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关于做好城市社区居民基本公共卫生服务工作的建议及答复（20号）
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关于做好城市社区居民基本公共卫生服务工作的建议
　　2009年国家卫生部、财政部、人口计生委联合下发了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发【2009】70号），卫生部制定了《国家公共卫生服务规范（2009年版）》，明确规定了现阶段国家基本公共卫生服务项目包括有城乡居民健康档案管理；健康教育；0-36个月儿童健康管理；孕产妇健康管理；老年人健康管理；预防接种；传染病报告和处理；高血压患者健康管理；2型糖尿病患者健康管理和重症精神疾病患者健康管理。国家基本公共卫生服务项目还将随着经济社会的发展、公共卫生服务需要和财政承受能力增加调整。文件规定，城市社区卫生服务中心（站）、农村乡镇卫生院、村卫生室等城乡基层医疗卫生机构承担为居民免费提供基本公共卫生服务。本文通过对长春市城市部分社区卫生服务中心的调研结果分析，存在的组织形式、机构设置的分布、承担服务的卫生人员配备、承担服务工作人员的专业与业务素质、各项工作指标的提出等诸多方面的问题。这些问题的存在严重影响公共卫生服务均等化的落实。针对目前存在的实际问题，我们建议：
　　一、关于机构存在形式。有一些社区卫生服务中心设置在区级医院内或隶属于区级医院。区级医院应不属于基层医疗卫生机构，区级医院内设的社区卫生服务中心的形式不利于工作的开展和事业的发展。社区卫生服务中心在医院的设置中实质是医院的一个科室，开展工作无独立性。还存在着重视医疗，轻视公共卫生服务工作的倾向。如常把一些不能胜任工作的人员安置在社区，把社区卫生服务中心看做收留闲置人员的部门。应逐步实现社区卫生服务中心机构的独立性。
　　二、关于机构的设置。社区卫生服务中心的设置应在一定的服务半径内，为社区居民接受基本公共卫生服务创造方便、便捷的条件。服务人口也应在3万人口左右为宜，最多不要超过5万人口为宜。社区卫生服务中心不应服务人口过多，服务半径过大，要保证公共卫生资源的可及性。
　　三、关于工作人员的配备。据查，2006年中央编办、卫生部、财政部、民政部四部委联合下发的《关于印发&城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见&的通知》中规定了原则上社区卫生服务中心按每万名居民配备2－3名全科医师，1名公共卫生医师，同时，按一定比例配备中医类别执业医师、全科医师与护士。应参照这一标准配备人员，保证公共卫生服务的持续开展。目前的情况是人员配置过少，不能满足公共卫生服务的需要。一些地方靠招募临时人员来开展突击性的工作，难以保证工作质量，工作没有连续性。
　　四、关于人员素质。由于剩余人员的安置，大批的临时雇用人员的存在，专业知识培训的不到位和缺失，直接导致了公共卫生服务人员整体水平的不高。应逐步有计划的聘用正规医疗卫生学校毕业的专业人员，把他们吸纳入到社区卫生服务人员的队伍中来，通过专业知识培训，使他们成为社区公共卫生服务的主要力量。还要把基层培训工作做好做实，避免培训工作上面轰轰烈烈，基层无声无息。要重视对基层人员培训后的评估评价。
　　五、关于公共卫生服务经费的使用与管理。为保证国家基本公共卫生服务项目的落实，使城乡居民都能享受到政府提供的免费公共卫生服务，政府做出了大量的投入。保证公共卫生服务经费的正确使用和管理是各级主管部门的责任。要加强经费管理和审计，不但要保证使用的合法性，还要保证使用的合理性。最终达到政府买单，广大群众受益的目的。
　　六、关于工作指标。工作指标的制定要从实际出发，任何工作都要循序渐进，逐步推进。主管部门的领导要深入实际，调查研究，掌握第一手资料，做到心中有数。（提案人：省农工党）
对省政协十届五次会议第20号党派团体提案的答复
农工党吉林省委员会：
　　贵会在省政协十届五次会议上提出的《关于做好城市社区居民基本公共卫生服务工作的建议》（第20号提案）收悉，省政府责成省卫生厅会同有关单位具体承办。经认真研究办理，并报省政府领导审定，现答复如下：
　　近几年来，国家和我省非常重视基本公共卫生服务项目工作，不断加大财政投入力度，努力提高基本公共卫生服务水平。特别是2009年以来，我省在完善政策措施和体系建设，搭建工作平台，理顺部门关系，明确工作责任等方面，做了大量扎实细致的工作，城市社区卫生工作取得了显著成效。
　　一、关于机构形式的建议
