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10月30日清晨8时许，翔鹰花炮厂第七工区门前，准备&帮助拆除&核心厂房现场。 （受访者供图/图）
从做大做强到&一刀切&全面关停，政策急剧调整，企业如何适从？
企业不分规模大小，省府补助一律同等，投资者财产权能否得到保障？
法院立案还要请示，行政诉讼能否摆脱地方保护主义的影响？
对于安徽省二十多家烟花爆竹企业的老板们来说，2014年的11月10日是个让人心情复杂的日子。
这天上午，合肥市中级法院终于口头答复他们，三个多月前起诉省政府的案子决定立案了。
企业主代表张克军在合肥中院面见法官的时候，140公里以外的六安市裕安区，政府正对安徽省最大的花炮企业翔鹰花炮厂第七工区的核心厂房进行拆除。
2013年年底，安徽省政府出台&45号文&，要求一年内关停全省所有烟花爆竹企业。无论企业规模大小，省政府每家补偿80万元，剩下的由各地解决。
从2014年6月起，24家规模较大的企业联合起来，先提行政复议，再向法院起诉。他们认为，&45号文&与该省长期以来规模化、机械化、标准化的烟花爆竹产业政策存在冲突，而补偿额远低于企业资产。
这一天，翔鹰花炮厂第七工区负责人叶秉柱觉得&大势已去&，加上其他股东大多外出上访，也就没再阻拦拆迁。
&我们都是听话的&
关停决定源于日印发的安徽省政府办公厅第45号文件，即《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》。目的是，调结构，保安全。
文件要求，2014年底前，全省75家烟花爆竹生产企业必须全部关闭。省政府按每家企业80万元的标准安排专项补助，其余部分，由各市、县根据关停企业资产状况等给予适当补助。
&大家以为还能再干几年，没想到这么快，一下子都得关了。&广德县烟花爆竹行业协会会长张克军告诉南方周末记者，这个&一刀切&的决定，和省里这些年的产业政策很不一致，完全出乎意料。
根据安徽省安监局相关文件，2007年时，安徽全省的烟花爆竹企业还有三百来家。2012年安徽省出台的&十二五规划&提出，到2015年比2010年的147家减少35%以上。
&产业调整的说法好多年前就有了。2010年就说有序退出，但主要是通过标准引导，让市场自然淘汰。你要扩大规模，建防爆墙、搞道路硬化，都得投钱。达不到标准的，肯定慢慢也就退出了。现在留下的，基本上都是达到标准、规模比较大的。&张克军说。
据张克军了解，在省政府下发&45号文&之前，75家烟花爆竹企业中有35家其实已经在市县政府推动下基本关停，它们绝大部分位于巢湖和安庆，规模都比较小，存在较大的安全隐患。所获得的补偿&还可以&。巢湖市2013年4月发了文件，当年春季前主动申请关停，并按规定时间拆除全部工库房验收合格的，按评估总价的70%予以补偿。
剩下的40家，主要集中在芜湖市、六安市、广德县（省直管县）和宿松县（省直管县）四地。除芜湖的10家比较小外，其它厂投资基本上都过千万，最大的上亿。对这些企业来说，省里给的补偿相对其损失不过杯水车薪。
六安、广德、宿松的十多家烟花爆竹企业老板都向南方周末记者确认，2007年省安监局提出&扶持重点、强化基础&和&工厂规模化、生产机械化、管理安全化，产品多样和高档化&的目标之后，他们普遍增加了投入。以前年产值三五百万就算高产了，现在基本都在千万以上。
&前几年一直让做大做强，从国家到省里，出了好几个标准。我们都是听话的。厂房盖了扒，扒了盖。屋顶换了好几道，最早是木头和石棉瓦，后来换成耐火等级的钢架和石棉瓦，最后又说石棉瓦不好看，要统一换绿色的铁皮彩钢瓦，一次次投入很多，一直也都达标。结果再规范，最后还是好人坏人一起毙了。无论大小补的都一样，越听话越吃亏。&广德县的一位企业主无奈地说。
与煤矿不同，烟花爆竹企业大多是从小作坊起步，滚动发展。加上属于高危行业，很难获得银行贷款。政府要求扩大扩建后，主要依靠民间借贷完成，利息很多在两分以上。反复的扩建还意味着要经常停产，使得这几年一直没能收回成本，很多企业负债严重。
