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浅谈当前城市规划编制中的一些问题及应对措施
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　　【摘要】 中国论文网 /2/view-575667.htm　　 城市规划编制是指城市政府依据国家的有关法律，按照城市规划科学理论与技术方法，围绕城市发展目标，对城市区域内土地和空间资源以及各项建设所进行的合理配置，并形成行政与技术文件的工作过程。本文主要就当前情况下我国城市规划编制这存在的一些问题进行了探讨，并对完善我国城市规划编制体系提出了一些建议。 　　 【关键词】城市规划编制特点 问题建议 　　 　　 引言 　　 城市规划编制是城市规划行政管理的起点和基础，最终形成的城市规划是否科学、合理，将直接影响城市规划的实施效果，在城市规划行政管理工作中具有相当重要的地位。虽然城市规划编制的技术性很强，但由于城市布局必然涉及在城市中生活或经营各种事业的居民、企业或其他组织的利益。因此，城市规划编制也可以说是一种利益的调整或安排。 　　 城市规划编制的实现是城市各种建筑物及场地的布局完成，建筑物及其场地建设的长期性决定了城市规划编制效果的体现需要一个较长的周期。城市布局一旦完成，就无法对城市规划编制的结果进行根本的改动，只能采取补救性措施。而从事城市规划编制的政府官员及专业技术人士并非全知全能，任何人为的编制成果难免有漏洞或失误。所以城市规划过程若缺少一定的设计和程序，必然会给城市及其居民带来巨大的伤害。 　　 　　 一、我国城市规划编制的层次体系 　　 根据《城市规划编制办法》的第7条规定，“城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划"两个阶段，取消了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容。按照新法优于旧法的原则，所以目前我国现行的法定城市规划编制体系是由总体规划和详细规划两个阶段组成的，在这两个阶段中含有六个层次，即总体规划阶段的城市规划纲要、总体规划、专项规划三个层次及详细规划阶段的控制性详细规划、修建性详细规划和修建设计三个层次(如图1.1所示)，编制的内容主要包括规划设计方案和规划图则制定两个方面。 　　 　　图1.1 我国的城市规划编制层次图 　　 二、城市规划编制的特点 　　 城市规划的编制具有多元性、公众性、技术性及不确定性等特点 　　 2.1 城市规划编制的多元性 　　 城市规划应当综合考虑社会、经济、环境的效益，运用建筑学、景观建筑学、美学、历史学、交通工程、心理学、人口学、法律的综合知识来促进城市的可持续发展。以前说城市规划是建筑学、景观建筑学和城市规划之间的跨学科专业，而今天城市规划的作用和责任比从前早已拓宽，研究对象也发生了变化。与城市规划相关并影响城市形态的学科有如下四类：人文科学，特别是社会学、心理学、考古学；自然科学，特别是生物学、地理学、生态学；经济科学，特别是城市区域经济、城市房地产经济、经济管理；法律科学。因此，城市规划是一个综合的系统，把复杂的问题分解为多个子目标，融贯不同的学科和目标，达到综合的目标。作为城市规划核心部分的编制行为显然也具有这样的特点。 　　 　　 2.2 城市规划编制的公众性 　　 城市规划编制的公共性表现为谋求公共利益最大化的目标。规划编制是一种公共事务，决策过程为公共决策。规划编制过程中非常重要的一点是弱势群体的要求应当得到体现。规划编制中很重要的一条准则是“公平性"，这也是规划最基本的价值观。规划编制应当争取实现机会均等和共享，例如，在保证社会整体利益和远期效益的同时，考虑投资者的近期利益和投资回报的机会，成为社会各多元主体在投资、开发建设过程中，做决策的主要依据。 　　 　　 2.3城市规划编制的技术性 　　 城市规划编制要运用多学科的科学知识，在某些方面更是强调科学专业性。