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经济社会可持续发展:耕地保护与土地资源节约集约利用
978-7-116-05664-0
地质出版社
出版日期：
读者对象：
￥53.00&&&
立刻节省：￥15.00
所属分类：
2014-中国企业成长调..
2015年-吉林经济社会..
&&& 2007年中国土地学会学术年会于&26日在长沙市召开，
由中国土地学会、中国土地勘测规划院、国土资源部土地利用重点实验室主
办，湖南省土地学会承办，湖南省国土资源规划院、湖南省地质环境监测总
站、湖南省测绘科技研究所、湖南省第一测绘院、长沙万源土地规划咨询有
限公司协办，主题为&经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约
&&& 本次年会共收到论文250多篇，经过专家严格筛选，最后选定出76篇汇
编成本论文集。全书共分耕地保护与经济发展、土地集约利用与经济增长、
土地可持续利用与规划、土地市场与政策、土地整理与新农村建设五个部
分，对经济发展与农地非农化、地方政府与耕地保护创新、土地集约利用的
基本理论和措施、新一轮土地利用总体规划应贯彻的新理念和新方法、土地
调查的新技术新方法、农村集体土地市场建设和农地产权流转模式创新、土
地收益基金和土地金融、土地开发整理项目设计和产权管理、生态环境保护
等问题进行了深入探讨。
&&& 本论文集在征文、编审和出版过程中，得到中国土地学会相关工作委员
会、各分会以及各省、市、自治区土地学会的大力协助，在此表示衷心感
谢。&&& 。
&&& 由于时间仓促，人力有限，如有疏漏之处，欢迎批评指正。
&&& 中& 国& 土& 地& 学& 会
&&& 中国土地勘测规划院
&&& 国土资源部土地利用重点实验室
&在2007年中国土地学会学术年会
&&& 开幕式上的讲话
&&& (代序)
&&& 中国土地学会理事长& 邹玉川
各位来宾、各位专家学者：
&&& 大家好!
&&& 由中国土地学会、中国土地勘测规划院、国土资源部土地利用重点实验室主办，
湖南省土地学会承办，湖南省国土资源规划院、湖南省地质环境监测总站、湖南省测
绘科技研究所、湖南省第一测绘院、长沙万源土地规划咨询有限公司协办的2007年
中国土地学会学术年会，今天在长沙市隆重开幕了。我代表中国土地学会及其他主办
单位、承办单位和协办单位，向来自全国各地的专家学者和来宾表示热烈欢迎!
&&& 当前，举国上下正在认真学习、贯彻党的十七大精神，本次会议也不例外。本次
年会的主题是&经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约利用&，实质是
从土地的角度探讨怎么贯彻落实十七大精神。党的十七大提出的科学发展观，强调转
变发展方式，全面协调可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会，人与自然和
谐发展，同时，也十分重视土地问题。十七大报告仅在第五部分&促进国民经济又好
又快发展&中，就在&统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设&、&加强能源资源
节约和生态环境保护，增强可持续发展能力&和&推动区域协调发展，优化国土开发
格局&等段落中多次强调要&严格保护耕地&、&保护土地&、&节约土地&。为了我国
的粮食安全，党中央下定决心一定要守住18亿亩耕地这条红线。可根据2006年年底
的数字，我国的耕地目前只有18．27亿亩，已经逼近了红线，这就要求我国在经济发
展过程中，必须注意保护耕地，注意土地资源的节约集约利用。本次年会作为十七大
精神的学习和贯彻会，希望与会者认真利用好这个机会，以十七大提出的科学发展观
为指导，围绕&经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约利用&的会议主
题，深入研究有关土地问题，为行政管理部门落实十七大精神，进一步加强土地资源
管理建言献策。
&&& 本次年会共收到论文250多篇，经过专家严格筛选，其中180篇左右入选年会光
盘论文集。内容涉及耕地保护与经济发展、土地集约利用与经济增长、土地可持续利
用与规划、土地市场与政策、土地整理与新农村建设等多个方面。会后，我们还将从
这近180篇论文中精选出100篇左右更加优秀的论文编辑出版正式论文集。今天到会
人数近200人，我们将通过大会学术报告、分会场交流和现场参观等方式，围绕大会
&主题展开深入的研讨。
&&& 中国土地学会作为土地科技工作者组成的学术团体，长期以来，致力于团结和动
员广大会员和土地科学技术工作者，促进土地科学技术的繁荣和发展、土地科学技术
的普及和推广、土地科技人才的成长和提高、土地科学技术与经济的结合，为建设创
新型国家、构建社会主义和谐社会而努力。中国土地学会的任务虽然很多，但主要任
务还是开展学术交流，活跃学术思想，促进土地学科发展。中国土地学会一直把举办
高质量的学术年会作为自己的主要工作之一。在大家的共同努力下，目前年会的规模
越来越大，质量越来越高，对土地科学技术的发展和实际工作的推动作用也越来越明
显。希望大家在本届年会两天的交流中各抒己见，畅所欲言。同时，对于如何进一步
办好学术年会，搞好学术交流、有什么好的建议，也请给我们提出来，我们将认真加
以研究吸纳。
&&& 本次会议受到湖南省国土资源厅、长沙市国土资源局、湘潭市国土资源局的大力
支持，由湖南省土地学会承办，湖南省国土资源规划院等五家单位协办，他们提供了
大量的人力、物力和财力，做了周密细致的安排，为会议成功召开创造了非常好的条
件。我在此也代表主办单位及全体与会人员向他们表示衷心的感谢!