在北京理工大学教授赵家玉看来，这样&一刀切&的政策值得商榷。据他们的调研，安徽及其周边的浙江、江苏、上海四省市每年烟花市场的保守需求量在120亿以上。但除安徽外只有浙江有两个厂，在安全保障的情况下，安徽保留一些企业是比较合理的。如果各省都关停花炮厂，只留下湖南、江西等几个主要产区，长途运输过程中会存在很大风险。而一旦地下的黑作坊死灰复燃，安全情况甚至可能更加恶化。
这位曾任北京奥运会开闭幕式和此次APEC会议焰火表演技术负责人的专家认为，安徽的一些花炮企业已经具备良好的安全生产条件和基础，改进工艺后可在2016年前达到产品80%无硫、少烟的环保要求。&它是我们的传统文化，这种强烈的视觉冲击是很难取代的。
企业主希望政府出具法律依据。 （受访者供图/图）
&本来还是想保的&
突如其来的关停决定，地方政府也要承担很大压力&&省里的80万根本不够补偿损失，地方财政更没钱。以广德县为例，目前的补偿方案是每家企业省里给80万，市里20万，县里30万，不够的镇上兜底。
&一家厂几千万，镇上哪有这么多钱！&张克军说。另一家花炮厂的老板杨前军则直接向镇领导丢过去厚厚的一摞起诉书。他现在负债一千四百多万，其中900万已经进入了诉讼程序。厂子一停，肯定就没钱还了。
这些企业主告诉南方周末记者，作为高危行业，烟花爆竹行业有很强的特殊性，转型基本没有可能。为了安全，政府规划时批的地都在偏远农村，土地不值钱；核心厂房都是单栋的小间，每间四周有一米多厚的防爆土坯，有的房子还是在地下挖坑后建起来的，对其他行业来说，厂房太小没法用。
因此，广德县12家企业主多次讨论后的一致意见是，关停的损失几乎很难得到补偿，必须力争保厂。&让我再开五年，一分钱也可以不要！&多位企业主表态。
对此，当地政府既理解又无奈。&我们县委书记过来跟我谈了将近一个小时，说你说的这些道理都对，我只有一个道理：你告诉我，县里什么时候可以不听省里的？&张克军说。
安全是关停决定的重要依据。广德县安监局一位前相关负责人向南方周末记者表示，对于当地烟花爆竹企业的安全生产情况，他们一直比较放心。
&这部分工作2005年从公安转到安监之后，快十年了，广德就死过一个人。现在的12家厂都是有一定规模并且达标的，也基本都是本地人开的。这么小的一个地方，大家都很熟，有的还有些亲戚。之前的文件都是提升、上规模，现在突然都让关了，政策上没有延续性，下面很难做工作。&这位前负责人说。
烟花爆竹还是当地人的重要就业渠道。烟花爆竹企业的工作人员主要是当地留守人员，农村的老人和妇女占了相当比例。一旦关停，很多人将面临失业。
几位花炮厂工人告诉南方周末记者，他们很多都是&上有老、下有小，走不掉的人&。周围又没什么成规模的企业，厂停了很难找到工作。在张克军看来，这可能也是当地政府一直相对克制、没有强拆的一个重要原因。
但对于能否成功保厂，企业主们也不是很有信心。从每天过来做思想工作的镇政府和安监局工作人员那里，他们也能体会到上面的压力。&宿松、广德本来还是想保的，但后来省里约谈了两边的领导，进度就开始加快了。上面真给压力，县里肯定也不会顶的。&
广德县副县长李军认为，现在动员的效果还不错。&这是省政府的统一要求，县里面只能尽量去做工作，按照省里面的精神给予适当补助。这边一些乡镇还是有些实力，算起来最多的厂一共能补到400万。其实我们也不一定想，省里每家只给80万，压力还是比较大的。每家几百万补下去，有的企业这些年纳税加起来可能都不够这个数。&
他告诉南方周末记者，县里也在动员这样企业转产，种些苗木花卉，搞搞农家乐什么的。有的企业前些年赚了点钱，补助一下，工作也好做些。有的可能近年才接手的，借债很多，赚的钱只够还利息，就比较麻烦。
&在向高院请示&
企业主们决定依靠法律，依法维权。日，24家烟花爆竹企业共同向安徽省政府提交行政复议申请书。
他们认为，其企业一直符合烟花爆竹生产的各项法定要求，&45号文&作出的责令停产停业和吊销企业证照的行政决定没有法律依据，请求省政府确认该决定不成立。
