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试析黄炎培职教思想对职教“顶层设计”的现实意义
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论文摘要：职业教育的发展目前已进入了关键阶段，局部的常规性改革难以取得决定性成效，必须置于国家&顶层设计&思路下进行。黄炎培先生的职教思想可为&顶层设计&思想指导下的职业教育发展提供有益的启示。
论文关键词：顶层设计
论文摘要：职业教育的发展目前已进入了关键阶段，局部的常规性改革难以取得决定性成效，必须置于国家“顶层设计”思路下进行。黄炎培先生的职教思想可为“顶层设计”思想指导下的职业教育发展提供有益的启示。
论文关键词：顶层设计；黄炎培；职业教育
十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次提出了“顶层设计”的思想，当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”，在其后的中央经济工作会议上，又明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破的要求。在国家经济建设和社会发展中用“顶层设计”的思想指导实践日益得到各界共识。同样，在我国教育改革进入关键阶段，局部的改革无法从根本上改变教育的面貌。在这样的背景下，“顶层设计”将成为新时期全方位、系统化教育改革的指导思想。职业教育相对其他类型教育而言，面临更多的问题、困难和挑战，教改的任务也更为艰巨、复杂和繁重。诸如职业教育的吸引力、职业院校生源的质量、深度进行校企合作、有效培养高技能人才、合理配置教育资源、毕业生待遇和社会地位等问题，均非职教一家所能解决，必须纳入国家改革与发展的“顶层设计”大框架下来解决。
一、“顶层设计”的提出和要义
“顶层设计”概念源于工程技术行业，如在航空、航天、水电、核电等大工程中，需要进行顶层设计。后来该概念从自然科学领域被引入到社会科学领域，现中央将其用于我国的改革开放和现代化建设事业。“顶层设计”一词的英文是“top-down”，即从最高层开始，站在一个战略制高点上纵览全局，确立欲实现之目标后，从上到下一层一层去设计相应的部分。“顶层设计”是国家全局性的宏伟规划，涉及政治、经济、文化、教育和人们社会生活的方方面面。显然，职业教育也必须纳入“顶层设计”的框架，否则，局部性的改革既难以满足职业教育本身的可持续发展，又不能与国家“顶层设计”的宏大规划相协调。然而，职业教育“顶层设计”的指导思想的抉择是关系其成败的关键。纵观我国近百年来职业教育的发展历史，梳理职业教育的理论成果，可以发现黄炎培职业教育思想具有高屋建瓴、统领全局的划时代意义，无愧为职业教育思想之集大成者。所以，在“顶层设计”的思路下改革职业教育，以黄炎培先生的职教思想为指导相信经得起历史的检验。
加强“顶层设计”对于办好职业教育的必要性和重要性已经被一些地方性的实践所证实。民盟中央副主席李重庵答记者问时谈到，全国人大教科文卫体委员会最近到新疆调研发现，新疆加强省级对职业教育的统筹，成立职业教育领导小组办公室，这个办公室和自治区的就业办公室合起来办公，改变由教育部门孤立地管、孤立地办或者以教育部门为主来管、来办的状况。新疆的尝试无疑为职业教育“顶层设计”提供了可供借鉴的经验。
二、职教“顶层设计”的核心理念——爱国主义
黄炎培先生的职教思想，就像一座富矿，有着历久弥新的宝藏，对我国当前职业教育发展进入关键时期，在“顶层设计”思想下对职业教育作全面思考和规划时有着深刻的现实意义。
黄炎培先生职业教育思想的核心是“爱国主义”。“爱国主义”是职教不朽的灵魂，也是职业教育“顶层设计”必须遵循的核心思想，这是由职业教育的性质和培养目标所决定的。黄炎培对学生的要求是：“人人须勉为一个复兴国家的新国民，人格好，体格好，人人有一种专长，为社会、国家效用。”他认为职业教育的目的是“为个人谋生之准备、为个人服务社会之准备、为世界、国家增进生产力之准备”。
黄炎培先生特别强调“求学为服务，服务勿忘爱国”，要求学生投身到政治运动中去，把职业教育与国家兴亡盛衰联系起来，从中我们可以真切地感受到黄炎培先生赤子般的爱国之心和立志“教育救国”远大理想。黄炎培常说：“我爱朋友，更爱国家”，始终把国家、民族的利益放在首位；他经常教导学生“理必求真，事必求是，言必守信，行必踏实，利居众后，责在人先”等等，这一切，都折射出黄炎培先生强烈的爱国主义精神。
黄炎培先生认为，“仅仅教学生职业，而于精神的陶冶全不注意”，是把一种很好的教育变成“器械的教育”，只能是改良艺徒培训，不能称之为职业教育。“职业教育，将使受教育者各得一技之长，以从事于社会生产事业，藉获适当之生活；同时更注意于共同大目标，即养成青年自求知识之能力、巩固之意志、优美之感情，不惟以应用于职业，且能进而协助社会、国家，为其健全优良之分子也。”
