试论行政相对人对推动海关依法行政的积极作用--《上海海关学院学报》2007年03期
试论行政相对人对推动海关依法行政的积极作用
【摘要】：行政相对人以"权利制约权力"对于督促行政机关依法行政具有积极作用和重要意义。当前,在海关行政活动中,无论是制定规范性文件、具体执法过程还是执法监督及法律救济中都存在忽视行政相对人权利介入和积极参与的问题。建议海关在制定规范性文件、具体执法过程、执法监督和权利救济中积极发挥行政相对人的应有作用,提高海关的依法行政水平和执法能力。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D922.1【正文快照】：
《全面推进依法行政实施纲要》在明确界定行政机关依法行政基本原则和基本要求，将依法行政理念与依法行政制度相结合的同时，也选择了自上而下政府推进和自下而上全民参与相结合的法治道路。在执法实践中，但凡提及依法行政的，人们的第一反应就是要求执法人员提升执法水平
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海关行政复议是指公民、法人或其他组织认为海关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向海关的复议机关提出申请，由海关复议机关依照法定程序对该具体的行政行为进行审查，并做出决定的活动。提出者海关适用领域范围公民
(1)合法原则：包括复议的主体合法、复议的程序要合法、复议的法律依据要正确等；[1]
(2)公开原则；
(3)公正原则：包括用法律依据正确、裁决适当、解决矛盾和争议且不得回避与不作为三个方面；
(4)及时原则；
(5)便民原则；
(6)有错必纠原则。(1)对海关具体行政行为提出复议申请范围有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以向海关申请行政复议：[2]
①对海关作出的罚款，没收货物、物品、运输工具，追缴无法没收的货物、物品、运输等工具的等值价款，没收违法所得，暂时停止或取消给予特定减免税优惠，暂停或者取消与办理海关手续有关的经营资格，暂停报关员的执业或者吊销报关员的执业证书及其他行政处罚决定不服的；
②对海关作出的限制人身自由的行政强制措施不服的；
③对海关作出的扣留、封存、冻结财产及扣留、封存账簿、单证等行政强制措施不服的；
④对海关作出的责令退运进出境货物、物品等行政决定不服的；
⑤对海关作出的收取保证金、保证函、抵押物、质押物等的决定不服的；
⑥对海关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
⑦对海关关于该企业的分类以及按该分类进行的管理决定不服的；
⑧认为海关违法收取滞报金等费用或者违法要求履行其他义务的；
⑨认为符合法定条件，申请海关依法颁发资质证、资格证、执业证等证书，申请海关依法审批、登记有关事项，或者申请海关办理申报、查验、放行等海关手续，海关没有依法办理的；
⑩申请海关履行法定职责，海关没有依法履行的；
11.对海关在完税价格审定、税则归类、原产地、税率和汇率适用，缓征、减征或者免征税款，税款的征收、追缴、补税、退税、征收滞纳金，从银行账号划拨税款拍卖或变卖财产抵缴税款及其他征税行为有异议的；
12.认为海关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
(2)对海关具体行政行为所依据的规定申请审查的范围
公民、法人或者其他组织认为海关作出的具体行政行为所依据的规定不合法的，在申请行政复议时可以一并向海关提出对该规定的审查申请：
①海关总署以及国务院其他部门制发的规范性文件(不含行政规章)；
②海关总署有关部门对海关行政法规、行政规章以及其他规范性文件所做的解释或具有普遍约束力的批复、通知、指令等；
③地方海关制发的涉及公民、法人或者其他组织权利义务的规范性文件；
④地方政府制发的涉及公民、法人或者其他组织权利义务的规范性文件。海关行政复议的程序共有申请、受理、审理和决定四个阶段。[2]
(1)海关行政复议的申请
