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欧洲中央银行独立性问题研究
本​文​以​“​独​立​性​”​为​切​入​点​,​在​欧​洲​一​体​化​的​进​程​的​历​史​背​景​下​,​在​欧​盟​法​中​有​关​欧​洲​中​央​银​行​的​法​律​框​架​内​,​研​究​了​欧​洲​中​央​银​行​独​立​性​的​界​定​、​独​立​性​的​法​律​渊​源​、​独​立​性​的​根​源​、​欧​盟​法​对​独​立​性​的​保​障​,​并​对​这​种​独​立​性​进​行​了​评​价​。
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论述中央银行的独立性
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关于我国中央银行独立性问题的思考
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　【摘要】中央银行与政府关系密切,代理国库,对国家提供信贷,中央银行的货币政策要与财政政策相互配合,但中央银行仍应保持相对独立性,不能完全受政府的控制和操纵,只有这样才有利于经济的健康发展,稳定币值,有效地制定和执行货币政策。而我国中央银行长期以来一直未能取得一种比较超脱的独立地位。本文针对中国人民银行“独立而又不独立”的地位在职能、组织、人事三方面的诸多限制加以论述并提出建议。 中国论文网 /2/view-367895.htm　　【关键词】中央银行;职能;独立性 　　 　　一、问题的提出 　　 　　实现国家的宏观经济目标,需要中央银行与政府密切配合。分析中央银行与政府的关系主要在于分析中央银行的活动是否在很大程度上受政府的制约、干预;中央银行是否可以自主制定和执行货币政策以及在资金上中央银行能给予政府以多大支持。从总体来看可以把各国中央银行相对于政府独立性的模式分为三类:1.独立性强的中央银行,如美国的美联储以及德国的德意志银行;2.独立性较弱的中央银行,如意大利银行、法兰西银行;3.独立性居中的中央银行,如英格兰银行、日本银行等,他们与财政部是属于平行的关系,在制定货币政策上具有一定自主权力。[1] 　　那么,我国中央银行的独立性程度怎样呢?本文就这一问题提出观点:虽然我国自1995年颁布了《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人行法》)以来,中国人民银行的独立性的名义地位比以前大大提高了,但它的实际独立性仍然是有限的,仍不具有主流观点所认同真正的中央银行所应具备的相对较高的独立性。 　　 　　二、中央银行独立性的界定 　　 　　(一)内涵 　　西方学者凯派与古德哈特对中央银行的独立性所下的定义指出,“中央银行拥有不接受来自政府的指令、亦不接受与政府协商,而无条件地拥有自主决定维持或变更现行货币政策的权力。[2]”国际货币基金组织公布的文献规定,中央银行独立性是指中央银行在公布通货膨胀率、汇率、或货币政策目标以及根据自己的操作决定货币供应量和利率水平时不受政府的干预,在解决与政府间的矛盾时存在公开和透明的程序,并且中央银行的管理和财务是独立的。我国学者对中央银行独立性的内涵概括为货币发行的独立性、制定和执行货币政策的独立性、人事上的独立性以及经济上的独立性这四个方面。 　　(二)中央银行的相对独立性 　　大多数学者认为,现代中央银行的独立性不是绝对的。中央银行的相对独立性应包括两层含义:一是中央银行应与政府间保持一定的独立性;二是中央银行又不可能完全脱离于政府,这种独立性只能是相对的。 　　 　　三、关于我国中央银行独立性问题的分析 　　 　　(一)组织方面 　　第一,中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。虽然中国人民银行参照国际惯例,也相应设立了货币政策委员会,但是货币政策委员会并不是中央银行的最高决策机构,他的职责、组成和工作程序,由国务院规定。这种隶属关系在1995年颁布的《人行法》中也做出了明确规定。这种关系最大的优点是有利于保证中央银行的货币政策与政府的财政政策相统一及衔接。但实际上对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的任务并不利,相对独立性大大受限。 　　第二,在人事任免方面。我国人民银行实行行长负责制。根据《人行法》规定,中国人民银行行长的人选,由国务院总理的提名,全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免[3]。由于其作为内部管理者,并且没有对任职条件和解除职务的情况做出规定,使得在提高人民银行在制定和执行货币政策的独立性方面受到限制。 　　(二)职能方面 　　目前,国际上普遍认为关于中央银行独立性的界定(如前所述),应重点在于中央银行履行指定与实施货币政策职能方面的独立性,但本文基于我国中央银行体制沿袭计划经济时期高度集中的经济模式(虽然在1999年进行改革,按经济区域设置9大区人民银行),所以对于我国中央银行的独立性的论述外延扩展到其他职能。 　　1.从“国家的银行”的角度 　　首先,货币政策的制定上和执行独立性有限。依据《中国人民银行法》的规定,“中国人民银行在国务院的领导下,制定和实施货币政策,对金融事业实施监督管理。”也就是说中国人民银行履行的制定和执行货币政策的职责及对金融业实施监管是置于国务院领导之下的。《人行法》中又规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率、和国务院规定的其他重要事项做出的决定,报国务院批准后执行。”这表明,我国货币政策的最终决策者是国务院而不是人民银行。如此一来,货币政策的选择上或具体执行中的独立抉择始终不能根据中央银行其本身的判断及对金融调控的要求来进行,而只是被动地服从于政府的意志,完全随政府指挥棒转,甚至随政府短期政策波动需要而行事。