一周后，安徽省政府即作出《不予受理行政复议申请决定书》，称&45号文&是省政府转发给各市、县政府和省政府各部门、各直属机构的文件，属于内部行为，不是对外行政管理行为，不对申请人的权益产生直接影响，不属于行政复议的受理范围，因此不予受理。
这一解释无法让企业主们信服，于是他们又向法院起诉。
企业主们认为，鉴于状告的对象是省政府，案件符合了本省内&重大、复杂的第一审行政案件&这一条件，安徽省高级法院具有管辖权，因此首先向高级法院起诉。以确保二审终审时能在最高法院开庭，避免地方保护的影响。
在被高级法院拒绝后，7月21日，企业主们来到合肥市中级法院重新起诉。
此后的三个多月，合肥中院一直未就是否受理该案给予明确答复，企业主的代表们几次到法院询问或打电话，得到的答复都是&在向高院请示&。
按照行政诉讼法的规定，法院接到起诉状后，经审查应在七日内立案或者作出裁定不予受理。合肥中院却认为，&请示期间不受这一时间限制&。
直到11月10日，负责的法官才口头告诉张克军案件已经受理的消息，但相关文书还要几天才能制作出来。
在此期间，六安市的关停工作一直照常推进，没受太多影响。六安市舒城县的九家企业，不分大小，都以200万的价格，和政府签署协议并关停了企业。
&公安、税务每天都来。十几个人每天到你厂里，不知道的以为你做了什么坏事，生意都没法做了。还有计划生育什么的。说实话，现在下面做生意，真查税都有问题。压力太大了。&舒城县一家企业的负责人说。
&我们不是强拆，是帮你拆&
在翔鹰花炮厂的一位股东看来，舒城县的工厂规模不是太大，前些年也赚了些钱，大部分人关厂以后，日子也还可以过。而位于六安市裕安区的翔鹰几个工区总估值过亿，如果只补几百万，很多股东恐怕要倾家荡产。
截至11月11日，翔鹰花炮厂和官方已有过三次冲突。翔鹰方面告诉南方周末记者，工厂基本比较配合，但在拆除过程中，执法人员和工人们难免还会有些摩擦。
&90%以上的工人都是周围的村民。厂子租的他们的地。厂关了以后，他们没了工作和租金，当然有些情绪。&一位厂区工作人员说。
第一次冲突发生在10月30日，区安监局、镇政府、公安、城管等两百来人首次到第七工区来强拆。股东在厂门口挂上了红旗，打出了&依法行政&等标语，但完全无效。
&我们说拆可以，给一份文件。因为有些股东不在家，将来问起来也好有个交待。他们说没有文件，把门剪开就直接往里走。我说里面有火药，先把工人疏散出来，他们说等不及了。结果他们往里走，工人往外走，有些就撞到一起起了冲突。还有就是有的工人拿出手机拍照，他们不让。事后镇上过来说，我们不是强拆，是帮你拆。之前我们说厂房都是好不容易修好的，舍不得拆，他们就拿这句说事。&工区负责人叶秉柱说。
第七工区原名皖信花炮厂，2010年在裕安区政府的推动下，与翔鹰、彩虹两家花炮厂合并为翔鹰花炮厂。
翔鹰花炮厂法定代表人喻本胜告诉南方周末记者，6月份动员关停时，区领导还感叹说，&省里多次提出做大做强，淘汰落后产能，我们想着让你们三家合并，弄个全省第一。没想到还是没保住。&
合并后，三个企业变成了一个企业。按照大小均等的赔偿政策，只能拿一份补偿。后来妥协的结果，补偿还是按三份给。
与广德县团结保厂的企业主们不同，翔鹰股东们的态度是消极抵抗，在拖延中配合拆除。
&厂肯定得关了。这次跟那么多政府部门都搞得挺僵，不让关也开不下去了。我们只希望能得到合理的补偿，找有资质的第三方机构来评估。如果就（补）几百万，别说负债了，我连工人的工资都不够付。现在不算利息都欠了两千多万。我哭都哭不出来了。&喻本胜说。
相关报道《》 南方周末日
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安徽24家花炮公司诉省政府非法关闭烟花爆竹企业
