改革开放以来，中国农村反贫困依靠经济发展、开发扶贫、社会保障三管齐下，取得了巨大成就。随着农村贫困人口的快速减少，反贫困政策也在不断调整中，最近反贫困政策的调整集中体现在精准扶贫政策的出台。精准扶贫如何与低保政策衔接成为当前农村反贫困战略的重要问题。与其他国家不同，中国的反贫困制度设计实际上是同时存在两套不同的功能互补的制度体系的，其中，扶贫政策重在环境建设，重点是为贫困地区有劳动力的农户增收创造环境条件。社会保障政策则是为所有缺少劳动力因而缺少响应市场条件能力的农户家庭提供基本生活保障。目前反贫困领域存在的政策错位可能造成政策效率的损失。

关键词 反贫困；精准扶贫；社会保障；开发扶贫；低保

基金项目 招商局慈善基金会资助课题

改革开放以来，中国农村的贫困人口从 1978 年的 2.5 亿减少到 2016 年底的4335 万；按当前中国政府的规划，到 2020 年，中国农村将消灭贫困。可以说，中国反贫困取得了决定性胜利。中国反贫困的成功得益于三管齐下的反贫困战略。所谓三管齐下，即国家分别和先后从宏观层面经济发展、中观开发扶贫、微观社会保障三个层面开展反贫困。三管齐下的反贫困战略，奠定了中国农村反贫困决定性胜利的基础。

一、三管齐下的中国反贫困战略

中国农村反贫困的胜利，宏观层面取决于新中国前 30 年的工业化和改革开放以来的市场化与全球化。正是改革开放以来中国持续的经济发展，才让中国绝大多数人口摆脱了贫困。

中国人口众多，地域广大，全国不同地区发展不平衡，与全国快速经济发展明显不匹配的一些老少边穷地区，资源贫乏，交通通讯不便，基础设施简陋，教育医疗条件较差，这些地区人民的生活水平显著低于全国平均水平，贫困人口也主要集中在这些地区。因此，中共中央、国务院在 1984 年发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，指出：“特别是还有几千万人口的地区仍未摆脱贫困，群众的温饱问题尚未完全解决。其中绝大部分是山区，有的还是少数民族聚居地区和革命老根据地，有的是边远地区。解决好这些地区的问题，有重要的经济意义和政治意义。”1986 年国务院设立贫困地区经济开发领导小组（1993 年更名为国务院扶贫开发领导小组），负责拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划、调查、指导全国扶贫开发工作。1994 年国家出台“八七扶贫攻坚计划”，2001 年出台《中国农村扶贫开发纲要（年）》，2011 年出台《中国农村扶贫开发纲要（ 年）》，形成了完整系统的扶贫开发政策。中央认为，扶贫开发“是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全国人民共享改革发展成果的重大举措”。

开发扶贫的重点是区域开发，其中的典型做法是评选出贫困县，对贫困县进行重点支持。1986 年国家划定了 258 个国家级贫困县；在 1994 年“八七”扶贫攻坚规划中，国定贫困县增加到 592 个；2001 年5月，国务院扶贫领导小组颁布《中国农村扶贫开发纲要（）》，重新认定了国定贫困县；2017年 6 月，国务院扶贫办根据《中国农村扶贫开发纲要（ 年）》精神，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，在全国划分了 11 个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共 14 个片区 680 个县作为新阶段扶贫攻坚的主战场[1]。到 2017 年，全国共有 832 个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县。2017 年，这些地区实际整合涉农财政资金超过 3000 亿元[2]。正是区域性的扶贫开发以及对贫困县、贫困村的项目投资，极大地改变了贫困地区的基础设施条件，提高了贫困地区农民的生产生活水平，增加了农民的收入，快速减少了农村贫困人口。

进入 21 世纪，国家取消农业税，大幅度增加向农村的财政转移支付。从 2002 年开始，国家提出要引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度；2009 年，作为国家深化医疗卫生体制改革的主要战略部署，新农合作为农村基本医疗保障制度的地位得以确立。2017 年，各级财政对新农合的人均补助标准达到 450 元，相对 2002年的人均 10 元，短短十几年提高了数十倍；2003 年，民政部开始部署农村低保建设工作；2007 年，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，中央财政每年支出城乡最低生活保障资金超千亿元。2016 年，各级财政支出农村低保金 1014.5 亿元；2009 年，国务院决定开展新型农村社会养老保险试点并很快在全国推广，目前农村基础养老金为每月 70 元。这些面向农户个人或家庭的社会保障政策极大地缓解了农户家庭的贫困状况，提高了农户家庭应对风险的能力。

上述经济发展、开发扶贫和社会保障构成了中国反贫困的三个不同层面。经济发展是中国反贫困战略取得成功的决定性的宏观条件；以区域开发为主要特征的开发扶贫大幅度提高了老少边穷地区的基础设施条件和经济发展水平，这些地区大量贫困人口因此得以脱贫；社会保障政策则针对农户或个人进行支持，其中的新农合对防止农户因病返贫具有很大作用，最低生活保障可以为农村缺少收入来源和劳动能力的贫弱农户解决温饱问题，新农保则为农村老年人提供了难得的现金收入。

经济发展、开发扶贫、社会保障构成中国取得反贫困决定性胜利的宏观、中观和微观制度与政策体系，正是宏观、中观、微观三个层面政策同时起作用，使得中国农村在改革开放以来的短短几十年取得举世瞩目的反贫困成绩。据国家统计局对全国 31 个省区市 16 万居民家庭的抽样调查，按现行国家农村贫困标准测算，2017 年末，全国农村贫困人口 3046 万人，比上年末减少 1289 万人；贫困发生率 3.1%，比上年末下降1.4 个百分点。党的十八大以来，全国农村贫困人口从 2012 年末的 9899 万人减少至3046 万人，累计减少 6853 万人；贫困发生率从 2012 年末的 10.2% 下降至 3.1%，累计下降 7.1 个百分点。与此同时，贫困地区农村居民收入加快增长。全国农村贫困监测调查显示，2017 年贫困地区农村居民人均可支配收入 9377 元，按可比口径计算，比上年增加 894 元，名义增长 10.5%，扣除价格因素，实际增长 9.1%，实际增速比上年快 0.7 个百分点，比全国农村平均水平高 1.8 个百分点。

二、中国反贫困战略中的扶贫攻坚

应该说，当前中国反贫困取得成绩的根本原因是全国宏观经济政策支持下的持续经济发展。1978年，中国人均 GDP 只有 300 多美元，2017 年已达 8000 多美元，这是中国农村贫困发生率由 30% 大幅度下降到 3.1% 最为坚实的经济基础。开发扶贫将资源重点投入到贫困地区，着力建设贫困地区基础设施，降低了贫困地区进入全国市场的门槛，对贫困地区进行产业扶持，提高了贫困地区的生产能力和适应市场的能力，防止了贫困地区农民收入与全国平均收入水平差距的快速拉大，从而在反贫困中起到了显著的作用。

