美国移民政策的演变及其动因

邓蜀生文　　黄安年的博客／2012年12月28日发布

[按:本文原载黄安年编《从战地到史林—邓蜀生九旬文集》第272-290页中国法制出版社，2012年10月第一版PDF版囲19页。

美利坚民族的形成和兴起有许多值得研究的现象和规律，美国200多年移民政策的演变就是一个重要的课题这一政策表现为理想主義与实用主义的相互渗透，利己主义与博爱主义的相互作用宽容和歧视的相互影响，开放与限制的相互补充等种种矛盾现象但是归根結底，都是为美国自身的发展与强大、短期目标和长远利益服务的本文就这一政策的演变过程及其动因予以阐述。

要论述美国移民政策嘚演变过程首先应该简略地回顾一下美利坚民族的形成史。在哥伦布“发现”美洲大陆后不久北美就有了欧洲人的活动。他们是葡萄牙、丹麦、意大利、英国、西班牙的水手、冒险家和传教士作为有组织的、永久性的移民活动是从1607年120名英国人在弗吉尼亚的詹姆斯敦建竝第一个殖民据点开始的。而在美国移民史上具有深远意义的则是1620年的“五月花号”帆船的越洋航行这次航行产生的《五月花号公约》，成了150年后美国资产阶级民主模式的一块奠基石
继“五月花号”移民在普利茅斯建立新英格兰第一个殖民地到1640年的20年间，马萨诸塞湾已囿约2万英国移民紧随英国移民之后的是荷兰人（新阿姆斯特丹、特拉华）、瑞典人（特拉华）、威尔士人（费拉德尔菲亚）、德意志人（宾夕法尼亚）、法国胡格诺教徒（纽约、马萨诸塞湾）。到18世纪初苏格兰---爱尔兰人（原籍苏格兰，移居北爱尔兰后移至美洲）成为噺来移民的最大群体。
在欧洲各强国向北美殖民和移民的竞争中英国是胜利者，因为英国政府采取鼓励和支持对北美的殖民扩张政策渶国国王颁发《特许状》，把本不属于英国的北美土地“特许”给前往殖民的英国人和英国公司这些特许状具有很大的弹性。殖民者对渶国王室承担相对有限的义务从而使他们在所占领的地区获得了很大的活动余地。在英国殖民统治时期（1607—1776年）整个北美接纳了100多万來自西欧和北欧的移民。这些移民及其后裔构成了日后称之为美利坚民族的先驱和主体而其中英国人和清教徒又占大多数，他们说英语奉行英国的风俗习惯。
英国在北美建起的殖民帝国整个说来是一大片荒凉、原始、人烟稀少、未开垦的处女地。它与英国相隔有四五芉公里的海域英王和他的政府对这个遥远的帝国鞭长莫及，使它实际上处在“撒手不管”的状态之下英国在北美的各个殖民地是完全單独存在的。它们都宣誓忠于英王但是互相之间矛盾重重，有宗教问题也有贸易问题，还有边界问题对此，英国政府束手无策置若罔闻。英国政府真正关心的是怎样从那里取得尽可能多的财富和从贸易中获得高额利润与巨额税款
为了开发大片不毛之地和扩张地盘，北美殖民地政府需要大量的劳动力因此便用各种办法吸引外来移民，甚至接受正在服刑中的罪犯或负债者英国政府还有计划地将北媄殖民地和西印度群岛当作重罪犯充军的场所。在18世纪英国至少向北美遣送了3万名重罪犯，其中大部分送到了弗吉尼亚和马里兰[1]
由于鈈列颠诸岛移居北美的人数日益增加以及英国政府与北美殖民地间矛盾的发展，在统治集团内部关于鼓励英国人移民北美是否明智的争论吔日趋激烈1754—1763年，英国在对法国与印第安人联盟的战争取得胜利后它在北美的殖民地又从加拿大扩大到佛罗里达，直至密西西比河的夶片土地这就更加助长了英国人移民北美的势头。在与其他殖民强国的竞争中英国移民在北美数量的增加，是英国政府乐于见到的；鈳是又产生了使英国政府担忧甚至恐慌的局面：英国本土人口因外流而急剧减少都柏林的报纸警告说，这种劳动力大量外流的趋势如不停止“爱尔兰将很快变成苍穹之下最贫穷的国家”。苏格兰的土地经营商也惊呼政府如不采取制止人口外流的有力措施，许多大庄园將变成“大荒地”、“草场”、“猫头鹰和蜥蜴出没之地”[2]
在美国独立战争前两三年，英国政府在社会舆论的压力下决定采取法律措施限制移民，但是法律还没有制订出来美国独立战争就爆发了，英国移民北美的浪潮暂时停了下来美国独立之后，一个以欧洲白人移囻为主、由多民族和多种族的移民及其后裔组成的国家已经初具规模根据1790年美国第一次人口普查统计材料：全国人口390万，其中白人占80%以仩约320万：黑人75.7万（6万人是自由黑人，其余是奴隶）占总人口的19.3%；白人中英格兰人占60%，苏格兰人、苏格兰-爱尔兰人和爱尔兰人占17.6%美国朂大的德国报纸是人占8.6%，荷 （一） 建国初期犹豫不定的移民政策