从事花炮生产的企业车间里，工人在安装引线。 IC 资料　　12月24日，澎湃新闻从安徽广德县烟花爆竹行业协会会长张克军处获悉，安徽24家花炮公司诉安徽省政府非法关闭烟花爆竹企业一案，将于12月26日上午在合肥市中院开庭审理。　　“我30岁到安徽，奋斗24年，自以为做下一番事业。政府一纸文件一切都将成空。”8月23日，舒城县龙塔花炮厂负责人汤立东这样告诉澎湃新闻。　　安徽省现存的75家烟花爆竹企业面临关门，其中不乏全省乃至全国的龙头企业。　　2013年年底安徽省政府办公厅下发了一个文件，要求全省烟花爆竹企业在2014年年底前“整体退出”。　　同样是安徽省人民政府办公厅，在号曾下发“安徽省安全生产十二五规划”。规划明确提出，到2015年年底仍保留大部分烟花爆竹企业。　　2008年到2012年期间，安徽省安监等部门不断下文要求企业“整顿提升”、“规模化”。现存的多家烟花爆竹企业声称，该企业在这些文件“引导”下经历了一个大量借贷大规模建设的过程。　　安徽省规模最大的翔鹰花炮有限公司负责人对澎湃新闻称，公司借款超过6000万。按照多个企业负责人的说法，全省花炮企业借款总和达到数亿，大多为民间借贷，债主中不少是工薪族。　　澎湃新闻连日来采访多位地方政府官员，他们有的表示“坚决执行省里决定”，但也有官员称，上面的政策没有持续性，做出的决定太反复，下面理解起来执行起来都很困难。　　不同县市的三位官员先后告诉澎湃新闻，据他们所知，“整体退出”名义上由省安监局等7部门提出，实则出于一位省领导的授意。　　政府频引导鼓励“做大做强”　　安徽省广德县红旗花炮有限公司，成立至今已经有20多年，总投资2000多万。　　该公司总经理张克军告诉澎湃新闻， 2008年至2012年又投入了1600万改建、扩建，如围起防爆土堤、石棉瓦换成彩钢瓦等。　　位于安徽舒城的龙塔花炮厂，也有类似的情况，在年期间投入了1100万升级改造。　　安徽省翔鹰花炮有限公司是安徽省最大的花炮生产企业，翔鹰花炮投资最多的时候也是在2008年、2009年，几乎完全“推倒重来”，投入一个多亿。　　六安市、芜湖市的数十家企业的负责人，先后向澎湃新闻讲述了类似的企业扩张过程。　　这些企业巨额投资升级的过程和时间点均集中于2008年至2012年。在众多企业负责人看来，这都是安徽省安监部门下文件“引导”、地方政府鼓励“做大做强”的结果。　　日，安徽省安全生产监督管理局发文要求，花炮企业中“年生产能力不低于500万，年产值1000万以上的企业占生产企业总数的30%”，“整顿后年生产能力达不到500万元的企业，依法吊销《安全生产许可证》或不予换证，并按法定程序予以关闭”。　　文件针对花炮企业生产条件的提升提出了大量细致要求。2008年，类似文件还有数份。如，要求“工房和总库必须采用彩色复合压型钢板屋盖”（彩钢瓦）， “工厂规模化、生产机械化……强化扶优扶强……健全企业做强和退出机制”，“实现标准化二级达标。”　　安徽省安监局发布的以上文件均抄送了安徽省人民政府办公厅。　　日，安徽省人民政府办公厅下发的《安徽省安全生产“十二五”规划》则更是给烟花爆竹企业吃了颗定心丸。该规划明确注明，“已经省政府同意”，并提出，“到2015年底，全省烟花爆竹生产企业数量比2010年的147家减少35%以上。”　　多位安徽市、县领导告诉澎湃新闻，他们理解这个表述的意思就是鼓励“做大做强的”花炮企业。　　众多企业表示，他们年期间的改建、扩建都是分别向县、市安监局、环保局乃至发改委等部门打过报告，并获得明确批准的。澎湃记者看到多个县、市批准相关改扩建的文件，其中年的都有。　　“45号文”强推整体退出　　号，安徽省政府办公厅下发的一份文件则打破了众多花炮企业的“美梦”。　　安徽省政府办公厅转发省安全监管局等7部门署名的《关于烟花爆竹生产企业整体退出的意见》（下称“45号文”）。　　“45号文”明确，“全省还有75家烟花爆竹生产企业，须于2014年底前整体退出。”最后时间节点为日前，补偿方案是省里每家企业给80万，其余则由市县“适当补助”。　　对这一文件，众多烟花爆竹企业觉得难以接受，他们觉得这个文件与之前的《安徽省安全生产“十二五”规划》等文件相矛盾。　　对于“整体退出”，不同的县市官员有不同的态度。　　广德县一位领导接受澎湃新闻采访时认为，虽然2010年就提出“有序退出”，但大家都认为还需要很多年，特别是《安徽省安全生产“十二五”规划》出台后，大家都认为比较大的企业在2015之后再生存几年也不成问题，于是鼓励企业做大做强。　　