发展劳动密集产业，选择“节省资本、多用劳动”的工业化技术路线，有选择的发展资本密集、资
源密集和技术密集的产业。资本积累和技术创新，要能够有效的创造新的工作岗位，新的就业机会。
　　第三，应当采取有力措施，保持基本群众的基本利益，实行中国的“新政”政策。改革的成本和代价，例如失
业不应由失业者和下岗职工来承担，应由政府、改革受益者和富人来承担。我们不仅要创造一个竞争的市场经济，
而且要建立一个温暖、关怀的公平社会。中国的改革与发展需要和呼唤中国的“新政”。其目的是建立两个基础设
施：一是物质基础设施，即开展大规模的基础设施建设，如学校、医院、道路、桥梁、植树造林、兴修水利、环境
保护、市容清洁、垃圾处理等公共工程，优先安排下岗职工重新上岗或临时上岗；二是社会基础设施，即建立社会
保障制度、失业保险制度、个人住宅的贷款购买制度、工伤保险制度、人寿保险制度，建立劳动力市场和信息网络，
通过这些制度建设为失业者与贫困人口提供基本生活保障，形成良好的社会安全网，从而实现保持社会稳定，国家
长治久安的目标。
　　第四，促进劳动力要素流动，通过市场重新配置劳动力资源，通过就业结构的变动，既促进经济增长，又促进
就业增长。积极鼓励各类劳动力，从国有经济向非国有经济流动，从农业部门向非农业部门流动，从农村向城市流
动，从低劳动生产率部门向高劳动生产率部门流动，从欠发达地区向发达地区流动。
　　中国的就业政策是实现中国就业目标和战略的重要手段，它旨在满足和实现全社会的最大利益，应避免成为保
护少数人口特殊利益、保证少数部门“支出最大化”的政策工具。为此提出如下建议：
　　第一，降低城镇真实失业率应作为今后一个时期中央及各级政府的首要目标。建议召开全国就业工作会议，研
究部署2000年控制失业率目标、新增就业岗位目标，并作为考核各级政府政绩的主要指标之一。实现充分就业的目
标，并不等于百分之百的就业率，而是要把全国城镇失业率控制在自然失业率水平上（例如5 ％），这一目标经过
多年鼓励是可以达到的，又是现实可行的目标。总理定期召开记者招待会，介绍当前经济形势，公布重大决策和公
共政策，影响全国舆论动向，使其稳定民心，朝有利于政府的方向发展。
　　第二，统计城镇实际失业人口规模、真实失业率，特别是那些下岗职工尚未就业人员的基本信息，各级统计局
应每月、每季度、每年定期公布上述指标，应尽快公布全国城镇劳动力调查数据。
　　第三，积极发展劳动密集型产业。这包括劳动密集型为主的服务业，如饮食业、商业、旅游业、咨询业、信息
服务业、文化服务业、教育服务业、体育服务业、司法和会计等中介社会服务组织；积极扩大劳动密集型产品出口
增长，不断提高劳动密集型产品的技术含量和附加价值；积极开拓国际劳务市场，有步骤、有组织地促进劳务出口，
也鼓励国内人员到国外投亲靠友，并为他们办理出国手续，提供方便条件；积极发展劳动密集型小型企业，使之成
为经济部门的就业主体。
　　第四，积极发展城镇非国有经济。在资金贷款、市场准入、经营范围等方面与国有企业一视同仁；鼓励国有职
工向非国有单位流动，累计工龄数，享受退休保险待遇；鼓励下岗职工自我就业、家庭就业和非正规部门就业；鼓
励在职职工留职停薪、退职下岗、提前退休，允许在职女职工分阶段就业；鼓励失业青年和下岗职工，实行非全日
制的计时工作或计件工作；鼓励大中专毕业生、复员转业军人进入非国有企业。国有企业（将来包括国有事业单位
和政府社会团体）进入原则是“退（退休或退出）多少；进（新聘或增加）多少”，进而“退大于进”，逐步降低
国有经济占城镇就业人口比重。
　　第五，尽快建立社会失业保险制度。扩大失业保险覆盖面，应覆盖不同所有制企业，包括集体企业、三资企业
和私人企业；提高失业保险费比例。
　　第六，开辟再就业资金新来源。这包括取消对国有企业亏损补贴额（1996年为337 亿元）和各类价格补贴（1996
年为454 亿元），征收个人所得税增收部分，股票证券交易印花税，开征国债交易，企业债券交易，外汇交易和期
货交易的交易税，公开拍卖部分国有资产，提高烟酒消费税率，征收特殊垄断行业部分利润等。
　　第七，有效使用再就业资金，开展大规模城镇基础设施建设，创造更多的就业机会。解决全国城镇高失业问题，
关键是创造更多的就业岗位，吸纳更多的下岗职工。今后5 年应成为城乡基础设施大发展和生态环境保护时期，使
之成为新经济增长点和创造新增就业岗位的主要部门。以劳动替代福利，使下岗职工通过自己的劳动来养活自己。
　　一、失业率的定义及争论
　　一个国家或地区宏观经济有三个最重要的指标：一是国内生产总值（GDP ）增长率；二是通货膨胀率（如商品
零售价格总指数上涨率，居民消费价格总指数上涨率）；三是失业率。这三大指标被称之为该国或地区经济发展的
“晴雨表”，也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜的经济政策最重要的依据。如果上述统计信息失真，将
直接影响该国或地区的经济发展决策。
　　迄今为止，国家统计局按国际惯例统计了前两个指标，并按月、季度、年度定期公布，而后一个指标先是自定
义为“城镇登记待业率”，即指城镇登记待业人口除以城镇从业人员与城镇登记待业人数之和，后是自定义为“城
镇登记失业率”，是指城镇登记失业人口除以城镇从业人员与城镇登记失业人数之和，按年底数给予公布。按这一
统计口径，1996年底全国城镇登记失业人数为553 万人，城镇登记失业率为3.0 ％。这一失业率在世界上也是最低
的国家之一。实际上，这一统计指标定义无法准确的、真实的反映中国目前日益突出的城镇失业问题。连中央领导
人也不相信3.0 ％的失业率数据，曾多次质问国家统计局的负责人“到底全国有多少失业人口？实际失业率有多高？”
如果国家统计局连真实失业人口都搞不清楚的话，中央政府怎么能够制定正确的宏观经济目标。1997年3 月李鹏总
理《政府工作报告》提出了将城镇失业率控制在3 ％左右的宏观经济目标。这一目标是建立在国家统计局提供的城
镇登记失业率的信息基础之上，即使达到这一目标也没有解决中国日益严重的城镇失业问题。
　　中国到底有多少失业人口，这涉及到失业人口和失业率定义概念的基本问题。从经济学上看，失业是指劳动者
完全处于闲置状态。这种失业常称为公开失业（open unemployment ），通常定义为零工时零收入。发达国家的失
业人口统计口径都是计算公开失业人口。按照国际劳工组织（International Labour Organisation ， ILO）规定，
失业是指在一定年龄之上、在参考时间内（例如4 周或3 个月），那些没有工作，目前可以工作而且正在寻找工作
的人。具有失业保险系统的国家，估计失业率是根据失业的登记以及他们正在寻找工作的证明来进行估计。但是这
一估计不包括那些已放弃就业要求和寻找工作的人。在发展中国家很难精确统计实际失业人口，不能准确的知道谁
是完全被雇佣，谁是失业，特别是在农业部门，由于季节性劳动，很难确切的统计。例如在加纳， 年公
开失业率为1.6 ％，就业无望的劳动者（discouraged workers ）比率为1.5 ％，就业不充分率为24.1％。如果把
后两者加到失业者数字中，那么劳动力的利用不足就大幅度增加。日本规定，失业是指具有劳动能力、思维能力的
人（既劳动力人口），由于没获得有收入的工作而不劳动，是客观失业；因罢工而不劳动或因工资过低而不劳动，
是主观失业。美国规定，失业者是指在劳动年龄阶段内具有劳动能力，在调查期间，（1 ）一个没有工作的人；
（2 ）过去的4 周里曾努力寻找工作的人；（3 ）过去4 周正在等待重新雇佣回原单位的人；（4 ）在4 周内正等
待向新单位报到的人。美国对暂时解雇的定义是由“对工人没有偏见”的雇主提出的，长达或预期长达连续7 天以
上的不付薪水的暂时停职。这个标准意味着工人并没有被解雇，如果企业生产恢复，劳动需求增加，他们会重新返