今天，我国已经成为世界第二大经济体。被洋枪洋炮叩开国门的屈辱历史一去不复返了。但是，在取得经济发展巨大成就的同时不可否认还存在许多忧患和挑战，爱国主义仍然具有特别重要的意义。在经济全球化和世界政治经济格局风云变幻的形势下，改革开放不仅带来了经济的发展，也带来了多元的价值观和各种思潮，也滋生出极端自私自利的个人主义、拜金主义和享乐主义的价值观，在其影响下，不少人将个人利益放在了首位，早将国家利益抛到了九霄云外。有人在国际经济贸易活动中为了个人的蝇头小利不惜出卖国家利益，也有贪官侵吞了国家和人民千万上亿的巨款潜逃国外；还有奸商只顾自己赚钱不顾环境的污染、百姓的死活等等。这些人的见利忘义行为给国家和人民造成了极大的危害，正如孟子所说：“上下交征利，则国危矣”。
令人担忧的是，神圣的教育领域也被物欲横流和拜金主义的价值观污染和侵蚀。不是有北师大教授对其学生称“没有四千万，就不要来找我”吗？无独有偶，不是还有云南财经学院开宝马的副教授，对别人介绍经验称，将全副精力花在教书育人上是自毁前程吗？教育领域的污染已经影响到了下一代，如广东不是有一六龄童称长大要当贪官吗？黄老所说过的“不知做人之道，必将成为自私自利之徒，更违教育之本矣”。
面对我国当前的国情，要实现中华民族的伟大复兴，惟有高举爱国主义的旗帜。黄炎培先生的精神，正是爱国主义精神的集中体现。这不仅是黄炎培先生留给职教界，也是留给我们中华民族最宝贵的精神财富。当前，我国在进行教育改革的“顶层设计”时，无疑必须将爱国主义教育放在首位，背离了爱国主义的宗旨，培养的学生本领再大，但不效忠于自己的祖国，无疑是教育最大的不幸与失败。"
三、职教“顶层设计”的基本框架——大职教观
在“顶层设计”的框架下进行职业教育的改革，不可避免要涉及教育与社会的关系、教育与职业的关系，以及职业与道德等关系，这一些我们都能从黄炎培先生所倡导的“大职业教育主义”思想中找到合理的解决方案，
在大职业教育的框架下认识职业教育，呼吁全社会有识之士来关心、支持和兴办职业教育，净化社会风气，荡涤鄙视普通劳动和鄙视职业教育的陈腐思想，不失为重新赢得职业教育吸引力的良策。“大职业教育”的根本宗旨是使职业教育“社会化、科学化”，把兴办职业教育与国家富强紧密结合，针对中国国情开创现代职业教育新局面。
所以，在进行职业教育的“顶层设计”时，黄炎培先生的大职教思想依然有着十分重要的借鉴作用和现实意义。
四、职教“顶层设计”的思想基础——劳工神圣
黄炎培先生在兴办职业教育的实践过程中，提出“劳工神圣”的理念以及“手脑并用、做学合一”等职业教育的指导思想和教学原则。
面对当时社会崇尚“学而优则仕”，重劳心、轻劳力的积弊，黄炎培先生提出了“劳工神圣”的口号，对当时社会上轻视劳动人民的传统思想进行了无情的批判和鞭挞。黄老曾经说过：“人人都要希望在中国社会民众中做主要的人，不愿作平民或普通的人，只期作军阀、土豪、劣绅等特别的人，果如此，则中国危矣。”
八十多年过去了，轻视普通劳动、鄙视职业教育的思想依然在人们的头脑中根深蒂固，且有愈演愈烈之势。当前，职业教育没有吸引力是不可回避的事实，个中当然是有许多原因的，然而其中最重要的原因便是社会上鄙视劳动的思潮，特别是鄙视以体力为主的劳动。“官本位”、“老板热”、“明星热”等对职业教育的冲击是无可否认的。黄炎培先生当年的话就像针对今天的时弊而言。“顶层设计”的首要任务就是要从制度设计上改变普通劳动者低人一等的状况，提高脏、累、危险性大的岗位的待遇。其实，在发达国家从事重体力劳动的岗位收入不菲已司空见惯。在我国迈向现代化的进程中，缩小脑力和体力劳动的差距，形成劳动光荣的氛围是“顶层设计”的必然要求。
黄炎培先生还敏锐地洞悉到实业教育中重理论轻实习的倾向，认为这“非教以农工商之技能，乃教学生读农工商之书”，他强调“职业教育的目的乃在养成实际的、有效的生产能力，欲达此种境地，需要手脑并用。”坚持“手脑并用”，就能用智慧和双手去创造社会财富，发展生产力，这是教育与生产劳动相结合的关键因素。“做学合一”源于杜威先生的“做中学”思想，它是对该思想的发展与融会贯通。“做学合一”用黄炎培先生的话说就是“一面做，一面学；从做里求学，从随时随地的工作中间求得系统的知能”。要获得真实学问，必须在书本以外，“就各人环境的接触，或生活的需求，研究最适当的处理方法，这就是真实学问”。因此，只有“理论与实习并行”，“知识与技能并重”，才能培养出社会所需要的从业人员。黄炎培先生认为“今科学之昌明，皆人类手与脑二者联络发达之成绩”，“故手、脑二者联络训练，一方增进世界之文明，一方发展个人天赋之能力，而生活之事寓其中焉。”他还认为“手脑联合训练，确是人类生活教育上最基本的工夫”；“手脑联合训练，适合青年期身心发展的自然要求”因此，黄炎培先生亲自制定了他所创办的中华职业学校的教育方针是“双手万能”、“手脑并用”，体现出他现代职业教育理论的最基本的教学原则。
今天，职业教育的课程改革进入了攻坚阶段。改革的重心依然是理论与实践的多寡、取舍与融合。黄炎培先生的“手脑并用、做学合一”的教学原则为我们今天职教的课改指明了方向。“手脑并用”就是告诉我们实践知识和理论知识并重，只动手，不动脑，只是机械地模仿，只能学到简单的技能，无法使得知识与技能融会贯通；“做学合一”则告诉我们要带着问题学、要学习生产实践中用得着的知识，知识为指导实践服务，实践经验反过来强化所学的知识。