&&& 预祝2007年中国土地学会学术年会圆满成功!
&推进节约集约用地的方法与途径探讨
&&& 马巨革
&&& (山西省土地勘测规划设计院& 太原030024)
&&& 摘要各种要素中最根本的是土地要素，一切经济活动都离不开土地。地方的建设发展，
&&& 要占用大量的土地，在土地资源高效开发利用上，如何保障经济又好又快发展，是当前需要
&&& 研究解决的关键问题。以落实科学发展观为统领，从战略的高度分析、论证在集约用地的情
&&& 况下，如何保障经济又好又快的发展的政策措施。
&&& 关键词科学发展观集约用地方法途径
&&& 发展离不开土地，但由于国情所致，必须对土地进行科学合理利用。在社会发展史
上，人类不断地改进土地利用方式，总的趋势是要从粗放利用走向节约集约利用，这是社
会发展的规律。在市场经济条件下，土地和信贷成为国家进行宏观调控的主要手段，而节
约集约用地就成为促进经济增长方式从粗放型向集约型转变的抓手。如何利用好这个抓
手，推动中国经济从&中国制造&向&中国创造&攀升，直接考验着各级政府的执政能
力和管理水平。
1推进节约集约用地的可能性
&&& 节约集约用地代表着一种清醒的认识。既充分意识到土地资源的稀缺，更看到土地节
约集约的可能性。我国人多地少的矛盾十分突出，但低效利用问题也十分突出。目前全国
城镇人均用地面积已达133m2，超过国家规定人均lOOm2的标准；农村居民点人均用地达
182m2，布局分散，闲散地大量存在。建设用地的利用率并不是很高，城市的建筑密度还
是很低，有些城市搞大花园式的厂房、花园式的大院等，农村的&空心村&也有不少闲
置土地。据资料显示，我国共有390万亩闲置土地。把这些地方的潜力充分挖掘出来，把
城市的建筑密度提高零点几个百分点，就会增加大量的建设土地。由于一些地方缺乏规
划，盲目兴办各类开发区，致使部分省级以下开发区征地后的土地闲置率高达40％以上。
按现行城市人均用地高限标准估算，全国大约可节约6540km平方的城市建设用地，相当于
20世纪90年代以来城市新增建成区面积的一半。假如从现在到2020年有2亿农民要进
城，就意味着有6000万户要进城。如果一户宅基地保守估计3分地，就可获得1800万亩
土地。同时，通过改变过去长期延续的以土地换发展的用地模式，并将原有重复建设和低
水平建设的土地、产业结构、产品结构和产业布局老化、生产力水平衰退的利用效益低下
的土地以及城乡结合部不能有效利用的土地、闲置的土地，进行重新开发、整理和处置，
也可获得相当可观的土地。总之，通过向规划要土地、向闲置地要土地、向企业要土地、
向农村要土地等渠道，我国的节约集约用地潜力空间还是很大的。
2推进节约集约用地的方法与途径
&&& 节约集约用地，主要包括以下三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省
&用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强
度，提高土地利用的集约程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节
奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
2．1推动树立全新的用地观
&&& 一个时期以来，一些地方用地粗放、浪费，已经造成严重后果，给我国粮食安全，经
济平稳运行和社会稳定都带来影响。近年来，由于生态退耕、农业结构调整、灾害损毁、
建设占用，耕地总量不断减少，土地承载压力空前突出。我国正处于加快推进工业化、城
镇化、现代化的发展阶段，发展和建设必然要用地，包括要占用一部分耕地。而我们的土
地尤其是耕地又极为稀缺，根本的出路主要是节约集约用地，使有限的土地产出最大的经
济效益、社会效益和生态效益。因此，必须积极引导用地者走节约集约用地发展之路，一
改过去只算土地征用的&买卖账&、&补偿账&和&贡献账&，不算工业用地亩均&产出
账&、&效益账&的狭隘发展观，推动树立全新的用地观。一是要推进土地集约利用与加
快经济结构调整紧密结合起来，运用土地供给手段调整经济结构，加快转变经济发展方