随着贫困的减少，开发扶贫在反贫困中的作用开始下降，且开发扶贫也存在若干缺陷，其中最显著的一个缺陷就是贫困县不愿意脱贫，因为列入贫困县就会有国家财政扶贫资金和专项政策支持。为了获得专项支持，全国普遍出现了争当贫困县、被评定为贫困县则举县庆贺的不正常现象。

而且，随着贫困人口的减少，农村贫困原因更加多样化，贫困分布也更加弥散。开发扶贫中贫困户普遍受益较少而资本和富裕农民受益更多，从而产生了精英俘获现象[3]（P109-113）。与此同时，当前农村贫困并不仅仅发生在贫困县和贫困村，在贫困县以外和在贫困县的贫困村以外也有普遍的贫困需要引起关注。新时期出现了越来越普遍的瞄准失败，一直以区域开发为重点的农村扶贫工作越来越力不从心。

正是在这一背景下，中央在 2014 年提出了“精准扶贫”战略，将之前以区域为重点的开发扶贫扩展到对建档立卡贫困户的精准扶贫，改过去“大水漫灌”为“精准滴灌”。“精准扶贫”战略在以区域为重点的开发扶贫战略基础上，将扶贫重点落实到直接帮扶贫困户上来。“精准扶贫”包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等贫困治理的全流程，其中“精准帮扶是对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量进行扶持”[4]（P57）。2015年，习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”上明确提出了“五个一批”的精准脱贫措施，主张发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。随后，“五个一批”的脱贫措施被写入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。

过去开发扶贫重点是区域性的，扶贫支持的重点是区域，比如连片特困地区、贫困县或贫困村，国家扶贫资源一般不会到户。农民收入由国家统计局进行抽样调查即可以确定贫困发生率，并以此为基础来确定贫困县和贫困村。一旦精准扶贫要到户，就首先产生了如何识别出贫困户的问题。《中国农村扶贫开发纲要（ 年）》明确规定，扶贫对象是在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口。在这里，扶贫对象有两个标准：一是收入水平低于当地贫困线，二是具备劳动能力。2008 年十七届三中全会决定对农村低收入人口全面实施扶贫政策；年底，国家将农村绝对贫困标准与农村低收入标准合二为一，统称扶贫标准[5]（P16）。

2011 年中央决定将农民人均纯收入 2300 元（2010 年不变价）作为新的国家扶贫标准，到 2016 年全国贫困线大约在人均纯收入 3000 元。因为提高了扶贫标准，全国大部分农村地区的低保线要略低于扶贫标准。截至 2015 年底，“全国贫困地区 832个扶贫重点县（含重点县和片区县两个口径）有 708 个（或 85.1%）农村低保标准低于国家贫困线”[6]（P8-9）。最近几年，全国大多数省区市正在尝试将贫困线与低保线“两线合一”。

在精准扶贫战略背景下，精准识别贫困户，其中最重要的标准是农户收入是否低于扶贫标准。凡是收入低于扶贫标准的农户，除极少数五保户以外，基本上都被纳入到各地的贫困户中。现在的问题是， 2017 年全国贫困户为 3046 万人，而 2017 年 11 月民政部公布的农村低保户对象为 2270.4 万户、4063.3万人。也就是说，当前农村低保户人数竟然比贫困户人数更多。在低保线低于贫困线的情况下，农村低保人数多于贫困户人数只有两种情况可以解释：一是低保户的评定标准与贫困户评定标准不同；二是部分低保户即使家庭人均收入超过了当地最低生活保障也被纳入到了低保之中。就第二种情况来讲，在实践中普遍存在将农村重病、残疾人员纳入到低保的规定，比如河南省就明文规定农村二级以上残疾一律纳入低保。就第一种情况来讲，从理论上，扶贫的重点是有劳动能力的农户；但在实践中，除极个别情况（如五保户）以外，所有家庭人均收入低于当地贫困线的农户都被评为贫困户，不漏一人一户。也是因此，家庭人均收入低于最低收入线的低保户也自然被评为了贫困户。

2012 年，全国贫困线远高于低保线，除特殊情况以外（如家庭人均收入高过贫困线却存在重病重残人员），低保户都被认定为了贫困户。2012 年以后，随着农村扶贫力度的加大，大量贫困户脱贫，到 2017 年农村仅剩 3046 万贫困人口，农村低保人口超过了农村贫困人口。如果贫困和低保识别都是精准的话，当前农村贫困人口基本上都应当是低保户，或者说，仅靠低保兜底就可以消灭农村贫困了。这样来看，当前农村精准扶贫的阶段就应当结束了，整个农村反贫困工作的重点就变成以农村低保为中心的社会保障工作了。

实际情况却与以上推论相差很大。一方面，当前全国仍然处在精准扶贫的攻坚阶段，国家正投入极大的财力和人力于精准扶贫；另一方面，农村低保的评定越来越脱离其设立之初的最低生活保障内涵，而与其他社会保障政策混同起来，比如一些地方政府要求无条件将农村二级以上残疾纳入到低保之中。

三、扶贫政策的演变及其与低保政策的交叉

虽然从功能上讲，开发扶贫与以低保制度为代表的社会保障制度都可以起到反贫困的作用，扶贫政策与低保政策在反贫困中起作用的方式却是显然不同的，这种不同主要表现在三个方面：（1）扶贫开发偏向于中观层面的经济政策，而低保制度属于微观层面的社会政策。（2）扶贫开发政策重点是提供区域性基础设施，多是通过项目进行投资开发。扶贫开发为区域内所有农户提供生产生活便利，农户家庭劳动力因此可以有更为便利的生产条件，可以增加农业、副业或外出务工的收入。或者说，扶贫开发的重点是为农村有劳动力的家庭提供生产和就业机会以增加收入，低保则主要针对家庭中缺少劳动力的农户，是无条件的“补差”。（3）扶贫即使精准到户也不允许直接发钱，而只是进行帮扶，包括帮扶技术、贴息贷款，低保则是直接发钱“补差”。

我们再来看扶贫政策是如何演变的。

年以前中国农村扶贫的重点是区域而非农户家庭，主要手段是开发，主要措施是通过项目来改善地区基础设施、发展农业生产等。这样一种主要面向区域的开发扶贫政策为区域内所有农户提供了生产生活的便利，农村劳动力因此具有了与全国其他地区相差不是太多的进行生产的基础设施条件（比如交通、电力通讯、水利设施）和进入市场的机会。国家开发扶贫只是为所有农户提供了依靠自己主动响应来增加收入的机会。主动响应要有两个条件：一是有劳动能力，二是有响应意愿。一个虽然有劳动能力却不愿意响应各种生产和市场机会的人是不可能从开发扶贫中获得充分利益的。

对于家庭中缺少劳动力或虽然有劳动力却不愿意响应各种生产与市场机会的农户，扶贫开发是难以惠及的。从理论上讲，如果这些家庭的收入水平低于当地最低生活水平，就应当无条件地被纳入农村最低生活保障，由国家进行“补差”。这个“补差”也仅仅是“补差”，即将低保户家庭收入补到最低生活保障线。这个“补差”是无条件的，而最低生活水平不可能设定得太高，不然就会出现鼓励有劳动力的人不劳动而当懒汉的可能。