海关行政复议的申请是指被作出具体行政行为的公民、法人或其他组织认为海关的具体行政行为侵犯其合法权益，而依法要求海关行政复议机关对该具体行政行为进行审查和处理，以维护其合法权益的一种表示。
公民、法人或者其他组织认为海关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向一个管辖的海关提出行政复议申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
(2)海关行政复议的受理
海关行政复议机关收到行政复议申请后，对属于本海关行政复议范围的，海关行政复议机关所属复议机构自收到复议申请之日起即为受理。
但是对于下列所述情况海关复议机关应不予受理：
①申请人不是认为海关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
②不属于海关行政复议范围的；
③超过法定申请复议期限，且无法律、法规规定的其他特殊情形的；
④已向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的。
如果海关行政复议机关决定不予受理的，应当在5日内作出不予受理的决定，制作“行政复议申请不予受理决定书”，并送达申请人。行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
(3)海关行政复议的审理
海关行政复议的审理工作是海关行政复议机关受理复议案件后，对复议案件的事实是否清楚、适用依据是否准确、程序是否合法等方面进行全面审查的过程。一般有以下几个步骤：
①审阅复议材料和全案卷宗材料；
②核对证据材料，调查研究，搜集证据；
③审查原海关的具体行政行为的作出是否有法律依据，适用法律是否准确；
④审理后，复议机关对复议案件提出处理意见。
(4)海关行政复议的决定
海关行政复议机关经过案件审理后，可以作出以下几种决定：
①决定维持
海关行政复议机关对于原海关的行政行为适用法律、行政法规、规章和具有普遍约束力的规范性文件正确，具体行政行为所认定的事实清楚、证据确凿，符合法定权限、法定程序，内容适当的复议案件应予维持的决定。上述条件必须同时具备，缺一不可。
②决定被申请人限期履行法律职责
对于复议申请人要求被申请人履行某一法定职责有事实和法律上的依据、被申请人具有这一法定职责且被申请人履行此法定职责无正当理由的，海关行政复议机关经审理后认为被申请人的不作为行为属于未履行法定职责的，应作出责令其在一定期限内履行法定职责的决定。
③责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为
海关行政复议机关认定原海关行政行为具有主要事实不清、证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越或滥用职权或具体行政行为不当的，应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
④其他决定
经复议机关催交，被申请人仍不按照相关规定提出书面答复、提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。(1)海关行政复议的申请人是不服海关所做具体行政行为的利害关系人；[1]
(2)海关行政复议的被申请人是对申请人做出具体行政行为的海关；
(3)提起海关行政复议的主要原因是被海关做出具体行政行为的公民、法人或其他组织认为海关的具体行政行为侵犯了其合法的权益；
(4)海关行政复议的复议机关是做出该具体行政行为的海关的上一级海关；对海关总署做出的具体行政行为不服的，应向海关总署申请行政复议。(1)维护和监督海关依法行使职权[2]
海关行政复议是为了维护海关具体行政行为的合法性，防止和纠正违法的或者不当的海关具体行政行为，使得作出具体行政行为的海关依法行使职权。
(2)保护公民、法人或其他组织的合法权益
海关行政复议是为了保护海关管理相对人的合法权益，为管理相对人提供的一种法律救济途径。