式，认真落实国家产业政策，严格执行本地区制定的产业导向目录，加强项目用地指标控
制管理，建立土地资源供给引导和需求制约机制，推动产业结构优化升级，逐步形成节约
资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。通过资源合理配置和集约利用，
推动经济结构的调整。二是要把推进土地集约利用与提高资源配置水平紧密结合起来。严
格利用土地利用总体规划进行空间布局，整体推进资源配置科学化、功能布局合理化、土
地利用高效化。三是要推进土地集约利用与提高土地使用效益紧密结合起来，强化用地成
本意识，改变依赖廉价土地招商的做法，最大限度地发挥土地的使用效益。四是正确处理
用地与发展的关系，坚持走资源节约型道路，以节约集约用地来支持、保障和服务于全
面、协调、可持续发展，形成科学发展与科学用地的和谐局面。按照科学发展观的要求，
牢固树立科学的土地资源观，坚持供应减量化、使用高效化、利用循环化、闲置资源化，
合理安排建设规模和时序，推动区域协调发展，优化国土资源开发格局，确保土地集约高
效利用，有力地支持和保障经济又好又快发展。
2．2坚持科学规划先行
&&& 节约集约利用土地，最主要的一条就是把节约集约利用土地作为制定或修编土地利用
规划的一条重要原则。规划做好了，节约集约利用就有了基础。如果土地利用规划搞不
好，就没有节约的基础，这是首要的。高起点、高标准科学规划，高质量建设，是我国经
济建设健康有序发展的关键。城市经济学理论表明，集聚效应产生规模经济效应，而用地
布局的紧凑与否直接决定土地利用的集约化。围绕最大限度地提升单位土地的产出效益，
依托区位及资源优势，确立建设符合本地发展的经济带思路。制定节约集约用地中长期规
划，建立和完善以土地利用总体规划为主，各类行业规划、园区规划、区域规划、项目建
设规划等相关专题规划为辅的土地节约集约利用规划体系。坚持以规划定方向，以项目定
土地，以土地定产出，将规划作为工业发展的先导，实施科学合理的产业布局和工业布
局；以投资定面积，严格按照行业建设用地定额标准核定用地量，坚决杜绝无项目圈地、
小项目大圈地和圈而不建、闲而不用等行为，推动用地结构的合理化、土地布局的紧凑
化。不断创新土地管理的体制机制，加强土地全过程监管。
2．3严格建设项目用地准人标准
&&& 管住供地总量，形成&倒逼机制&，促进土地利用方式和经济增长方式的根本性转
&变。提高定额标准，用投资强度、产出强度、建筑强度等指标控制土地利用的集约水平。
要执行从严从紧的建设用地供应政策，对国家产业政策中淘汰、限制类项目不予供地。认
真执行投资密度、容积率&双控&指标，严格依据有关技术指标合理确定供地数量，引
导和促进建设项目集约高效用地。对达不到投资强度、容积率等规定标准的项目不予供地
或核减用地面积。加强建设用地批准供应后的跟踪检查，按照约定的建设项目竣工时间、
投资强度、容积率等内容，实行项目竣工复核验收制度，对违约者追究其违约责任，不核
发土地使用证书。
2．4实施项目准人制度
&&& 实行项目人区准入制，变招商引资为招商选资，提升产业层次，走&集约开发、内
涵提高&的新型工业化道路，让有限的土地发挥最大的经济效益和社会效益，在目前招
商引资竞争日趋激烈、土地供给日益紧张的情况下，尤为重要。因此，要坚持集聚、集中
发展。一是在招商引资中严格审核实施项目准入制度，不断提高项目人区门槛。严格控制
不符合土地利用总体规划、土地利用年度计划和国家产业政策的项目，对人区企业的投资
强度、产出水平等推进实行严格审核，对占地大、产值低、技术含量不高的项目坚持不引
进、不供地，严格控制投资密度。按照各地建设项目用地控制指标体系要求，把好&人
口&，控制&出口&，不断提高土地利用率、产出率和贡献率。从源头上确保土地的有效
利用，努力提升土地密集型、技术密集型、产业密集型特色产业发展水平。二是对逾期未
开发的项目用地，依法予以收回，并转让分配到产出率更高、集约率更高、能及时开工建
设的企业。三是对于发展前景好、用地量少的中小型企业，鼓励企业租用标准厂房，实行
集中生产，不单独供地，待其成长壮大后，再根据情况另行供地发展。
