专家热议经济新常态：增长目标需适当下调|新常态|增长目标_新浪财经_新浪网
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专家热议经济新常态：增长目标需适当下调
　　证券时报记者 许岩 陈中 见习记者 孙璐璐
　　今年5月以来，习近平总书记关于中国经济要适应“新常态”的重要表述，引发各界高度关注。
　　如何理解经济新常态，经济进入新常态后会呈现出哪些特征？如何在经济进入新常态的背景下推进全面深化改革？新常态阶段，宏观调控的目标是否也应进行微调？这对资本市场意味着什么？
　　证券时报记者近日采访了五位经济学家，以期呈现“新常态”概念的大体轮廓。
　　五位经济学家分别为：(排名不分先后)
　　范剑平 国家信息中心首席经济师
　　高培勇 中国社科院学部委员、财经战略研究院院长
　　陈道富 国务院发展研究中心金融研究所综合研究室主任
　　李佐军 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
　　潘建成 国家统计局中国经济景气监测中心副主任
　　新常态意味着
　　“变革常态化”
　　当处于“变革常态”时，经济真实的内在波动较大，过渡特征明显。体制的转轨，集中表现为各种割裂，呈现出各种“乱象”：经济供给与需求的割裂，经济的管理体系与运行体系的割裂，金融与实体经济的割裂，风险收益的获得者与最重承担者的割裂等。
　　证券时报记者：如何理解经济新常态？进入新常态，我国经济会呈现出哪些特点？
　　潘建成：所谓“新常态”，首先是针对过去长期形成的一种习惯状态而言，这种习惯状态突出表现在经济增长速度很快，但不平稳，波动起伏很大，发展模式粗放，尤其是造成资源的过度消耗，环境的破坏，以及一系列经济结构的失衡，比如经济增长对投资的过度依赖，对工业尤其是重工业的过度依赖，城乡差距、收入差距巨大等等。
　　新常态下，经济增长速度会出现一定程度的回落，但增长会更加平稳，结构会更加优化，资源环境会得到更有效地保护，民生会得到改善，社会和谐程度会得到提升。或者可以说，经济增长速度可能慢一些，但人们的幸福感可能会提高得快一些。
　　陈道富：“经济新常态”是在中央对我国经济运行现状提出“三期叠加”(增长速度进入换挡期，结构调整面临阵痛期，前期刺激政策消化期)之后，在社会对经济增长目标存在一定分歧的背景下，中央对经济运行现实的又一重要判断。
　　“新常态”有两方面的含义。一是意味着经济进入了新的阶段，不同于过去30年，尤其是不同于过去10年高速增长的新的发展阶段。二是意味着我国处于阶段转换的变革常态之中。总之，在未来3~5年的时间，所谓的“经济新常态”可能更多的意味着“变革常态”。
　　在更长的时间段里，则可能倾向于用于表达不同于过去30年高速增长的中高速增长的“新均衡常态”。
　　在两种不同常态中，经济呈现的特点是不一样的。当处于“变革常态”时，经济真实的内在波动较大，过渡特征明显。体制的转轨，集中表现为各种割裂，呈现出各种“乱象”：经济供给与需求的割裂，经济的管理体系与运行体系的割裂，金融与实体经济的割裂，风险收益的获得者与最重承担者的割裂(治理体系、风险管理体系和社会经济的稳定体系)等等。
　　基于当前存在的多种割裂，我国经济运行中出现了三个自循环系统。一个是由外贸领域、国际房地产和消费市场、外汇储备运用构成的国际经济大循环。二是由土地财政、房地产和影子银行构成的自循环。三是投资内部形成的过剩产能自循环。
　　李佐军：经济新常态是一个具有深意的重要表述，对于我们理解当前中国经济矛盾和问题、寻求经济新对策都有重要意义。
　　经济进入新常态后应具有以下特点：一是经济增速是适度的，与潜在经济增长率相适应，具有可持续性；二是经济结构是优化的，第三产业、高附加值产业、绿色低碳产业比重稳步提高；三是经济质量是较高的，经济动力主要来自生产率提高；四是经济制度环境是有利的，市场在资源配置中日益发挥决定性作用。
　　高储蓄支撑高投资优势
　　我国短期内仍能维持7%以上的经济增速，主要原因在于我国存在由高储蓄支撑的高投资优势。传统的高增长动力尚未耗尽，支撑前30年高增长的结构转换力量，如工业化、城镇化及全球化还有一定空间。
　　证券时报记者：从其他经济体的发展历史来看，结束了一段时间的高速增长后，经济增速便很难维持在5%以上的水平。我国在结束高增长阶段后，还能保持7%以上的经济增速，原因何在？