现在的问题是，因为扶贫开发中出现了精英俘获以及贫困原因的多样化，为了提高扶贫资源使用的效率，国家提出精准扶贫战略，将扶贫重点由区域下降到农户，国家扶贫的重点不只是区域开发，而更重视对精准识别出来的贫困户进行一对一帮扶。精准识别贫困户的根本标准就是农户人均收入是否超过贫困线。大量缺少劳动力或虽然有劳动力却缺少劳动意愿的农户就被纳入到必须精准帮扶的贫困户中来。实际上，在之前的开发扶贫中，这些贫困户主要是靠低保维持最低生活保障。也就是说，当扶贫政策由扶贫开发为主变成精准扶贫时，扶贫政策就被导入到社会保障政策中，就与农村低保政策产生了交叉与重叠。

扶贫政策本质上是要激活农村劳动力，是对有劳动力和有劳动意愿家庭的精准帮扶，从而让这部分农民家庭获得较高收入，摆脱贫困。扶贫政策与低保政策最大的一个不同就是，低保是直接发钱，而扶贫重在扶，是支持和帮助，是提供条件与机会，增加家庭收入仍然要靠农户家庭自己去努力。因此，扶贫的一个基本要求是不允许直接或变相给贫困户发钱。

在开发扶贫阶段，国家只是为所有农户提供外在的基础设施或市场条件，并不对每个具体农户的脱贫负责，所有农户要脱贫，就必须自己努力利用各种外在的机会与条件。没有劳动力的农户家庭或不愿响应外在机会的农户家庭，当他们收入低于最低生活保障线时，由国家无条件“补差”，但这个最低生活水平的标准不高。正是因为这个标准不高，绝大多数有劳动力的家庭都会积极主动地利用外在机会来发展生产（包括外出务工）获取收入，以提高家庭生活水平，摆脱贫困。

在精准扶贫阶段，所有家庭收入低于贫困线的农户都被纳入到贫困户中，然后进行帮扶，而这个贫困线又是高于农村最低生活保障线的，这样就会产生两个严重的问题：一是家庭缺乏劳动力的农户如何扶贫？显然，这样的农户家庭是无法得到帮扶的，因为没有可以扶的条件，也就只可能通过低保来兜底，从而达到脱贫。这个时候，就要将低保线提高到贫困线，两线合一，正如当前全国大多数省区市正在做的一样。如果低保线与贫困线合一了，那些有劳动力却不愿劳动的农户家庭就会获得超出最低生活水平的国家直接补钱的好处，这就会激励某些贫困户“等靠要”，从而产生政策偏差。二是如果两线尚未合一，为了让家庭缺少劳动力的农户脱贫，就只可能在低保收入以外直接或间接发钱，而这又违反了扶贫强调“扶”的政策基本要求。

总而言之，在中国反贫困的制度体系中存在着两个完全不同又相互补充的制度，即扶贫制度与低保制度。扶贫制度即通过对有劳动力农户的帮扶，让这些农户摆脱贫困。帮扶有两个阶段，即开发扶贫阶段和精准扶贫阶段。开发扶贫的重点是解决贫困集中发生的老少边穷地区基础设施缺乏和市场条件不足的问题，从而为贫困地区农村劳动力提供与全国农村同样的获取收入的机会。因为外在环境条件的改善，老少边穷地区大部分有劳动力的农户通过响应环境机会而提高了收入，摆脱了贫困。那些缺少劳动力的农户家庭，以及有劳动力却不愿响应环境机会或者响应失败的农户，当他们收入水平低于最低生活水平时，国家无条件地将他们纳入低保，为他们“补差”，以维持基本生活。精准扶贫的重点则不再仅仅是为贫困户提供外在的环境机会，而是将所有贫困户纳入到直接帮扶之中，且要求限期脱贫。这样，贫困户脱贫的主要责任不在贫困户而是帮扶责任人和地方政府；而贫困线又是高于低保线的，这就必然造成大批贫困户“等靠要”。也就是说，扶贫政策与低保政策交叉，一方面可能激励某些贫困户习惯性地“等靠要”；另一方面，由于两线合一，某些农村通过低保兜底而在表面上消灭了贫困，实际上因为区域发展不平衡，大量需要开发式扶贫来提供基础设施和市场条件的地区却再也享受不到开发式扶贫带来的福利。

四、当前中国农村反贫困政策中的三层错位

以区域为重点的扶贫开发，识别出贫困区域是相对比较容易的事情，因为贫困地区往往经济社会发展显著落后，贫困发生率比较高。将贫困识别下降到农户，贫困识别难度显著增大，其中最重要的是，因为贫困户会受到政策关照，农户就会倾向隐瞒实际收入争当贫困户。

如果农户收入都是透明的、可计算的，确定贫困户也会很简单，即看其是否达到人均收入的当地贫困线标准，低于贫困线自然就是贫困户。实际上，当前农民收入不仅可计算性很差，而且透明度也不高。从可计算性来看，农民的农业收入往往不够稳定，自给自足收入难以计算。从透明度来看，农民外出务工收入难以计算。农民收入多少只能依靠农户自己申报，在争当贫困户的背景下，农户隐瞒实际收入的情况就很普遍。正因如此，以“社区评议”为基础的贫困户评选办法被普遍采用，这个办法的根本就是由社区群众投票选出贫困户。村庄是一个熟人社会，哪一户经济条件好哪一户经济条件差，哪一户富哪一户穷，村民都很了解，因此，社区评议往往比较准确。不过，社区评议也有可能受到人际关系的干扰，尤其容易受到家族关系的干扰，导致村庄真正贫困却人缘不好的农户落选。且社区评议一般是上级先下达贫困户指标，其中贫困户与边缘贫困户的差异很小，很难区分，因此在评议中容易引起争端。

总之，无论是收入标准还是社区评议，都不是完备的认定贫困户的方法。全国不同省区市就在实践中摸索出了各种不同的贫困户识别方法。大体上可分两种：一种是排除法，比如规定家庭有公职人员、在城市买有商品房、有大型农具、有大额存款的农户不能被评为贫困户；一种是条件筛选法，比如贵州识别贫困户的“四看法”“：一看房，二看粮，三看劳力强不强，四看无有读书郎。”条件筛选法与《中国农村扶贫开发纲要（）》提出的到 2020 年我国扶贫开发政策针对扶贫对象总体目标中的“两不愁、三保障”逻辑是同样的，即“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。“两不愁、三保障”是衡量贫困户是否脱贫的重要条件，也当然成为能否入选贫困户的条件。比如，笔者在河南农村调研时发现，住房破烂（危房）的农户就自然是贫困户，而实际上这户人家可能只是不愿意花钱建房而已。