2．5科学构建节地模式
&&& 根据土地资源位置固定性等特点，区域间土地资源紧缺的问题，可通过对人的流动进
行引导和对区域经济布局进行调整来解决。因此，制定政策和相关措施，鼓励产业向合适
的区域转移，形成相对集中又相对集约的用地模式，在统筹区域发展的同时，缓解部分地
区土地紧缺和生态环境恶化的状况。
2．5．1& 构建节地型村镇模式
& 构建节地型村镇模式，必须改变村镇粗放用地模式。一是要严格规范农村土地管理，
引导农民逐步改变&一户一宅&的粗放用地模式。把农民安置纳入城市规划，采取公寓
式安置模式，将生活安置与生产安置分离，农民建房与城市住宅并轨，采取由村统一建设
高层住宅安置楼，集约利用生活安置用地，利用腾出的土地建设市场，解决生产经营问
题。二是要积极引导农民向城镇集中。在土地有限的情况下，促进人口向城镇集中、土地
向空间拓展，是许多国家和地区集约化利用土地的成功之路。推动人口向城市集中，向集
约发展要土地。要按照&严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效&的原则，深入实
施工业化和城镇化战略，以发展中心城市为核心，以新农村建设为重点，确立&工作在
园区、居住在镇区、生活在社区&的现代农村新模式，统一规划，统一建设，集中居住，
建设加工型、商贸特色型康居乡镇、康居新村和康居城区，形成布局合理、功能完备、协
调发展的城镇体系，逐步实现边远村向集镇集中、城郊村向城市集中，减少和避免边远乡
村盲目开发建设和粗放利用土地，彻底改变农村&独门独院&的传统居住方式，综合提
高城乡开发建设过程中土地利用效率。
&&& 一、耕地保护与经济发展
我国耕地保护制度：理论命题与机制创新&&&&&&&&&
土地用途管制制度与调控土地供求&&&&&&&&&&&&&
保护18亿亩耕地是科学发展观的主要体现&&&&&&&&&&
坚守18亿亩耕地红线的形势分析与战略思路探索&&&&&&&
地方政府耕地保护过程中的&内部性&分析&&&&&&&&&
耕地保护中的新制度经济学分析&&&&&&&&&
重庆市农地规模经营研究：对农户的实证&&&&&
中国农业结构调整中的耕地保护&&&&&&&&
论耕地保护认识的误区&&&&&&&&&&&&
探析我国耕地不合理减少的原因兼论耕地保护对策
& &&基于资源经济学的视角&&&&&&&&&&
耕地保护政策对耕地非农化的影响评估&&&&&
界定UGB对保护耕地的作用探讨&&&&&&&&
保护耕地资源与节约集约用地的对策研究&&&&
浅谈耕地保护中的农地发展权问题&&&&&&&
都市型现代农业用地利用与管理的探讨
& &&以北京市为例&&&&&&&&&&&&&
二、土地集约利用与经济增长
城市化进程中的开发区土地集约利用研究
& &&以苏州高新区为例&&&&&&&&
对土地集约利用有关问题的思考&&&&&&
土地集约利用宏观评价研究
& &&以岳阳市为例&&&&&&&&&&&
基于节约集约理念的土地供应&&&&&&&
城市土地集约利用研究&&&&&&&&&&
推进节约集约用地的方法与途径探讨&&&&
关于土地节约和集约利用问题的思考&&&&
&我国西北工业与旅游城市可持续发展与节约集约用地研究
& &&以甘肃省嘉峪关市为例
城镇建设用地供应、农村宅基地复垦与城市政府的责任
英格兰地区与浙江省建设用地变化的对比分析&&&&
不同类型建设用地集约利用评价指标体系研究&&&一
节约集约城市土地必须控制建设用地发展&&&&&一
长沙市工业用地集约利用初探&&&&&&&&&&&&
高速公路建设用地节约与集约利用研究
& &&以重庆市为例&&&&&&&&&&&&&&--
湖南省耕地利用效益区域差异研究&&&&&&&&&&
耕地保护中农用地的集约利用&&&&&&&&&&一
耕地集约利用潜力分析
& &&以辽宁省为例&&&&&&&&&&&&&&一
三、土地可持续利用与规剃
生态安全条件下的土地利用规划研究
& &&区域生态红线区的引入与土地资源管理&&&&&&&&
改革开放以来中国耕地资源数据重建与未来耕地面积预测&&&
基于GIs与BP神经网络的全国耕地变化研究&&&
论土地利用变化预测建模及其在耕地保护中的作用&