　　范剑平：我国在年仍然有望保持在7%~8%中高速挡位，这主要有三个原因：
　　一是投资主导型国家经济增速快于消费主导型国家是普遍规律，我国现阶段具有接近50%的高储蓄率，比其他经济体相同阶段高出10~20个百分点，既有投资能力，又有投资空间，只要将储蓄高效率地转化为投资，对经济增长的支撑作用巨大。
　　二是制造业为主的国家经济增速快于服务业为主的国家也是普遍规律，多数国家劳动力成本上升后制造业竞争下降，制造业只得大量向海外转移，但我国人口劳动力总量大，东中西区域差距也大，东部沿海的制造业可以大量向中西部转移而不是向国外转移，我国未来20年在结构升级、区域转移过程中发挥人口大国优势，仍然保留较大规模制造业对经济增速起到重要支撑作用。
　　三是我国“人口数量红利”减弱后，通过改革可以激发“人口质量红利”，过去人口红利主要表现为低端劳动密集型产业的成本优势，但我国人力资源潜力还有巨大开发潜力，劳动力质量经过职业教育还有提升空间，劳动力性价比经过开发后仍然具有国际竞争力，可以为技术密集型产业的发展提供充足的人力资源。
　　陈道富：我国短期内仍能维持7%以上的经济增速，主要原因在于我国存在由高储蓄支撑的高投资优势。传统的高增长动力尚未耗尽，支撑前30年高增长的结构转换力量，如工业化、城镇化及全球化还有一定空间。同时，在转轨过程中，我国又仍借助较高的杠杆，维持着原有的三个自循环，特别是政府加大对基础设施的投资，缓解了制造业和房地产投资增长率的下降。当然，从中长期来看，随着资源环境约束的日益增强，在找到新的强大增长动力之前，我国的经济增长潜力可能会趋于7%以下。
　　李佐军：原因之一，中国是一个人口和区域大国，各地发展不平衡，工业化城镇化所处阶段不一致，当部分地区进入中速发展阶段后，另一部分地区还可处于高速发展阶段。
　　原因之二，中国是一个政府主导型的经济体制，各级政府凭借自身强有力的资源整合能力和调控能力，可以在一定时期内维持超出一般经济体的经济增速，当然这样做是有代价的，但有些代价不一定眼前显示出来。
　　“跑马圈地”时代结束
　　随着“跑马圈地”粗放式经济增长时代的结束，环境约束日益增强，资源(矿产、劳动力、资金)紧张状况开始凸显，已不能依靠要素大量投入来推动经济增长。
　　证券时报记者：与之前相比，中国经济已经发生哪些结构性和转折性变化？
　　陈道富：与之前相比，我国经济运行已发生了重大变化。
　　一是需求结构已发生阶段性变化。经济运行的根本目的，是为了满足人的需求。随着我国经济的发展，人的认识和需求将发生阶段性变化。
　　经济经过30多年持续高速增长，2013年底我国人均收入已达到6858美元(以2013年底6.11的汇率测算)。虽然我国当前的人均收入差距较大，但总体而言，绝对贫困人口大幅下降，基本解决温饱等“生存”问题。
　　近10年，我国居民的需求重点已从“衣食”转向“住行”，房地产和汽车成为拉动我国经济增长的最重要的终端需求。从人口结构上看，老龄人口占比稳步上升，特别是第一代创业人群逐步退出市场，第二代甚至第三代开始成为市场主要参与者(企业家的新老更替，新的农民工群体涌现)。
　　我国绝大部分居民，从保证“生存”转向追求“生活”，开始重视衣食住行的质量，关注环保和公共服务(教育、医疗、养老)，关注公平正义等社会秩序。这是一个需求(欲望)主导的经济运行体系。当需求这个评判体系已悄然发生根本转变时，经济运行的供给体系也要相应转变。
　　二是我国经济增长动力和供给机制发生阶段性变化。我国前30年经济的高增长，是在环境资源相对充裕，是在“农业转向工业，农村转向城市，国内转向国际”这三大结构转变的过程中，由政府通过集中资源办大事，激发市场主体积极性的机制实现的。但随着“跑马圈地”粗放式经济增长时代的结束，环境约束日益增强，资源(矿产、劳动力、资金)紧张状况开始凸显，已不能依靠要素大量投入来推动经济增长。
　　当前，缺乏明确的可以通过政府集中资源开拓的产业，产业间和地理间转移的利润空间降低，我国的经济增长动力不得不发生变化。我国还没有达到技术边界，即只能依靠技术创新实现经济增长，仍可以发挥“发后优势”，但我国已不得不开始将重点放在产业内部的集中和企业效率优化(企业的优胜劣汰和企业内部效率提升)来提高经济增长效率。优化产业内部结构和增强微观主体活力、效率，而不是产业结构转移，开始成为主导经济增长效率(全要素增长率)的关键。