正是因为贫困识别、帮扶、脱贫过程中都存在难以精准量化的问题，精准扶贫最为困难之处正在于很难精准。为了在形式上显得精准，扶贫过程中就往往在形式上、程序上做很多看起来精准的表面文章，其中最典型的是建档立卡和各种资料填报，从而将扶贫的极大部分时间与精力乃至资源都用到做文案上了。比如，在精准扶贫强调“五个一批”，即发展生产、易地搬迁、生态补偿，发展教育、社会保障等五种途径来脱贫，但通过为所有贫困户建档立卡后却发现，最为根本的仍然是发展生产和社会保障，这又回到社会保障与低保政策的交叉上了。

国家要求消除贫困的最后期限是 2020 年，在巨大政绩压力下面，贫困地区只能投入巨大资源进行扶贫。贫困地区财力有限，扶贫需要的投资巨大，仅靠国家和省级扶贫资金是远远不够的。因此，国家给贫困地区特殊政策，允许贫困地区将各种自上而下的财政资金打包使用，从而在贫困地区出现了非扶贫资源流向扶贫事业的情况，并因此造成对贫困地区其他事业的影响。这样就产生了当前农村反贫困的第一层错位，即贫困地区的扶贫事业使用了贫困地区一般事业发展所需资源。

当前农村反贫困中的第二层错位是，以扶持建档立卡贫困户为中心的帮扶，将本来应当是由社会保障来兜底的家庭缺少劳动力的农户也纳入进来，从而产生了扶贫与低保之间的重叠与错位，扶贫逐步替代了农村低保，或农村低保制度成为了扶贫制度的一个补充。当前反贫困领域中不仅存在扶贫与低保的错位，而且还存在扶贫与其他各项社会保障制度的错位，典型就是提高贫困户合作医疗报销比例，其理由是贫困户经济困难，更缺少承担医疗费用的能力。再如，对贫困户给予教育资助以及危房改造资金，从而造成贫困户可以享受到远多于边缘贫困户的经济好处，导致农村新的不公平。

当前反贫困中的第三层错位是低保制度与其他社会保障制度之间的错位。本来低保制度是由国家对低保户进行收入“补差”，在实践中却给了低保户若干其他优惠，比如提高合作医疗报销比例、优先享受大病补助、子女上学给予额外补贴、优先享受各项福利等。更糟糕的是，因为低保户医疗报销比例高，全国几乎所有地区都出现了将得大病农户纳入低保户从而达到让农户看病少出钱的目的，而这存在拖垮合作医疗的风险。有些省区市规定所有二级以上残疾都纳入低保，也必然产生低保制度与社会救助制度的错位。

五、未来中国反贫困的制度设计

纵观今日中国反贫困战略，存在三个层面的政策与制度体系，除宏观经济发展政策与制度以外，还有中观与微观的两层设计，中观层面制度设计的核心是开发扶贫，主要针对区域性的基础设施和市场条件；微观层面制度设计的核心是社会保障制度，主要针对农村各种不同人群的不同需要。在中国反贫困取得决定性胜利之际，贫困本身的多元化和复杂性引发扶贫政策由开发扶贫到精准扶贫演进，扶贫政策与社会保障政策由此产生了交叉甚至错位。

笔者认为，在未来中国反贫困制度设计中，应当对当前扶贫与社会保障之间的错位有清醒认识，应当让扶贫重返中观的开发扶贫层面，重点是连片特困地区的区域性基础设施与市场制度建设。同时，应当进一步健全农村社会保障制度，确保低保制度主要针对那些缺少家庭劳动力的农户以维持其基本生活保障，新农合为所有农户提供基本医疗保障，新农合＋大病救助致力于防止农户因病致贫，新农保为所有农村老年人提供基本的养老保险。其他如残疾救助、特殊救助（如孤寡老人、孤儿等），应与上述政策配套，形成相互补充的完整健全的社会保障体系。

当前中国反贫困实践中出现了普遍的政策错位，如精准扶贫与农村低保的重叠与错位，也包括与医疗教育政策等方面的重叠和错位，严重影响扶贫目标的最终实现。未来的制度设计一定要清晰认识当前中国反贫困制度的上述错位，应当设计出相互区别、相互支持、相互补充的中国反贫困制度体系，只有这样，中国农村的反贫困战略才能走出目前的困境甚至混乱，中国的反贫困事业才会事半功倍。

[摘要]从1921到2021年，中国共产党走过了整整一百年的历程。百年征程中，中国共产党人始终抓住反贫困这一主题，并将其融入、贯穿于实现现代化的全过程。从刚成立时面对物质资料极度匮乏条件下反贫困的艰难起步，到新中国成立后在计划经济体制下通过广义反贫困实现减贫事业翻天覆地，从改革开放时期逐步建立常态化反贫困工作机制实现减贫事业日新月异，到进入新时代打赢脱贫攻坚战确保全面建成小康社会圆满收官，完整演绎了把人民至上作为始终坚守的根本立场和价值依归的中国共产党，始终聚焦反贫困，筚路蓝缕、砥砺前行，从“站起来”“富起来”再到“强起来”，消除绝对贫困，创造人类历史上前所未有的减贫奇迹，谱写了一部波澜壮阔的反贫困史。

[关键词]中国共产党；百年；反贫困；减贫；历程

　　作为马克思主义政党，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是中国共产党人初心和使命的必然要求，其核心要义就是把人民至上作为始终坚守的根本立场和价值依归。中国共产党成立以来，带领广大老百姓夺取政权，建立新中国，开辟社会主义道路，开创性地提出了“四个现代化”伟大纲领来擘画小康之路，开辟了依托建设中国特色社会主义制度夺取中国反贫困全面胜利的新纪元。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，在社会主义革命和建设时期，通过社会主义三大改造确立了社会主义公有制的主体地位，为国家动员减贫奠定了基础；通过土地制度改革，为解决温饱进而摆脱贫困提供了保障；通过实行人民民主专政制度，为集中力量解决贫困问题提供了组织合力。以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，在改革开放和社会主义现代化建设时期，通过分步实施推进农村经济体制改革推动减贫战略、区域开发式扶贫战略、综合性扶贫攻坚战略、整村推进与“两轮驱动”扶贫战略等，逐步建立了常态化的减贫工作机制，减贫重心实现了从救济式到开发式、再到参与式的重大转变，中国扶贫开发事业进入了一个新的发展阶段。以习近平同志为主要代表的中国共产党人，从全面建成小康社会的全局出发，将脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，开启了人类历史上前所未有的伟大减贫新征程，创造了我国减贫史上的最好成绩，发展了马克思主义贫困与反贫困理论，构建了中国特色减贫制度体系，谱写了人类反贫困历史新篇章，为中华民族和世界人民作出了不可磨灭的伟大贡献。

　　中国共产党波澜壮阔的百年反贫困史，见证了党带领中华民族经过艰苦卓绝的努力，迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中国共产党百年反贫困的不懈探索和辉煌历程，是一本生动的教科书，让我们回望过去，更加坚定信仰信念，自信自觉；让我们远眺未来，更加敢于担当作为，开拓进取，为夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利努力奋斗！