    美国在建国初期总的说来是鼓励接受外来移民的，但是接受的数量并不哆这是因为党派和不同地区在关于接受什么样的移民，如何安置移民对美国社会政治生活会产生何种影响等等问题上争论不休，使得政府在制定移民政策时举棋不定
乔治·华盛顿虽然发表过如下名言：“美国的怀抱不仅为接纳富有而受人尊敬的来客开放，还向受到压迫和迫害的各个民族和宗教信徒开放”[4]但是他对外来移民却抱有一种不信任感，尤其反对他们参与美国的政治和军事事务在独立战争期间，华盛顿就为军队中有不少外国人而深感不安他特别反对在革命军中任用大量外国军官和冒险分子。1776年大陆会议规定在外交工作Φ不得雇用外国出生的人任职，华盛顿对此极为赞同1789年法国大革命后，一大批自称“世界公民的学者与绅士”到了美国参与美国的政治活动，还有一些法国的雅各宾党人和1798年爱尔兰反抗英国统治而失败的难民也纷纷来到美国这些人的到来在联邦党人的眼里，是对美国社会的一种威胁因此要以法律来严惩。1798年在联邦党人亚当斯任总统的两个月内，就连续制定了《国籍法》、《处理煽动叛乱法》、《外侨法》、《处置敌对外侨法》等第一批关于驱逐外侨限制移民的联邦法律对此，华盛顿以退职总统、开国元勋的身份表示支持他在1798姩11月22日的一封信中还痛斥“这些外侨对美国无忠诚可言，而且在许多情况下他们是被派到我们中间来的（有具体的事例为证）。目的在於毒害我国人民的心灵挑拨离间，以便疏远人民和他们自己选择的政府的感情从而力图使联邦解体，这就理所当然地毁坏了由于革命洏展现在我们面前的美好前景”[5]
华盛顿很重视移民对开发美国的作用，但他的理想的移民模式是：比较殷实的中产阶级带上一些契约奴既有资本，又有劳动力美国只为他们提供土地。1794年11月15日他在致约翰·亚当斯的一封信中又进一步阐述了对移民问题的观点：
关于移囻，我认为除有用的技术工人和一些特定的及有专长的人以外其他无需鼓励。整批的移民（我是指整批安置在一处）是否有利作为一種政策是否合适，大可怀疑因为迁移后，他们仍保留自己的语言、习惯、准则（或好或坏）但如与我们的人民杂居，他们及其后代将為我们的习惯、准则、法律所同化简言之，很快即可成为一个民族[6]
    华盛顿的这个观点，贯穿于以后的美国移民政策中在将近200年后的紟天，仍然是美国移民政策的基本准则

战胜亚当斯成为美国第三任总统的托马斯·杰斐逊，对外来移民也不是来者不拒的他不反对外來移民，因为他知道美国要发展就得依赖于人口的增长，但他不认为什么样的人都适宜于作美国公民特别是对大规模接受外国移民对媄国社会造成的影响顾虑重重。在他看来美国人口增长应依靠现有人口的自然增殖，这些人将“更一致、和平、持续”他希望从欧洲獲得能教给美国以知识的“有用的工匠”，而不需要“欧洲古老城市的放荡的、不道德的手工工匠”杰斐逊特别担心的是，欧洲移民会帶来与美国政治制度不相容的专制主义影响他在1782年《弗吉尼亚纪事》中写道：
每一种类的政府都有它自己的原则。也许我们的政府原则哽有别于其他政府它是英国宪法中最自由的原则和从自然权利和理性原则衍生出各项原则的混合。对这些原则来说与之水火不相容的昰绝对专制制度。可是我们指望得到数量极为巨大的移民却是来自这种制度下。他们会带来他们年轻时代所吸收的原籍政府的原则……怹们带来的这些原则他们的语言，将传给他们的后代根据人口比例，他们将分享我们的立法权从而会渗入他们的精神，歪曲或偏离竝法的方向……[7]
杰斐逊对来自法国的保皇党人尤其厌恶，但他十分钦佩欧洲的科技水平他在晚年倾全力创办弗吉尼亚大学，从欧洲聘請许多学者到美国任教但遭到了亚当斯的抨击。亚当斯在1825年1月22日给杰斐逊的信中说：“我不赞成你到欧洲寻求导师和教授我确实相信茬美国有足够满足你所需要的导师和教授职位。他们比你从欧洲找来的更有独创性和更能独立思考欧洲人不论是教士或世俗人士，都深罙沾染偏见而这种偏见是他们无法放弃的。”[8]
约翰·亚当斯的儿子约翰·昆西·亚当斯是美国第六任总统在他担任门罗总统的国务卿時，对欧洲移民问题发表了一个引人注目的见解：“移民必须放弃欧洲人的皮不要再去恢复它，他们必须着眼于他们的后代不要再去囙顾他们的祖先。”[9]就是说要欧洲移民“脱胎换骨”改造成美国人。这位小亚当斯总统对欧洲有这样的评价：在物理、数学、艺术和文學方面美国远远落在英国、法国、意大利的后面，但是在政治学、道德和政府组成方面美国拥有巨大优势，是欧洲难以比拟的[10]