　　企业也从原来的收入端扩张，转向成本负债端管理来提高利润。降低成本、提升效率的要求，推动社会分工的发展，对社会资本(降低社会交易成本，主要表现为对货币金融体系，政府社会市场管理以及社会中介组织发展)的需求强烈。
　　解决各级政府动力
　　是改革关键
　　要加快改变对地方政府官员的考核办法，特别是要按三中全会提出的改变GDP考核的偏向，加大资源环境、民生、创新等方面的考核权重，加大对改革落实情况的考核。
　　证券时报记者：今年是全面深化改革的元年，如何保证在新常态下，顺利推进经济社会等领域的全面深化改革？
　　高培勇：以往的经济体制改革，多与经济的高速增长相伴随。依托经济高速增长所提供的巨大空间，改革可以在一个相对宽松的条件下展开，主要通过“增量调整”逼近或实现改革目标。全面深化改革则没有如此的幸运，它是在中国经济增长发生转折性变化、从而步入“新常态”的背景下启动的。这里所说的所谓转折性变化和所谓“新常态”，其要义所指在于如下几点：
　　其一，经过了30余年的高速增长之后，支撑中国经济增长的产业结构和要素投入结构已经发生变化，中国经济已经由高速转入中高速增长平台。
　　其二，在以化解产能过剩为核心内容的经济结构调整中，企业的兼并重组甚至退出市场也在成为不得不付出的代价。
　　其三，2008年以来，刺激政策所形成的累积和溢出效应仍在持续，宏观政策的选择和调控空间由此缩小。
　　毋庸赘言，在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的所谓“三期叠加”的新形势下，全面深化改革面临着与前大不相同的一系列新课题和新挑战。这是全面深化改革有别于以往改革的重要变化和突出特点。
　　概括起来，这些新课题和新挑战主要包括：
　　首先，随着经济增速的换挡和经济结构调整的阵痛， “增量调整”的传统改革路径由此变窄。
　　其次，面对因消化前期刺激政策而产生的诸多方面掣肘因素，面对经济下行压力而探索新的与经济增长“新常态”相适应的宏观调控机制和方式，改革不得不在一个宏观经济形势相对偏紧的状态下进行，突破以既得利益格局为主要代表的各种改革障碍变得愈加困难。
　　再次，不仅改革在经济增长发生转折性变化背景下的运行规律尚未充分把握，而且转变经济发展方式、保持经济持续健康发展又亟待改革提供新的改革“红利”，改革不得不在一个改革压力相对偏大的情势下进行，渐进完成改革任务，从容实现改革目标的传统改革格局难以再现。
　　这提醒我们，随着经济增长步入“新常态”，改革也要经历一个走出特殊的发展时期而回归正常轨道的过程。
　　李佐军：严格说来，目前中国经济并非已处于新常态，而是处于向新常态过渡的过程中，目前更准确的阶段判断是处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的时期，当渡过这一时期后，经济才进入新常态时期。全面改革正是推进经济向新常态过渡的基本途径。
　　因此，目前的主要任务不是保证在新常态下如何推进改革的问题，而是保证坚持全面改革以实现经济向新常态过渡的问题。至于如何顺利推进全面改革，关键是将顶层设计与发挥群众首创精神结合起来，按照依法治国的思路和方向，推进全面改革。
　　潘建成： 如何顺利推进改革？我认为，解决各级政府改革动力是关键。
　　首先，要强化对新常态的认识和理解，增强告别过去粗放模式的决心；其次，要加快改变对地方政府官员的考核办法，特别是要按三中全会提出的改变GDP考核的偏向，加大资源环境、民生、创新等方面的考核权重，加大对改革落实情况的考核，促进政府部门改革的积极性；此外，这次改革是全面改革，需要各方面进行联动，要特别注意涉及改革的相关部门和群体的协调，同时注意寻求一些改革的突破口。
　　目前来看，简政放权就是很好的突破口，需要进一步加大力度；税收制度改革也是很好的突破口，需要加快推进；收入分配改革尽管难度很大，目前看来也已迫在眉睫。
　　范剑平：处理好稳增长和促改革的关系是保证在新常态下顺利推进经济社会等领域的全面深化改革的关键。保持我国经济平稳、较快和可持续发展，必须向改革要动力，根本途径是通过深化改革，进一步完善社会主义市场经济体制。当前，特别应加快推进行政体制改革。