回原先的工作岗位。这类似于我国的下岗职工，但这部分人也被列入“失业后备军”之中。在发展中国家，除了公
开失业人口外还存在大量的非公开失业人口，如就业不足（underemployment ），即指那些实际工作的时间少于他
们能够并愿意工作的时间的劳动者；隐蔽性失业（hidden unemployment ），指那些因无工作可作而选择非就业的
活动；伪装就业不足（disguised underemployment ），即指那些看起来全天在工作，但实际上只需要更少的时间
就能够完成；过早退休（prematurely retired ）等。几乎在所有国家都存在着人力资源利用不足现象，即人们想
去工作，但他们找不到他们喜欢的足够的工作。发展中国家不仅表现为公开失业率很高，而且还表现为非公开失业
率也很高，因而公开失业与非公开失业人口约占整个劳动人口的25-30 ％之间。在发展过程中，失业的主要症结已
从就业不充分转向某种形式（如中国城镇下岗职工）的公开失业，这反映了经济结构转变与所有制结构转变的重要
现象（后文将详细分析）。
　　国家统计局定义“城镇登记失业人口”，是指非农业户口，在一定的劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就
业，并在当地就业服务机构进行求职登记人员。这一统计口径相当于美国失业人口统计的（1 ）类人员，即没有工
作者。由于我国是按登记失业人数统计，那些没有登记失业人员以及大量下岗职工中尚未重新就业人员没有包括在
内。这就是为什么国家统计局公布的城镇失业率不能反映真实状况的原因。
　　为了搞清楚中国真实失业人口和真实失业率，有必要讨论一下“下岗职工”与“失业人口”之间的关系。大规
模下岗职工始于1993年，下岗职工数是一个累计数，1996年底国家统计局统计的全国城镇下岗职工已达891 万人，
据国家统计局、劳动部、全国总工会等部门的一项专项调查结果显示，下岗人员平均下岗时间为三年9 个月，1992
年以前下岗者占33.2％，1992年以来下岗者66.8％，1996年底下岗人员再就业比例为26％，领取社会保障救济金的
只有1.8 ％；1997年底国家统计局总经济师邱晓华介绍下岗职工已达1200万人。实际上，“下岗职工”最初的提法
是“下岗待业职工”并成为特定时期的特定名词。这一概念是一个混乱不清的概念，即包括失业人口，也包括重新
就业人口，它大体分为4 个部分：
　　下岗职工总数= 寻找工作人员+ 等待回岗人员+ 等待向新单位报到人员+ 已重新就业人员（1 ）
　　公式右端的（1 ）（2 ）（3 ）部分类似于美国的（2 ）（3 ）（4 ）的构成，从经济学与社会学意义上看，
应属于失业人口，但是两国之间的差异性在于中国的下岗职工与原单位仍保留名义上的劳动合同关系，并享有原单
位提供部分工资收入、其它补贴或待遇，形成原有单位一时无法甩掉的“包袱”。而美国辞退人员（Layoff）随即
解除劳动合同关系，并按公开失业人口统计。公式右端的（4 ）为下岗职工重新就业者，不应列入失业人口中。那
么，特定时期我国城镇真实失业人口为：
　　失业人口= 登记失业人口+ （下岗职工总数－已重新就业员人）（2 ）
　　城镇失业率= 失业人口/ （就业人口+ 失业人口）（3 ）
　　以上为全国城镇失业人口及失业率定义，以区别国家统计局定义的登记失业人数和登记失业率。应当说后者统
计对制定宏观经济目标与政策没有什么意义。
　　二、中国城镇真实失业率及相关GDP 损失量估计
　　到底全国城镇失业人口有多少？真实失业率有多高？首先，我们来看一看全国城镇登记失业人口和登记失业率。
据国家统计局所提供的数据，从1978年以来，我国城镇登记失业人口或登记失业率曾先后出现两次高峰，第一次是
文化革命后期引起的“后遗症”，上千万上山下乡知识青年返城，引起大规模的公开失业人口（当时称待业人口或
待业青年），1980年曾达到540 万人，其中待业青年为283 万人，而后呈现下降趋势，1984年达到低谷，开始逐步
上升（见图1 ），从1992年以后，开始进入第二次失业高峰，1992年登记失业人口为363.9 万人，登记失业率为2.3
％，登记失业人口到1995年突破500 万人，到1996年为530 万人，登记失业率3.0 ％，估计1997年为570 万人，登
记失业率下3.1 ％，1997年登记失业人口数比1992年增加了36.8个百分点，失业率提高了0.8 个百分点。这表明，
近年来城镇公开登记失业人口迅速增加，登记失业率上升。
　　再来看一看下岗职工的情况。据国家计委宏观经济研究院杨宜勇提供的数据，1993年全国城镇下岗职工为300
万人，1994年为360 万人，1995年为564 万人，1996年为891.6 万人，1997年为1200万人，相当于1993年的4 倍。
目前国家统计局尚未公布下岗职工总数中的4 部分人员构成比例，也没有正式公布最关键的经济指标：实际失业人
口及真实失业率。作者是在信息不完全条件下对此做出估计，按两种假设估计：按未就业人员占下岗职工总数的40
％和已重新就业人员占下岗职工总数的60％的低估算，1993年下岗职工中尚未就业者为120 万人，到1996年为356
万人，1997年估计为480 万人；全国城镇实际失业人口1993年为540 万人，到1996年为909 万人，1997年估计为1050
万人；全国城镇真实失业率1993年为3.3 ％，到1996年为4.9 ％；1997年估计为5.7 ％；按未就业人员占下岗职工
总数的60％和已重新就业人员占下岗职工总数的40％的高估算，1993年下岗职工中尚未就业者为180 万人，到1996
年为535 万人，1997年估计为720 万人；全国城镇实际失业人口1993年为600 万人，到1996年为1088万人，1997年
估计为1290万人；全国城镇真实失业率1993年为3.7 ％，到1996年为5.9 ％；1997年估计为7.0 ％（见表1 ）。
　　从1993年以来，我国城镇实际失业人口迅速增加，既包括公开失业人口增加，也包括下岗职工中失业人口增加，
其中后者增长率大大超过前者增长率，因此后者占全国城镇实际失业人口比重迅速增加，由1993年的22％-30 ％已
上升到1997年的45％-55 ％之间。1993年我国城镇实际失业人口为540-600 万人之间，真实失业率为3.3 ％-3.7％
之间；1996年分别上升为900-1100万人之间，5 ％-6％之间；1997年又分别上升为 万人之间，6 ％-7％
之间（见表1 ）。最近劳动部部长李伯勇透露，今后三年（指 年）国有工业企业将有800 万-1000 万人
需要下岗分流。若按每年新增加300-400 万下岗职工计算，估计1998年全国城镇实际失业人口将达到 万
人，真实失业率将达到7- 8％。无论是低估算还是高估算，我们都可以得出如下的结论，目前全国城镇失业人口规
模和真实失业率已创建国近50年来的最高纪录，实际失业人口规模相当于1980年的2 倍，且在不断增长，已经成为
当前我国经济社会中最突出的问题，因此，降低城镇高失业率应当成为今后宏观调控的首要任务。
　　中国城镇失业问题直接伤害广大基本群众的基本利益，特别是上千万上山下乡知识青年的下岗职工承担着文革
与改革的成本，不仅心理受到伤害，也容易引发社会不稳定。从经济学看，失业成本首先是失业者心理和收入上的
痛苦。在下岗职工中特别是那些上千万经历过上山下乡的中年下岗职工（据调查35岁以下的下岗职工约占下岗职工
总数的一半以上），广为流传的口头语是“毛泽东让我们下乡，邓小平让我们下海，江泽民让我们下岗”。这部分
人下岗职工是唯一承受两次社会代价的特殊群体，70年代末80年代初，他们成为文化革命的受害者，承受过返城后
面临失业的痛苦，成为失业人群的主体（1980年和1981年的失业青年占失业人员比重分别的70.6％和78.0％）；90