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显,但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下,就会成为一大问题。 　　其次,货币政策工具的使用上独立性有限。货币政策工具的使用权在国务院,而不在人民银行。这就是说,在货币金融政策推行过程中,人民银行采用的政策手段都要经过国务院批准,或有关部委认可,方可推行。这就延长了货币政策的时滞,也降低了货币政策的效率。虽然规定在《人行法》中提到货币政策工具中金融机构法定存款准备率的调整及人民银行在公开市场上购买国债和其他政府债券等活动上具有独立的决定权,但由于货币供应量的控制水平已经确定,事实上,人民银行可以自行决定的货币事项的选择空间很小[4]。 　　2.从“银行的银行”角度 　　中央银行对商业银行和非银行金融机构的核心和领导作用,主要不应是靠中央银行赋予的行政和管理权来实现,而是靠经济手段对商业银行和非银行金融机构施加影响,靠中央银行强大的经济实力的掌握,有变动法定准备金率、再贴现率和再贷款利率,公开市场等经济手段来实现。在我国,中央银行最后贷款人角色这一职能角度的滥用说明我国中央银行的独立性就较为薄弱。中央银行最后贷款人角色的价值目标不是保护单个机构而是要保护整个市场;当单个机构的破产可能对市场造成冲击时央行要提供支持,但支持的目的是保持市场的稳定,而不是保护破产机构的生存。在我国,人民银行不仅为化解金融机构的支付风险,也为金融体制改革服务;其不仅要救助缺乏流动性的金融机构,也要救助缺乏清偿能力的破产金融机构;1997年以来,我国为解决被撤销金融机构支付个人合法债务和外债的资金缺口,26个省市自治区以地方财政作担保,总计向中国人民银行申请了1411亿元的再贷款。1999年,国务院批准成立金融资产管理公司,按照面值收购四大银行14000亿元不良贷款,2000年央行被迫向金融资产管理公司提供了5700亿元的再贷款。2002年以来,由于股票市场的大幅下跌,一些证券公司纷纷陷入了财务困境。在处理这些陷入困境的证券公司的过程中,中央银行也被迫提供了大量的再贷款[5]。而中国人民银行对危机金融机构的救助的无限度,对所有的存款者都实施赔偿的过度保护,实质上是鼓励银行进行投机行为,可能加剧金融风险。 　　 　　四、我国中央银行实际独立性有限的原因 　　 　　实际独立性有限主要和我国国情决定有关。我国是一党专制的,以公有制为主体的国家。我国强调国有经济是国民经济的领导力量。国有制经济的主导作用主要体现在控制力上;控制国民经济发展方向;控制经济整体运动趋势;控制重要稀缺资源的能力上。由于现阶段我国商业银行大部分是国有控股,为保持国有经济利益不受损害,我国不可能放开对中央银行的管理。
　　 　　五、加强我国中央银行独立性的措施及建议 　　 　　1、货币政策目标的独立,明确货币政策目标制定权 　　尽管《中国人民银行法》第2条“中国人民银行在国务院的领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。”中对于货币政策目标有明确的规定,但在具体实践中则是多重目标并进,必然造成货币政策力度减弱,限制货币政策效用的发挥。根据《中国人民银行法》第5条第1款规定,“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定,报国务院其准后执行”。也即在决定有关货币政策的重大事宜方面,中国人民银行缺乏自主性,受制于中央政府,仅在非重大事宜的决策方面享有自主权,而重大与非重大事宜的划分也完全取决于国务院。由此,中国人民银行在绝大多数的货币政策决策方面并没有最终决定权。 　　2、货币政策手段的独立,完善货币政策工具作用发挥传导机制 　　我国二级银行体制建立以来,货币政策操作在宏观调控中一直发挥作用。西方传统的“三大法宝”也开始在我国宏观调控中得到广泛应用并取得了很大成就。但即便如此,我国金融宏观调控在货币政策工具仍存在许多需要改进的地方。首先,应充分发挥利率的调节作用,实现利率市场化仍是严峻的改革任务之一;其次,我国由于大量的贷款都是信用放款,金融机构的贴现业务十分有限,中国人民银行再贴现货币政策工具就失去了作用。中央银行应主要以再贴现形式提供信贷调剂规模和再贷款,再贴现应与中央银行短期贷款挂钩;最后,公开市场业务顺利运行需要下列条件:①利率要有弹性,并能真正发挥作用;②中央银行要有相对独立性,能够独立制定和实施货币政策;③证券市场要相对发达;④商业银行要有自我约束机制,实行严格的资产负债比例管理,要有相对充裕的资金。可见我国这些条件还不够成熟,应尽快地完善和开展这项业务,以便适时地调控金融市场,并为国债发行培育有组织的市场。 　　 　　参考文献 　　[1]崔建军.中央银行学[M].科学出版社,. 　　[2]F.Capie and G.Goodhart:central Banks,Macro Policy,and the Financial System:The Nineteenth and Twentieth Centuries,Financial History Review,5. 　　[3]王家福,陈晓,刘静.关于中央银行与政府之间关系的研究[J].社会科学院研究生院学报,1996(4). 　　[4]李蕊.我国中央银行独立性地位分析及建议[J].法制与社会,2007(11). 　　[5]王瑞敏.由乱而治:中国人民银行与地方政府的关系[J].现代商业,2005. 　　 　　作者简介: 　　张思(1983―),河北秦皇岛人,研究方向:国民经济、货币金融理论。 　　杨静雅(1986―),山东德州人,研究方向:国防经济、财务管理。
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