　　一、聚焦土地斗争推动反贫困（1921—1949年）

　　从1921年中国共产党成立到新中国成立的28年间，国民党统治下的旧中国生产力极度落后，广大人民群众生活极度贫困。加之帝国主义肆意侵略、掠夺中国，封建主义贪婪剥削底层人民，中国人民大众赤贫化加剧，半殖民地半封建社会的国家性质成为这个阶段中国贫困问题的根源所在。作为一个具有先进性的政党，在带领全国人民摆脱贫困的同时，时刻防范国民党反动统治者的打压遏制，这一阶段的反贫困实践明显具有与后期截然不同的表现和特征，是中国共产党反贫困工作的“艰难起步”。

　　中国共产党成立后，深刻认识到旧中国面临的贫困问题归根到底是由半殖民地半封建社会的剥削制度造成的，正如毛泽东指出，在半殖民地半封建社会下，“小农经济是不稳固的，时刻向两极分化，全国大多数农民，为了摆脱贫困，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义大道前进，才能达到目的”。[1]中国共产党清醒意识到旧社会的剥削制度导致物质资料生产极度匮乏、生产方式极度落后、生产力极不发达的中国，无法摆脱贫困的困扰。1945年，中国共产党第七次全国代表大会上，毛泽东发表《论联合政府》政治报告，指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[2]因此，中国共产党以解放和发展生产力作为贯穿这一阶段反贫困工作的主线，在辛亥革命失败与社会结构急剧波动的背景下，团结带领广大人民群众，致力于推翻封建统治、消灭剥削制度，使劳动人民蕴藏着的巨大革命潜力得到释放，进一步解放和发展生产力，以制度变革来实现反贫困的推进，唤起人民的信任和支持。

　　（一）通过开展土地斗争来解决农民的贫困问题

　　“中国有百分之八十的人口是农民，这是小学生的常识。因此农民问题，就成了中国革命的基本问题，农民的力量，是中国革命的主要力量。”[3]中国共产党人认识到，农民问题是国民革命的中心问题，中国农民之所以贫穷,根源是不合理的土地所有制度，只有给贫困农民以生产资料和生活资料,才能从根本上消除贫困。中华人民共和国成立以前，占中国总人口数不足10%的地主和富农占据着中国50%以上的土地，而占据人口大多数的贫农、雇农和中农只能共同占有极少部分土地，生产资料和生活资料的极度匮乏成为导致农民贫困的根本原因。

　　在新民主主义革命初期,中国共产党对农村土地政策进行了初步探索，形成了第一个关于土地问题的文件《中国共产党土地问题党纲草案》，明确：“要彻底变革中国的土地制度，必须肃清一切崩溃混乱的旧社会关系”。从1928年到1947年，中国共产党不断探索土地斗争的路径方式，在不断吸收革命经验中曲折前行。1928年，湘赣边界政府颁布了井冈山《土地法》，否定了封建土地所有制，规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有。”1929年，毛泽东主持制定的兴国县《土地法》在井冈山《土地法》基础之上作出了一个根本性的修改，将“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。同年7月，中共闽西第一次代表大会通过了《关于土地问题决议案》，提出：没收地主土地和富农多余土地，但保留自耕农的田地。此后，中国共产党又领导贫苦农民相继于1931、1942和1947年进行了一系列土地斗争，探索了适合中国农村经济社会结构与发展状况的土地政策,制定了一系列与时俱进的土地规章与法规。1947年10月，中共中央正式颁发了第一个彻底的、完整的土地革命纲领——《中国土地法大纲》，明确主张：“废除一切地主的土地所有权”“把土地分给缺乏财产的农民以及其他贫民”，并赓即在新中国成立后，由中华人民共和国政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，明确废除旧中国维持了两千年的封建土地所有制。至此，土地斗争取得了阶段性胜利，中国广大农民群众拥有了生产资料，农业产出得到了一定提升，农村贫困问题得到了一定程度的缓解。

　　（二）通过自力更生破解包夹封锁造成的贫困局面

　　面对日本侵略军疯狂“扫荡”和国民党“防共溶共限共”的包夹封锁，中国共产党经受了严峻的考验。为了坚持抗战，打破贫困局面，1939年毛泽东在延安党政军生产动员大会上首次提出“自己动手”号召。[4]1940年，面对国民党的经济封锁，为了保证陕甘宁边区军队和机关学校人员的衣食需要，毛泽东发出了“自己动手、丰衣足食”的号召。[5]此后，在1942到1943年，毛泽东多次发表重要讲话，鼓励号召广大军民“自己动手、丰衣足食”，党中央也进一步确立了“自力更生、艰苦奋斗”的发展路线。在党中央的坚强领导下，根据地掀起了如火如荼的生产大竞赛活动，在资源匮乏、土地贫瘠的环境下，实现了增产和丰收。可以说，在国民党统治封锁下，中国共产党正是通过对改善民生的高度重视，让农民获得土地，充分调动生产积极性，群众的贫困问题一定程度上得到缓解，中国共产党带领人民取得了反贫困事业的胜利。

　　经过28年的浴血奋战，反贫困取得的重要成果，既是早期中国共产党人艰辛探索的结果，也为新中国成立后的反贫困事业积累了大量经验：第一，聚焦土地斗争积累了反贫困的扎实物质基础。中国共产党人团结带领广大农民群众，从“打土豪、分田地”开展土地斗争入手，均等化全国土地资源，坚持白手起家、自食其力，让中国广大农民群众拥有了最基本的生产资料和生活资料，推翻了封建土地制度，破除了持续几千年的贫困根源，完成了土地所有制变更，积累了深入推进反贫困的物质基础。第二，加强中国共产党自身建设。这一阶段注重在端正思想路线的基础上，制定和贯彻执行党的正确的政治路线。在反贫困工作中，始终坚持一切从实际出发、实事求是的思想路线；始终坚持艰苦奋斗、自立自强推进反贫困的精神品格；始终坚持培育和发扬理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评的作风。这就使得中国共产党能够始终受到人民真心的拥护和支持，能够使自己不断地从群众中汲取智慧和力量，从而克服反贫困道路上的各种困难和风险，赢得决定性胜利。

　　二、计划经济体制下的广义反贫困（1949—1978年）

　　1949年中国共产党取得政权后，同步进行大规模社会主义建设，团结带领全国人民群众开展反贫困工作，这是中华民族“站起来”的底线。从新中国成立到1978年，国家刚从战争中恢复，积贫积弱，贫困普遍存在，我们所有的发展都是为了解决吃饱穿暖的问题，全国人民都是扶贫对象。这个阶段，我们通过低水平福利普遍减缓贫困，各种农业基础设施、“五保”制度、民政制度、教育卫生医疗制度纷纷建立。总的来说，这也是扶贫工作服务国家经济发展的重要阶段。