年代末他们又成为整个社会改革，特别是国有企业改革的对象，再次成为城镇失业下岗职工的主体。上述流行语不
应简单的视为下岗职工的发牢骚，他们确实是两次失业高峰的承受者，“文革”和改革成本的都由在这一特殊的群
体来承担是不公平的，因此，国家和社会对这部分群众的基本利益予以保护和补偿是必要的。
　　失业的成本还包括GDP 的损失量。60年代曾担任美国总统经济顾问委员会成员、美国耶鲁大学经济学教授奥肯
（Arthur M.Okun ）曾提出把失业率从7 ％降到4 ％，会使国民经济受益。他发现实际失业率每超过自然失业率
（natural unemployment rate ），1 个百分点，总产出将损失约2.5 ％。根据美国经济学家计算，1991年美国实
际失业率为6.8 ％，自然失业率为5.5 ％，因失业导致的GDP 损失量约为3.3 ％，合计损失1870亿美元。需要说明
的是，利用奥肯法则估计包括了所有失业者的收入损失，但是这一总损失是在不同人口之间分配的。例如不同年龄
组、不同性别组、不同产业部门、不同地区以及不同失业时间长短。既使这些失业者受到失业补助，但整个社会仍
然从GDP 增长下降而受到损失。我们采用奥肯法则来初步估计一下中国因经济不在充分就业状态（如过高的失业率）
而导致的GDP 损失量。根据前文不同方法估算的城镇真实失业率，假定我国城镇目前自然失业率为5 ％，1996年我
国因失业导致的GDP 损失量约为2.0 ％，1997年GDP 损失量为4.5 ％。如果假定将自然失业率定为4 ％（这是一政
府所希望实现的一个目标），那么1997年GDP 损失量高达6.75％。无论何种估计，我们都可以得出另一个主要结论，
伴随着进入我国失业率高峰期，已经对GDP 损失产生主要影响；真实失业率越高，GDP 损失量就越大；相反，降低
失业率就意味着增加GDP ，不仅使失业者受益，也等于增加全体国民财富。
　　三、为什么我国城镇失业人口激增？
　　尝试对大量失业现象作出科学的解释，是处理失业危机的关键。这要从人口学、结构变动、市场转轨和工业化
技术路线四个背景来讨论。
　　1 、我国正处在劳动年龄人口不断上升时期，形成持久的巨大的就业压力。
　　根据世界银行估计（World Bank，1997），1980年我国劳动力供给人口（包括就业者和失业者以及现役军人）
为5.39亿人，占世界劳动力供给总数的26.4％；1995年我国劳动供给人口为7.09亿人（但这一数据仍低于1995年全
国1 ％人口抽样调查7.55亿人）约占世界劳动力供给总数的26.3％，相当于高收入国家或地区劳动力供给总数4.32
亿人的1.64倍（见表2 ）。1995年中国国内投资额仅占世界总数的3.4 ％。这表明，中国用世界的3.4 ％资本资源
来提供和创造世界上近1/4 以上的劳动力就业岗位。这一格局很难在短期内改变，并随着劳动年龄人口持续性增长
到2020年，才能进入“零增长”，今后20多年就业压力越来越大，成为今后历届政府仅次于养活十几亿人口吃饭问
题之后的第二号经济发展任务。
　　中国劳动力供给人口大大超过其总人口占世界总人口22％的比例的主要原因是：
　　第一，中国人口年龄结构呈年轻型。一是劳动年龄人口增长率高于总人口增长率，据统计， 年期间，
我国总人口年平均增长率为1.4 ％，经济活动人口（指在16岁以上，有劳动能力，参加或要求参加社会经济活动的
人。包括从业人员和失业人员）年平均增长率为3.1 ％；二是劳动年龄人口和经济活动人口占总人口比重较高，约
为60％（1990年全国第四次人口普查数据）。
　　第二，我国总人口就业率大幅度上升。1980年我国就业人口占总人口比例为42.9％，1990年上升为55.9％，1996
年为56.3％（见表3 和图2 ）。大大高于发达国家总人口就业率和发展中国家。如1993年发展中国家为46％，工业
化发达国家为49％（见表4 ），美国为46.2％，加拿大为42.5％，日本为51.8％，法国为31.2％，英国为43.7％。
今后如果中国一直保持57％的高总人口就业率水平的话，到本世纪末就业人口将达到7.4 亿人，2010年将达到8.0
亿人，2020年将达到8.6 亿人。作为世界上人口规模和劳动力供给人口规模最大的国家，如果保持这么高的总人口
就业率的话，仅使用世界上3.4 ％的资本投资资源若要解决中国的就业问题对任何一届政府都是极其严峻的挑战。
　　高水平的总人口就业率反映了中国在世界上实行了一种十分特殊的“高就业”模式。人为地加剧了就业竞争的
就业压力。我认为，目前出现大量下岗人员是正常的，标志着中国从高就业模式向与经济发展阶段相适应的正常就
业模式转变，表现为今后总人口就业率应呈长期下降趋势，退出劳动力行列的劳动适龄人口的比例不断上升，以下
岗职工、失业增加、提前退休或其它退出劳动力方式以及退出正规部门，进入非正规部门（如自我就业、家庭就业
和其它非正式部门就业）的形式表现出来。
　　第三，我国妇女就业参与率过高，大大超越经济发展阶段。妇女就业参与率是与各国经济发展水平相关联的，
发达国家妇女就业参与率水平较高，而发展中国家妇女就业参与率较低。据联合国统计，1993年发达国家妇女就业
参与率平均为44％，发展中国家平均水平为39％，印度只有31％，而我国妇女就业参与率高达45％（见表4 ）。显
然，我国妇女就业参与水平大大超过发展中国家水平，与发达国家水平相当，超越了我国经济发展阶段。仅从就业
的角度上看，“男女平等”是指男女就业机会平等，“男女同工同酬”，而不是指男女就业参与率均等。当我国微
观经济活动主体（主要是指企业），根据竞争原则自主决策用人用工时，就会出现大量妇女职工下岗，妇女就业参
与水平呈下降趋势，例如妇女在下岗职工中居多，约为60％。
　　需要指出的是，妇女在家庭中承担重大的责任，不仅需要获得收入，而且还要承担家务。相对于男性职工来说，
妇女往往更容易受到伤害，她们总是不成比例的集中在低收入部门或岗位上，或在非正规部门。因此，妇女的状况
在结构调整过程中，通常趋于恶化，就不足为奇了。
　　2 、我国正处在大规模产业结构调整阶段，下岗职工激增表现为持续长期性的结构性失业。
　　第一，农业部门由新增就业机会主渠道之一变为排斥劳动就业的主要部门。从各国工业化进程看，都会或先或
后地出现农业劳动力绝对数下降趋势，如日本于19世纪末期出现这一趋势，美国是在本世纪20年代出现下降趋势。
中国农业部门在80年代平均每年吸收新增劳动力405 万人，约占全国每年新增就业人数的1/3 ；90年代农业劳动力
绝对数出现大幅度下降趋势，在“八五”期间，全国平均每年减少567 万农业劳动力。同时每年又有大量农村剩余
劳动力进入城镇劳动就业队伍。根据北京大学周其仁研究，1994年在县城和县以上城市的农民工约有5000万人，平
均每年约有500 万农民进入城镇就业，从而加剧了农业部门与非农业部门、农村与城市之间的劳动就业竞争。
　　第二，就业结构变动呈加速过程。伴随着经济迅速增长而来的是快速的结构调整。据世界银行研究，农业部门
占总就人口比重由70％下降为50％，日本用了60年时间（ 年），美国用了50年的时间（年），
菲律宾用了30年的时间（年），而中国仅用了17年的时间（年）（见图6 ）。农业占就业人
口比重迅速下降，加速了工业化进程，但与此同时脱离农业部门的大量劳动力流动对非农业部门形成就业压力与竞
　　第三，第二产业特别是制造业吸纳新增劳动力的能力在下降。80年代第二产业劳动力年平均增长率为5.0 ％，
到“八五”期间下降为2.7 ％，而第三产业这一增长率一直保持在7.0 ％，平均每年吸纳1012万劳动力，成为吸纳
新增劳动力的主要渠道。
　　第四，我国制造业已由“短缺经济”向“供大于求”类型转变，正在经历极其深刻的结构性变革过程，使传统
工业部门企业关、停、并、转、破，促使下岗职工急剧增加。与此1978年相比，1996年我国工业附加值增长了6.6