　　自2007年开展社区卫生服务工作以来，按照《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发〔2006〕10号）和我省下发的《吉林省人民政府关于发展城市社区卫生服务的实施意见》（吉政发〔2006〕25号）要求，我省社区卫生服务机构主要通过调整现有卫生资源，对政府举办的一级、部分二级社区卫生机构和国有企事业单位所属医疗机构等基层医疗机构进行转型或改制，对现有卫生资源不足的，加以补充和完善，按照平等、竞争、择优的原则，统筹社区卫生服务机构发展，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务。目前，我省既有政府主办的独立的社区卫生服务中心，也有综合性（专科）医院举办的社区卫生服务中心，还有部分民办的社区卫生服务中心等。2011年基层医疗卫生机构综合改革中，省编办核编认定社区卫生服务中心202家（首批核定187家，第二批5家，第三批10家）。其中政府举办159家，医疗机构主办35家，企事业单位主办8家；202家核编认定的社区机构中有179家为已建，23家为新批准设置。下一步，我省将继续推进社区卫生服务机构“三独立”建设。随着医改的深入，全省社区卫生服务机构将实现独立发展。
　　二、关于机构设置的建议
　　根据省卫生部门发布的《吉林省社区卫生服务机构设置建设规划》（吉卫发〔号）要求，全省社区卫生服务机构规划目标为：以满足城市和县（市）政府所在地城镇居民分别出行15--20分钟以内可及社区卫生服务机构为目的，覆盖100％的全省城市社区。根据服务人口规模、人口密度、地域环境和社区类型等因素，确定社区卫生服务中心(站)的类别与数量。原则上每个街道办事处应设一所社区卫生服务中心，服务人口规模或服务半径过大，可增加中心数量或下设社区卫生服务站。社区卫生服务中心和社区卫生服务站实行一体化管理。自2007年开展省级标准化社区卫生服务中心创建活动以来，全省社区卫生服务体系得到较快发展。按照国家发改委、卫生部联合发布的《国家社区卫生服务机构建设规划》（发改社会〔号）和我省发布的《吉林省社区卫生服务机构设置建设规划》（吉卫发〔号）要求，常驻人口在3－10万的街道设置社区卫生服务中心。目前，我省共有城市街道277个，其中有66个街道人口不足3万人。按照国家规定的规划建设标准，我省城市应规划建设社区卫生服务中心211个，目前已有189个街道建立了社区卫生服务中心，尚有22个街道未建立社区卫生服务中心。下一步，我省将不断完善社区卫生服务体系，加大社区卫生服务体系建设力度，争取在较短的时间内，实现每个街道都有一个社区卫生服务机构，对服务人口多，有条件的街道建成两个社区卫生服务中心，条件不够的可增设服务站，以提高社区卫生服务质量。
　　三、关于人员配备的建议
　　根据中央编办、卫生部、财政部、民政部联合发布的《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》（中编办发〔2006〕96号）要求，核编标准为原则上社区卫生服务中心按每万人居民配备2-3名全科医师，1名公共卫生医师，并配备一定比例的中医类别执业医师。我省按1：1的标准配备社区卫生服务中心的全科医师与护士，其它人员不超过社区卫生服务中心编制总数的5%。在2011年基层医疗卫生服务机构综合改革过程中，我省确定了全省乡镇卫生院人员编制按照服务人口的1.5‰标准核定，城市社区卫生服务中心按照服务人口的1‰标准核定。同时，又细分成东中西部不同标准，采取总量控制、结构调整的办法，建立“定岗、定编、不定人”的灵活用人机制。下一步，随着社区卫生服务工作量的逐年加大，我省将会逐步提高社区卫生服务机构编制标准，适当增加编制来满足不断发展的社区卫生服务事业。
&&& 四、关于人员素质的建议
　　近年来为了提高社区卫生服务人员的业务综合素质，国家和我省都制定了一系列的培养、培训、教育规划，包括全科医生、全科护士的培训，学历教育、全科医学教育，在职、转岗培训，继续医学教育。我省还实施了社区卫生服务人员能力“提升计划”， 确立了省级和市（州）级基本公共卫生服务培训指导中心和技能培训基地。2012年，全面启动了由省卫生部门发布的《吉林省社区卫生人员能力建设项目实施方案》（吉卫妇社发〔2012〕5号），利用5年时间对全省在岗的社区卫生管理和技术人员开展服务能力培训，全面提升社区卫生机构管理能力、服务能力。下一步，我省将研究制定相关政策，开展城市大医院对口支援社区卫生服务机构，充分利用大医院的医疗资源优势，建立服务指导和技术支持制度；鼓励优质医疗人力资源向社区卫生服务机构流动，并采取 “派下去”或“请上来”的办法，对社区卫生技术人员进行业务培训，建立起业务指导和技术支持制度；建立吸引优秀人才从事社区卫生服务的机制；结合医疗卫生体制改革，不断探索和改革社区卫生服务人员管理和分配制度，以优惠政策招聘引进和鼓励医学院校大学毕业生到社区卫生服务机构工作的制度等等，以解决当前社区卫生服务机构人才短缺和素质不高的问题。