建设用地需求量预测的探讨&&&&&&&&&&&
基于GIS技术的新一轮基本农田规划研究
& &&以北京市房山区为例&&&&&&&&&&&
基于系统平衡的四川省耕地面积预测研究
近30年陕西省耕地数量动态变化分析及其展望&&
三峡库区土地资源生态潜力研究&&&&&&&&&
精明增长理念下我国城市的土地利用研究&&&&&
规划利益平衡的博弈分析
& &&以县级土地利用总体规划为例&&&&&一
&3S&技术在新增建设用地监测中的应用
基于信息熵的长沙市城乡用地结构及其分布研究
城镇土地利用现状潜力评价系统的设计与实现&&
土地利用与生态环境系统的协调关系评价研究
&&以彭泽县为例
&土地可持续利用多指标综合预警技术研究
& &&以湖北省为例&&&&&&&&&&&&
基于PsR模型下的农用地质量可持续评价
& &&以泰和县为例&&&&&&&&&&&&
基于信息熵的土地利用结构动态演变分析
& &&以湖南省岳阳市为例&&&&&&&&&
我国土地利用系统与管理理念特征分析&&&&&
&&& 四、土地市捅与政策
农地征收中的土地发展权问题和征地补偿原则的完善&&&&
城市边界土地增值收益之经济学分析
& &&兼论土地征收中的农民利益保护&&&&&&&&&&
浅析我国现行征地制度的设计理念&&&&&&&&&&
征地制度改革与农民土地权益保护
& &&基于农村土地产权排他性的分析&&&&&&一
基于法经济学视角的征地补偿制度创新&&&&&&&&
对城市化过程中失地农民权益保障问题的分析与探讨&&
继承、突破与风险规避&&征地区片综合地价制度分析
江西农用地分等定级估价成果在征地制度改革中的应用
& &&以进贤县为例&&&&&&&&&&&
名特优产品基地及其征地补偿标准&&&&&&&
农村非农就业与农村土地流转的关系研究
& &&以江苏省宝应县农户调研为例&&&&
有效市场假说、信息披露机制与我国土地市场
土地供给视角下的我国房地征收制度研究&&&&
城乡建设用地挂钩模式探讨&&&&&&&&
集体建设用地市场供应机制探讨&&&&&&
天津滨海新区农村建设用地流转研究&&&&
建立国有土地收益基金的构想
& &&兼论香港土地基金的成功经验&&&&
五、土地整理与新农村建设
建立土地整理与新农村建设协调机制的思考&
浙江省新农村建设空间差异的研究&&&&&
对以土地开发整理助推新农村建设的思考&-
浅谈新农村建设中的土地整理&&&&&&&
&湖南丘陵山区土地整理中加强生态保护的探讨
& &&以湖南省为例&&&&&&&&&&&&&&&&&&
结合新农村建设丘陵山区土地整理思维的转变&&&&&&&
新农村建设中农村居民点土地整理问题研究&&&&&&&&
城中村改造综合效益分析与评价指标体系构建初探
& &&以政府、村民、开发商三方结合模式为例&&&&&&
基于AHP的土地整理综合效益评价研究及应用&&&&一
土地开发整理GPS辅助现场调查系统的设计与实现
后记&&&&&&&&&&&&&&&&
& --．2007年中国土地学会学术年会综述
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提高土地集约利用率 促进区域可持续发展
&&&&李茂林&&&&【摘要】我国小城镇的迅速发展在很大程度上缓解了大城市的人口、资源压力，但小城镇的发展追求总体规模上的扩大，忽视了对土地资源潜力与深度的开发，土地集约利用仍处于较低水平。小城镇人地矛盾的加剧严重阻碍区域的可持续发展，因此要对现阶段土地集约利用现状及存在的问题进行分析，探讨影响土地集约利用的各方面因素，以科学合理的对策方法指导小城镇进行土地集约利用，从而促进区域的可持续发展。&&&&【关键词】小城镇　可持续发展　土地　集约利用&&&&【中图分类号】F301　　　　　　【文献标识码】A&&&&土地是人类社会经济发展活动的载体与空间，土地利用情况的好坏直接关系到我国社会经济发展的未来，对可持续发展道路影响较大。我国人多地少的特点决定了土地利用紧张的局面，同时，伴随着我国城镇化进程的迅速加快，大量农村剩余劳动力向城镇流动，进一步加剧了人地矛盾，不利于城镇区域的可持续发展。