倍，年平均增长率为11.9％，大大高于同期世界工业附加值平均增长率（ 年和 年期间分别为
3.4 ％和3.3 ％）。中国许多初级工业产品已居世界前列，大部分工业制造品已出现供过于求，或者供求基本平衡，
相当多数的生产部门能力过剩或者利用不充分。例如机床、汽车、彩电、家用电冰箱、洗衣机等产品的生产能力利
用率在50％以下；空调器、微波炉、录像机、复印机等产品的生产能力利用率在40％以下；轻纺工业除纸浆、纸、
盐、棉纱和卷烟的生产能力利用率较高外，其余多数在70％以下。凡是生产能力过剩或趋于资源萎缩的传统制造行
业，下岗职工规模就大，占在职职工总数比例就高，如纺织、服装、机械、煤炭、冶金、森工、军工等部门的产业
工人大量下岗，使这些基本工人的基本利益受到伤害。
　　第五，革命性的技术进步会加剧结构性失业，结构变动较快时期正是失业率高峰期。自从1973年第一次石油危
机之后，西方发达国家由高速增长转入经济结构调整时期，70年代欧洲的平均失业率为4.2 ％，在80年代上升近10
％，90年代仍居高不下。熊彼得（Schumpeter，1939）认为，技术变革过程生来就是不规则和不平衡的。那些革命
性的新技术可以掀起“创造性的毁灭飓风”；在这种飓风中，新产品和新工艺投资的增加，以及新市场的开辟，会
把一些老的行业、技术、工艺和就业机会一扫而光。现代历史表明，技术进步并不在所在部门和企业产生相同的劳
动生产率增长率。它是在摧毁旧的工作岗位的同时创造新的工作岗位；一方面由于广泛采用节省劳动（labor-saving）
型技术而减少工作岗位；另一方面劳动生产率增长又通过刺激需求增长产生了新的工作岗位，这种需求效应往往通
过跨企业或跨部门之间的互补性（complementarities ）得以实现。Davis 和Haltiwanger （1992）研究表明，较
高的失业率时期通常出现在较高的工作转换（job turnover）时期。由于技术进步引起的劳动生产率增长过程基本
上是一个劳动力的重新分配过程。关键问题是由于技术进步所摧毁的旧工作岗位是否多于或少于它所创造的新工作
岗位。通常，新技术嵌套在新设备和新工厂之中。失业是由于工人从旧技术嵌套在旧工厂向新技术嵌套在新工厂的
流动和转移现象。由于这种转换需要花费时间成本与培训成本，失业率在结构转换过程中出现上升趋势。工人并不
暂时性地下岗，期待回岗，而是永久性地离岗，直至转移到新的工作岗位上去。技术进步速度愈快，产业结构和产
品结构变化率就愈快，含有传统的旧技术的工厂与部门在市场中的竞争力就愈差，排斥和下岗职工人数就愈多，这
种直接创造毁灭（direct creative destruction ）效应引起的失业率水平就愈高。据对1996年下岗工人的抽样调
查，木材采运业下岗职工比例达到39％，纺织业下岗职工比例达到31％，纺织业下岗职工比例达到31％。这反映了
传统产业真实失业率比例极高。
　　3 、我国正处在市场经济转型过程，国有经济占总就业人口比重迅速下降，而非国有经济还无法吸纳全部国有
企业下岗职工，必然出现真实失业率上升阶段。
　　据国际货币基金组织（IMF ）专家Bankim Chadha 和Fabrizio Coricelli（1997）研究，中央计划经济国家向
市场经济转变过程中出现劳动力资源重新配置和流动。转型初期，国有经济占总就业人口比重很高，而非国有经济
比重很低，总失业率也很低；在市场经济转型中，出现国有经济占总人口就业比重迅速下降，非国有经济比重开始
上升，但还无法吸纳从国有经济中分离出来的全部失业人口，因而公开失业人口激增，总失业率明显上升；随着非
国有经济迅速发展，吸纳国有经济失业人口能力不断扩大，总失业率开始出现下降趋势（见图6 ）。世界银行（1995）
认为，在转轨与调整时期对劳动需求呈下降趋势。几乎没有哪个进行调整的国家可以逾越实际工资暂时下降、失业
率上升这个阶段。例如大多数中欧和东欧国家，失业率已超过了10％，保加利亚和波兰超过了15％。但是工资下降、
失业上升持续时间和影响范围在各国都是不一样的。出现这种差别的最终决定因素是被创造出来的新的工作岗位的
数量和速度。
　　我国正处在市场经济转型过程中，城镇国有经济占总就业人口比重较高，必然要出现失业率上升阶段。1996年
全国国有经济企业职工为7404.3万人，占全国城镇企业职工总数的66.3％，国有经济单位仍然是城镇就业者的主渠
道，这一就业所有制结构与生产所有制结构（指占工业总产值比重）变动相比，非国有化的程度大大滞后于后者。
今后国有企业占城镇企业职工总数比重会呈下降趋势，它表现为下岗职工增加，与此同时会引起失业率上升。
　　在整个市场经济转型过程中，各地区结构变化的不平衡性也十分明显，目前那些国有经济占就业人口比重过高
的地区，下岗职工比例高，失业问题十分突出。1996年国有经济单位占城镇从业人口总数比重，全国平均数为56.7
％，新疆高达80.5％，青海79.2％，宁夏77.5％，云南76.3％，甘肃78.3％，陕西74.0％，贵州73.7％，而浙江只
有48.7％，广东为49.5％。西北、西南地区只要国有企业困难，下岗职工就会增多，失业率也会不断上升，并超过
全国平均水平。
　　我国国有企业和城镇集体企业一直存在大量的“伪装就业不足人口”，表现为就业不充分，又不能充分流动，
有效配置，并积累下来。据统计，到1996年底全国城镇有2200万企业富余人员需要分流安置，约占城镇国有和集体
企业职工总数（为10232.2 万人）的1/5 （为21.5％），伴随企业制度改革和“减员增效”，并将这部分“伪装失
业”不断变为“公开失业”。目前已下岗1200万富余人员，今后3-4 年间还需要下岗1000万富余人员，当这部分下
岗职工不能全部转移到非国有部门，或者暂时性地积压在原单位又无法获得新的就业机会时，就使得城镇真实失业
率迅速上升。只要当大部分下岗职工都转向非国有经济部门（包括自我就业），城镇真实失业率才会出现下降趋势。
　　非国有经济已经成为吸纳新增劳动力的主要渠道。 年期间，全国城镇新增劳动力3199万人，其中个
体劳动者新增946 万人，私营企业劳动者新增563 万人，三资企业新增474 万人，合计近2000万人。今后如何进一
步扩大非国有经济的就业容量是中国就业战略的重要内容之一。
　　需要指出的是，晚于中国改革十年的越南，从1989年起对国有企业进行大规模的改革，将总数为240 万的国有
企业职工削减了1/3 ，并转移到私营企业。从1978年至今，中国国有企业职工总数改革搞了20年，但是有却增无减，
现在需要利用下岗职工大幅度增加的机会，永久性的将这部分下岗职工转移到非国有经济中去。
　　4 、我国经济增长正经历迅速“资本深化”过程，吸纳新增劳动力能力正在减弱。
　　“八五”期间（ 年）我国出现前所未有的高经济增长和高投资增长率，但是就业增长降至历史最低
点。按不变价格计算，GDP 和全社会固定资产投资额年平均增长率分别为12.0％和20.6％，但是劳动力年平均增长
率由80年代的3.0 ％下降为1.3 ％，GDP 和投资就业增长弹性值分别降为0.109 和0.063 ，即GDP 和投资每增长1
个百分点，就业分别增长0.109 个百分点和0.063 个百分点。这表明，高经济增长和高投资增长并没有带动相应的
较高就业增长，反过来，经济增长主要依赖资本高投入，劳动投入增长贡献愈来愈小。
　　国有工业企业走了一条“资本深化”的工业化技术路线，资本投入增长率大大超过就业增长率，资本密集程度
迅速升高，不仅不吸收新增劳动力，还要不断排除大量富余人员。国有工业企业1990年底固定资产净值为6706.1亿
元，到1995年上升为17315.7 亿元，增长了1.6 倍，同期国有工业企业职工总数却下降了5.4 ％（见图6 ）。尽管
国有企业创造了70％的财政收入，但是也占用大部分资本资源，却吸收较小比重的就业人口。据全国第三次工业普