&&& 五、关于公共卫生服务经费使用与管理的建议
&&& 按照党中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）要求和吉林省医改会议精神，为推进全省促进基本公共卫生服务逐步均等化任务的全面开展，我省完成了经费分配测算，由省卫生部门、财政部门、人口计生部门联合发布了《吉林省促进基本公共卫生服务逐步均等化的实施意见》（吉卫联发〔2009〕55号）等相关配套文件。我省2009年和2010年按行政区划内户籍人口每年人均15元安排了专项补助经费，2011年已达到25元标准。为了开展好基本公共卫生服务，做好项目经费监督管理，省财政部门、卫生部门联合发布了《吉林省基本公共卫生服务项目经费管理办法（试行）》（吉财社〔号），各市（州）、县（市、区）财政部门都设立公共卫生服务经费专户，各社区卫生服务中心设立专账。每年对全省开展的基本公共卫生服务项目进行考核，都把资金做为重点考核内容，在资金到位率、资金支出率、资金合规率方面重点监管，同时加大奖惩力度，保证了基本公共卫生服务项目的开展和资金使用与管理科学性、合理性。下一步，我省将继续加大对公共卫生服务经费使用和管理的监督力度，加强审计监督，确保资金安全、科学使用，对于确属挤占、挪用项目专项经费的违规行为，按规定进行严厉处罚，使党和政府的惠民政策真正惠及百姓。
　　六、关于工作指标的建议
　　按照国家三年五项重点医改任务要求，根据卫生部、财政部和国家人口计生委联合发布的《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发〔2009〕70号）、卫生部出版的《国家基本公共卫生服务规范》、财政部和卫生部联合发布的《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》（财社〔号）、卫生部和财政部联合发布的《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》（卫妇社发〔号）等文件要求，国家每年都制定相应的工作指标和考核标准，我省制定的工作指标和考核标准绝大部分是按照国家要求，基本切合实际的。下一步，我省将进一步深入实际，调查研究，科学合理的制定工作指标和考核标准，使指标的制定更加合理，更加符合实际，达到质量与数量的统一，保证社区卫生服务能够可持续发展。
　　感谢贵会对我省城市社区卫生工作的关心和支持，我们将进一步认真研究贵会提出的建议，并在实际工作中积极借鉴和采纳。同时，真诚希望贵会在以后工作中，对省政府各方面工作提出更多的宝贵意见和建议。
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中国城乡基本公共卫生服务非均等化问题研究
【摘要】：新的世纪,人类健康最重要的进步应归功于公共卫生的发展。对于国民健康来讲防病胜于治病,建立一个覆盖全体人民的基本公共卫生服务体系是至关重要的,而对公共卫生的财政支持尤其是财政投入是一国政府不可推卸的责任,政府的公共卫生财政支出关系到一国卫生服务的可及性、质量和国民享受应有卫生服务的公平性。建国以来,我国医疗卫生服务体系快速发展,但是在GDP快速增长的同时,基本公共卫生服务的发展明显没有跟上经济增长的步伐。由于长期“重医轻防”,基本公共卫生服务系统补偿机制不公平,SARS的沉痛教训使我们深深认识到一个完善的基本公共卫生服务体系至关重要。2003年我国政府明确提出了公共卫生体系建设的目标:“争取用三年左右的时间,建立健全我国突发公共卫生事件应急处理体系、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系;用更长一段时间,完善我国农村卫生保健体系、城市基本医疗服务体系、卫生科普宣传体系和财政经费保障体系。”
本文总结前人研究结果,对公共财政的主要介入形式——公共卫生支出,以及城乡基本公共卫生服务均等化作出了适合我国的综合性、科学性解释与界定。受国情与经济发展条件的制约,我国的基本公共卫生服务主要是指公共卫生服务中由疾病预防控制机构、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层卫生服务机构提供的卫生服务。因此,我国城乡基本公共卫生服务均等化是指,城乡基本公共卫生服务供给能够基本满足城乡居民的基本需求,从而使全民健康得以保证。由于基本公共卫生服务是一种公共品,因此需要政府负责提供,或干预其生产与配置,而公共财政支出是政府介入基本公共卫生服务的主要方法。