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&【最近比较忙。十月底，师兄交给一个任务，上海政法学院关保英老师要主编一本《海关行政法》，师兄的同学是关老师的弟子，有参编任务。但基于事情较多，找师兄帮忙，估计师兄要准备公务员考试，就把任务转给了我，很紧张的一个月，不过还好，总算是基本完成任务，二万四千字左右（刚贴了一次，新浪的文章发表居然不能超过2万字，郁闷了，就裁减一些了）。看着自己辛苦一个月的劳动成果，还是很有成就感的...】
第一章& 海关行政主体
“主体”或者称“法律关系的主体”是法律领域一个极为重要的概念，与“内容”、“客体”一起构成法律关系的基本要素。法律的存在、启动、运行、作用于社会，首先需要有“主体”的存在。由此，我们研究海关行政法首先从海关行政主体入手。本章分四节，由海关行政主体概述开始，分析其概念，范围，结合制度层面海关行政组织机构的设置，历史沿革，海关关员的地位，权利义务，最终清晰界定海关行政主体的权力运行轨迹，使其沿着法治的道路稳健的实现预定的价值目标。
第一节 海关行政主体概述
一、海关行政主体的界定
法律关系的主体（legal
subject）,“即法律关系的参加者，是法律关系中享受权利承担义务的人，通常成为权利主体或权义主体。”海关行政法律关系主体是一般意义上的法律关系主体在海关行政领域的具体展现。“是海关法律关系的参加者，即海关法律关系中权利的享有者和义务的承担者。”
《中华人民共和国海关法》（以下称《海关法》）调整范围的广泛决定了海关行政法律关系主体的范围也较为广泛。根据《海关法》，我国海关行政法律关系的主体包括海关、参与出入境活动的当事人以及其他相关国家机关。也就是说，国家机关、企事业单位、其他社会组织，中国公民、外国人、无国籍人，国际组织，外国国家机关，都有可能成为海关法律关系的主体。一方面，国内外各种单位、组织、个人，都可能成为货物、运输工具、行李物品、邮递物品进出我国关境的直接当事人，亦成为海关行政管理相对人；另一方面，国内外的国家机关、社会组织团体、企事业单位，都可能因业务关系成为海关业务活动的协作人甚至形成固定的业务伙伴关系，从而成为海关行政法律关系的主体。
&海关行政主体，不同于海关行政法律关系的主体。两者的关系如同行政主体与行政法律关系的主体，行政主体与行政相对人共同构成行政法律关系的主体，行政主体是并且仅仅是作为行政法律关系主体的一个方面。同理，海关行政主体与海关行政相对人共同构成海关行政法律关系的主体，海关行政主体仅仅作为海关行政法律关系主体的一个方面。
海关行政主体是行政主体的具体化、部门化，其具备行政主体的一般构成特征。首先，海关行政主体必须是具有海关监管的职能的组织。在当代法治社会，一般意义上法律不可能将公共管理职能赋予个人。而衡量一个组织机构是否是海关行政主体的关键就是看其是否具有海关监管职能。现代社会存在着各种各样的行政组织机构，而并非所有的行政组织都具有海关监管的职能。其次，海关组织机构内部也会有众多分工不同的部门，也并不能一律的称之为海关行政主体，除了判断是否具备海关职能之外，还要看其是否以自己的名义实施海关行政管理活动。另外，如果一个组织机构具备了海关的职能，也是以自己的名义实施行为，但并不能自己承担责任，也不能称之为海关行政主体。
由此，我们将海关行政主体定义为，具有海关监管职能，以自己的名义从事海关监管活动，独立承担由此产生的法律责任的组织。
值得注意的是，这里的监管即监督管理，“监督管理是一个综合概念，实际上包含了海关的全部工作内容，即海关对进出境货物、物品、运输工具的现场验放、关税和其他税费的征收、减免，海关对违法进出货物、物品、运输工具行为的查处，海关对保税、缓税货物的后续管理，海关统计工作，海关立法和海关法宣传工作，海关国际使用，海关对知识产权的边境保护工作等等。”
二、海关行政主体的范围
界定海关行政主体的内涵，直接相关的是确定其外延范围。范围的明晰，意味着“冒名顶替”者没有存在的空间，意味着行政权力运行的起点就纳入了法治的轨道。
具体来讲，海关行政主体包括海关和其他相关国家机关，也即“管理主体”。