查数据，全国工业企业人均固定资产产设备为47098 元，国有工业企业为70206 元，乡镇企业为24560 元，国有工
业仅相当于全国人均水平的1.49倍，相当于乡镇工业企业人均水平的2.86倍。乡镇企业工业总资产仅相当于国有工
业企业总资产的1/3 ，却吸收了相当于国有工业企业总数4.4 倍的劳动力。
　　资本要素价格扭曲，鼓励现代工业部门使用资本密集型生产技术，降低了该部门吸纳劳动力的能力。从劳动工
资与就业关系看，在其他条件不变情况下，更高的工资意味着更低的就业水平。目前我国城镇职工实际人均工资水
平上升过快，大大抑制了国有和集体企业吸纳劳动力能力，年期间，扣除物价指数，全国城镇职工实际
人均工资额年平均增长率为8.7 ％，而同期银行贷款实际利息偏低甚至为负值，劳动力市场价格增长大大高于资本
价格增长，且低于市场供求决定的均衡价格。当资本价格相对于劳动价格更便宜时，企业总是愿意投资于那些“资
本密集型”或“多用资本、少用劳动”的技术项目，出现了各工业行业职工人数不同程度地下降趋势。
年期间，全国城镇工业职工人数下降了2.5 ％，其中国有经济企业下降了5.4 ％，集体经济企业下降了23.3％，而
以“三资”企业为主的其他经济企业却增长了212.2 ％。从各工业行业看，采掘业下降了1.4 ％，其中煤炭采选业
下降了9.0 ％，黑色金属矿采选业下降12.5％，有色金属矿采选业下降了11.8％，而石油和天然气开采业上升了50.6
％；制造业下降了3.9 ％，其中普通机械制造业下降56.2％，其他制造业下降了36.4％，化学纤维制造业下降了28.2
％，造纸业下降了22.5％，纺织业下降了14.7％，化学纤维制造业下降了12.1％，而交通运输设备制造业上升了47.5
％，电气机械及器材制造业上升了19.8％。
　　从中国的基本国情看，劳动力资源丰富，而资本资源长期相对稀缺。因此，充分利用劳动力资源，充分节约资
本资源的工业化路线适合于中国国情。90年代以来，中国经济增长方式恰恰与中国基本国情相悖，这也是造成就业
需求（而不是有效需求不足和投资需求不足）的发展背景。
　　四、中国就业战略与基本思路
　　中国的就业问题集中体现了中国人口与发展之间的矛盾，这主要反映在中国现代社会生产力内部两个基本矛盾
：一是人口与资源的矛盾，即过多的人口规模与相对紧缺的自然资源矛盾。我国人均耕地或农业劳动力人均耕地大
大低于世界人均水平，我国的农业劳动力总数相当于美国农业劳动力的100 倍，但耕种比美国少得多的耕地，引起
农业部门的就业不足；二是庞大的农业剩余劳动力与相对稀缺工业资源之间的矛盾。我们不仅要解决城市人口自然
增长本身产生的就业问题，而且还要解决广大农业劳动力向非农产业转移和广大农村劳动力向城镇迁移的结构性就
　　我国不仅用世界上7 ％的耕地水资源养活世界上22％的人口，而且只用世界上3.4 ％资本投资资源创造世界上
1/4 劳动力就业机会，这一基本国情决定了和影响了中国的经济发展目标和就业发展战略。中国发展的最大比较优
势是丰富的劳动力资源，如何有效地利用人力资源，合理地配置人力资源是中国实现长期性持续高速增长的关键。
　　中国就业战略目标是最大限度的开发和利用我国丰富的劳动力资源，促进就业人口适度增长和就业结构迅速变
动，实现充分就业目标。所谓充分就业目标，并不是100 ％的就业率和0 ％的失业率，而是达到“自然失业率”目
标。所谓自然失业率是指在一定时期和条件下的失业率，即一国或地区潜在产出能力得到充分发挥时的就业水平。
通常它与劳动力年龄结构、劳动力构成、劳动力流动性以及信息流动等因素变动有关。在美国，从 年由
于劳动力构成的影响，自然失业率从低于5 ％上升到高于6 ％，70年代末和80年代美国平均失业率增加可能是由于
结构变化率增加以及伴随而来的自然失业率增加造成的。目前由于受统计口径、数据来源和技术因素限制，我们还
无法精确测定和计算中国城镇自然失业率。参照国际经验，我们暂将5 ％作为中国城镇自然失业率，它高于城镇登
记失业率，但低于城镇真实失业率。实现充分就业目标就是使城镇真实失业率降到5 ％左右的水平上，这是经过努
力可以达到宏观经济目标。
　　1993年6 月底，中央实行宏观经济调控采取了一系列有效的经济措施（包括部分行政手段），稳定宏观经济，
将％的高通货膨胀率迅速回落到 ％的水平上，首次成功实现了经济“软着陆”，出现了前所
未有的“高增长、低通胀”的良好环境，但与此同时城镇失业人口剧增，真实的失业率不断上升，成为目前经济发
展最突出的问题。从长期发展来看，解决占世界1/4 劳动力的就业问题是中国经济发展的第2 号任务；从短期形势
来看，降低城镇高失业率是今后宏观调控的首要作务。当我们成功地实现旨在降低高通货膨胀率的第一次“软着陆”
之后，适时地开始寻求旨在降低高失业率的第二次“软着陆”是必要的、是明智的。需要指出的是，这两次“软着
陆”有不同之处：一是宏观调控目标不同；二是任务性质不同，前者是短期性任务，周期性波动，后者既是短期任
务，又是长期任务，主要是结构性问题；三是宏观调控的手段不同，前者控制货币发行量，提高利率，实行紧缩财
政政策，控制固定资产投资规模，治理整顿金融秩序等等手段，高通货膨胀被很快的扼制下来，相比而言，在降低
高失业率，我们还缺乏许多宏观调控手段，一时难以扼制高失业率，即使是美国“新政”时期也花了将近十年的时
间才逐步解决了1000万失业人口问题。下岗职工激增被视为一个“冲击”，我们不能确切地知道这一冲击持续多入，
决策者要花时间制定政策的效果要滞后性的表现出来。我们可能还要花4-5 年的时间来寻求新的“软着陆”。因此
我们不仅需要作短期打算、权宜之计，而且要作长期打算、长久之策，来积极主动地应付这一挑战。
　　促进经济增长，创造就业机会，减少失业率，是今后我国经济发展最优先的目标和任务，它与国有企业，实行
股份制的经济改革的最优先目标和任务并不矛盾，而是相辅相成，相互促进。其主要思路是：
　　第一，使持续高速经济增长成为持续性创造就业过程。经济增长产不是最终的唯一的目的。通常它有两种类型
：一是创造就业的经济增长；二是少量和无就业的经济增长。从1980年前后我国经济进入起飞阶段，即实现了持续
性高速经济增长。在80年代，我国就业年平均增长率达到3.0 ％，体现了创造就业的经济增长模式，但在“八五”
期间，我国就业年平均增长率降为1.3 ％，属于“高经济增长、提高资本投入、低就业增长”类型。反过来也说明，
高经济增长、高资本投入并不一定就能解决中国的就业问题。使经济增长真正成为连续性创造就业的过程，即在保
持目前较高经济增长率和资本投入增长率前提条件下，创造更多的就业机会，其经济学含义就是提高就业增长弹性
系数。既避免经济发展的大起大落，保持宏观经济稳定，又能够有效控制和降低目前的高失业率。
　　第二，大力发展带动密集型产业，选择“节省资本、多用劳动”的工业化技术路线，有选择地发展资本密集、
资源密集和技术密集的产业。从各国工业化实践来看，有三种工业化技术路线：一是“节省资本、多用劳动”，其
含义是在资本积累过程中导致劳动力需求不断增加，更有效的使用劳动力资源，属于多用劳动的技术创新；二是
“节省劳动、多用资本”，其含义是资本深化过程，资本资源被密集性地使用，属于多用资本的技术创新；三是
“中性创新”，介乎于以上两种创新之间。一般而言，劳动力资源丰富的国家通常选择采用第一种模式，劳动力资
源匮乏的国家选择采用第二种模式；从经济发展阶段来看，一个国家在工业化初期通常选择第一种模式，避免过早
的资本深化过程，在工业化中期和后期往往选择第二种模式，因为劳动力成本（工资价格）迅速上升，资本价格相
对便宜。此外，由于资本的积累技术创新更偏向于密集地使用资本资源，因而出现“资本深化”过程。
　　作为劳动力资源丰富的人口大国，我们应当在相当长的时间内选择第一种模式更符合中国国情，从长远来看，