当前，我们职业教育的课改往往左右摇摆，不是囿于重理论、轻实践的藩篱；就是矫枉过正，堕入片面强调技能训练而忽视理论知识的泥淖。黄炎培先生的“手脑并用、做学合一”思想，一针见血地点明了职业教育中准确把握理论和实践的“度”的问题以及两者之间的辩证关系，为职业教育的课程改革指明了方向，意义重大而深远，也为在职业教育课程层面的设计提供了思路。 "
五、职教“顶层设计”的终极目标——金的人格
黄炎培先生将对学生人格的培养作为教育的首要任务，强调“人格必须完整”。黄炎培主张的人格教育，包括教会学生怎样做人、怎样为人，以及理想信念等方面的品格。他认为一个人在任何环境和条件下，都要看重自己的人格价值，他引用孟子“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”的名言，认为只有恪守这三条信念的人，才是一个具有高尚人格的人。为此，他对青年提出如下要求：“高尚纯洁的人格；博爱互助的精神；侠义勇敢的气概；刻苦耐劳的习惯。”并奉为做人的根本，称之为“金的人格”。他把对学生的素质要求概括为“知识要切实，技能要精熟，人格要完整”。
当前教育界出现了重智育、轻德育，重分数、轻人格的倾向，不少教师和家长注重的是孩子“考试得几分”、“奥数第几名”、“钢琴考几级”、“戴上几条杠”、“证书有几张”等，而对孩子的人格品德、行为举止、所思所想、喜怒哀乐关心甚少。这种急功近利的教育已经显现出令人担忧的恶果，西安音乐学院大学生药家鑫驾车撞人后非但不救还捅人八刀的案例便是有力的佐证。在社会转型、教育思想多元的历史时期，黄炎培先生所提倡的“金的人格”的教育思想更显弥足珍贵，它和只重视智力因素，忽视人格培养的片面教育观形成鲜明的对照。
毋庸讳言，职业教育确实应以“职业技术” 为原点来进行教学设计和组织教育活动，但首先必须具备一个前提，即对“人与职业”、“人与技术”的内在关系有一个科学理性的把握，否则，以单一知识或技能崇拜和传承为目的，不是以知识技能为人服务、为人驾驭、为人利用为重点，必将使人成为知识技能的附庸和奴隶。片面强调学生职业能力的培养，追求学生考证率和技能大赛名次，将原本内涵丰富的教育教学活动，简约成“快餐式”的应试和应赛教学，忽视了学生的性格气质、兴趣爱好、职业倾向、道德修养、人文素质、理想情操等，其结果是导致职业教育沦落为“造器”的境地。
和以人格为本的价值观相对立，对知识、技能顶礼膜拜的教育价值观所产生的结果，必然导致职业教育的对象在受教育过程中无尊严、地位和自主权。在这种情形下，即使课程设计得再好、教学活动组织得再合理，学生也只能成为知识和技能的载体，成为智能化的机器。在这种情形下，培养出来的学生往往不是只会夸夸其谈、不能动手实干“两脚书橱”，就是只会死板地干活、不会创新、不懂做人的“干活机器”。这样的学生一旦毕业，就会在严峻的就业形势和社会竞争中无所适从，无法安身立命，沦为满大街乱逛的“无业游民”。
黄炎培先生的职业教育思想充分体现了“人格本位”和“以人为本”的理念。他把“谋个性之发展”放在职业教育目的首位，表现出他对人性的充分尊重，把人作为职业教育的主体和服务对象，和把知识、技能、证书、名次和设备等无生命的东西放在首位的价值观形成了鲜明的对比，在当前的形势下，这特别值得我们认真继承、学习和探讨和发扬光大，也是“顶层设计”的终极目标。
“顶层设计”的思路无疑将成为新一轮职业教育改革的必然选择。职业教育的发展历史表明，黄炎培的职业教育思想博大精深，有着深厚的理论和实践基础。深入学习和发掘黄炎培的职教思想，定能为当前我国在“顶层设计”的视野下发展职业教育提供极其丰富和有益的启示。查字典范文网()
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邓小平的战略思维与顶层设计的思想齐卫平来源：文汇报分享到：　　
　　邓小平是改革开放总设计师，他领导党和人民探索中国特色社会主义道路所展现的战略思维，是一笔值得百倍珍惜的思想财富。党的十八大以来以习近平为总书记的新一届党中央聚焦全面深化改革的主题，提出加强顶层设计的重要思想，这是对邓小平战略思维的继承和发展。
　　改革开放实践需要进行战略思维的能力
　　中国共产党领导革命、建设和改革都离不开战略思维，历届党中央领导都十分重视战略思维，“不断提高科学判断形势、进行战略思维的能力”是推进党的事业发展的必然要求。
　　中国不是第一个实行改革开放的社会主义国家，但迄今为止可以证明取得成功的只有中国特色社会主义实践。上世纪七八十年代，一批社会主义国家纷纷走上改革之路，最后都遭遇颠覆性失败。在这样的背景下，1978年底中国启动改革开放，不仅没有经验依赖，而且东欧国家和苏联逐渐背离和放弃社会主义的迹象，警示改革开放可能面临失败风险。如何设计中国改革开放？如何摆脱传统建设模式形成中国特色社会主义道路？对于事关国家命运和民族前途的重大问题，领导改革开放必须有具备战略思维的卓越智慧。