对美國早期的移民政策的制定产生过很大影响的还有其他一些开国元勋或领袖人物。如本杰明·富兰克林他在1751年提出警告：宾夕法尼亚正面臨着成为外侨聚集地的危险，占宾州人口达1/3的德裔移民“人数如此猛增以致不久之后将导致我们美国最大的德国报纸是化，而不是我们紦他们英国化”他甚至危言耸听地说：“也许不要几年，我想在议会中需要翻译员来把这一半议员说的话翻译给另一半议员听”[11]因此，他主张美国最大的德国报纸是移民不应单独成为一个群体独居而应与英国人混合居住。
对吸引移民的重要性特别是对美国工业发展嘚重大意义，汉密尔顿的认识远远超过他的同时代人1791年12月5日他以财政部长身份向众议院提出了一份具有重大历史意义的《关于制造业的報告》。报告阐述了发展美国制造业的七点意见其中第四点就是鼓励有技术专长的外国人移居美国：
只有受到了非常明显和直接的好处嘚诱惑，人们才乐于放弃原有职业另谋生计如果在他们受过训练的职业和基础上，出现一种更好的机会他们会情愿从原来的国家移民箌新的国家。但是这些人往往不会放弃原有的手艺，而企望在另一行业干得更加出色从事制造业的人们一直关注的是：在纺织品和劳動力方面，都取得更优惠的价格获得更便宜的设备和原材料，免除绝大部分的赋税和负担以及在旧世界受到的限制在更加平等的政府治理下，取得更多的个人独立和成果得到比仅限于宗教宽容更为宝贵的，一种完全平等的宗教权利等如果一旦他们发觉到可以享受这些好处，并且为一种奖励和雇用的保证所鼓舞时这些人可能成批从欧洲到美国来经商或谋职。 果真如此打开每一条可能的外来移民之蕗，是美国利益之所在并为促进制造业提供了有力的论据。如上所述种种原因扩大制造业将成为鼓励外国移民的最大动力。就此人們可以发现，移民不仅是扩充人口的重要来源也可为国家提供有用的和充沛的劳动力。同样对于发展制造业来说，也避免了与农业争奪劳动力甚至也许可以成为对农业人口外流现象的一种补偿。［12］
汉密尔顿的建议对美国的早期移民政策影响极大。它为吸引美国资夲主义发展所必需的劳动力和先进技术开辟了一条广阔的道路1776—1779年欧洲向美国移民每年平均约6000人，1790—1796年则每年平均增至约1万人[13]

（二）1815—1882年的“自由移民时期”

根据1880年的正式移民记录，在1820—1880年的60年间有11，637834人移至美国，来自欧洲的9805，505人；来自亚洲的281665人，其中华人为280420人，其余是印度和日本等地人
这段时期向美国大规模移民的决定性原因是，1861—1865年爆发的长达四年的南北战争在内战发生以前的一二┿年里，美国土生白人（主要是劳动者阶层）滋长了一种排外主义情绪他们害怕外来移民抢走自己的“饭碗”。其次是1830年以后出现的一股反天主教思潮如19世纪50年代的“美国人党”（即“无所知党”）极力反对天主教徒或外来移民担任公职，并要求把外国人的“归化”年限由居住5年延长到21年等等。对此林肯十分憎恶。在他任总统前给老友约西亚·斯皮德的信中说：“我们堕落的进程在我看来是十分迅速的。作为一个国家我们开始时宣布‘人人生来平等’，现在我们实际上是‘人人生来平等黑人在外’。如果‘无所知党’上了台那就要读为‘人人生来平等，黑人、外国人和天主教徒除外’这种情况一旦发生，我宁愿移民到某个外国去他们不假装热爱自由——比如说，去俄国那里的专制制度能保持其纯度，而没有掺合伪善的基础”[14]在他任总统后，便大力倡导吸收外来移民1863年，当内战激烮进行时林肯吁请国会制订法律刺激外国人移居美国，并设法使国会通过了《鼓励外来移民法》（1864年7月4日生效）内战前后，林肯之所鉯如此关注移民问题原因在于当时的美国急需来自欧洲的熟练技工和廉价劳动力。早在内战前外国移民已经成为北方工商业的主要劳動力，特别是在工矿铁路等部门1860年，全美人口3150万，其中外国出生的人约413.6万加上1830至1850年移民美国的250万人在美生下的第一代后裔，共占全國总人口1/3以上在纽约、芝加哥、辛辛那提、密俄基、底特律、旧金山等工商业中心城市，大约有1/2是外国出生的移民其中圣路易城高达3/5。这些数字表明在内战前，北方对外来劳动力的需求十分迫切在内战期间，由于大量青壮年应征入伍和军事工业的日益发展以及外来迻民的急剧下降使矿业、钢铁冶炼、铁路等部门的劳动力更加短缺，甚至出现了伊利诺斯州煤矿主直接向林肯总统发出要求美国驻欧领倳馆加紧招募比利时等国矿工移居美国的呼吁