逐渐增加资本密集和技术密集的技术创新。
　　第三，必须采取有力措施保护基本群众的基本利益，实行中国式的“新政”政策。中国在向市场经济转型过程
中，也伴随着深层次的产业结构变动与调整过程。它在创造出新的机遇的同时也充满了风险，这些机遇和风险必然
造就出受益者和受损者。虽然从长远的观点看，工人劳动者将从改革中获益，但是他们在转轨过程中还忍受极大的
　　世界银行《1995年世界发展报告》提出这样的问题：改革的方案给工人造成的负担是一种必然的代价，还是改
革计划设计中的一种失误？谁应当来承担重大变革的代价和成本。我认为，这一成本不应由下岗职工和其他失业者
来承担，他们是我们改革与发展赖以持续的政治基础，保护这些基本群众的基本利益是政府义不容辞的责任。毫无
疑问，改革的成本应由政府来负担，以财政补助形式补偿下岗职工的损失，例如取消每年对国有企业的亏损补贴的
300 亿元，取消每年对城镇居民的各类价格补贴，约200 多亿元，用这笔钱把下岗职工“买下来”，提高非国有经
济的税收比重，提高个人所得税征收，以便使受益者间接补偿失利者。
　　我们不仅要创造一个竞争的市场经济，而且还要建立一个温暖关怀的公平社会。美国总统罗斯福两次“新政”
时期不仅为上千万失业工人创造就业岗位，而且也建立了社会保障制度，为失业工人、低收入贫困者提供必要的社
会安全网，在某种程度上缓解了资本主义社会阶级矛盾，使美国摆脱了经济大萧条危机，并成为世界经济强国，
“新政”时期的经验值得我们学习和借鉴。中国的改革与发展需要和呼唤中国式“新政”。这一“新政”目的就是
要建立两个基础设施：一是物质基础设施（physical infrustructare ），即修建开展大规模的基础设施建设，如
学校、医院、道路、桥梁、植树造林、兴修水利、环境保护、市容清洁、垃圾处理等等，通过这些公共项目建设吸
纳更多的城镇劳动力和下岗职工；二是社会基础设施（social infrustructure ），即建立社会保障制度、失业保
险制度、个人住宅的贷款购买制度、工伤保险制度、人寿保险制度，建立劳动力市场和信息网络，通过这些制度建
设为失业者与贫困人口提供基本生活保障，形成良好的社会安全网，从而实现保持社会稳定、国家长治久安的目标。
　　中国的“新政”不同于美国的“新政”。首先中国处在经济起飞阶段，而美国“新政”是产生于资本主义大危
机的背景下，中国只要保持良好的势头，避免经济大起大落，就能够有效地创造更多的就业机会；其次中国是建立
社会主义市场经济体制，不仅使一部分人口、一部分地区先富起来，更重要的是从制度上来确保全体人民“共同富
裕”，消灭绝对贫困，保障失业者的基本生存权力，以真正体现社会主义制度的优越性。
　　第四，促进劳动力要素流动，通过市场重新配置劳动力资源和就业结构的变动，既促进经济增长，又促进就业
增长。我国就业制度僵化，劳动力市场发育不足，就业结构失衡，城乡分隔的“户口制”，部门所有的“档案制”，
地区之间的不公平竞争（如仅雇佣具有本地户口劳动力的岐视性规定等），都大大妨碍了劳动力的流动，也是造成
结构性失业的重要原因。反过来也加剧了不同产业、行业、部门之间的增长不平衡性，不同地区发展的不平衡性，
城乡之间的差异性。劳动力流动性越低，下岗工人比例就越多，长期失业者比例就越高，结构调整的难度就越大。
反之，促进劳动力流动，有利于提高经济效率。解决中国的失业问题，不能靠政府包下来，但要靠政府建立和发展
有序的劳动力市场，实行积极的劳动力政策，旨在帮助失业者重新工作，为求职者提供培训与信息，防止剥削和歧
视。再就业工程是为了促进劳动力流动和工作转换，消除妨碍劳动流动的制度性障碍，积极鼓励各类劳动力，从国
有经济向非国有经济流动，从农业部门向非农业部门流动，从农村向城市流动，从欠发达地区向发达地区流动。上
述四种流动的本质是劳动力从低劳动生产率部门向高劳动生产率部门流动，不仅提高总产出，而且也提高就业者个
人收入。凡是有助于减小工农之间、城乡之间以及地区之间不平衡性的公共政策都有助于实现上述目标。
　　五、中国就业政策及其相关政策
　　就业政策是最重要的经济政策，也是最有影响的公共政策。中国的就业政策服务于中国的经济发展目标，是实
现中国就业目标和战略的重要手段，它旨在满足和实现全社会的最大利益，应避免成为仅仅满足保护少数人口特殊
利益和少数部门“支出最大化”的“政策工具”。为此提出如下建议：
　　第一，把降低城镇真实失业率作为今后一个时期中央及各级政府经济发展的首要目标。为具有劳动能力的失业
者创造安全的、生产性的及对环境有益的工作机会是任何国家经济和社会进步的关键。从微观经济看，“减员增效”
是企业目标，但不是政府目标；从宏观经济看，创造更多的就业机会，实现充分就业恰恰是最主要的政府目标之一。
建议召开全国就业工作会议，由省长和各部门负责人参加，研究和部署至2000年控制真实失业率目标，新增就业岗
位目标，作为考核各级政府政绩的主要指标之一，制定相应的措施，以逐步实现全国性或地区性充分就业目标。建
议国务院总理定期召开记者招待会，介绍当前经济形势，发表新的见解，公布重大决策和公共政策，并通过它来了
解和影响全国舆论动向，使其稳定民心，朝有利于政府的方向发展。
　　需要特别指出的是，1993年6 月中央实行宏观经济调控时，中央与地方和部门之间的目标各不相同，政治阻力
大，而此次寻求旨在降低失业率的“软着陆”，中央与地方的目标是一致的，甚至地方政府受到来自下岗工人的政
治压力更大，实现新的宏观调控目标的动力越大，这有利于统一思想，达成共识。
　　第二，统计城镇真实失业率，像GDP 增长率和通货膨胀率一样定期公布。关键性统计信息真实或失实直接关系
到决策者对经济形势的判断，也影响宏观经济政策的方向和目标。目前各级统计局公布的城市失业率为登记失业率，
大大低于真实失业率，一方面城镇登记失业率在世界上属于较低的失业率水平；另一方面城镇的失业问题日益突出，
日益公开化。国家统计局不能提供真实的失业人口规模和真实的失业率是严重的失职表现。为此，建议应按国际通
过的统计指标来定义我国城镇失业人口，既包括公开登记失业人数，也应该包括调查期间在一个月以上的寻找工作
人数，准备重新回岗人数，准备到新单位报告人数。凡下岗已重新就业者不包括在内。由于“下岗职工”模糊了这
一没有就业、待就业、已就业职工，这一提法既不科学，也不与国际接轨。由于下岗职工增加主要是由结构性失业
引起的，从今后发展方向看，大部分下岗职工不是要回岗，而是要离岗，从原单位永久性的转移出去，可以先“再
就业”，后解除与原单位的劳动合同关系，长期失业者（如1 年以上）应由当地劳动部门托管，并通过社区劳动获
得失业补助金，有利于使下岗职工与原有企业相分离。这符合我们的改革长期目标。各级统计局应每月、每季度、
每年公布全国及各地区失业人数、真实失业率以及新增就业人数。此外还应及时公布全国人口与劳动力抽样调查数
据，供有关单位深入研究我国就业状况特点及变化趋势。
　　第三，积极发展劳动密集型产业。从中国的基本国情出发，中国工业化发展路线，应以大力发展劳动密集程度
较高、资本密集程度较低、技术能力适中为主的产业，同时有选择地发展资本密集和技术密集产业。这包括：
　　大力发展劳动密集型为主的服务业。如饮食业、商业、旅游业、社会服务业等，这些行业人均就业费用低、就
业容量大、易于创造新的就业机会。80年代我国平均每年以服务业为主的第三产业新增劳动力515 万人，“八五”
期间上升为1021万人，成为我国吸纳新增劳动力的主要渠道。解决我国城镇高失业的主要途径就是开拓服务业的就
业渠道。同时积极发展信息业、咨询业、文化服务业、教育业（包括非正规教育服务业）、体育服务业等劳动密集
型产业，大力发展法律、会计等中介社会服务组织。
　　积极发展以劳动密集型为主的出口贸易。创造就业机会与扩大产品出口密切相关，特别是扩大那些劳动密集型
产品的出口，等于有效地扩大了中国的就业空间。我国出口贸易的迅速发展吸收了大量劳动力，特别是带动了轻工