我国基本公共卫生服务城乡差距明显,虽然计划经济时期整个公共卫生事业处于优先地位,但我国城乡基本公共卫生服务水平不高。改革开放后,整个卫生服务体系逐渐转变为市场导向,乡镇公共卫生服务机构急剧减少,常规医疗机构中提供基本公共卫生服务的疾病预防、保健等科室不断被削弱,而专职卫生防疫、保健机构能力有限,无法满足社会的公共卫生服务需求。后“非典”时期,我国各项基本公共卫生服务项目陆续展开,取得的成果是显著的,但是由于财政分权、卫生监管成本高等原因,我国公共卫生服务体系的城乡建设不均衡程度较为明显。
本文第二章详细分析了我国城乡基本公共卫生差异的现状。首先,我国卫生总费用的构成比例变化明显,个人卫生支出所占比例不断上升,而政府与社会卫生投入比例不断减少。第二,政府卫生支出的使用结构上,公共卫生服务经费占公共卫生支出的比例呈逐年下降态势,而公费医疗保障经费占公共卫生支出的比例则逐年上升。与此同时,我国城乡居民健康消费水平差距不断增大。筹资方面,城市基本公共卫生服务机构的财政补助以及上级拨款收入均远远高于位处农村的同类机构。在这一情况下,我国城乡公共卫生服务机构及设施分布仍不尽合理。在可及性上,公共卫生机构的城乡可及性差距明显,农村居民就医难度更高。在人力资源上,公共卫生服务人员数量与质量的城乡差距仍然巨大。城乡基本公共卫生服务项目开展情况也存在着不容忽视的城乡非均等性。
第三章,本文通过对政府公共卫生支出城乡绩效的分析,寻找城乡居民享有基本公共卫生服务非均等化的主要因素以及各因素的影响程度。另外,在这一研究基础上,进一步将公共卫生支出细化采用DEA方法,通过分析公共卫生支出在农村基本公共卫生服务方面投入的效率水平,我们发现公共卫生支出差距对城乡居民卫生支出影响是显著的,同时若要满足现阶段城乡居民公共卫生需求,我国需要大规模增加农村公共卫生支出,且支出结构需要改善。
通过对我国城乡基本公共卫生服务现状的分析,我们得出造成城乡严重不均等的原因主要有:城乡“二元结构”带来基本公共卫生服务的城乡割裂;城乡居民收入水平差距十分明显;存在基本公共卫生财政偏差,各级政府财权与事权不匹配,财政转移支付制度还不甚完善;政府指导职能缺位。要解决这些问题,我们必须做到:一、统筹城乡发展,打破城乡二元公共卫生服务体制;二、建立有效的公共财政体系,明确划分各级政府职责,完善我国财政转移支付体系;三、加大政府公共卫生投入,逐步调整国家基础设施结构;四、加大力度建设服务型政府,矫正政府在公共卫生服务事业上的自身定位。
【关键词】：
【学位授予单位】：吉林大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2011【分类号】：R197.1【目录】：
摘要4-6Abstract6-12绪论12-18 研究背景12 研究意义12-13 研究内容与研究方法13-14 相关文献综述14-16 主要创新和不足16-18第1章 本文研究的基本概念界定18-22 1.1 基本公共卫生服务的性质18-19 1.2 城乡基本公共卫生服务非均等化19-20 1.3 公共财政介入基本公共卫生服务的目标、形式和路径20-22第2章 中国基本公共卫生服务城乡差异分析22-36 2.1 城乡公共卫生体制改革和发展历程22-23 2.2 我国城乡基本公共卫生支出非均等化23-28 2.3 我国城乡公共卫生筹资非均等化28-29 2.4 我国城乡公共卫生服务非均等化现状29-36第3章 城乡基本公共卫生服务投入的绩效分析36-42 3.1 我国城乡公共卫生健康投资绩效分析36-37 3.2 政府农村公共卫生供给效率的DEA 方法分析37-42第4章 中国基本公共卫生服务城乡非均等化原因分析42-46 4.1 城乡“二元结构”带来基本公共卫生服务的城乡割裂42-43 4.2 城乡居民收入水平差距十分明显43 4.3 基本公共卫生财政偏差43-45 4.4 政府指导职能缺位45-46第5章 政策建议46-50 5.1 统筹城乡发展，打破城乡二元公共卫生服务体制46 5.2 建立有效的公共财政体系46-47 5.3 加大公共卫生投入，逐步调整国家基础设施结构47-48 5.4 加大力度建设服务型政府48-50结论50-51参考文献51-54作者简介及科研成果54-55致谢55
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