　　从整个经济体制改革的进程看，企业和市场这两个环节的改革虽然也有待深化，但比较起来，行政体制改革滞后，是明显的“短板”。由于它的滞后和牵制，很多关键领域和重要环节的改革陷入胶着状态。这就需要尽快“补短”，推动行政体制改革取得突破性进展，并带动财政税收、分配、投资、金融、国有企业、资源性价格等领域的改革。
　　在改革的正面效果还没有充分显现，改革的“阵痛”却逐步加重的改革胶着期，必须适时适度地出台一些稳增长的需求管理措施，加大基础设施、棚户区改造、保障房建设等投资规模，增加对中小企业、三农等实体经济薄弱环节的信贷资金支持，保证经济增速不突破区间管理的下限，从而为改革创造一个平稳的宏观环境。在现阶段，如果不能保持合理的经济增长速度，发展和改革中遇到的许多难题都无法解决。
　　陈道富：我的理解是，在新常态下顺利推进改革，核心是承认经济现实，实事求是，顺势推动经济转轨内在要求的改革。
　　强化对就业、物价的监控
　　要加强对就业、物价的监控，减少对经济增长的过度关注。目前就业形势中存在的主要问题是结构问题，也就是大学生就业相对困难的问题。
　　证券时报记者：经济进入新常态，宏观调控的目标、先后顺序，或者某些指标是否也应该相应地微调？
　　潘建成：今后一段时间主要任务是改革，是经济的结构调整和转型升级，宏观调控要进一步强调整体的稳定性和局部的针对性，要加强对就业、物价的监控，减少对经济增长的过度关注。
　　要充分认识到新常态下，经济增长与就业的关系也在发生变化，随着劳动人口的减少、经济增长基数的提高、服务业比重的加大，满足充分就业所需要的经济增长率在显著下降，因此不必过于担心经济增长下滑对就业的影响。目前就业形势中存在的主要问题是结构问题，也就是大学生就业相对困难的问题。
　　陈道富：从宏观调控目标来看，当经济转向新常态后，经济增长目标需要适当下调，以适应经济潜在增长率的下降。此外，保增长、调结构、惠民生等不同宏观调控目标之间的权重需动态调整。从宏观调控工具上看，也需要相应调整。产业、货币、财政、收入等宏观手段选择上，不同类型常态下侧重点不同。
　　在“变革常态”中，产业、收入等手段仍是重点，货币财政是一个重要的宏观环境保证。当进入“新均衡常态”后，货币财政等手段则宜上升到更常规的工具使用上。在价格、数量及行政手段的选择上，也需要动态调整。
　　证券时报记者：习近平总书记在提及新常态后，进一步指出要保持战略上的平常心态，“平常心态”应该作何理解，对政策走向有何含义？
　　李佐军：保持平常心态最核心的是对经济增速下滑不必过分惊慌，要认清其必然性，要在尊重规律中顺势而为，不要动辄进行过度干预。
　　陈道富：当前我国处于一个重大的战略转折时期，存在大量不确定性因素。越是重大的战略，越是需要平常心。平常心就是要尊重经济市场本身的规律，顺势而为。这也意味着对各类政策目标的确定，要有更大的容忍度，需要放在经济转型的大背景下，突破原有的各种框框约束。
　　潘建成：平常心态就是不要遇到问题就大惊小怪甚至惊慌失措，要深刻认识到三期叠加的影响不会短期消失，但支撑未来经济平稳增长的因素依然还有很多，改革和转型可以腾挪的空间依然巨大，需要保持心态淡定，同时从容应对。平常心态要求我们着眼长远目标，不要受一些短期问题困扰，也不要急功近利，更不能因为短期的经济波动延误改革和转型。
　　证券时报记者： 经济进入新常态，对资本市场意味着什么？
　　潘建成：经济进入新常态，会给资本市场带来更稳定的预期。经济的剧烈波动容易带来资本市场的剧烈波动，对资本市场的破坏性影响是巨大的，我们有过痛苦的教训。而未来更有质量、更有效益的增长，会为资本市场的回暖奠定经济基础。
　　同时，法制环境、社会诚信环境的不断完善，也有助于提升投资者信心，促进资本市场的规范发展。资本市场的改革，反过来也将更充分地发挥市场在优化配置资本方面的突出作用，降低全社会整体融资成本，降低潜在的金融风险，使新常态下的经济增长更有活力，也更安全。
　　精彩观点摘要
　　范剑平：目前，特别应加快推进行政体制改革。企业和市场这两个环节的改革虽然也有待深化，但比起来，行政体制改革滞后，是明显的“短板”。由于它的滞后和牵制，很多关键领域和重要环节的改革陷入胶着状态。
　　潘建成：新常态下，经济增长速度会出现一定程度的回落，但增长会更平稳，民生会得到改善。或者可以说，经济增速可能慢一些，但人们的幸福感可能会提高得快一些。