我国小城镇以发展二三产业为主，吸收大量的农村剩余劳动力，在统筹城乡经济发展上起到至关重要的推动作用，但小城镇在土地资源的利用方面仍存在许多有待解决的问题，要想实现区域的可持续发展，小城镇必须提高土地集约利用度，走土地集约化的可持续发展之路。&&&&我国小城镇土地利用现状及存在的问题&&&&结合小城镇现阶段的土地利用现状以及土地集约化水平可以看出，我国小城镇的土地利用依然处于粗放阶段，土地资源利用效率整体偏低，建设用地需求量得不到满足与集体土地闲置的现象同时存在。改革开放以来，虽然我国小城镇的发展取得很大的阶段性成果，但一些老旧城镇或者历史小城镇仍然存在大量土地闲置、土地低效利用的情况。许多单位或企业用地规划不合理，“多征少用、征而不用”的现象较多，造成大量土地的闲置与浪费。新世纪以来，小城镇发展规模迅速增加，城镇面积不断扩张，同时也带来了许多问题，如耕地面积减少，人地矛盾加剧、旧城镇开发程度低，大量闲置土地得不到利用等。许多小城镇只重视面积的扩张，不注重土地内部潜力的挖掘，虽然人均用地面积较大，但地下空间的利用率极低，土地空间承载功能没有得到充分开发。部分小城镇规划不合理，用地比例失调，居住用地、企业用地等所占比例较大，而绿化、交通等城镇基础设施用地比例相对较小。小城镇中各类型用地相互混杂，分区不明显，布局不合理，土地浪费现象比较严重，土地利用效率极低，不符合可持续发展的理念。小城镇用地规划不合理还体现在用地时间分配不科学上，为了追求规模及效益的最大化，盲目进行土地资源的占用与开发，缺乏长远的土地利用规划，往往与社会经济发展的需求不相符，违背客观发展规律。在我国小城镇中存有大量的集体土地，国家对集体土地流转方面的法律法规政策还不完善，缺乏科学的法律依据与政策指导，土地流转存在的问题仍然较多。由于片面追求经济利益，许多小城镇通过降低土地价格来吸引外商投资，直接导致了土地经济效益的外流，间接产生土地利用率低的结果。&&&&归根到底，我国小城镇土地利用问题产生的原因是我国土地管理制度、土地使用制度、土地产权制度等的不健全。我国小城镇集体建设用地的所有权主体不明晰、权限界定模糊，农村宅基地的使用更是缺乏合理规划与保护。我国小城镇土地既属于国有土地，也属于集体土地，在使用与管理过程中，既可按照国有土地使用与管理办法，也可按照集体土地使用与管理办法，这种现象很容易导致政府部门与居民之间产生利益上的冲突。由于对符合公共利益需求的土地征用界定不明确，导致小城镇中土地征用情况混乱，土地用途转换不符合规定，土地征用补偿标准偏低，不符合区域的可持续发展。&&&&土地集约利用与区域可持续发展之间的辩证关系&&&&土地是区域发展的基本空间，也是重要的资源保障，土地资源的集约利用对区域可持续发展起到重要的推动作用，反过来区域的可持续发展又会在一定程度上加强土地资源的集约利用，二者形成一种相辅相成的紧密关系。&&&&实行土地集约利用的主要目标是提高土地资源的利用效率，促进土地资源的可持续发展，使社会、经济、生态效益得到综合提高，推动区域社会经济的可持续发展。虽然土地资源集约利用的最终目标是促进区域的可持续发展，但二者在对土地资源的利用上还是有区别的。土地集约利用强调开发土地资源的潜力与深度，提高土地资源利用率，节约利用每一寸土地，争取土地利用效益最大化。它是一个静态的过程，主要是在某一特定时间段内充分提高土地利用效率，在一定程度上完善土地利用现状，并促进区域的可持续发展。而可持续发展对于土地利用方面有着不同的理念，它主要强调土地资源的长期性甚至永久性利用，注重土地利用综合效益的提高，是一个动态的发展过程，促进社会、经济、生态环境的共同发展。追求土地资源长期利用取得的效果，虽然能实现区域的可持续发展，但不一定能够实现土地资源的高效利用，提高土地集约利用度。&&&&我国小城镇实行土地集约利用应参照的理论基础&&&&小城镇实行土地集约利用就是为了实现区域的可持续发展，因此首先应该遵循的就是可持续发展理论。国内外学者经过多年来对可持续发展理论的研究，使得可持续发展理论具有丰富的内涵，它强调共同、协调、公平、高效、多维的发展，具体包括社会、经济、生态三个方面的可持续发展。