城市设计的编制首先具有显著的技术创作特征，这是毋庸置疑的，城市设计既然是一种设计，必然是个创作的过程，实际上也是在多种可能性作选择的过程。对多种可能性的选择，就需要具有一定专业知识的技术人员来完成。所以，城市规划编制具有明显的技术性。但是城市规划编制具有专业性并不意味着仅仅依靠科学就可以很好地完成，还需要融入政治经济的大背景才行。 　　 三、我国目前城市规划编制程序的缺陷 　　 城市总体规划主要是对城市发展长远目标的宏观指导，是轮廓性的粗线条的规划，为建设提供管理依据和指导的应是下一层次的分区规划和详细规划。但分区规划，也只是较具体地落实城市用地的功能和范围，城市道路、绿化、河道和保护区的定线等控制用地界限的规定，对于规划实施的管理也缺少实质性的内容，而且根据《城乡规划法》，分区规划已经取消。所在这里我们重点分析一下控制性详细规划。 　　 控制性详细规划的产生即是为适应市场经济发展和城市土地有偿使用的改革，而促动对原有“摆房子"式详细规划模式变革的一次飞跃，已经被共识为在规划编制体系中是最有可操作性的一个规划阶段。控制性详细规划是在借鉴了美国区划(Zoning)技术方法基础上，意图强化市场经济体制中的城市规划作用，从其名称就可看到规划改革的愿望。控制性详细规划内容的核心是综合指标体系，本质是强化规划设计和规划管理的衔接。控制性详细规划在为城市土地开发和有偿使用提供依据方面也确实发挥了一定的控制和指导作用。 　　 但由于控制性详细规划依然没有改变规划体系内部操作的本质，控制性详细规划编制的组织和审批都是出自规划行政主管一个部门，可见其法律效力的实效程度，加之控制性详细规划指标确定的科学性依据不足，更没有深入的经济分析的内容，又为合理性大打了折扣，直接影响了对规划实施的控制力度，其不完善的地方在已充满了市场经济色彩的城市土地开发和城市建设活动中很快得到了验证。更为值得深思的是，控制性详细规划作为最有可操作性的一种规划手段，对于城市政府来说，则成为了地方政府加快土地批租速度和扩充圈地的有力工具；对于城市规划界，控制性详细规划要么成为规划编制单位的利润工具，要么成为规划管理部门的摆设；对于原初想要控制的对象开发商来说，更是成为谋取超越常规控制、实现自己开发意图的杀手锏。 　　 　　 三、我国城市规划编制工作中存在的问题 　　 　　 1、城市规划的编制缺乏更高层次的区域规划作为依据，较多地就城市论城市；偏重空间的布局，缺少综合的观念；虽然有市域或县域城镇体系规划作为总体规划的区域研究的前提，但仅限于行政辖区的范围；城市周边的乡村地区，其城市化的发展诉求没有被整体地纳入城市规划的通盘考虑。因此，城乡协调发展和区域协调发展的基本原理，并没有在编制制度中得到很好的体现，城乡统筹和区域协调的发展要求缺少规划技术体系上的考量和支撑。 　　 　　 2、在规划编制体系发挥作用的过程中，如何将技术成果转化为法制化的内容，缺乏有效的途径和机制。城市规划是政府管理城市、指导城市发展和建设的手段，在城市的层面上，城市规划服务的首要目标是维护城市的整体利益和公共利益，规划编制无疑必须要体现这种价值导向。并且需要有相应的制度保证其实现，其中法律是必须给以重视的方面，特别是在市场经济的条件下，法律是调节城市发展中复杂利益关系的根本手段。在我国的编制技术体系及相关制度设计中，法制化的考量是非常不够的，所谓规划文件具有法律效力的说法，往往一厢情愿，没有真正法律意义上的具体界定。实际上，这已经不是规划编制体系内部的不足，而是整个规划制度层面的问题了，但现行编制体系对此问题的忽视无疑是存在的。