　　高培勇：面对因消化前期刺激政策而产生的诸多方面掣肘因素，面对经济下行压力而探索新的与经济增长“新常态”相适应的宏观调控机制和方式，改革不得不在一个宏观经济形势相对偏紧的状态下进行，突破以既得利益格局为主要代表的各种改革障碍变得愈加困难。
　　陈道富： 经过30年发展，我国绝大部分居民，从保证“生存”转向追求“生活”，开始重视衣食住行的质量，关注环保和公共服务(教育、医疗、养老)，关注公平正义等社会秩序。这是一个需求(欲望)主导的经济运行体系。当需求这个评判体系已悄然发生根本转变时，经济运行的供给体系也要相应转变。
　　李佐军：保持平常心态最核心的是对经济增速下滑不必过分惊慌，要认清其必然性，要在尊重规律中顺势而为，不要动辄进行过度干预。
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《中国环境报》：应对新常态，科学编制“十三五”环保规划（赵华林）
来源：中国环境报
习近平总书记指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。在战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。”
新常态是新挑战，也是新动力和新机遇，科学制定战略战术，就能化挑战为机遇，变新常态为新风景。同时，新常态对创新环保工作，谋划“十三五”环保规划编制，具有重大的现实作用和深远的历史意义，是环保工作又一次重大理论创新和实践深化。
一、要全面把握和深入理解新常态
深入理解和准确把握新常态的内涵，是创新推进“十三五”环保工作的重要前提。新常态就是我国经济增长从高速进入中高速阶段的从容状态，揭示了我国经济发展阶段的新变化、新特点，强调经济发展既不能片面追求过去那种粗放的高增长，也还要保持合理发展速度防止经济惯性下滑。
新常态是美国学者对2008～2009年发生“大衰退”之后世界经济政治状态的一种描述和预测。
“新”就是“与旧质有异”，“常态”就是时常发生的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。实质上就是经济发展告别过去传统粗放的高速增长阶段，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段，基本特征是经济增速换挡、经济结构调整、政策思路转变。
第一，经济增速换挡，从高速到中高速。过去10年，我国GDP增速始终保持高增长，但从2012年起开始回落，告别了改革开放 30多年平均10%左右的高速增长，并连续9个季度处于7%～8%之间。且在未来5年甚至更长时间内持续下降，我国经济进入到一个更为稳定的经济增长过程当中，经济增长方式逐步由粗放的增长模式向集约的增长模式转变，这种减速换挡，是凤凰涅。
第二，经济结构调整，从失衡到再平衡。过去10年，以加工制造业为主的工业产能严重过剩，服务业产能却严重不足；投资和出口超常增长，消费占比不断下滑；东部沿海地区快速崛起，中西部地区发展滞后，导致结构问题比较严重。今后10年，必须通过优化结构创造再平衡的新常态。今年上半年经济数据显示，第三产业占GDP比重升至46.6%，最终消费对GDP增长贡献率达54.4%，投资为48.5%。区域多元化增长格局正在形成，城市群成为竞争主体，从各自为战到协同发展，核心是打破过去的一亩三分地思维，顶层设计、结构优化、协同发展，逐步实现一弓双箭的战略布局。
第三，政策思路转变，从西医疗法到中医疗法。过去10年，面对经济下行压力，决策者倾向于通过扩大投资等进行刺激，这种思路类似于西医疗法，一生病就要吃止疼药、打抗生素，对疼痛的容忍度低，我国历次产能过剩就是需求刺激的产物。十八届三中全会以来，政府在创新宏观管理思路、保持政策定力上下功夫，加快结构调整和转型升级，这实际上是一种全新的中医疗法，面对病痛，不再是简单的头痛医头脚痛医脚，而是休养生息、增强免疫机能，推行区间管理目标框架，注重定向调控、精准发力，发挥政策的协同效应，实现经济平稳增长。
中央决策层首次以新常态定义当下的中国经济，是对新阶段我国经济发展的战略定位，环境与发展密切相关，全面把握和深刻理解经济新常态，对于我们环保工作者刻不容缓。