　　战略思维的关键是宏观层面的谋划，改革开放的总体设计必须首先解决中国社会究竟向何处去的历史考问。邓小平宏观谋划的战略思维主要体现在：第一，定位改革开放的发展方向。他指出，改革开放决不能偏离正确的方向，放弃社会主义就会走上邪路。第二，把握改革开放的基本原则。邓小平反复强调，改革开放必须始终坚持人民民主专政，坚持中国共产党领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。“我们搞改革开放，要有两手：一手搞改革开放；一手搞'四个坚持'”，“'四个坚持'和改革开放是相互依存的”。这四项基本原则成为改革开放强国之路上的立国之本。第三，明确改革开放的历史方位。他从搞清楚什么是社会主义、怎样建设社会主义的根本问题出发，形成了社会主义初级阶段理论，指出“一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制定规划”。第四，排除改革开放的思想障碍。改革开放的最初面临严重阻力，他号召人们冲破僵化的牢笼，把解放思想提高到战略高度加以强调，指出只有思想解放了，才能“正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”。
　　中国没重蹈世界上其他社会主义国家偏航迷途的覆辙，一个重要原因是改革开放从一开始就有自己的战略定力。邓小平的宏观谋划保证了中国改革开放的航船始终行驶在社会主义大河之内，正是这条大河的航道，导引改革开放结出了中国特色社会主义道路的果实。邓小平把握宏观问题的战略思维奠定了他的改革开放总设计师地位。
　　邓小平的战略思维与“摸着石头过河”
　　美国著名学者傅高义先生在《邓小平时代》一书的导言中写道：“1978年时，邓小平对于如何做到民富国强并无清晰的蓝图，他承认只能'摸着石头过河，并且一再重复这句如今已广为人知的话。不过，他在思考如何开展工作时，确实有一个框架。”这个评价恰如其分，它揭示了邓小平的“摸石头”思想与战略思维的辩证统一。
　　改革开放的路要一步步走，新情况新问题随着实践的推进不断涌现，目标总是逐渐清晰起来的。设计师不可能对方案实施全过程作出算命式的预测。邓小平常说，改革开放中错误难以避免，看准了就要大胆地试，失败了可以及时地改。这表明，即使是总设计师，对改革开放的具体创新举措也不是抱百分之百的成功把握。邓小平不怕失败的勇气来自于他的改革开放战略思维，“摸石头”决不是无章法地乱摸，“过河”需要心里有数。
　　战略思维不仅需要宏观层面的谋划，也需要微观层面的决断。“摸着石头过河”就是微观层面的探索。邓小平微观层面决断的战略思维主要体现在：第一，以三个目标构成改革开放的中国发展战略：第一个目标是1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民温饱问题；第二个目标是到二十世纪末期，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三个目标是到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。第二，形成让一部分人、一部分地区先富裕起来的发展思路，强调先富裕起来的要带动和帮助贫穷的，最终走向共同富裕。第三，主张经济体制与政治体制的改革相协调，通过改革政治体制，适应经济体制改革的要求。第四，提出一手抓物质文明，一手抓精神文明，两手都要硬的观点，认为，经济物质搞上去了，道德精神滑坡了，这不是改革开放的目的。第五，设定中国特色社会主义制度定型的预期，将改革开放与中国特色社会主义制度更加成熟和完善相对接，期待经过大约三十年的实践，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，构成改革开放总体的战略设计。
　　邓小平微观层面决断的战略思维显示了他设计改革开放的运筹帷幄。它表明，“摸着石头过河”决不是脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里，改革什么，怎样开放，是有谋划、有章法、有规矩的。把握全局、统筹兼顾、协调平衡、后发持续、阶段衔接推进、根本利益与当下工作以及长远目标与近期任务相结合等的思想，形成邓小平战略思维的鲜明特点。“摸着石头过河”思想是邓小平战略思维的重要体现。
　　顶层设计思想对邓小平战略思维的继承和发展
　　党的十八大以来，习近平总书记在一系列重要讲话中多次强调在新的历史条件下进行战略思维的重要性。他指出：各级领导干部特别是高级干部必须“增强全球思维、战略思维能力，做到厚积薄发”，要求全党“提高战略思维能力、综合决策能力、驾驭全局能力，团结带领人民不断书写改革开放历史新篇章”。
　　加强顶层设计是当代中国进行战略思维的一个新思想。习近平总书记指出：“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”所谓顶层设计，是指改革开放必须着眼整体和通盘的制度性安排，注重事项之间的关系匹配和协同合力，兼顾政策举措上下左右、横竖前后的贯通。加强顶层设计，是改革开放进入深水区和攻坚期的必然要求。