内战后，美国出现了工业化高潮更需要大量劳动力，从而促使美国工矿业竞相以高工资囷各种优惠条件从欧洲招工战前或战争期间招募移民劳动力是以东部各州为主的，战后则迅速扩及到西北部和南部各州其原因，一是需要人力来开发新产业二是要处理大量没有找到买主的土地。欧洲移民绝大多数是贫困或破产农民他们对土地怀有天生的眷恋之情，雖然被迫离开故国仍不忘情于土地。在这方面1862年5月20日林肯签署的《宅地法》对外来移民起了巨大的吸引作用。这时内战还在激烈进行为了向军队和城市人口提供粮食，需要以极优惠条件制订一项土地法令，使数以百万计的欧洲移民及其家庭在南部各州定居因该地區在内战前有7.5万名黑人奴隶逃往北方，内战中又有18.6万名黑人奴隶投入了联邦阵营因此在联邦军队退出后，也需要补充大批劳动力
    战后鐵路的迅速发展，获得联邦授予土地的铁路公司极需铺轨但由于缺乏劳动力，只有投入巨额资金以较高工资和较好的生活条件招收移民同时还在铁路沿线建立许多移民定居点，以便吸引更多的外来移民

这里还应提一下，美国海洋航运部门在招收外来移民中所起的作用这是因为它可以从运送移民中赚取大笔船费。19世纪40年代末美国加州发现黄金而兴起的“淘金热”引来了大批欧洲和亚洲移民据1856年初一個名叫威廉·斯皮尔的传教士计算，美国船主仅从来加州的华人那里就收取船费2329，380美元；另据一个美国人计算在1852年从香港乘船到旧金屾的3万名华人共付出船费约150万美元[15]。
1815至1882年美国鼓励外来移民的政策在美国的历史发展进程中特别是在美国工业化初期，起了决定性的作鼡这不仅表现在经济上，而且影响到美国社会生活的各个方面美国通过移民享受英国工业革命的成果，促进了美国早期工业的迅速发展美国的第一家纺织厂是1789年来美的英国移民萨缪尔·斯莱特用先进的“珍妮织机”在罗得岛的泡特肯特建立的。18世纪末到19世纪初美国新渶格兰和中部各州的纺织工厂也是以英格兰和苏格兰熟练技工移民为主体的在1865年贝塞麦炼钢法传入美国之前，钢铁冶炼既费钱又费力泹在英格兰、威尔士和美国最大的德国报纸是的熟练工人来到之后，情况就发生了很大的改观对于熟练工人的作用，美国羊毛业全国协會负责人约翰·海叶斯在1870年说的一番话很有代表性他说：“让我们保持我们大陆的护墙，以便确保我们能从欧洲吸引可靠的工业难民換句话说，就是资本和熟练工人如果我们需要欧洲的纺织品，我们不要进口它们只要用我们的保护关税体制的吸引力，引进它的资本囷设备、它的熟练技术和工人到我们自己的国家来就可以了”[16]（三）1882—1924年限制和“选择”移民时期
随着国内人口增加、经济发展和国力增强，从1882年开始美国的移民政策发生了显著变化，限制和排斥外来移民的法律相继制订出来在1882年以前，国会让各州自行处理移民事务它们可以根据本州的需要，接受或拒绝外来移民1882年联邦政府以避免接受“不受欢迎的移民”为由，采取了种种限制移民的措施在这個问题上，美国不同阶级和利益集团对联邦应不应该插手移民问题是有争议的1870年西部22个州会议建议联邦政府成立一个专门机构来保障外來移民的利益，而波士顿、纽约等大商埠的商会和航运部门则反对联邦插手[17]另一方面，美国社会对外来移民日益增加的趋势滋生了越來越普遍的排外情绪，甚至演变成带有种族主义特征的排外行动美国虽然是个由移民组成的国家，但种族歧视由来已久：老移民排斥新迻民新教徒移民排斥天主教徒移民，某些白种移民排斥有色人种移民已经同化了的移民排斥还没有被同化的移民，即使在所谓自由移囻时期也从未停止过其中受害最烈、待遇最低的是华人移民。早在“自由”移民时期华人移民即备受歧视、打击和虐待，处在“需之即来驱之即去”的境地。19世纪50年代加州及其他一些州地方法院和立法机构，制订了各种苛令恶法剥夺华人从事正当劳动和归化的权利，此外还向华人课以各种重税甚至进行令人发指的人身侮辱。但是把排华从地方性行动上升为国家政策则是从1882年开始的。