可持续发展理念强调社会发展的本质是提高人类的生活水平与生活质量，创造出一个公平、自由、人权的和谐社会。在经济方面，不能仅仅重视经济数量的增长，还要注重经济发展质量的提高，要改变传统“高投入、高消耗、高污染”的经济生产模式，发展循环经济，提倡清洁生产与文明消费。社会、经济的发展要与生态环境相协调，不能超出环境的承载力，在发展社会经济的同时注重生态环境的改善。&&&&城市规划理论对土地集约利用具有很强的指导作用。随着社会经济的发展，城市的发展阶段与发展方式也出现许多不同，以工业化的发展为基础，我国城市大概经历了“田园城市”、“功能城市”、“有机城市”和“生态城市”四个阶段，随之改变的就是土地集约利用的方式从劳力资本型向资本技术型、结构型、生态型转变，土地集约利用度逐步得到提高。&&&&城乡一体化理论指导城市与乡村作为一个统一的整体，各要素进行自由流动并辅以人为协调，实现城乡资源的合理配置，城乡关系得到优化，它是社会生产力发展到一定阶段的必然要求。城乡一体化理论指导城乡之间土地资源的合理分配与利用，对于提高土地资源利用率起到很大的作用。我国小城镇具有城市与农村的双重属性，它具有社会、经济、生态相统一且较为独立的特性，更加适用城乡一体化理论。&&&&基于小城镇土地集约利用与区域可持续发展之间的密切联系，实行土地集约利用应把区域整体发展理论作为基础理论之一。要把城市与乡村看做一个整体的区域单位，探索适合区域整体特征的土地集约利用模式，调整区域用地结构与布局，促进区域的整体发展。&&&&区域可持续发展下土地集约利用的影响因素&&&&小城镇发展的规模通常与土地规模成正比关系，随着城镇规模的扩展，城镇人均占地面积逐步缩小，土地利用类型变得更加多样化，土地功能分区更加明显，土地利用价值越来越高，地价呈逐步上涨的趋势。当小城镇规模发展到一定程度时，由于我国土地资源总量的固定性，小城镇建设用地面积的扩展受到很大限制，为保证社会经济的发展，逐步实行土地集约利用，则土地集约利用理念占据主导地位。我国是人口大国，虽然国土面积较大，但可利用的土地面积却十分有限，人均用地面积相对较少，土地资源的稀缺性与总量的固定性促使人们进行土地集约化利用，以此缓解人地紧张的矛盾。结合我国实际发展现状来看，小城镇土地集约利用水平还滞后于小城镇规模的扩展。&&&&土地使用制度对小城镇土地的集约化利用起到明显的引导与支配作用。我国早期实行无偿无期限、行政划拨的土地使用与配置制度，忽视了市场在土地配置中的作用，大大降低土地配置的效率，还导致土地利用结构不合理、布局混乱的局面。在经历土地制度改革以后，土地市场对土地资源的配置作用得到体现，配置效率大幅度提高，提高了小城镇土地利用水平。土地利用结构的优劣对土地集约利用水平影响也很大。在一定的区域内，各种用地结构组合在一起，构成土地利用的综合效益，如果各部分的用地比例都控制在适度范围内，那么就能够实现土地利用效益的最大化，提高土地集约利用率。相反，如果各部分用地比例失调就会形成用地结构与布局混乱的情况，土地资源得不到充分合理的利用。&&&&区域土地利用规划是根据区域可持续发展的要求，结合社会、经济、生态环境发展现状，从时间与空间上进行土地开发、利用、整治、保护的总体安排与布局。土地利用规划严格限定我国各类用地的转变，实施用途管制制度，并进行土地利用结构与布局的调整规划，规划制定的科学合理与否直接影响到土地集约利用的结果。&&&&我国土地利用方式从原始的“粗放式”模式逐步向“集约型”模式转变，土地集约利用程度也得到很大提高，但是随着人口的增加以及土地资源总量的限制，人均建设用地量大大减少，对土地资源的不合理利用也产生了一系列生态问题，如土地盐碱化、沙漠化等。单纯依靠加强土地管理手段来提高土地利用率已经不能满足土地利用的需要，而科技手段可以有效解决这一难题。通过加大科技投入，进行土地整理与土地复垦工作，改造各类中低产田，不仅可以解决诸多土地生态问题，还有效增加土地资源的可利用量，提高土地集约利用度。&&&&社会经济的发展水平是影响土地集约利用的重要因素之一。随着经济发展水平的提高，人们平均用地面积逐步减少，为了保证经济发展，只能加强土地潜力与深度的开发，扩大土地的容积率，使土地集约利用程度得到稳步提升。