该领导说，从文件来看，先是提升，后是达标，再是上规模，难道提升就为关停？这个逻辑上说不过去。他认为之前的政策没有延续性。　　无为县安监局副局长李继凤在接受澎湃新闻采访时说，“政策看上去之所以存在矛盾，是因为其实际来自不同的方面。比如做大做强、标准化、淘汰落后产能的政策是来自国家总局、省安监部门等主管单位，而整体退出的文件则是省政府主导，是省政府的意志”。李继凤称，根据《烟花爆竹管理条例》，地方政府规划发生变化的时候，要求企业退出是合理的。　　舒城县副县长汤中明的态度很耐人寻味，他是六安市政协委员，据说他曾在政协提提案，反对所有花炮企业都退出。澎湃记者联系了汤中明，他说自己确实提过相关提案，但那是在省里的整体退出文件出台前提的，文件出台后，他就坚决执行。目前，汤中明负责舒城县的“退出”工作，态度相当强硬。　　六安市安监局总工程师陈刚接受澎湃新闻采访时称，因为2010年已经有“有序退出”的说法，所以他不觉得“整体退出”很突然。他说，近些年要求企业提升规模和标准化，与“退出”并不矛盾，“如果这个游戏在玩，你当然要按照我的游戏规则来提升来标准化，但一旦总体布局发生变化，你就要退出。”　　之前，曾经有众多花炮厂称，自己的安全生产许可证要到2015年才到期。对此，陈刚解释说，按照行政许可法第8条，产业政策发生变化的，可以撤回相关许可。　　“即使一分钱不给也得关”　　安徽省2010年《关于烟花爆竹生产企业有序退出的意见》中提出了资金补助。　　该意见称，“省财政按照退出、转产企业数量给予一定的补助资金。市、县财政部门也要安排资金，并根据企业资产等情况给予退出、转产企业适当补助。”　　“45号文”里公布的补偿方案是，省里给每家企业80万，其余则由市县“根据退出企业资产等情况，给予适当补助”。　　各县市作出的决定则完全不同。　　广德县一位领导称，已经完成“退出”的兄弟县市一般是按照评估价50%到70%的补偿标准，而广德县十几家企业评估价可能接近2.5个亿，需要一个多亿进行赔偿。广德县最大的手笔是2012年关闭六家小煤窑补偿1200万，刚过两年又要拿一个多亿出来，县里可能拿不出来。广德县目前还没有出相关方案。　　无为县安监局副局长李继凤说，按照50%—70%的比例，无为县可能要赔偿4500万以上。花炮厂之前解决了很多老百姓的就业问题，拉动了一些乡镇的商业发展，一旦关闭对社会影响可能比较大。　　舒城县的补偿标准则是所有县市里最少的，无论企业大小，一律是180万，其中80万来自省里，100万来自县里。如果提前关闭，则“奖励20万”。　　舒城县副县长汤中明对澎湃新闻表示，“其它地方是其它地方，舒城是舒城，不要说还给180万，就是一分钱没有，只要省政府出了文件，该关门就得关。”　　24家花炮企业状告省政府　　日，来自安徽省内的24家花炮企业联合向安徽省人民政府提出行政复议，要求撤消“45号文”中的相关行政决定。24家花炮企业认为，该行政决定缺乏法律依据，程序也不合法。　　安徽省政府以省府文件属于内部行为为由，驳回了复议申请。企业向国务院提出申请复议审查，结果未知。　　随后24家企业向法院提起诉讼，状告安徽省政府，请求撤销“45号文”中的行政决定，并确认相关行为违法或无效。安徽省高院并未接受诉状，但指引其将诉状递交到合肥中院。不过合肥中院的法官调查后，其中一法官说“司法途径可能不一定是最好的方式”。　　澎湃新闻记者了解到，目前合肥中院还没有确定是否立案，正在调解这一案件。　　目前，安徽当地银行已停止给花炮企业贷款，因为“没牌照就没贷款”。相当多的花炮企业现金流都濒临崩溃。　　翔鹰花炮有限公司负责人说，几天前的“退出动员会议”上，一位区政府主要领导讲话说，“我们之前理解上面的政策就是保大留小。于是想把翔鹰做成了全国有名气、全省第一的企业，以为这样就肯定能保下来，没想到还是没保住”。　　对于政府提出的“转产”，现存花炮企业大多不看好。多个花炮企业负责人说，之前有许多同行被迫转产，结果迅速破产，比如一同行转行养猪，结果猪大量死亡。
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