业和纺织工业以及乡镇企业的发展。中国劳动力资源占世界总数的1/4 ，在出口劳动密集型产品方面具有比较优势，
且在不断上升，1990年我国劳动密集型产品出品额已占世界总数的4.4 ％，到1994年已提高到10.55 ％。今后我们
仍应继续实行出口增长导向战略，积极扩大劳动密集型产口出口增长，不断提高劳动密集型产品的技术含量和附加
　　开拓国际劳务市场，有步骤、有组织地促进劳务出口。鼓励国内下岗职工到国外投亲靠友；鼓励国内厂商到国
外竞争，对外承包工程，如住宅建筑、矿山开发、农业种植、基础设施等工程；鼓励各类人员劳务输出，诸如厨师、
医生、护士、家庭服务员、海员、园林、机械等行业人员，并为他们办理出国手续，提供方便条件。
　　积极发展劳动密集型小型企业。从产业组织规模看，发展小企业的最大优点是有效增加就业人数，能适应迅速
变化和市场需求状况，与大企业形成相互依存而有效率的分工结构。目前政府把精力主要放在大、中型国有企业，
这是正确的，但同时也应积极发展小企业，促进小企业的重组和改造，小企业成为经济部门的就业主体，他们的存
在是基于市场的作用，而不是政府直接干预的结果。政府应逐步撤出竞争性生产领域，减少对企业的直接干预，技
改资金逐步用于建立小规模企业贷款基金，通过发放贷款基金刺激小规模企业发展和吸纳就业人员，也可以按吸纳
就业人员数发放贷款基金。
　　第四，积极发展城镇非国有经济，鼓励非正规部门就业。据统计“八五”期间城镇个体劳动者年平均就业增长
率为20.5％，私营企业年平均就业增长率为53.5％。应鼓励发展非国有经济，把他们与国有企业一视同仁，在资金
贷款、市场准入、经营范围等方面与国有企业具有相等条件。严禁对这些企业乱收费、乱摊派。
　　积极鼓励国有企业职工向非国有企业流动。大幅度削减国有企业就业人员是结构改革和国有企业改革的前提条
件。目前全国城镇国有经济单位（包括企业、事业和政府机构）占城镇总就业人口和职工总数比重过高。积极鼓励
国有企业下岗职工直接进入非国有企业，累计工龄数，享受退休保险待遇。鼓励非国有经济单位优先招用下岗职工，
降低有关收费率，减免部分管理费，放开经营范围和经营方式，允许他们利用和出租国有企业闲置的车间、仓库、
空场，优先安排下岗职工。
　　积极鼓励大中专毕业生、复员转业军人进入非国有企业单位。每年国有单位吸收新就业人员应当逐步公开指标、
公开竞争。原则上“退（退休或退出）多少，进（新聘或增加）多少”，进而“退大于进”，逐步降低国有企业职
工占城镇就业人口的比重。
　　鼓励下岗职工自我就业、家庭就业、非正规部门就业。从市场经济转轨国家的经验来看，非正规部门的就业呈
上升趋势是其共同特点，这是劳动力市场调整和劳动力资源重新配置的必然结果。例如1994年波兰有1/3 的劳动力
在非正规部门从事全日的或部分时间的工作，46％的失业者受雇于非正规部门从事全国或部分时间工作。在墨西哥
全部就业者之中有25-40 ％受雇于非正规部门。巴西在经济衰退的80年代初，在非正规部门就业数上升了30％。政
府或单位发放小额贷款对自我就业、家庭就业和非正式部门就业予以支持；计算个人所得税时，个人经营成本（如
房租等费用或租金）可以从个人所得税中冲减；简化个人或家庭申办各项服务性经营手续；鼓励在职职工留职停薪、
退职下岗、提前退休，允许在职女职工分阶段就业，如怀孕、生孩子、照顾年幼子女、照顾家中病人或老年人；鼓
励失业青年和下岗女职工非全日制的记时或记件工作；逐步降低总人口就业率和妇女就业参考率。
　　第五，尽快建立社会失业保险制度。
　　我国的失业保险制度存在两个突出的问题：一是只覆盖国有企业职工；二是失业保险费率过低。目前企业按规
定缴纳的失业保险费，一般为职工工资总额的1 ％左右。失业保险金收入严重不足，大部分失业人员没有得到必要
的社会保障。据《中国统计年鉴》（1997）统计，全国领取失业救济金占失业人口比重仅为1.7 ％，北京市最高也
不过是10.5％，而在美国约有不到2/3 的失业者都能领到失业补助。
　　扩大失业人员保险费覆盖面。新型失业保险制度覆盖不同所有制企业，包括集体企业、私人企业、“三资”企
　　提高失业保险费比例，应略低于各地城镇失业率水平，应以家庭人均收入为标准，仅援助低于各地区最低人均
收入标准的失业者。
　　第六，开辟再就业资金新渠道，有效使用再就业基金，开展大规模城镇基础设施，作为战胜失业，创造更多的
就业机会的重要手段。
　　再就业资金是筹集和支付经济改革特别是国有企业改革的成本，它是通过市场化改革，运用经济手段来调整现
有财政收支格局和利益格局来实现，这包括（1 ）取消对国有企业亏损补贴额（1996年为337 亿元）；（2 ）取消
各类价格补贴（ 亿元）；（3 ）征收个人所得税（1997年为240 亿元）；（4 ）股票交易印花税（1997
年不到300 亿元）；（5 ）部分国有企业资产拍卖所得收入；（6 ）提高烟酒消费税税率增收部分；（7 ）征收特
殊垄断行业（如邮电通讯、电力、石化、保险等）部分利润。中央政府应掌握50％以上的再就业资金，用于从事跨
区域的重大公共工程，援助那些欠发达地区、老工业基地、军工企业基地再就业。
　　政府再就业基金不应用于补助亏损企业或扩大劳动部门的行政开支，也不亦直接补助和救济具有劳动能力的下
岗职工，以劳动替代福利，通过自己劳动来养活自己。这部分资金主要用于扩大公共开支，开展基础设施建议，实
施以工代赈援助的公共工程计划，创造新的就业岗位，诸如道路建设、管道建设、居民住宅建设、城市园林绿化建
设、防治污染设施、垃圾处理、防洪水利设施等城市基础设施建设，优先安排城镇下岗职工重新上岗。充分利用工
会、共青团、妇联等社会团体组织各种类型的自愿队，承包那些适宜吸收大量非熟练或半熟练工作的民政工程，实
现改善城镇基础设施和扩大就业机会的双重目标。
　　说明：本项研究获国家自然基金委员会“国家杰出青年科学基金”资助，已完成的论文有：“中国就业状况分
析”，《管理世界》，1997年第5 期，第36页至第54页（世界银行资助研究）：“寻求新的软着陆：降低高失业率
是今后宏观调控的着要任务”，新华社《了望》新闻周刊，1997年8 月4 日，第31期，第12页和第13页；本文写于
1998年2 月6 日。有关农村失业问题，作者将作专题研究。
　　表1 中国城镇实际失业人口数估计
　　单位：万人
　　年份登记失业人数下岗职工下岗失业人数实际失业人口下岗失业人员实际
　　失业总人口比重（％）
　　真实失业率（％）
　　A B A B A B A B
　　 300 120 180 540.1 600.1 22.2 30.0 3.3 3.7
　　 360 144 216 620.4 692.4 23.2 31.2 3.6 4.1
　　 564 225.6 338.4 745.6 858.4 30.3 39.4 4.0 4.7
　　 891.6 356 535 909
49.2 4.9 5.9
.7 55.8 5.7 7.0
　　注：A ：按下岗职工总数60％已重新就业计算；
　　B ：按下岗职工总数40％已重新就业计算。
　　表2 按收入组划分的世界劳动力供给人口数及比重
　　收入组别劳动力供给a （百万人）
　　占世界总数（％）
　　年2010年
　　低收入国家
　　中等收入国家
　　高收入国家
　　全世界05
　　539 709 802
　　513 688 685
　　368 432 465
　　65 56.8 58.4 59.6
　　26.4 26.3 23.8
　　25.2 25.5 20.3
　　18.1 16.0 13.8
　　100.0 100.0 100.0
　　a ：指15－64岁人口；
　　资料来源于World Bank， 1997 ， World Development Indicators 1997， The World Bank .