　　新中国成立初期的工业发展极度不平衡，东部地区仅12%的国土面积拥有70%的工业。西方国家对中国实施的长期禁运把中国经济与国际市场相隔离，再加上自然灾害频发，我国农业农村发展水平总体低下，大部分人民群众仍处于生存贫困状态。中共八大指出，国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾,是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。面对社会主要矛盾的历史性变化，通过持续推进反贫困工作，将落后的农业国建设成为工业强国，就成为中国共产党人新的目标。在该阶段，中国共产党仍然把继续深入推进土地制度改革作为反贫困抓手，旨在将封建土地所有制变更为农民所有的土地制度。1950年国家颁布《土地改革法》，明确农民拥有土地，实行按劳分配和按资分配的双重政策，促进农业生产和经济发展。1953年，土地改革基本完成，全国约有３亿无地少地的农民获得了约７亿亩土地。除此之外，中国共产党还主要围绕两个方面作了探索。

　　（一）制定紧急救济计划和建立自上而下的民政救助体系

　　中国共产党借鉴苏联实行国家保障型社会保障制度,即“国家—单位保障制”，政府通过带有救济性质的措施对生活困难群体进行补贴，提供暂时性和补偿性的救助,侧重强调社会保障政策是对“不幸者的慈善”。1954年，新中国第一部宪法明确“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”，成为这一时期农村社会保障工作的纲领性文件和指示，其后通过《1956—1957年全国农业发展纲要》《高级农业生产合作社示范章程》《关于人民公社若干问题的决议》等文件，落实了农村五保政策以及初级的农村合作医疗制度。民政部门通过设立专项资金以实物救济为主，对农村特困群体与受灾群众进行救助，救济对象主要是无劳动能力、无人抚养或赡养的五保户。

　　救济式扶贫方式契合了当时中国人口多、底子薄的社会现实。截至1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，部分城市享受社会救济的人口高达40%。据统计，1950—1954年间各级政府发放的救灾救济费将近10亿元，1955—1978年间则达到了22亿元。[6]这些救灾、救济款项主要解决临时生存需要，但也使绝大多数贫困户得到了基本生活保障。

　　除了“输血式”救济外，中国共产党也开始致力探索长远的“造血式”反贫运动，包括扩大农民对土地的占有权和使用权，在全国开展大规模的基础设施建设，改善农村交通条件和灌溉设施，在全国建立了农村信用合作体系，发展农村基础教育和农村基本医疗卫生事业等。[7]从反贫困成效来看，我国小学在校生规模从1949年的2439.1万人，增加到1975年的1.5亿人；初中在校生规模从1949年的83.2万人，增加到1978年的4995.2万人；平均受教育年限，1950年只有1.79年，到改革开放初期已经达到5.74年；平均预期寿命从1960年的43.7岁提高到1978年的65.6岁，[8]可以说这一阶段的反贫困实践在教育、健康领域的成效最为显著。

　　（二）致力于解决城镇职工失业问题

　　失业是造成规模性致贫的重要因素，中国共产党从妥善安置失业人员和积极开展就业培训以促进就业两个方面开展城镇工人失业救济,以保障城镇职工的基本生活，避免因失业致贫。首先，通过国有化运动完成了对工商业的社会主义改造，形成了公有制企业国家所有制和集体所有制企业，雇佣了99%的城市劳动力，1958—1960年期间，全国净增职工2868万人，75%在工业部门就业，其中64%集中于重工业部门，以就业导向夯实了反贫困基础。[9]其次，设立基本生活资料的定量供应制度、充分就业制度、较为平等的工资分配制度。另外，企业福利的供给也在某种程度上补偿了城市工人的低工资，有效缩小了就业人口中的收入差距。1950年政务院颁布了《关于救济失业工人的指示》和《救济失业工人暂行办法》，依据“劳资两利”的方针妥善安置失业人员以避免工厂、企业倒闭，产生更多的失业人员，并且鼓励工厂、企业积极发展生产以提供更多的就业岗位；按照“统筹兼顾、适当安排”的就业方针，开展各种形式的就业培训班，提高失业劳动者的政治文化水平和职业技术能力，促进失业工人的再就业并增强他们自身抵御贫困的能力。

　　中国共产党在社会主义革命和建设的30年时间里，领导全国人民在百废待兴的新中国开展以社会救济为重点的反贫困工作。这一阶段的反贫困成果奠定了减贫的物质基础，也形成了重要的反贫困经验：第一，以社会稀缺资源占有和支配实现对社会保障的基本兜底。党和政府通过没收官僚资本、土地改革、合作化、人民公社化、粮油统购统销、教育统一录取、就业统一分配等一系列手段，获得了对社会中绝大部分稀缺资源的控制和支配权，在此基础上建立了社会主义集体所有制和公有制。特别是这一阶段通过互助合作有效提高了农业生产效率，确保农民能够维持生计，反贫困在农村取得了巨大进展。第二，以稳住城镇就业基本盘为前提维护经济社会发展稳定大局。就业不仅是民生问题，而且是社会问题和政治问题，不仅与普通城镇群众的生活密切联系，更与稳定发展的大局息息相关。新中国成立后，农村居民通过土地制度改革解决了基本生存问题，但城镇居民一旦失业，在当时的经济发展环境下就可能引发社会不稳定甚至动荡。因此，中国共产党始终把工作重心聚焦到失业工人的再就业上，以此实现对贫困诱因的阻断、减缓城镇极端贫困的发生，有效地防止了绝对贫困增加。

　　三、常态化反贫困工作机制逐步建立（1978—2012年）

　　1978年，我国开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。在邓小平“让一部分人先富起来，先富带后富”理念指引下，整个社会的活力被充分调动，生产力不断提高，收入差距也随之不断扩大，同时容易出现“富者愈富、穷者愈穷”的“马太效应”，贫困人群和富裕人群占比都会提高，反贫困问题的重要性凸显。因此，中国共产党在这一阶段的反贫困主线，就是要缩小最低收入人群与平均收入水平的差距，并把收入差距控制在合理区间。

　　新中国成立后的三十年时间，我国总体贫困问题得到了较大程度的缓解，但受到十年动乱的影响，改革开放以前的反贫困成效与人民群众的诉求目标之间仍有不小差距。例如，从农村情况来看，1965年到1976年农民年平均纯收入仅增长了0.55元，增长非常缓慢；[10]1978年我国粮食产量虽达到历史最高点，但却和1957年产量水平相当。1978年，党的十一届三中全会首次明确指出“我国存在较大规模贫困人口”“全国农村大部分地区仍处于‘贫困状态’”。[11]1978年召开的党的十一届三中全会结束了左倾路线，把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，也开启了优化反贫困体制机制，不断优化重点区域、重点人群减贫扶贫的新征程。我国反贫困重心也开始从救济式到开发式，再到参与式的重大转变。

　　（一）实施农村经济体制改革推动反贫困

　　1978年党的十一届三中全会明确了我国施行以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，农户积极性和主动性得到有效提高，充分解放了农村生产力，减少了农村贫困人口数量。为确保农村经济体制改革的顺利推进，中国共产党在1982年出台了历史上首个关于农村工作的中央一号文件，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，明确了“农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。从1978年到1985年，中国共产党通过建立和完善农村土地制度、农村金融组织发展制度、劳务输出制度等，促进了农村经济超常规增长，农民年人均纯收入翻了三倍，从133.6元上升到397.6元，农村社会总产值从2038亿元增长至6340亿元，贫困人口由2.5亿下降到1.25亿。此后，1991年中共十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》确立家庭联产承包责任制的合法地位，不断推进农村反贫困事业，实现了农村绝对贫困人口的快速减少。