第一，科学认识新常态。
必须正确认识我国经济已经步入一个不可逆的新常态阶段，要摒弃“速度情结”、“换挡焦虑”，保持平常心。
我国在总体上进入中等收入阶段以后，进入中高速增长阶段是必然的，是潜在增长率作用的结果。原有的以投资和资本扩张为主导、低要素成本驱动的粗放型增长模式已难以为继。当一个经济体成长起来后，总量和基数变大，每增长一个百分点，其绝对值要比过去大很多，维持永动式的长期高速增长是做不到的，而且资源环境也承受不了。伴随中国高速增长的不仅是收入水平的快速提高，还有环境持续恶化、能源依赖迅速增强，雾霾、水污染、土壤污染已成为中国人生活的一部分，这种牺牲环境、健康的方式已无法继续下去。从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长是新常态的最基本特征。
第二，学会适应新常态。必须摒弃经济发展决策的传统思维。
新常态意味着经济增长总量指标的重要性下降，要改变过去以经济增长速度为目标的思维定式，也预示着长期以来唯GDP增长马首是瞻的政绩考核指挥棒将会淡化使用，片面追求速度而不追求质量的经济发展得到根本性的扭转。地方政府将更多资源和精力用于民生福祉方面。同时，新常态更加注重经济的长期可持续发展，应容忍和主动承受短期的调整甚至阵痛，努力让民众享受到更现代化的教育、更公平的经济福利、更公正的法治环境，这是衡量国家文明程度的最重要标准。
第三，积极应对新常态。
当前，我国经济处于增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”。新常态意味着经济发展动力将主要来源于改革创新和结构调整。使经济发展走上转型升级、提质增效的新路子。通过改革创新解决制约发展的资源能源、生态环境等瓶颈问题。进入新常态，也进入了转型升级的关键时期，打造我国经济升级版，就要爬坡过坎，从粗放到集约，从低端到高端，结构调整的任务更加艰巨。
新常态是对我国30多年经济增长规律的深刻认识，其保持合理增速的辩证思想是对历史与现实的深刻反思。新常态不是过去那种粗放的大干快上，而是有质量、有效益、可持续的发展；不是不要发展速度，而是要有合理的发展速度，经济增长要保持在合理区间。经济增长速度会出现一定程度的回落，但增长会更加平稳，结构会更加优化，资源环境会得到更有效地保护，民生会得到改善，社会和谐程度会得到提升。
二、新常态下环境保护的机遇与挑战
在推进向新常态迈进的过程中和未来新常态阶段，环境保护面临难得的机遇和严峻的挑战，机遇大于挑战，如果处理不好，就会让旧危机加重，新问题累积，错失改善环境质量的良好时机。
一是难得机遇。要充分认识到：（1）经济增速换挡，环境压力进入调整期。GDP增长进入中高速发展通道，第三产业成为拉动经济增长的主力，资源环境要素投入呈现下降趋势，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。（2）新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，更加关注节能环保和绿色发展，环境污染增量的增加相对下降。（3）能源日益清洁化，排放强度进入回落期。能源需求呈现“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度控制增强等引发经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构正悄然发生变化，煤炭消费比重逐年下降，污染排放强度高位回落。
二是严峻挑战。要清醒认识到：（1）污染治理迟疑不决、患得患失，“万千滋味在心头”。国际经验表明，重化工产业进入平台期后但不会迅速回落。在经济下行、政府和企业资金捉襟见肘情况下，治理行动难免不够坚决，一些企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排等。（2）布局性污染点状转移、面上扩张，“东边日出西边雨”。东部地区传统产业加快向中西部地区转移，区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化，承接地区高耗能、重污染企业转移集中区，工业开发区规模小数量多，治污设施不完备，环境污染排放呈加剧上升态势。（3）产能化解尴尬无奈、进退两难，“拔剑四顾心茫然”。近年来，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，拆除设备的法律依据不足，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重。