　　强调顶层设计思想是对邓小平战略思维的继承。邓小平虽然没有使用“顶层设计”这个词，但他设计改革开放的战略谋划包含着顶层设计的思想。顶层设计的关键是树立战略意识和前瞻眼光，善谋改革开放整体之计，力求全面深化推进之策。就此而言，邓小平的战略思维为当代中国的发展留下了一笔丰富的思想财富。
　　随着改革开放向纵深推进，顶层设计的重要性因全面深化改革复杂性和艰巨性的加剧而日益凸显。在世情、国情、党情深刻变化情况下全面深化改革，必须以战略思维的宽阔视野和宏观驾驭，加强改革开放的顶层设计。全面深化改革必须闯难关、啃硬骨头，满足于局部或枝节的改革，停滞于边缘或外围的改革，不符合战略思维的要求；不打破既得利益藩篱，不排除患得患失障碍，全面深化改革难以推进。从这个意义上说，加强顶层设计是邓小平战略思维在当代中国的丰富和发展。
　　坚持“摸着石头过河”与加强顶层设计相统一，是当代中国发展实践中进行战略思维的内在要求。处理好两者的辩证关系，必须注重系统性，把全面深化改革作为一项系统工程，坚持经济、政治、文化、社会、生态文明建设的协调推进；必须注重整体性，从全局上把握改革开放进程，推进各领域、各行业和各方面改革健康发展；必须注重协同性，搞好制度、机制和政策的配套和衔接；必须注重贯通性，坚持自上而下与自下而上相结合，实现中央与地方、顶层与底层的呼应互动；必须注重前瞻性，在时代潮流和世界大势下着眼我国改革开放的走向，在国内深刻变动和历史发展中把握改革全面深化的规律。
　　（作者为华东师范大学政治学系教授）
编辑：曹茂竹
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智慧城市顶层设计的思路及其误区
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&&&&&摘要：随着智慧城市建设在全国各地如火如荼的展开，智慧城市顶层设计的重要性越发凸显。然而，顶层设计自身也逐渐暴露出一些问题。本文结合智慧城市建设的实践经验，在给出智慧城市顶层设计总体思路的同时，分析总结了当前顶层设计存在的若干误区。
关键词：智慧城市，顶层设计，设计思路，设计误区
&智慧城市&是近年最热的词汇之一，上海、宁波、无锡、深圳、武汉、佛山、成都等国内各大城市纷纷提出了相关建设计划并付诸实践。如火如荼的建设浪潮之中，混乱和低效的问题逐渐暴露出来，各大城市纷纷展开智慧城市顶层设计，寻找能够指导智慧城市建设的良方。
顶层设计又称自顶向下的设计(Topdown Design)，是理念与实践之间的路线图，总体规划与实施方案的衔接桥梁，以确保在实践过程中能够&按图施工&，避免混乱无序。智慧城市是一个新领域、新战场，作为其理论指引和实践纲领，&智慧城市顶层设计&也是一个新生事物，其自身也存在很多问题，需要不断完善。[1-4]对智慧城市顶层设计的流程、内容、思路都做过一些研究和总结，本文在这些先期研究的基础上，结合自身的实践经验，给出智慧城市顶层设计总体思路，同时也分析总结了当前顶层设计存在的若干误区，希望给同行一些有益的参考。
二、顶层设计的意义
顶层设计对智慧城市建设的意义主要表现在三个方面：
1.明晰智慧城市建设蓝景和实施计划，让&智慧城市&不再雾里看花。对城市决策者而言，可以通过顶层设计掌握未来城市发展的蓝景、时间表、预算投入等；对职能部门而言，可以明确业务发展目标，指引其进行业务流程优化；对企业而言，可以找到发力点，在政府的引导和规范下参与智慧城市建设。
2.从全局着眼制定总体框架，避免信息孤岛和重复建设。顶层设计中要梳理城市功能体系中的共性需求，以共享和开放为指导原则，避免信息孤岛和重复建设，最大化资源利用率。信息化统筹单位可以依据顶层设计进行立项审批，明确优先的项目内容和限制的项目内容，实现效益最大化。
3.指导共性平台的统一建设和标准规范的制定，确保平台的兼容性和扩展性，达到1+1＞2的效果。分解出具体的建设任务，小步快跑，实现渐进式的项目推进，分阶段促成智慧城市愿景的达成。
三、顶层设计的思路
我国的政府管理体制实行的是条块管理，地方上大多数职能部门同时接受条线上级部门和属地政府的管理。条线部门从中央一直贯穿到基层，早些年已经由中央政府牵头做过一些以信息化为主要抓手的顶层设计，典型的如十二金工程。而地方政府的顶层设计则是近年智慧城市概念带动下才姗姗起步。
以下以市/区一级地方政府的智慧城市顶层设计为例，介绍顶层设计的主要思路。条线部门顶层设计的结构类似，但内容上侧重条线领域内的职能、流程、系统和相关标准规范。顶层设计是自顶向下的统筹考虑，主要包含以下几个方面：
功能架构设计：目的是明确智慧城市核心业务的功能体系，描绘智慧城市建设效果，确保智慧城市的功能设计符合城市发展定位。
系统架构设计：目的是确定智慧城市建设的技术大框架，设计基础设施、共性平台和领域应用系统等支撑业务运转所需的系统组件，给出最合理的逻辑关系，避免信息孤岛和重复建设。
信息架构设计：目的是梳理和完善信息资源目录，构建&采集、共享、管理、使用&一体化的支撑各类业务运转所需的信息体系。