　　 　　 3、规划编制体系更多强调了技术上的意义，而对规划管理上的意义关注不够。不同的规划层面具有的共同特点之一，就是缺乏从规划编制的视角出发的对规划实施问题的关注，无论从考虑问题的起点还是工作的内容和深度上，都缺乏对建设需求的深层次考虑。如果说在供给导向型规划为主导的时期尚能适应的话，那么在市场条件下这种缺陷就是致命的(例如控规编制中确定的指标，如果不具有开发操作的可行性的话，规划被突破、修改就是必然的)。同时作为政府管理建设的手段，规划的在政策性方面也没有很好地对市场机制作出回应，所谓的原则性和灵活性，在规划中没有很好研究，使规划文件在实际使用中往往既缺少刚性又缺少弹性。 　　 　　 4、规划编制制度没有就编制过程中公众参与做出具体规定。市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，城市规划的制定过稃应当成为有效协调利益冲突的过程，尤其在维护弱势群体的利益方面更应有所作为。建立公众参与制度，给各种社会群体提供平等参与城市规划过秤的机会，正是达到这一目标的重要手段。市场经济条件下的公众参与目的不冉是计划经济时期只是让公众产生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成为制约规划决策、保证规划行政过程公平公正的一种机制，而这一日的的实现，需要在有关规划编制技术体系中给以稃序性的制度安排，而不是仅仅停留在倡导一种规划理念和思想层面上。 　　 　　 四、完善城市规划编制体系的建议 　　 1、市场经济条件下，政府的职能从直接管理经济转变为从宏观上对经济活动进行调节。城市规划是一项具有战略性、综合性的工作，是国家指导和管理城市的重要手段。所以，城市规划编制要体现这种工作的特征和性质，要体现政府转变管理职能的要求，厘清政府管什么不管什么，确定规划的内容控制什么引导什么，从而明确规划编什么不编什么。 　　 　　 2、政府管理城市建设的行为法制化，依法行政，是市场经济发展的必然趋势，作为规划管理的依据，编制的规划文件中关键性的部分也必须借助法律手段确定下来，以强化规划实施效力，保证规划的法定性和权威性，促进规划政策目标的实现。 　　 　　 3、在新的制度环境中，城市规划编制从落实国民经济计划逐步转向制定城市建设的政策纲要，这个主要功能的变化意味着编制体系的政策性在加强，而技术性相对减弱，因此编制的过程从规划技术人员和政府人员的小范围操作，转变为面向社会的开放性的过程，目的是使规划文件成为社会成员共同认可、从而共同遵守的公共政策和建设规则。 　　 　　 4、规划编制过程的效率也亟待提高，目的是为了对市场机制下的城市发展变化做出及时的响应，这是规划文件发挥作用的必要条件。因此，编制的内容势必采取相对于现行编制办法更为务实的策略，并结合管理的需要做出合理的简化，以缩短编制的时间。为了在技术上简化规划编制内容，要以解决实际问题为原则，面向对象，需要什么样的规划，就编什么样的规划，需要什么深度，就做到什么深度，不拘泥于技术体系上的“周全”和“完美”，也不必苛求在既有法定体系中的一席之地，换言之，可以允许有相当的非法定规划的存在，当然这里所说都是在符合城市规划的职业道德规范和技术原则的前提下进行的。 　　 　　 5、必须坚持编制程序公开。公开原则是实现公民对行政执法行为行使“知"的权利。规划机关一方面要通过一定的方式和途径，让公众了解规划编制的状况，公开和透明是公众参与听证的前提条件。另一方面将听证制度的具体程序公开化。除非涉及国家机密、商业机密或个人隐私。听证还要以公开的方式举行，其目的是：(1)有利于行政机关的决策更加全面客观；(2)有利于加强公众对行政机关的监督。所以，举行听证会应该做好事前事后的公示工作，以保证城市规划工作的公开性和透明性。 　　 　　 五、结束语 　　 对社会主义市场经济下的城市规划编制体系的完善和创新，需要考虑上述的内容。为了使编制体系发挥新的功能作用，笔者认为对现行的编制体系的调整思路，主要不是编制技术层面的，而是管理层面的，是方向性的。因此，新的编制技术制度要在梳理现有的编制类型的基础上，对体系做结构性的调整。 　　 　　 参考文献 　　陈秉钊.当代城市规划导论．北京：中国建筑工业出版社，2003． 　　苏则民. 城市规划编制体系新框架的研究. 城市规划, 2001(5). 　　王世福. 建构面向实施的规划编制体系. 规划师, 2003(5). 　　王蒙徽,胡显文,孙翔. 对近期建设规划编制内容与方法的探讨. 城市规划, 2002(12). 　　
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