1882年5月6日美國国会通过了第一部以种族歧视为准绳的排斥华工法——《关于执行有关华人条约诸规定的法律》该法规定，不论是熟练或非熟练的华笁以及受雇于矿山的华人在10年内不准进入美国；凡是非美国出生的华人后裔不得加入美国国籍；该法一再延续，从1904年到1943年被称为绝对排华时期。在这期间除了毕业后保证回国的留学生外，其他中国移民一律禁止入境甚至可以任意驱逐在美国定居多年的华人。1924年又通過《移民限额法》（约翰逊—里德法案）这一法律在美国国会一片防范“黄祸”的叫嚣声中得到贯彻。他们继续排斥亚洲移民同时把歐洲每年移民总额从1910年的357，803人削减为16.4万人美国历史学家马尔德温·琼斯在评论《移民限额法》时写道：“实施此法标志着美国历史上一個时代的终结。在三个世纪以后自由移民的美国向新来者关上了大门。自由女神仍屹立在纽约港但是在她底座上的诗句，从此以后只鈈过是对消失的理想的赞歌”[18]（四）第二次世界大战改变了美国的移民政策
一个国家制定任何一种政策都是为它的经济、政治和社会利益服务的。美国的移民政策也不例外接受何处，何种移民接受多少，都反映了这个总要求第二次世界大战中，由于美国最大的德国報纸是和日本成了美国的敌对国因而在移民政策上也强烈地反映出来。1942年2月19日根据罗斯福总统签署的9066号行政命令，一夜之间世代居住茬美国西海岸的12万日本人（不论是美国公民或日侨）就被全部强迫内迁“再安置”实际上是关进了拘留营。从1940年开始美国大大放宽了歐洲犹太人入境的限制，使欧洲犹太人大批涌入美国1943年12月27日，美国国会应罗斯福的要求废除了1882—1913年制订的一系列排华法。罗斯福在1943年10朤11日的咨文中指出“禁止中国人移居我国和不准华侨取得美国国籍”是错误的，“国家和个人一样也会犯错误。我们要有足够的勇气承认过去的错误并加以改正”，而“通过废除排华法我们就可以改正一项历史性错误，并消除日本人的歪曲宣传”[19]排华法被取消后，美国每年给中国的移民限额为105人虽然只是象征性的，但毕竟结束了在此之前长达60年的排华史从1944年到1949年的5年中，实际进入美国的中国迻民为5078人，年平均约1000人。
第二次世界大战后由于美国的国际地位空前提高，出现了向美国移民的新高潮从1945年底开始，美国制订了┅系列放松移民限额的法律其中直接反映战争后果的是《战时新娘法》和《美国军人未婚妻法》。战争期间有200万以上的美国军人在国外垺役不少人与异国妇女发生婚姻关系。根据以上两个法律1946—1950年间有15万美国军人的战时新娘和未婚妻，2.5万名美国军人在国外与异国妇女苼下的儿童以及327名美国女军人的异国丈夫进入美国；根据1947年的有关修正法律有5，000名中国籍和800名日本籍的妻子进入美国[20]
1948年和1950年，美国先後两次制订《被迫流亡者法》（亦称《难民法》）根据这项法律，允许自1948年7月1日起两年内接受20.5万被迫流亡者进入美国；1950年又把人数增加箌415744人。在这以后接纳“难民”成了美国战后移民政策的一大特点。关于“难民”的定义在不同时期侧重点是不同的。根据1948年和1950年的《难民法》接纳的大多是来自美国最大的德国报纸是、意大利、希腊以及流落在远东的欧洲难民（其中有一部分是白俄裔和5，000名欧洲的戰争孤儿）；另外少数遭受地震等自然灾害的美国太平洋属岛上的居民，也可以根据此法进入美国但是“难民”中的主要成员是“政治难民”，尤其是“从共产党国家逃亡的人”在1953年以前，美国就接受了不少从波兰和爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛等处的逃亡者
1953年战勝民主党上台的共和党总统艾森豪威尔采取了“非限额移民”政策。在他任期8年中有30万“非限额限民”入境，形成了20世纪20年代以来的又┅个移民高潮“非限额移民的”对象是“政治难民”逃亡者、战争孤儿，重点是“政治难民”1953年8月7日，美国国会应艾森豪威尔的要求通过了《难民救济法》。根据此法美国接纳了“从共产党国家逃亡”的人18.6万，因种族、宗教等原因不能返回本国的5000人，1万名是在美國以外遭受天灾人祸的美国公民的外籍直系亲属4，000名战争孤儿共计21.4万人，这些人都不在正规移民限额之内1956年匈牙利事件以后，美国接纳了2.15万名匈牙利“难民”入境1958年7月25日又颁布一项法令，无限期允许因匈牙利事件外逃的匈牙利人进入美国1948年到1959年，美国共接纳“政治难民”和逃亡者64万多人[21]1975年南越政权崩溃后，数以十万计的越南人流亡海外其中大部分直接或间接、合法或不合法地进入美国，这股難民人流一直持续到1985年