7月29日中央政治局会议提出，发展必须是遵循经济规律的科学发展、遵循自然规律的可持续发展、遵循社会规律的包容性发展，这是新常态下经济发展必须遵循的3个规律。走向新常态的经济政策的制定，也将更加尊重这三个规律，这就要求我们在深化环保工作任务、健全完善环境监督、生态文明制度建设和构建社会行动体系等方面进行深入研究。
一是在深化环保工作任务方面，要坚定不移地强化环境质量管理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重点流域和区域水污染防治，着力推进重点行业和重点区域大气污染治理，着力推进颗粒物污染防治，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理，集中力量优先解决好细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出环境问题。加大自然生态系统保护力度。实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，划定并严守生态保护红线。
二是在健全完善环境监督方面，要强化污染物排放总量控制，完善污染物排放许可制，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。大力推进排污权交易试点，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。贯彻实施新修订的《环境保护法》，健全与全面建成小康社会要求相符合的法律法规和环境标准体系，改革环评制度，以环评作为结构调整的调节器、绿色转型发展的助推器，强化源头管理。扎实构建科学的环境监督体系，将各级环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理落到实处，加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督，深化对企业的环境监督，严格环境执法，不断提升环境监测、预警和应急能力。
三是在生态文明制度建设方面，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。严格环境保护的绩效考评制度，建立体现生态文明要求的指标体系、考核办法、奖惩机制。加快建立国土空间开发保护制度，建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。加大环保投入、发展模式和机制创新，大力发展生态金融，建立稳定长期的支持政策和支持方向，大力发展环保战略性产业。
四是在构建社会行动体系方面，要积极宣传、推动落实新修订的《环境保护法》对公众环境权利与责任的履行。合理利用网络化、信息化的平台与传播力量，加大公众、新闻媒体等对政府环境保护工作的监督、评价力度。将生态优先价值观作为公众道德体系重要组成部分，大力宣传、倡导可持续消费的生活方式，适时组织开展全民环保绿色进步行动。引导环保社会组织有序发展。
三、对编制“十三五”环保规划的思考
（一）关于规划编制的历史背景
对编制规划的历史背景做出理性分析、科学判断，是编制好一个规划的关键所在和理论基石。通过对比发现，“十三五”环保规划的编制与之前30年所编制的环保规划的历史背景有着很大不同，体现在“一个历史坐标、两个检验标准、三个根本基础”：
一个历史坐标，即十八大提出的在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，实现经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平显著提高和资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等五大目标。这个历史坐标，就要求我们必须科学谋划“十三五”环保规划的目标指标，既要满足对全面建成小康社会目标的新要求，人居环境明显改善，还要脚踏实地、能够达成。