　　（二）实施区域开发式反贫困战略

　　在农村经济体制改革推动下，大部分贫困区域凭借其自身资源条件实现了脱贫，但西部多数区域受制于较差的自然禀赋，区域性集中连片贫困问题严重。1982年中国共产党首次在正式文件中提出：“解决贫困地区的问题要突出重点，应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题。”[12]1986年5月，国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室成立，1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”。1986年6月，党中央明确强调：“改变贫困地区的面貌，最根本的是要依靠当地人民自己的力量。各级政府应该给予一定的扶持，这种扶持应当着眼于提高贫困地区人民依靠科学技术，自力更生发展经济的能力。”[13]至此，全国各省地县三级扎实贯彻党中央部署，陆续成立了专门的扶贫机构，并确立了相应的扶贫职能。其后，18个集中连片的贫困带和一批国家级、省级贫困县得以划定，专项资金安排、优惠政策出台、基础设施建设和特色产业培育，增强了各贫困地区自我发展能力。从1986年到1993年，“老、少、边、穷”地区脱贫被列入国民经济“七五”发展计划，党中央扶贫战略政策着力突出“区域发展带动”和“开发式扶贫”。

　　（三）实施综合性扶贫攻坚战略

　　1994年《国家八七扶贫攻坚计划》出台，中国共产党向全世界庄严宣布，用进入新世纪之前的7年时间，基本解决当时中国农村8000万贫困人口的温饱问题，同时也明确了扶贫开发的基本途径、主要形式等具体规定。[14]从1994年到2000年，党中央大幅度增加扶贫开发投入，制定了一系列确保扶贫开发到村到户措施，建立了资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制，建立了东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制，并推行教育卫生扶贫、科技扶贫、生态移民等多项扶贫举措，农村绝对贫困人口由8000万下降到3209万人，基本解决了农村贫困人口温饱问题。

　　（四）实施整村推进与“两轮驱动”扶贫战略

　　2001年，中国共产党制定实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，确立将14个集中连片特困地区、592个国家扶贫开发重点县作为扶贫主战场，以15万个贫困村为扶贫对象，全面实施整村推进的参与式扶贫。2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，全面实施农村最低生活保障制度，至此扶贫开发政策与生活保障制度相互补充，正式形成“两轮驱动”扶贫战略。到2010年，我国绝对贫困人口减少到2688万人，向消除贫困的目标迈进了一大步。2011年党中央颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，作为对上一阶段扶贫工作的补充。从2001年到2012年，党领导全国人民大力实施“一体两翼”减贫战略，在解决了大多数贫困群体温饱问题的同时，缓解了城乡差距进一步扩大趋势，促进了国民经济持续健康发展，特别是“十一五”时期，重点贫困县农民人均纯收入实现了翻一番，从1723元增长至3273元，贫困人口减少了近4000万人，为我国减贫事业健康发展打下了坚实基础。

　　这个阶段的反贫困工作，重要经验主要包括两个方面：第一，坚持形成减贫合力，统筹推进反贫困。中国共产党带领全国各族人民实施了推进农村经济体制改革推动减贫、区域开发式扶贫、综合性扶贫攻坚等，逐步建立了常态化的反贫困工作机制，坚持保障性政策与开发式扶贫相结合，将政策兜底作为脱贫的基本保障，将扶贫开发作为脱贫致富的主要抓手，既保障了贫困人口的基本物质资料需要，又强调了贫困人口在扶贫开发中的主体作用。同时，推动形成政府主导、多元参与的扶贫格局，充分调动社会各方面积极性，主动参与、融入我国扶贫开发工作，形成减贫合力。第二，坚持走适合中国国情的反贫困道路。邓小平多次强调，贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说是符合社会主义要求。我国的现代化就是要“把标准放低一点”，在首先摆脱贫穷的基础上达到“小康水平”，这是在“本世纪末”实现现代化的“一个初步目标”；在此基础上，再花三十年到五十年时间，接近世界发达国家的水平。邓小平特别强调，“中国式的现代化”目标对于发达国家来说虽然是微不足道的，但对中国来说，“是一个雄心壮志，是一个宏伟的目标”。正是由于坚持走适合中国国情的反贫困道路，中华民族和中国人民实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃，为全面建成小康社会打下了坚实的基础。

　　四、决战脱贫攻坚确保全面建成小康社会（2012—2021年）

　　新时代打响脱贫攻坚战不是偶然。改革开放以后，我国农村实行了包产到户政策，绝大多数人民群众实现了温饱，人民生活水平也大幅提高。但是，边远地区、民族地区、革命老区，特别是深度贫困地区的老百姓，受自然条件和历史、现实因素的影响，无法摆脱贫困，生活仍然很困难。此外，尽管我们党逐步建立了常态化的反贫困工作机制，但每轮扶贫攻坚下来，都会剩下几千万当时标准下的贫困人口，贫困县也因为扶贫标准不断提高，不仅没有摘帽，而且数量在增加，区域性整体贫困问题突出。如何让农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，成为新时代中国共产党面对的重要课题。

　　（一）全面打响脱贫攻坚战

　　从2012年10月到2017年10月，党中央扎实推进精准扶贫、精准脱贫方略。围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”，实行开发式扶贫和救助式扶贫的双轨并行扶贫机制。提出了贯彻落实“六个精准”“五个一批”的具体要求及实践路径，明确了在限定时间内完成解决绝对贫困问题的目标任务。这一时期，习近平总书记反复强调打赢脱贫攻坚战的重要性紧迫性艰巨性，明确了目标任务，确定了基本方略，要求采取超常规政策举措，强化保障措施。在习近平总书记亲自领导、亲自部署下，反贫困制度安排从上而下，迅速落地落实。全国连片特困地区分县名单及其说明在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，作为新阶段扶贫攻坚的主战场；《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》确定了新一轮定点扶贫结对关系，第一次实现了定点扶贫工作对国家扶贫开发工作重点县的全覆盖。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的目标。《建立精准扶贫工作机制实施方案》提出构建精准扶贫工作的长效机制；《关于建立贫困退出机制的意见》提出注重脱贫质量，坚决防止虚假脱贫。

　　伴随着脱贫攻坚战的全面打响，一系列反贫困举措精准落地，致力于从物质和精神层面推进贫困群众减贫脱贫：一是注重精准扶贫精神理念的宣传，将扶贫新理念、新技术、新产品等带到基层，带动农村地区创新创业和脱贫攻坚。[15]二是扶贫更扶智，解决贫困人口的文化贫困和精神贫困。[16]三是根据贫困地区资源优势因地制宜制定精准扶贫政策，培育能带动贫困地区经济发展的经济实体，确保反贫困工作的精准性和实效性。