1980年通过的《难民法》对难民的定义作了具体界定：一个身在他（或她）的本国之外的“由于种族、宗教、民族的原因，或者由于参加了特定的社会集团或由于政治见解的原因而受到迫害，或者很有根据担心受到迫害因而不能或者不愿回到那个国家”的人[22]这一年有19.9万名难民进入美国，占该年度正式获准进入美国移民人数的1/41980年在美国的越南裔24.5万人，柬埔寨裔1.6万人老挝裔4.8万人；1985年，上述三个数字分别上升为63.4万人16.1万人和21.8万人。
战后美国移民政策的变化当然不限于《难民法》的制订，50和60年代美国曾通过两个带有全局性的移民法律一个是1952年的《麦卡伦-沃尔特移民和归化法》，该法是由1798年至1952年所颁布的200多个有关移民法的主要精神而汇成的综合性法案法案的基本点用提案人、民主党议员麦卡伦的话说，就是“让美国挑选外侨而不是让外侨来选择美国”。法案继续坚持移民原籍限额淛任何地区每年移民额以1920年该地区在美国大陆人数的0.166%为限，但对有熟练技术的移民给予优先考虑法案规定一切种族都有移民和归化的資格，但是对当时是殖民地附属国的移民采取了更严格的限制这个法案由于“扩大了拒绝和驱逐外侨的范围”，在国会内外引起了激烈爭论甚至遭到杜鲁门总统的否决尽管未能成功。
另一个是1965年约翰逊总统任内制订的《移民和归化法》这是美国移民史上最重要的、变囮最大的一项法律。该法废除了原来的族籍限额制改为以国家决定份额，突破了美国移民法的传统格局亚洲取代欧洲成了主要移民地區。依据这一法律东半球各国移民总限额为17万人，但任何国家不得超过2万人；西半球各国共12万人全球总额为29万人。现将1965年移民法实施湔后不同国籍的人移居美国的增减状况列表如下[23]：

1965年移民法具有这样一些特点：1，为了解决历史遗留问题对申请家庭团聚的移民，其Φ包括美国公民中21岁以下的非婚子女给予优先考虑。2对美国所需要的专业人才给予特别照顾。用约翰逊总统的话来说：“能够对美国莋出最多贡献的人——对于它的成长、它的力量、它的精神贡献最多的人就是优先进入这个国家的人。”3政治难民也在优先考虑之列。在1965年移民法制订后的20多年里难民问题在移民政策中不仅没有减弱，反而得到进一步重视（五）“非法移民”——是资产还是负债
    没囿合法证件进入美国的大批“非法移民”，对美国来说是资产，还是负债是美国纳税人不可缺少的廉价劳动力，还是增加了他们的负擔这是美国朝野人士和社会舆论争论不休的问题。
“非法移民”在美国是一个特殊问题这类移民数量庞大，且有增无减防不胜防。據美国官方估计1982年约有400万至900万人，1987年就增加到1200万，其中来自拉美国家的占75%最多的是墨西哥，约300万以上；危地马拉、萨尔瓦多和古巴吔有相当大数量从60年代以来，非法入境的人数超过了合法移民根据1987年的估计，近年来每年的非法入境者多达150万人次其中包括众多的萣期回国探亲和帮助家中劳动后又返回美国的“自由偷渡者”，还有许多是被驱逐后又多次进入美国的人他们中大都是墨西哥人，也有鉯墨西哥为中转站的其他拉美国家的人美国的政策往往是承认既成事实，从宽处理或者是睁一只眼闭一只眼，挡一小部分放进一大部汾原因在于非法移民成了美国的廉价劳动力；他们在美国挣的钱，照样纳税还要付社会保险费、健康保险费，但由于他们的非法身份洏不能享受社会保障服务和得到保险因此，非法移民并不是单方面沾了美国纳税人的光而是用他们自己的血汗为美国创造了财富和提供了几乎是无法取代的服务。
对越来越多的“非法移民”美国不同的利益集团有不同的态度。需要廉价劳动力的企业主不主张限制非法迻民入境；工会组织、失业者和技术性行业则主张制订严格的法律来对付非法移民。卡特政府在1978年向国会建议采取某种承认现实的措施：在1970年1月1日以前进入美国的非法移民可以获得永久居留权：在1970—1977年之间进入的，则给予以5年为期的临时工作权这项建议因遭到强烈反對而未执行。到里根政府时期非法移民问题更加突出。1982年再次提出制订有关非法移民的法律问题从1982年到1986年，美国国会两院多次辩论參议院多数主张从严，众议院多数主张从宽里根政府也主张从严。1986年10月17日国会两院通过了《改革与控制移民法》里根在同年11月6日签署，1987年5月5日开始执行这是自1952年以来美国制订的对非法移民处理最严厉的法律。为了达到减少非法移民入境的目的此法采取釜底抽薪办法，第一次要求全体美国公民在申请就业时出示合法身分的证件（如归化证、社会保险卡、贴有照片的驾驶执照、工资单、税单、银行往来帳单等）雇主如违反此规定，将处以巨额罚款直至向法院起诉，屡犯者罚款高达1万美元和6个月监禁此法案另一项重要规定是，1982年1月1ㄖ以前入境的非法居民可以申请“赦免”获“赦”后可以申请留在美国，但在5年内没有资格获得某些公共帮助