　　表3 全国及城乡总人口就业率
　　单位：％
　　年份全国城镇农村
　　56.3 55.0
　　55.1 40.0
　　注：1990年及以后各年从业人员数依据第四次人口普查资料推算，故在1990年总人口就业率有明显提高。根据
《中国统计年鉴》（1997），第69页、第96页和第97页数据计算。
　　表4 总人口就业率与妇女劳动参与率国际比较
　　（1993年）
　　单位：％
　　总人口就业率妇女就业参与率
　　中国57 45
　　印度43 31
　　所有发展中国家47 39
　　工业化国家49 44
　　世界47 40
　　Source： UNDP ， 1996. Human Development Report 1996， New York ， Oxford University Press， pp.168-169.
　　为人民创造更多的工作：
　　中国失业问题与就业战略
　　一、失业率的定义及争论
　　1 、失业率是反映经济发展“睛雨表”的三个最重要指标之一。
　　2 、失业的定义
　　国际劳工组织：
　　日本客观失业与主观失业
　　美国：（1 ）没有工作的人；（2 ）努力寻找工作的人；（3 ）正在等待工作的人；（4 ）正在等待向新单位
报到的人。
　　中国：“城镇登记失业人口”
　　“下岗职工”
　　3 、下网职工与失业人口的关系
　　下岗职工总数= 寻找工作人员+ 等待回岗人员+ 等待向新单位报到人员+ 已重新就业人员
　　失业人口= 登记失业人口+ （下岗职工总数- 已重新就业人员）
　　城镇失业率= 失业人口/ （就业人口+ 失业人口）
　　二、中国失业率估算
　　1 、假设A ：下岗职工再就业率为60％
　　B ：下岗职工再就业率为40％
　　2 、下岗失业人员估计
　　1993年：120 —180 万人
　　1996年：356 —535 万人
　　1997年：480 —720 万人
　　3 、城镇实际失业人口估计
　　1993年：840 —600 万人
　　1996年：909 —1088万人
　　1997年：万人
　　4 、城镇真实失业率估计
　　1993年：3.3 —3.7 ％
　　1996年：4.9 —5.9 ％
　　1997年：8.7 —7.0 ％
　　无论那一种估计，目前全国城镇失业人口规模和真实失业率已创建国50年的最高记录，已经成为当前我国经济
社会中最突的问题。降低城镇高失业率应该成为今后经济发展中最重要的任务。
　　高失业率的危害：
　　1 、直接伤害广大群众的基本利益
　　2 、引起GDP 的损失量：2 —4.5 ％
　　三、为什么我国城镇失业人口激增
　　1 、我国正处在劳动年龄人口不断上升时期，形成持续的巨大的就业压力。
　　基本国情：中国用世界的3.4 ％资本资源（指国内投资额）来提供和创造世界上迈1 ／4 以上的劳动力就业岗
　　——劳动年龄规模扩大
　　——总人口就业率大幅度上升，属于“高就业”模式；
　　——我国妇女就业参与率过高，大大超过经济发展阶段；
　　——15—24岁青年人口就业比例过高。
　　2 、我国正处在大规模产业结构调整阶段，下岗职工激增表现为持续长期性的结构性失业。
　　——农业部门由新增就业机会主渠道之一变为排斥劳动就业的主要部门。
　　——就业结构变动呈加速过程。伴随着经济迅速增长而来的是快速的结构调整。
　　——第二产业特别是制造业吸纳新增劳动力的能力在下降。
　　——第四，我国制造业已由“短缺经济”向“供大于求”类型转变，正在经历极其深刻的结构性变革过程，使
传统工业部门企业关、停、并、转、破，促使下岗职工急剧增加。
　　——革命性的技术进步会加剧结构性失业，结构变动较快时期正是失业率高峰期。
　　3 、我国正处在市场经济转型过程，国有经济占总就业人口比重迅速下降，而非国有经济还无法吸纳全部国有
企业下岗职工，必然出现真实失业率上升阶段。
　　4 、我国经济增长正经历迅速“资本深化”过程，吸纳新增劳动力能力正在减弱。
　　四、中国就业战略与基本思路
　　促进经济增长，创造就业机会，减少失业率，是今后我国经济发展最优先的目标和任务，它与国有企业，实行
股份制的经济改革的最优先目标和任务并不矛盾，而是相辅相成，相互促进。其主要思路是：
　　——使持续高速经济增长成为持续性创造就业过程。
　　——大力发展带动密集型产业，选择“节省资本、多用劳动”的工业化技术路线，有选择地发展资本密集、资
源密集和技术密集的产业。
　　——必须采取有力措施保护基本群众的基本利益，实行中国式的“新政”政策。
　　——促进劳动力要素流动，通过市场重新配置劳动力资源和就业结构的变动，既促进经济增长，又促进就业增
　　五、中国就业政策及其相关政策
　　——把降低城镇真实失业率作为今后一个时期中央及各级政府经济发展的首要目标。
　　——统计城镇真实失业率，像GDP 增长率和通货膨胀率一样定期公布。
　　——积极发展劳动密集型产业。
　　大力发展劳动密集型为主的服务业。
　　积极发展以劳动密集型为主的出口贸易。
　　开拓国际劳务市场，有步骤、有组织地促进劳务出口。
　　积极发展劳动密集型小型企业。
　　——积极发展城镇非国有经济，鼓励非正规部门就业。
　　积极鼓励国有企业职工向非国有企业流动。
　　积极鼓励大中专毕业生、
　　鼓励下岗职工自我就业、家庭就业、非正规部门就业。
　　——尽快建立社会失业保险制度。
　　扩大失业人员保险费覆盖面。
　　——开辟再就业资金新渠道，有效使用再就业基金，开展大规模城镇基础设施，作为战胜失业，创造更多的就
业机会的重要手段。相关表格请见
文章来源：http://forum50./NameList/huangang/h2.htm
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