　　（二）聚焦深度贫困地区稳步攻坚克难

　　从2017年10月到2019年10月，在脱贫攻坚取得决定性进展基础上，党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会决定性意义的三大攻坚战之一，充分展现了中国共产党决战决胜贫困的信心决心。习近平总书记在这一时期，反复强调抓好落实，要求尽锐出战，集中力量攻克深度贫困堡垒，解决“两不愁三保障”突出问题，提高脱贫质量，加强作风能力建设，克服形式主义官僚主义，防止数字脱贫虚假脱贫。2017年党中央对深度贫困地区脱贫攻坚工作作出全面部署；2018年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》强调“聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，突出问题导向，优化政策供给，下足绣花功夫，着力激发贫困人口内生动力”。中国共产党领导下的深度贫困地区反贫困工作，为全国反贫困胜利奠定了重要基础。到2018年底，我国完成870万贫困人口的搬迁建设任务，大部分搬迁人口实现脱贫。我国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2％下降至1.7％，累计下降了8.5个百分点。[17]

　　（三）决战决胜脱贫攻坚

　　从2019年10月到宣布全面打赢脱贫攻坚战，中国共产党对脱贫攻坚作出新的重要部署并强调，坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。在这一时期，习近平总书记强调要决战决胜、一鼓作气，绷紧弦加把劲，防止松劲懈怠。面对新冠肺炎疫情对全面脱贫带来的新挑战，党中央召开专题会议，全面总结脱贫攻坚成就，分析问题和困难，明确要求克服疫情不利影响，统筹推进疫情防控和脱贫攻坚，确保如期打赢脱贫攻坚战。疫情防控系统下脱贫攻坚的工作路径在于“特”“防”“长”，采取特殊政策实现“三区三州”等特困地区、特困人群脱贫，防止返贫和新的致贫，建立解决相对贫困的长效机制。2020年4月，习近平总书记在陕西考察时强调：坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，为打赢脱贫攻坚战指明了方向。2021年2月25日召开全国脱贫攻坚总结表彰大会，习近平总书记庄严宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。8年攻坚，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。

　　“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记强调“我们没有任何理由骄傲自满、松劲歇脚，必须乘势而上、再接再厉、接续奋斗”，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移，也是反贫困工作进入第二个百年的新起点。巩固和拓展脱贫攻坚成果,全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是一个关系大局的重大问题。要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。此外，做好乡村振兴这篇大文章,更是中国共产党领导全国各族人民破解相对贫困，开启反贫困新征程的新起点，其深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，更需要完善政策体系、工作体系、制度体系，以更有力的举措、汇聚更强大的力量，以农业农村现代化助力中国特色社会主义现代化强国宏伟愿景新征程。

　　党的十八大以来，中国共产党领导下的反贫困实践大气磅礴，脱贫攻坚的扶贫规模之大、脱贫力度之大、减贫成效之大在世界上都是绝无仅有的。我国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，为世界减贫事业贡献了中国智慧和中国方案，为人类减贫提供了重要经验：一是坚持党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治和组织保证；二是坚持以人民为中心的发展思想，坚定不移走共同富裕道路；三是坚持发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，形成脱贫攻坚的共同意志、共同行动；四是坚持精准扶贫方略，用发展的办法消除贫困根源；五是坚持调动广大贫困群众积极性、主动性、创造性，激发脱贫内生动力；六是坚持弘扬和衷共济、团结互助美德，营造全社会扶危济困的浓厚氛围；七是坚持求真务实、较真碰硬，做到真扶贫、扶真贫、脱真贫。这些重要经验，是我国脱贫攻坚的理论结晶，是马克思主义反贫困理论中国化最新成果，必须长期坚持并不断发展。

　　中国共产党的百年反贫困史，既是中国共产党人不懈探索中国特色反贫困道路的奋斗史，也是持续积累中国反贫困经验和取得巨大反贫困成就的辉煌史。中国共产党领导反贫困的全面胜利，彰显了我们党始终如一的为民情怀，昭示了中国特色社会主义制度的突出优势，反映了中华民族始终顽强奋斗的精神风貌，体现了全国各族人民百尺竿头全面建设社会主义现代化国家的信心决心。

　　中国共产党百年反贫困史与我们党的发展历史密切相联。中国共产党成立之日起，就坚持把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为初心使命，致力于反贫困工作,通过长期艰辛奋斗取得反贫困重要成果。新民主主义革命时期，党团结带领广大农民“打土豪、分田地”，实行“耕者有其田”，帮助穷苦人翻身得解放，夺取了中国革命胜利，为摆脱贫困创造了根本政治条件。新中国成立后，面对百废待兴的局面，以及人民群众积贫积弱的普遍贫困，党从国家发展全局高度，围绕解决温饱问题进行反贫困实践探索，为摆脱贫困、改善人民生活打下了坚实基础。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，如何让一部分人先富起来的同时，缩小处于最低收入人群和平均水平的收入差距，成为扶贫工作的重点。党团结带领全体人民分步实施大规模、有计划、有组织的扶贫开发，逐步建立了常态化的减贫工作机制，中国扶贫开发事业进入了一个新的发展阶段。党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务，经过8年奋战，取得了脱贫攻坚战全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了彪炳史册的人间奇迹。可以说，中国共产党领导的反贫困事业，为中华民族和中国人民实现从站起来到富起来，并进一步实现强起来提供了丰富的物质基础和理论指引。

[1]毛泽东.毛泽东选集（第五卷）[M].北京:人民出版社,.

[2]毛泽东.毛泽东选集（第三卷）[M].北京:人民出版社,.

[3]毛泽东.毛泽东选集（第二卷）[M].北京:人民出版社,.

[4]中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1893—1949）（中卷）[M].北京:中央文献出版社,.

[6]崔乃夫.当代中国的民政[M].北京:当代中国出版社,.

[7]朱小玲,陈俊.建国以来我国农村扶贫开发的历史回顾与现实启示[J].生产力研究,2012(5).

[8]王小林.新中国成立70年减贫经验及其对2020年后缓解相对贫困的价值[J].劳动经济研究,2019(6).

[9]张明龙.我国就业政策的六十年变迁[J].经济理论与经济管理,2009(10).

[10]张静如.中国当代社会史（第3卷）[M].长沙:湖南人民出版社,2011.

[12]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编（中）[M].北京:人民出版社,.

[13]国务院办公厅.国务院办公厅转发国家科委关于考察大别山区汇报提纲的通知[A].中华人民共和国国务院公报,1986(19).

[14]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编（上）[M].北京:人民出版社,.

[15]檀学文,李静.习近平精准扶贫思想的实践深化研究[J].中国农村经济,2017(9).

[16]王志章,韩佳丽.贫困地区多元化精准扶贫政策能够有效减贫吗?[J].中国软科学,2017(12).

[基金项目]2020年国家社会科学基金一般项目“基本公共服务视域下精准扶贫与乡村振兴有机衔接体制机制研究”（20BJY161）。

[作者简介]蒲实，中共中央党校（国家行政学院）报刊社副总编辑、研究员；袁威，中共四川省委党校（四川行政学院）决策咨询部副主任、副教授。