两个检验标准，即人民群众是否满意，坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实维护群众环境权益，以群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准；生态环境是否安全，以民族长远发展的环境支撑和保障能力的提升作为检验环保工作的基本标准。两个检验标准是编制“十三五”环保规划的立足点和落脚点。
三个根本基础则表现为：
政治基础：十八届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革这是编制“十三五”环保规划的政治基础。
法律基础：新修订的《环境保护法》。围绕贯彻落实新修订的《环境保护法》，实行最严密的法治，强化依法治国、法治管理，为生态文明建设提供可靠保障。这是编制“十三五”环保规划的法律基础。
经济基础：新常态。新常态意味着中国将适当的放松经济增长速度的目标，逐步将焦点集中于经济增长质量的提高。中国将进入经济结构更加优化、经济增长质量逐步提高的新模式之中。这是编制“十三五”环保规划的经济基础。
此外，还有空气、水和土壤等三大行动计划的坚强工作基础支持，我们将努力做好“十三五”环保规划编制与三大行动计划的有机衔接，确保工作安排、任务落实和技术环节无缝对接。
（二）关于规划的目标
综合考虑环保现阶段特点和“十三五”期间经济社会发展趋势，初步考虑是：到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，生态文明制度体系基本建立，生态文明水平与全面小康社会相适应。
水环境质量方面，全国主要河流基本消除劣Ⅴ类水体，城市水体基本消除黑臭，城镇集中式饮用水水源稳定达标（背景值超标除外），现状水质优于Ⅲ类的水体持续改善，近岸海域水质保持稳定。大气环境方面，全国城市细颗粒物浓度持续下降，优良天数逐年提高，大幅度减少重污染天气，空气质量达标天数提高。
土壤环境方面，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境管理体制机制基本健全，土壤污染恶化趋势得到遏制，受污染土壤得到休养生息，工业污染场地再开发健康风险得到有效控制，部分地区土壤环境质量得到改善，全国土壤环境状况稳中向好。
生态环境方面，生态系统维持稳定、生态服务功能有所改善。环境风险防控方面，重特大突发环境事件数量显著下降，对生态环境的影响和破坏明显降低，环境应急管理体系基本完善。核安全方面，核设施安全水平进一步提高，放射性污染防治水平全面提升，辐射环境质量继续保持良好。
（三）关于规划的指标
总体思路是以环境质量改善为主线，以治污减排、风险防范、空间优化、制度建设为手段，适应社会公众对环境的期待，建立国家、区域、城市相结合的目标指标体系。
一是以环境质量改善为主线。建立环境质量改善为核心的指标体系、污染控制体系和评估考核体系。进一步完善总量控制指标体系，考虑工作基础和发展需要，经过科学论证，调整约束性和预期性指标。建立以全过程管理理念贯穿的环境风险防控考核指标体系，将突发环境事件数量及预案备案、信息报告、事件调查处理等作为考核指标。
二是构建全要素的指标体系。力争实现水、大气、土壤、生态系统等全要素管理，加强国家目标、区域（流域）目标、省市目标、重点单元目标的衔接。
三是体现分区分类管理。依据污染物传输规律、环境功能定位，结合经济发展与行政管理等要素，划定不同类别的管理区，分区域、分类别、分层级确立国家层面中长期环境保护目标和重点区域环境控制目标。因地制宜设计区域性总量控制指标。
四是突出可达可控性。综合考虑我国社会经济发展和环境保护的历史阶段、环境保护和管理工作基础、经济技术可行性以及政府事权、指标的稳定性等因素，把可达可控作为核心命题，以技术可行、经济可承受、环境质量响应3个角度进行深入分析论证，强调目标指标和任务措施的匹配。
五是提高指标的预见性。在指标选择上，在注重可监测、可统计、可考核的同时，对部分影响长远，但目前监测统计基础薄弱，不具备监测评估基础的领域，也考虑提炼引导性指标，为下一步的工作奠定基础。
作者系环境保护部规划财务司司长}