&&海关是海关行政活动的当然主体。《海关法》第二条明确规定“中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品、和其他物品，征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。”海关包括海关总署和各地海关机构。随着我国改革开放事业的不断深入，海关监督管理范围日益扩大，地方海关机构数量不断增加。到目前为止，我国已经在海关总署下设置了41个直属海关，另外还有一个广东分署，上海和天津两个特派办。国家海关总署和地方海关机构作为海关行政主体中最为重要的一类，统一行使国家的进出关境监督管理权。
《海关法》除了赋予海关对进出关境的监督管理权外，同时还赋予其他有关国家机关一定范围内的管理权，接近于行政法所称的“法律法规授权主体”。区别是这里的管理权不是处于绝对的“独立”或绝对的“辅助”地位。例如，《海关法》赋予工商管理机关和公安机关等行政执法部门在海关监管区以外的关进内查处违反《海关法》行为的权限，并移交海关处理；赋予专业银行和海关共同监管对外加工贸易的权限等，即以海关监管为主，相关国家机关为辅。《海关法》赋予公安机关，检察机关和人民法院惩处走私犯罪行为的权限等自然是比较独立，不须以海关监管为中心。
三、海关行政主体与海关行政组织
海关行政法作为行政法的部门法，自然会遇到行政法学理论所面临的普遍的困惑和问题，海关行政主体与海关行政组织的关系如何就是其一，其类似于行政法学上行政主体理论与行政组织法研究的冲突与矛盾。
行政主体理论的研究兴起于20世纪90年代，根源于行政组织法自身存在的缺陷：行政机关内部的组成机构各式各样，在法律上的地位也不完全一样，行政机关所关注的只是对外行使职权的组织，因而类似于内部管理机构的行政机关就无法以自己的名义与对外行使职权的行政机关相区别；行政机关具有多重身份，在不同的法律关系中具有不同的地位；现实生活中除了行政机关以外，某些特定的组织经过授权之后也可以独立的从事行政管理活动，而行政组织法不能充分的解释这些现象。同时1989年《行政诉讼法》的颁布，使行政诉讼被告资格的确认成为迫切的现实需要，而行政主体理论恰好满足这一要求。由此，行政法学界研究视角开始转移，从行政组织法到行政主体理论，有意无意的抛开组织法的研究，而热衷于行政主体理论的探讨。一定程度上阻碍了行政组织法的研究，延缓了行政组织法制化的进程。
实事求是的讲，行政主体理论和行政组织法也并非水火不容。行政组织法重在内部的静态的研究，行政主体理论重在外部的动态的研究。行政主体资格的取得，丧失，离不开组织理论的规范，行政组织法对于行政内部问题的研究、规定，根本目的在于塑造合格的行政主体对外行使行政职能，两者相互结合，不能偏废。同时，通过学习研究外国行政主体理论的产生背影，发展历程，完成主体理论的重构，使行政主体重新回到行政组织法的外延范围，而不是取代组织法的研究、进化。
同样的，海关行政主体重在外部的动态的研究，海关组织法重在内部的静态的研究，海关主体资格的取得、丧失，离不开行政组织理论的规范，海关行政组织法对于内部相关问题的研究、规定，根本上是为了塑造一个合格的海关行政主体，两者相互结合，不可偏废。在研究海关行政主体理论的同时，全面探讨海关行政组织法，针对海关组织机关、相关国家机关的地位、设置、权限、编制、海关关员的权利和义务等，从源头上规范海关行政主体的行为。
第二节& 海关组织机构
一、海关的领导管理体制与历史沿革
海关的领导管理体制可分为内部和外部两个方面。从外部层面讲，海关总署直属于国务院的领导，是国家行政管理机关的一个部门机关，海关职能必须服从于、服务于国家行政管理的总方针，总任务。地方各级人民代表大会和人民政府对各地海关机构不负领导职能，海关机构无须对其负责。海关组织体系内部，设在全国各地的海关机构都是海关总署的派出机构，其人、财、物都是由海关总署集中统一管理，各海关机构在海关法律法规的规范下独立行使职权，向海关总署负责。概括的讲，海关的管理体制属于高度集中统一型，从海关总署到各级地方海关实行垂直领导，也即我们通常所说的“条”状结构，而非像其他大部分国家行政机关实行“条块结合，以块为主”。
垂直领导体制，具体来讲，是指海关的方针、政策、业务规程和工作制度，除国家法律（如《海关法》）、国务院行政法规（如《关税条例》和《海关法行政处罚细则》）已有规定者外，均由海关总署或上级海关统一制定；各级海关依法独立履行职权，只对海关总署负责；海关额各项业务工作以及财务、装备配发，人员编制配备，机构设置、干部任免、教育培训等等，均由海关总署统一管理。