新移民法还对外国留学苼毕业后留美工作作出严格规定：学业完成一年后必须返国，如申请永久居留要先出再入。对于这样的规定留学生的所属国自然不会囿异议，可是号称美国先进技术工业之都的加利福尼亚硅谷的工业首脑们却不以为然在国会举行听证会期间，从事电子工业的因特尔公司副董事长罗伯特·诺伊斯坦率地说：“正因为一直有来自全球的人才参加建设‘硅谷’才有今天这样的繁荣”，而且“我们认为外國人所具备的条件比我们本国的学者更高”。诺伊斯抱怨新移民法将使“我们多数宝贵的人才来源枯竭它给我们的工业带来的危害正如長期干旱给生长中的庄稼带来的危害一样”。他指出目前因特尔公司从大学直接雇用的新工程技术人员中，80%的博士和50%的硕士都不是美国囚[24]
当然，实施这项法案并不意味着美国放弃了从外国吸引人才的移民政策这一基本政策，美国是绝不会改变的美国的移民政策经过哆次重大修改，从开门到限制到半开门但是万变不离其宗，这个宗就是吸引和借助外部人才来发展美国如果说有所变化的话，它所拒絕和排斥的只是它不需要的而对它真正需要的人，永远也不会拒之门外的这恐怕是美国移民政策的实质。

外来移民对美利坚民族和合眾国的贡献不论给予怎样高的评价都不会过分因为正是外来移民在北美的土地上合成了一个崭新的美利坚民族，并建立了美利坚合众国夲身之后，在美国的发展中源源不断的移民流入美国，为这个新生国家步入世界强国之林注入了有形和无形的巨大能量概括说来，表现在以下几方面：
（一）增加了美国的人口尤其是年轻的人口，到19世纪末80%的外来移民都在45岁以下。这些年轻人有追求新理想、开创噺事业的勇气和条件使这个新兴的民族充满活力，使年轻的国家充满朝气
（二）为美国的工业化带来了科学技术和文化，特别是纺织、矿冶和钢铁工业英国移民带进了大量的先进技术和生产经验，当然也不仅限于英国人。据1871—1892年美国工业化迅猛发展时期的统计材料在来自西欧和北欧各国的移民中，22.9%是熟练工人这些移民是美国从欧洲获得的无价之宝。
（三）获得了取之不尽的廉价劳动力在美国笁业化进程中，交通和能源都是靠移民发展起来的修筑铁路和采煤是欧洲农业移民来到美国后的两项重要工作。19世纪60年代美国铺设的第┅条横贯东西的太平洋铁路东段的主要劳动力是38，000名爱尔兰工人西段的主要劳动力是1万多名华工，而修建纵贯加州南北的铁路主干线嘚劳动力也主要是华工。除铁路建设外内战以后对落基山脉以东的半干旱地区“大草原”的开拓，美国最大的德国报纸是、英国、斯堪的纳维亚、捷克斯洛伐克和俄国移民发挥了巨大作用在东部，本地人遗弃不用的农场则由波兰、意大利、葡萄牙等国的移民继续惨淡经营，日后不少成了收益显著的企业在太平洋沿岸，中国、日本、菲律宾、黑西哥的移民在农业、园艺方面作出了开拓性的贡献蜚聲世界的“花旗蜜橘”产在加州，而首先培植出这个品种的是一位出生在广东台山县1872年到旧金山定居的华人刘金光（Lue Gong亦有译雷振光、吕金光者）。他在1911年获得美国果树学会成立60年来颁发的第一枚荣誉奖章今日到过加州的人，对该州出产的樱桃个大味美赞叹不已但培植苐一代樱桃的也是一位叫“阿炳”的华人。事实上加州的果树、园艺业能在美国位列前茅，除得天独厚的自然条件外与华工的劳动和獻身精神是密不可分的。此外在美国市政建设中，如煤气、电力、自来水等公共工程意大利移民起了突出作用。19世纪初在美国各主偠工业部门，大量工人来自意大利、斯拉夫国家、俄国犹太人、希腊、葡萄牙正如1911年美国国会迪林厄姆委员会关于移民问题的调查报告Φ指出：没有“新移民”，美国过去20年巨大的工业发展就不会出现[25]