&&&&区域土地集约利用与可持续发展的策略&&&&土地资源的管理与使用制度是合理配置土地资源的政策依据，政府在其中的领导作用非常重要。关键要不断完善土地管理法规，加强土地资源的管理，改革土地使用制度，加强土地市场的建设，对土地流转实行严格规范，同时完善土地利用监督机制，对于“多占少用、占而不用”等违规事件，严格追究其责任。政府部门还要建立土地集约利用评价指标体系，把土地集约利用纳入工作考核中，保证土地管理工作效率的提高。&&&&土地利用规划是我国实行土地集约利用的重要参考标准，各区域应结合本区域的土地利用现状以及社会经济发展水平，编制出科学合理的区域土地利用规划。在土地利用规划中要对未来土地利用的需求与趋势进行科学预测，对区域内土地利用深度与潜力进行评估，结合区域的长远利益，合理控制小城镇的发展规模与土地集约利用度。土地利用规划要对区域的土地利用结构与布局进行适当调整，使其不断得到优化，充分发挥各种用地结构的相互辅助与推动作用，实现区域发展效益的最大化。&&&&提高土地供给总量是实施土地集约利用的前提与基础。对于小城镇中闲置、荒废或者低效利用的土地进行回收改造，重新安排进行合理高效利用。对于许多老旧的小城镇进行科学改造，盘活废弃、闲置的土地，充分挖掘土地资源，提高土地利用率。建立完善的土地储备制度，提高土地储备总量，同时积极拓展新的土地资源。对于新的土地利用项目，要进行综合指标评价，包括经济效益、投资规模、土地集约利用程度等，对其土地利用进行严格要求，保证土地资源得到高效利用。&&&&充分发挥市场机制在土地资源配置中的调控作用。由于对土地需求的不同以及使用者自身经济能力、土地使用目的、土地价格、国家政策等因素的影响，土地市场利用经济杠杆进行土地资源的配置，使土地资源得到充分的利用。对于除公益性用地以外的其他各种用地，都要实行土地有偿使用制度，并不断完善土地招拍挂制度。将政府的调控作用与市场调节机制相结合，最大程度上实行土地资源的优化配置，促进区域协调可持续发展。&&&&科学知识与技术的应用是提高土地集约利用水平的关键。不管是制定土地利用规划还是实施土地整治工程等，都要对土地资源及其利用状况进行指标评价，如利用3S技术对小城镇用地规模、用地结构及布局、土地集约利用度、用地效益等指标进行检测估算，发现土地利用存在的缺陷，为土地管理与利用工作提供科学可靠的依据，对于提高土地集约利用水平起到关键作用。此外，科学技术在各产业中的应用使得产业结构得到优化，政府把产业结构优劣作为企业用地分配的考核依据，促使企业不断加大土地集约利用的深度，提高单位土地面积的效益，这在很大程度上提高了区域土地集约利用水平。&&&&集约利用土地的观念与意识的提高在土地集约利用过程中属于重要的环节。要加强宣传土地集约利用的必要性，将一些土地集约利用方面较好的管理模式、经验、方法等进行推广，同时对表现优异的用地单位进行政策上的优惠，而对于土地利用低效、浪费现象严重的单位要进行严格查处，限制其对土地资源的使用。只有加强人们集约利用土地的意识，才能促使土地集约利用水平得到切实提高。&&&&结语&&&&我国小城镇建设已经进入高速发展的时代，区域可持续发展理念也进一步得到深化，土地资源是小城镇规模扩展与经济发展的基础，但区域土地资源总量的限制决定土地集约利用化是小城镇区域可持续发展的必然之路。现阶段我国小城镇土地集约利用仍然存在很多不合理的问题，如缺乏科学合理的规划布局，政府的调节作用与市场的调控机制配合还不完善，科学技术投入水平还远远不够等，这在很大程度上影响了区域的可持续发展。我国人口规模的扩大与土地资源紧缺的现状，对小城镇实行土地集约利用方面提出更加严格的要求与发展目标，政府新修订的土地利用规划加强了对土地集约利用的指导，可持续发展观与建立资源节约型社会的战略目标也证明走土地集约的道路符合社会经济的发展需求。因此要不断加强小城镇用地结构与布局的合理调整，充分运用制度政策、科学技术、土地市场等多种手段来加强土地集约利用，促进小城镇区域各方面的可持续发展，加快我国城镇化的进程。&&&&（作者为凯里学院副教授）
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