我国海关之所以实行这种垂直管理体制，是由其负有国家监督，调控的职能决定的，同时也是各国所普遍实行的，符合公共的规律性。众所周知，市场经济条件下，对外经济贸易活动的主体是多种多样的，不可能仅为国家所垄断。对外贸易活动巨大的利润空间必然会吸引各地政府采取各种措施鼓励其发展，不同的利益诉求实德对外经济贸易活动产生矛盾和冲突不可避免。这就需要协调市场主体，地方政府，国家之间的关系，使之符合整体国民的要求，符合国家的长期发展规划，由此，国家在制定了专门的法律法规的同时，也设置了专门的机构与独特的垂直的领导体制对各地分散的对外经贸活动实施统一的监督管理，以保证贯彻国家对外经济贸易政策行使的一致性，这是防止不正当竞争，维护全体人民合法利益的重要保障，同时也与WTO所要求的原则制度相一致。
新中国成立以来，我国的海关领导管理体制并非始终如一的，其经历了从集中到分散再到集中的几个阶段的变化。
（一）1949年到1960年
这一时期，新中国海关从无到有，从“摸着石头过河”到海关组织机构各项制度逐渐完备，为新中国海关事业的发展奠定了坚实的基础。领导管理体制的特征主要有：海关总署作为中央人民政府政务院的组成部分，受政务院的直接领导，并受政务院财政经济贸易委员会的指导。各地海关直属海关总署领导，并受所在地大行政区人民政府指导。也就是我们所说的垂直领导管理体制。
1951年4月，中央人民政府颁布的《中华人民共和国暂行海关法》（以下称《暂行海关法》）以及其他相关法律和行政法规，都对这种体制予以确认。《暂行海关法》第一条明确规定，“中华人民共和国一切海关机关及其业务，由中央人民政府海关总署统一管理之”；第七条，“海关总署为中华人民共和国的国家行政机关，受中央人民政府政务院的领导及政务院财政经济贸易委员会的指导；并与中央人民政府贸易部保持密切联系”；第十四条，“海关的地方机关的组织，由海关总署规定之”；第十七条，“（关长，副关长）均由海关总署署长报请中央人民政府政务院任免之”，“（分关长，支关长及其副职）均由海关总署署长任免之”；第十八条，“各关科长级人员以及各关之间人员的调遣，由海关总署决定之”。
同时，《暂行海关法》第八条规定了海关总署的职责、任务，也印证了这时期高度集中统一型的管理体制。
1953年底，我国的海关体制，主要指编制和领导关系发生了变化：海关总署变为海关管理局，直接由外贸部领导，但仍属于全国海关业务最高领导机关，仍集中统一管理全国海关的业务活动；地方海关成为有关省市外贸局的组成部分，由外贸部的海关总署和各省（市、区）双重领导，有学者称之为“基本集中统一型”的领导管理体制。我们认为，垂直集中型的管理体制仍占主导地位，且《暂行海关法》的其他内容仍然继续有效。
（二）1970年到1979年
十年动乱使得整个中国的法治建设蒙上了阴影，也包括海关的法治建设。从60年代开始，海关建制，权力节节下方，从中央到省，自治区，直辖市，有的甚至交给外贸公司或人民公社。这一时期，虽然体制上由地方党政和外贸部双重领导，但圄于整个国家的混乱，政令的不通畅，实际地方管理成为主导方面，海关管理体制也成为分散领导型。这使得《暂行海关法》有关组织法的部分基本失效，海关的业务制度，法规规章失去作用。随着“左”的错误思想进一步发展，海关的监督，征税工作受到极大的削弱，海关统计甚至停止编制，每年查获的海关走私案件只有几千起，海关法治建设被破坏殆尽。
（三）1980年至今
1970年至1979年的海关实践表明，分散领导型的管理体制不利于我国海关工作对外的统一性和全国的统一性，只能削弱而不能强化海关的监督管理职能。海关必须有自身的相对独立性，才能强化对进出境活动的监督管理职能，才能防止国家税收的流失，打击走私犯罪活动。才能切实保证国家统一的海关政策和法律、法规的贯彻执行。
1980年2月，国务院发布《关于改革海关体制的决定》，决定重新设立海关总署，直属国务院领导，统一管理全国海关的业务、机构、人员和经费等。各地海关直接接受海关总署的领导，并受所在省，自治区，直辖市人民政府的监督，指导，形成了统一对外和全国统一的海关管理体制。