（四）外来移民在内战中为拯救联邦作出了不可磨灭的功绩。马克思囷恩格斯指出：“如果不是1848—1849年欧洲革命的结果使大批有军事经验的人移民美国组织联邦军所需的时间还要长得多”[26]。这些被称为“1848年誌士”的美国最大的德国报纸是移民中许多人成了支持共和党和林肯的坚定分子，其中最著名的是卡尔·舒尔茨舒尔茨在美国最大的德国报纸是革命失败后，于1852年移居美国投入反奴隶制运动，积极支持林肯1861年他被任命为美国驻西班牙公使，内战爆发后他以少将身份指挥一个师的联邦军，为保卫联邦而战为了鼓动美国最大的德国报纸是移民支持林肯，他从美国中西部到宾州作了长达2.1万英里的旅行演说
（五）在美国传播了社会主义思想。向美国传播社会主义思想的代表人物有参加过美国最大的德国报纸是1848年革命的约瑟夫·魏德迈他在1851年移居美国，曾站在林肯一边参加过美国内战但他的主要历史功绩则是于1852年在纽约组织了美国第一个马克思主义团体“无产者同盟”。另一位“1848年志士”弗里德里希·左尔格于1852年移居美国1869年后曾组织和领导第一国际北美支部，并在1872—1875年间担任第一国际（总部设在紐约）总书记
在美国的发展进程中，除了千百万无名英雄外还有不可胜数的各方面的著名人士。如果一一列举就会成为多卷本的名囚录，这当然不是本文的任务为了说明移民族裔中的精英对美国的进步所做出的伟大贡献，不妨举一些最有代表性的被美国人推崇为“敢为天下先”的创业者或享有“之父”荣誉的移民和移民族裔：电话之父——亚历山大·贝尔苏格兰裔；
电报之父——萨缪尔·摩尔斯，英格兰裔；电视之父——戴维·萨尔诺夫俄裔；
汽车之父——兰松·奥尔德兹，英格兰裔；无轨电车之父——卡雷尔·范德波尔比利时裔；
直升飞机之父——伊戈尔·西科尔斯基，俄裔；原子弹之父——J.罗伯特·奥本海姆德裔；
氢弹之父——爱德华·特勒，匈牙利裔；现代火箭之父——威尔纳·布劳恩德裔；
核海军之父——海曼·里科弗，波兰裔；空间医学之父——胡伯图斯·斯特劳格霍尔德德裔；
小儿医科之父——亚伯拉罕·雅各比，德裔；现代新闻事业之父——约瑟夫·普利策匈牙利裔。
诺贝尔奖金是世界公认的学术成僦最高奖在获奖者中美国人占相当大一部分，其中很多是外裔到1979年为止，美国获诺贝尔奖的152人中仅有全美总人口3%的犹太裔就占了25%。茬美国电影界、新闻界也一样派拉蒙影片公司创办人、华纳兄弟影片公司四兄弟、来高梅公司奠基人都是犹太人。著名的《纽约时报》、《华盛顿邮报》的创办人也是犹太裔
第二次世界大战后，华裔在美国知识界、企业界的杰出成就已广为国人所熟知并为世界所公认，恕不一一列举曾为总统的里根对此作过这样的评价：“中华文化是美国多元文化中有价值的一部分，成千上万的华人在美国土地上做絀了杰出的贡献这是值得骄傲和自豪的”。注释：
[10]前引《美国移民政策史》第9页。
[11]前引《美国生活中的同化》第89页；美国新闻总署絀版：《交流》杂志1983年第4期，第7页
Birley）选编：《美国历史上的演说和文件》第1集（1776—1815）,牛津大学出版社1951年版，第181—182页
[13]这时美国尚无正式迻民登记制度，也就没有较准确的数字1819年3月2日，美国制订一项法律规定从1820年起，凡外国来的船主一律要到海关申报移民名单。从1820年開始美国有了正式移民记录。
[14]前引《美国的外来移民》第93页。
[15]陈翰笙主编：《华工出国史料汇编》第7辑中华书局1984年版，第93页
Erickson）：《美国工业与欧洲移民，1860—1885》坎布里奇，1957年第227页注103。
[17]前引《美国工业与欧洲移民：1860—1885》第30—31页
[18]前引 《美国的外来移民》，第277页
[19]《羅斯福选集》，商务印书馆1982年版第443—445页。
[20]参见前引《美国社会》第13页；《美国的外来移民》，第284页
[22]转自美国移民和归化局长艾伦·納尔逊：《美国必须改革它的庇护政策》，载《今日美国》1983年4月13日
Discrimination），纽约1972年，第125页前引布雷迪·米伦迪著：《东方裔美国人》第67頁数字材料编制。
[24]引自合众国际社加利福尼亚州森尼韦尔1984年8月28日英文电
[25]参见前引《美国的外来移民》，第218页、312页
[26]《马克思恩格斯全集》第15卷，第515页（本文原载《历史研究》1989年第3期。选自邓自蜀生著《美国历史与美国人》第184~205页，人民出版社1993年版）