标准、安全和保障体系设计：目的是建立智慧城市建设及运行的技术标准和操作规范，从整体审视安全风险并制定应对措施，指导和规范信息化建设，同时对组织、机制、资金、政策、人才等保障顶层设计落地的非技术因素进行设计，确保相关项目群的顺利实施。
(一)功能架构设计
智慧城市顶层设计是从城市信息化规划的视角切入的城市总体规划设计。功能架构设计(也称业务架构设计)是顶层设计的核心，描述了建设智慧城市要达到什么愿景，在城市运转的方方面面如何体现出智慧，以及城市的各个主体(政府各部门、企业、市民)如何共同参与智慧城市的建设和运营。
功能架构设计不涉及具体的技术手段，重点是面向城市的预期发展愿景，设计合理的人员和资源配置，梳理和再造关键的业务流程。以政府业务的智慧化升级转型为例，美国政府信息化顶层设计的业务参考模型(政府功能/业务架构)包括39个业务线、153个子功能，基本覆盖了政府运行的方方面面。其核心思想是以业务为中心进行梳理，打破部门和系统的界限。科学合理的功能架构设计的前提是对业务的深入理解，以及对相关技术、政策、资源的准确把握。
政府是智慧城市建设的主要推动力量，因此功能架构的设计范围是以政府职能为出发点，主要包括四个方面：1.改善民生服务，推进社会文化领域的资源整合，推进城乡公共服务均等化，最大限度满足城市居民物质文化需求；2.提高政府效能，实现政府决策科学化，实现公共事务处理和公共资源分配的开放透明，使城市管理和社会治理向互动化、精细化、人性化转变；3.促进经济转型，优化产业结构，更多依赖于信息和知识等无形资源驱动和创新驱动；4.改善生态环境，提高生态环境的智能监测和综合治理水平，推动绿色可持续发展。
功能架构设计可分为共性功能和个性功能两部分。共性功能对所有城市大同小异，典型如：为&改善民生服务&，推行市民卡，打通社保、卫生、公交等领域应用，改造市民的消费和身份认证流程；为&提高政府效能&，建立综合城市管控体系，以信息化协同平台为支撑，实现跨部门的指挥联动。个性功能则与不同城市的特点(城市规模、历史&&)和定位(旅游城市、工业城市&&)紧密结合，特别是&促进经济转型&和&改善生态环境&，与各地的产业发展情况以及生态构成有很大关系。
图1&&智慧城市四层架构及纵横两个维度建设模型示意
(二)系统架构设计
信息时代，城市功能设计的实现在很大程度上要依赖各式各样的信息系统。系统架构设计是从全局着眼，提出满足功能架构设计需求的最合理的系统组成以及相互之间的逻辑关联，是顶层设计的主体部分。
根据分层设计理论，智慧城市的系统架构大体上可以分为&感传知用&四层，并可以进一步分解为纵向和横向两个维度的建设内容[5，6]、州，如图1所示。横向的建设内容是智慧城市的内功，包括各水平层面的基础设施和共性平台的设计，目标是实现区域信息化的互联互通和标准的统一，打破信息孤岛，避免重复建设。这一部分应由地方信息化主管部门统一主导。纵向的建设内容是智慧城市的招式，主要是各种垂直领域(医疗、教育、环保&&)的智慧应用，过去的建设模式是一竿子捅到底，未来应在顶层框架设计下基于共享资源平台统筹规划建设。这一部分应由各自领域的业务职能部门牵头主持，结合具体业务进行规划设计和建设运营。
系统架构设计的重点工作如下：
1.统筹基础设施建设并充分复用。信息通信基础设施基本上都是由通信与广电运营商建设，是运营商的企业行为。政府应把信息基础设施建设纳入工程行政审批管理范围，引导企业进行基础设施的集约规划和管理，适度超前。传感器也是重要的信息化基础设施，应首先在政府内部实现统筹共享，把各部门的需求放在一起，统筹选型、布点，避免重复建设。
2.以公共平台为切入点。智慧城市系统架构中，公共平台是衔接横向建设内容与纵向建设内容的桥梁，是贯彻以集约的横向平台支撑丰富纵向系统的建设思路的最佳切入点。典型的公共平台包括城市公共信息平台、政务云服务平台等。这些公共平台应由地方信息化主管部门统建，并通过强制措施保障公共平台得以充分使用。工信部发布的《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》，就各省市政府如何组织开展公共平台建设提出了指导意见，其他公共平台的国家级指导意见预计也将陆续出台。
3.理顺系统的上下级对接关系。系统架构的设计需要重点着眼于系统的接口约束。当前，政府的应用系统主要是条线结构，自上而下延伸，地方的系统应充分遵从条线部门的总体设计和规定，能够对接上级应用系统。同时，地方的应用系统也必须通过规范的接口标准对接地方上的公共平台，实现互联互通。这样就需要在接口标准的设计上充分考虑纵向上各条线的现行标准和横向上本地区已制定的标准，通过标准化带动系统的融合。因此，顶层设计中需要对各个条线的接口约束进行研究，结合地区情况进行完善，设计出相应的标准规范并推行。
4.提出合理可行的建设运营方案。系统架构的设计还应包含各系统的实施任务表，提出各系统建设的牵头单位和配合单位、时间计划、建设模式和资源投入。设计中要对建设和运营给予相同程度的重视，处理好业务主管者、建设者和运营者的关系。业务需求的发生与认定来自业务主管者，系统的功能与结构确定由建设者负责，运行管理方式与经营模式由业务主管者和运营者共同商定。建设和运营的成本也需充分考虑，对建设和运营的资金筹措进行规划。