1987年1月，全国人大常委会通过、颁布《海关法》进一步明确规定，“中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关”，“国务院设立海关总署，统一管理全国海关”，“海关的隶属，不受行政区划限制”，“海关依法独立行使职权，向海关总署负责”，“海关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠”。这就以高位阶的法律的形式重新确立了海关系统的垂直管理体制，更好的适应了我国改革开放，加快现代化建设的要求。
二、海关组织设立的原则
海关组织机构的设立，关系到国家主权和利益，关系到我国进出口关境管理的基本政策和我国经济发展的战略，因此，海关的设立在我国《海关法》上占有重要的地位。
建国伊始，我国只在对外开放的口岸设立海关。直到1980年，国务院发布《关于改革海关体制的决定》，才规定海关设立在对外开放的口岸和海关业务集中的地点。伴随着改革开放的深入，外商投资和对外加工贸易逐渐由沿海城市向内陆地区扩展，进而遍布全国。为方便企业办理进出口海关手续，同时也是进一步做好海关监管、税收和统计工作，促进全国范围内外向型经济的发展。1987年，全国人大常委会颁布《海关法》，第三条明确规定，“国家在对外开放的口岸和海关监督业务集中的地点设立海关”。这表明以法律形式确立我国海关设立的基本原则。
对外开放的口岸，是指我国开放对外贸易的港口；国界火车站和国界联运车站；陆路边境及国界江河上准许货物和旅客出入国境的地点；国际航空站；国际邮包、邮件交换地点；以及经国家特许货物进出口的地方，如边境小额贸易货物进出境地点等。
海关监管业务集中的地点，是指除口岸外，内地海关监管业务量较大的地方。根据海关业务监管的状况，不是对外开放的口岸而海关监管业务集中的城市、地区也可设立海关。在过去，曾一度将沿海口岸称之为“海关”，而将内陆地区设立的海关称之为“关”，现在已经不加区别，通称为海关。随着我国内地对外加工贸易、补偿贸易、转运输以及其他保税业务的开拓和发展，实施设立海关机构，便于企业就地办理通关手续，减轻口岸海关货物通关的压力，加快货物通关速度。
各地海关的设立，撤销，《海关法》改变了原《暂行海关法》“由海关总署会同中央人民政府贸易部、财政部、公安部及其他部门决定”的规定，而是由海关总署根据省、市、区人民政府的申请，提出设立、撤销的可行性报告，报国务院审批。海关内部机构的设置决定权，由海关总署自行负责，实行分级负责制。直属海关的中层机构设置由海关总署决定，而非直属海关的中层机构设置及基层组织的设置，由海关直属机关决定，报海关总署备案。
三、我国海关现行组织机构概况
从1980年国务院改革海关管理体制以来，经过二十多年的不断发展完善，“目前全国已设海关352个，遍布全国29个省、直辖市、自治区，对促进我国对外经济贸易和国民经济的发展，起了积极的作用”。
从纵向看，我国海关组织机构可以划分为：海关总署—直属海关—隶属海关或办事处三个层次。
（一）海关总署
海关总署是中国海关最高领导机关，统一管理全国海关；国家在对外开放口岸和海关监管业务集中的地点设立海关，海关的隶属不受行政区划的限制，各地海关依法独立行使职权，向海关总署负责。总署下设有广东分署，负责广东各海关的管理；天津，上海两个特派办，上海特派办的管辖范围是以上海海关、南京海关、杭州海关、宁波海关为主的南方片海关。天津特派办的管辖范围包括象北京海关、天津海关、石家庄海关、太原海关等北方片海关。
海关总署下设署内部门、派驻机构、在京直属事业单位、社会团体、驻外机构等几大块。其中以署内部门为主，主要包括办公厅（口岸规划办公室）、政策法规司、关税征管司、监管司、加工贸易及保税监管司、综合统计司、稽查司、缉私局（全国打击走私综合治理办公室）、科技发展司（口岸电子执法系统协调指导委员会办公室）、国际合作司、财物装备司等。各部门之间职能与协调由《海关总署关于署内有关部门职责分工的若干解释》规定。
比较而言，中国的海关总署在行政系统内部处于一种较高的地位。在法国，海关隶属于财政部，是该部的一个职能局；海关署长由财政部长提名，政府任命；海关内部设中央机关，即领导机关，地方海关也被称为执行机构。美国《海关法典》第二百零七条规定，在财政部内设立一个被称为海关总署的机构，并设有海关署长；海关署长应在征得参议院同意后，由总统任命。
（二）直属海关
直属机关是海关总署领导，负责管理一定区域范围内海关业务的海关。直属海关就本关区内的海关事务独立行使职责，向海关总署负责。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业、全面有效的贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和祖业规范的重要职责。
目前直属海关共有41个，分别是：北京海关、天津海关、石家庄海关、太原海关、呼和浩特海关、满洲里海关、大连海关、沈阳海关、长春海关、哈尔滨海关、上海海关、南京海关、杭州海关、宁波海关、合肥海关、福州海关、厦门海关、南昌海关、青岛海关、郑州海关、武汉海关、长沙海关、广州海关、深圳海关、拱北海关、汕头海关、黄埔海关、江门海关、湛江海关、南宁海关、海口海关、重庆海关、成都海关、贵阳海关、昆明海关、拉萨海关、西安海关、兰州海关、西宁海关、银川海关、乌鲁木齐海关。
直属海关内部机构设置通常可以分为隶属海关和内设机构。以青岛海关为例。青岛海关的内设机构包括缉私局、教育处、法规处、关税处、审单处、监管通关处、加工贸易管理处、稽查处、风险管理处、企业管理处、技术处、综合统计处等23个处、室、中心；隶属海关主要包括烟台海关、济南海关、黄岛海关、流亭机场海关、青岛海关驻滨州办事处、大港海关（筹）等23个海关和办事处。虽然各个直属海关其内部组织机构不完全相同，但总体的机构设置应当是相似的，这也是由海关自身的职能所要求的。
（三）隶属海关
隶属海关是指由直属海关领导负责办理具体海关业务的海关，是海关进出境监督管理职能的基本执行单位。主要职责是开展接单审核、征收税费、验估、查验、放行等通关作业，对通关、转关及保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控等具体业务。
隶属海关是整个海关体系的基本单位，海关事务的处理绝大部分都是通过隶属海关作业完成的，由此隶属海关的数量也是最多的，这里就不再加以罗列。
近年来，伴随着我国经济的飞猛发展，对外贸易量每年保持很高的速度增长，海关在通关执法过程中遇到了各种各样的困难：“资源紧缺已经成为提高通关效率与打击走私犯罪活动的制约要素；部门间的沟通与配合由于官僚主义而大打折扣，信息的交流与沟通与与本位主义而有意无意的被自我封闭起来；组织机构庞大、内部流转的复杂性和不透明性使得企业和个人在来海关办事时往往变的象走迷宫一样。”由此，有学者提出，借鉴西方各国政府运用新公共管理理论在政府改革方面做出的有益尝试，改革我国现行的海关组织机构，即“以信息网络推动政府组织结构由传统科层制向扁平化、虚拟化转变，减少中间管理层次，加强纵向与横向的沟通和交流，使整个政府组织成为一个柔性的有机体。逐步建立一个机构设置优化、结构形态扁平化、权利形态分化的新型组织体制，改变传统海关部门分割运行的状态，提高政府管理的完整性、协调性，增强组织的反应能力和工作效能，逐步建立起一个有弹性的，适应性强的，效率高的‘无缝隙海关’是中国海关改革的方向。”
我们认为，在整个中国政府组织改革难以打开局面的前提下，针对存在的问题，率先在中央政府易于控制的海关行政领域做出尝试，无论是对于海关行政组织机构的发展完善，还是整个中国政府机构的改革都是具有积极意义的。但是，改革完善一定要注意结合海关部门自身所具备的特性，防止走上权力下放，海关监管职能消失殆尽的老路。
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&&&&第三节&
一、海关关员的地位
二、海关关员的权利和义务
（一）海关关员一般的权利和义务
（二）海关关员的特别权利和义务
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第四节& 海关行政和海关行政职权
一、海关行政和海关行政职权概述
（一）海关行政和海关行政职权的概念
（二）海关行政职权的分类
二、海关行政职权的适用范围
（一）《海关法》的属时效力
（二）《海关法》的空间效力