(三)信息架构设计
系统是智慧城市的骨架，信息是智慧城市的血液。信息架构设计是针对支撑业务运转所需的信息流的设计，着重研究信息的表达和传递，理顺信息从产生到消费的生命周期。
目前，我国政府部门掌握着社会资源中大部分有价值的信息以及3000多个信息数据库。但是，由于政府公开信息的渠道和方式尚未完善，其中许多信息资源还没有充分开发利用，信息缺乏流动、传递和扩散，导致企业与个人无法通过正规渠道获取所需的数据资源。即便在政府内部，在条块分割的管理结构影响下，跨部门的数据共享也存在诸多问题和阻碍，&信息孤岛&现象非常突出，存在重复采集，数据使用渠道不一、流程混乱，数据的有效性和权威性无法保证，并且缺乏对物联网数据资源的统筹考虑。
顶层设计要解决信息架构的问题，关键是要：
1.全面梳理信息资源。掌握目前有哪些信息资源，基础四大库的建设情况如何，各大专题库的建设情况如何，谁采集、谁管理、谁使用。做好信息资源目录的设计，方便信息的管理和使用。
2.设计科学合理的信息共享体系。政府内部的信息资源应通过标准化的接口，以一个统一的平台作为枢纽，将多种来源的信息进行汇聚、共享和分发。以各层级的信息共享平台为核心载体，应制定数据格式标准，定义省-市-区-镇街-社区多级的数据流向，互联互通。
3.提出可操作的信息整合实施指引。面向各业务部门，编写数据整合操作指南，以职能部门的视角，详细描述如何共享自己的数据，以及如何获取和使用其他部门的数据，指导信息化主管部门和各职能部门的数据采集、梳理、管理、使用。
4.设计一套可持续的信息资源管理机制。定义信息生命周期各阶段的责任人，理顺数据生命周期，避免重复采集，数据不一致；实现一数一源；制定安全策略和隐私保护机制。前端信息采集的集中化是避免资源浪费的好方法，应从制度设计上予以规范和保障。一些地方已经形成了出租屋管理员代计生、公安等部门上门采集、更新数据的运行模式。出租屋管理员每月走访辖区内的出租屋，用平板电脑核查和更新信息，将信息同步到流管部门的系统中，计生、公安等部门如有需求，再从流管系统中将数据拷走。
5.探索数据开放的方式方法。在满足政府内部跨部门信息共享的同时，基于数据公开的需要，在保证信息安全的前提下，建设政府数据开放试点，将政府的部分数据资源有条件的开放给公众，引导有能力的企业或个人能够独立开发出基于各种政府数据的商业应用，释放数据潜在价值，构建出政府支撑、企业参与、多方受益的信息资源生态圈。
信息架构设计中，信息化主管部门应主导完善数据接口标准并贯彻实施，各业务部门应积极配合数据梳理，提出数据需求，并以开放的心态看待数据权问题。
(四)标准、安全和保障体系设计
标准规范、安全策略和人财物的保障是智慧城市建设的主要环境因素，对智慧城市建设起着重要的保障作用，因此都是顶层设计需要考虑的内容，具体要考虑的内容如下：
1.形成智慧城市建设与运行需要遵从的标准规范。对业务、系统、数据各层面各环节的重要约束进行提炼，包括信息系统需要互联时的物理接口、数据交换技术规范、标准工作流程以及信息安全的技术规定，并提出标准规范的设计原则与完善手段(通过相关项目不断积累和完善)，指导项目承建商用于系统建设，指导信息化主管部门进行项目立项和验收。国家与行业对于智慧城市的建设与运行已形成一些标准规范，尤其电子政务、电子商务、信息安全等领域的标准规范已比较齐全，但在某些场合，需要针对实际问题，编制技术规程，以指导具体事务。
2.提出智慧城市建设与运行需要完善的政策法规。智慧城市涉及的新技术、新应用、新业态发展，在国家层面上虽然已出台一些政策法规，但尚不完善。由于各类城市在法规制定与标准编制的权限和能力是有限的，因此应结合当地具体情况依据国家的相关政策制定地方的实施细则，甚至可推进地方信息化发展的综合立法，按法定程序贯彻落实，以创造智慧城市建设的良好政策环境。
3.形成智慧城市安全保障的完整闭环。遵循贯彻落实国家信息安全等级保护制度要求，从安全制度规范体系、技术、管理、运行各个方面进行全面设计和建设，加强信息安全管理，提升智慧城市在物理安全、网络安全、系统安全、数据安全、应用安全和管理安全方面的保障能力，最终形成有效的安全防护能力、隐患发现能力、应急响应能力和系统恢复能力，形成可靠、完善的信息安全保障体系，保障核心要害资源的安全。
4.营造智慧城市建设的配套环境。组织、机制、资金、政策、人才、管理等非技术因素也是决定智慧城市建设成败的关键因素。顶层设计中应明确提出机构调整、政策制定等需要地方领导决策的内容，明确提出涉及智慧城市建设、运营的关键部门所应承担的职责，明确项目审核清单和基本原则，提出优先、鼓励和支持建设的项目内容以及限制建设的项目内容，并建议从体制设计上改变信息化主管部门的弱势地位，以保障约束力和执行力。
四、顶层设计的误区
(一)从&重复建设&到&重复设计&的困局
我国政府的条块管理体制以条线管理和属地管理相结合的多头管理模式为特征，不可避免会造成不同来源的设计思路及需求互相冲突。条线和地方都从各自的角度进行顶层设计，出发点不同，其设计必然存在差异。最后谁的设计能落实就看资金，谁出钱谁说了算，如果双方都出钱就造成重复建设。这样的情况确实有些讽刺意味，本为避免重复建设而进行的顶层设计，到头来变成了重复设计，最终还是避免不了重复建设。