（三）《海关法》的对人效力范围
（四）《海关法》的属事效力
三、海关行政职权的发展变化
（一）明确海关行政职权运行的依据是《海关法》以及其他法律，行政法规。
（二）扩大海关行政职权行使的范围。
（三）明确了国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。
（四）改变了海关对走私违法案件和纳税争议案件复议的决定程序。
（五）对海关关员滥用职权规定了处罚原则。
四、海关行政职权的保障和监督
（一）海关行政职权的保障
（二）海关行政职权的监督
周永坤：《法理学》，法律出版社2004年版，第133页。
翻阅以前的海关法教科书，虽然已有学者使用“海关行政法律关系”（参见毕家亮：《海关行政法学》，中国海关出版社2002年版；徐晨、李太恩：《海关行政法概论》，中国对外经贸出版社2006年版。）这一称谓，但学者仍较为广泛的称之为“海关法律关系”。实事求是的讲，两者并没有本质的差异，但涉及到海关法的定性问题。鉴于本书的体例安排，笔者这里不展开论述。“海关行政法律关系”突出其行政法的归属，笔者较为赞同。
张红编著：《海关法》，对外经贸出版社2002年版，第22页。
参见杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年版，第80页。
成卉青：《中国海关法理论与实务总论》，中国海关出版社2001年版，第60页。
参见中国海关网：
参见杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年版，第92-94页。
这里关于“领导”与“指导”的区别，笔者认为，“领导”为上级行政部门对下级负有管理权限，下级行政部门需对上级负责；“指导”则无此上下级关系，仅基于行政事务的烦杂，综合性，而由相关行政主体提供建议，是否接受没有法律约束力。
1954年9月，我国召开第一界全国人大第一次会议，而此前由中国人民政治协商会议代为行使人大职权，主要为通过宪法，组织法等作为国家基础性的重要法律。政协通过《中央人民政府组织法》授予政务院“发布决议和命令，提出议案”等的权力，实际也包含了部分“法律”的形式，就其地位和效力看，与现在最高立法机关颁布的法律没有差异。详情参见肖蔚云等：《宪法学概论》，北京大学出版社2005年版，第238-241页。
参见蔡渭洲编著：《中国海关简史》，中国展望出版社1989年版，第240-244页；成卉青：《中国海关法理论与实务总论》，中国海关出版社2001年版，第64-67页。
邵铁民：《海关法学》，上海财经大学出版社2004年版，第56页。
参见中国海关网：
参见﹝法﹞克劳德若·贝尔、亨利·特雷莫：《海关法学》，黄胜强译，中国社会科学出版社1991年版，第36页。
《美国海关法典》，蒋兆康等译，中国社会科学出版社2003年版，第385页。
参见中国海关网：。
李自如、李卫勇：《运用新公共管理理论改造海关组织架构》，载《求索》，2004年第9期。
新公共管理理论产生于七十年代末，西方国家面对新问题的转型过程。它与传统的行政管理理论的差别在于：强调组织机构的扁平化，组织具有灵活应变能力；组织由集权向分权转变，权力向基层下方；行政组织由实行强制管理向引导服务转变，顾客至上；注重绩效考核讲究成本效益。其中心是强调三个“E”：“Economy”“Efficiency”“Effectiveness”即，经济、效率和效益。参见﹝美﹞托马斯·卡明斯、克里斯托弗·沃里：《组织发展与变革》，李剑锋译，清华大学出版社2003年版。
参见关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第267-273页。
参见凯尔森：《法与国家的一般理论》，第45页，转引自周永坤：《法理学》，法律出版社2004年版，第104页。
参见：卞耀武主编：《中华人民共和国海关法释义》，法律出版社2001年版，第2-5页；张红编著：《海关法》，对外经贸出版社2002年版，第38-41页。
【注：文章尚未发表，本人保留一切权利，特此声明。】
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