因此，地方政府和各个条线的上级部门要充分沟通，各自的顶层设计要相互接纳磨合，也要各有侧重。条线部门对各自领域的发展规律、内在需求、重点难点更了解，应从全行业的层面主导领域内(智慧医疗、智慧教育、智慧交通等)的顶层设计，而地方则应结合地方的实际情况，侧重跨部门的业务设计和共性支撑平台的设计。条线部门在做顶层设计时，需要充分从地方和基层搜集需求、了解资源约束和可能遭遇的困难，尽最大努力保证顶层设计科学合理，可以切切实实落地。同时，条线的顶层设计应着重于大框架、指导原则和共性需求，为地方政府预留出结合本地情况对顶层设计进行补充和解释的余地。无论体制机制还是技术手段都时刻在发生变革，这要求顶层设计要能够有一定预见性，同时也能够灵活的适应变化，对基础的和原则性的东西做刚性的约束，对实现细节之类的内容做柔性的建议。
(二)顶层设计片面偏向信息化
对&智慧城市&的理解，一个常见的错误是过于看重手段(特别是技术手段)而非目标，认为智慧城市建设的关键就在于采用先进的技术。然而，智慧城市的内涵应体现在其建设目标侧重于最终应用效果，即&提高城市居民的满意度和城市的竞争力&。云计算、物联网等具体技术手段都是为实现这个目标而服务的。从这个角度看智慧城市建设，则可以清楚地认识到技术只是手段，必须与体制机制的优化、政策法规的配套紧密结合，才能真正实现智慧城市的建设目标。
在&技术为王&的错误思路指导下，顶层设计也容易重技术设计、轻业务规划，片面偏向信息化架构的设计，而忽略了其他因素。实际上，智慧城市建设不仅是科技和信息化部门的任务，还包含行政流程的优化、民生服务机制的探索、产业政策的制定等。
因此，智慧城市顶层设计应该是全面和立体的，设计团队除了信息化专家之外，还应包含政策研究专家、产业规划专家&&甚至来自各职能局的各领域的业务专家，整个设计团队密切配合，梳理现存问题、业务发展需求，从多角度制定出完善的设计方案。
(三)设计、建设、运营脱节，各方配合不顺
智慧城市建设涉及设计、建设、运营三个关键环节和众多的参与者(地方政府、各职能部门、企业)，地方政府往往是最积极的推动者，但如果缺乏动员机制，就会造成很大的内耗，甚至设计、建设、运营几个环节的脱节。
通常，地方政府为积极推进智慧城市建设，委托设计单位统筹规划设计，要求各个职能局配合进行需求的梳理，完成设计后要求各个职能局按照顶层设计分头建设、上线运行。整个过程中职能局始终是被动的，但却要承担建设运营的职能，担负着实现最终建设效果的重任。
地方上，各个职能局信息化意识参差不齐，可能缺乏清晰的智慧化建设方向和思路，较高较远的规划建议得不到重视。尤其在设计阶段，其参与的积极性不高，消极配合需求调研，不去认真进行项目的可行性论证，导致需求梳理出现重大偏差，项目完成后上线才发现大量问题。此外，职能局的参与积极性还取决于各方权责利的清晰界定，部分职能部门出于安全责任方面的考虑，不愿意配合。例如，&公共信息资源共享平台&是各领域智能化应用的基础平台，但出于数据安全方面的顾虑，在实际操作中跨部门的数据共享实施难度很大。另外，一些地方的顶层设计涉及到当地产业的智能化发展规划，但缺乏合适的手段和模式调动企业的积极性，把相关企业纳入政府的规划体系，导致项目的实施计划可行性不佳。
因此，设计有效的动员机制，充分调动地方上各职能局和相关企业的积极性，确保其在设计、建设、运营各环节的深度参与，也是智慧城市顶层设计的重要任务。
(四)缺乏定量分析和研究
顶层设计是全局层面的规划设计，应该做到目标清晰明确、架构科学合理。但很多时候，顶层设计团队并不注重收集和整理设计的依据，而倾向于把不同地方的设计思路生搬硬套。生搬硬套做出来的顶层设计，其合理性往往存在问题。举例说明，同样一套无纸化办公系统，从投资回报率的角度，在A地是合理可行的项目，在B地有可能就是不合理的。一切决策都应基于科学全面的分析论证，用数据说话。在把无纸化办公系统列入项目清单之前，需要进行细致的调研和定量分析研究，收集本地的会议数量、纸张损耗量等，全面评估系统的投资回报率，而后再进行决策。
五、结束语
智慧城市建设需要顶层设计，从功能架构、系统架构、信息架构和相关保障体系等方面对智慧城市建设统筹规划，以避免建设中出现混乱和无序。当前，智慧城市顶层设计自身也存在一些认识上的误区和操作上的困难，需要引起重视，积极探索解决之道，以期发挥其应有的作用，更好的指导智慧城市建设。
作者简介：徐昊，博士，助理研究员，广州中国科学院软件应用技术研究所智慧城市研究中心主任。袁峰，博士，副研究员，广州中国科学院软件应用技术研究所常务副所长，长期关注智慧城市领域的技术革新和实践。
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作者：&徐昊 袁峰&&
来源：&《城市观察》
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