【摘 要】近年来，我国政府发出削减公务支出、厉行勤俭的信号和控制行政成本的要求，从严控制一般性支出，严格控制行政机关公" />
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我国公共财政支出的现状及其优化思考
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　【摘 要】近年来，我国政府发出削减公务支出、厉行勤俭的信号和控制行政成本的要求，从严控制一般性支出，严格控制行政机关公用经费和项目支出。温家宝总理强调指出要继续实施积极的财政政策，更好地发挥积极财政政策在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的作用。从政府的严要求和出台的相关政策，我们不难窥见，我国公共财政支出的现状还是不容乐观的，相关问题值得深思。 中国论文网 /1/view-5120791.htm　　【关键词】财政支出；优化；政府预算 　　为配合税收体制的改革以及分税制的实行，我国近年来加强了对财政支出的控制力度，压缩和控制公共一般性支出，而社会民生保障的财政投入则有所增加，今年我国一般公共服务支出1350.58亿元，占总支出的0.98%左右，相对于去年执行数增长1.5%，增幅相对较低，且单从数字上看，仍远远低于世界平均水平，为此，我们不得不拷问国家公共财政支出的结构性、科目编制的规范性、科学性，资金使用效率，预算外隐性支出等等一系列问题。本文就我国公共财政支出存在的主要问题，作些个人的剖析。 　　就我国目前的情况来说，我国公共财政支出主要存在以下几个问题。 　　首先，财政支出结构性不够合理。我国财政支出结构性问题是伴随着我国由计划经济向市场经济转变而出现的，政府职能未能完全随着计划经济向市场经济的转变而转变。随着我国市场经济的不断发展，社会对公共产品、公共服务的需求增加，我国财政支出总量不足问题愈发突出，同时也伴随着财政支出结构性问题，这主要体现在我国的养老、医疗卫生、教育等社会保障等民生支出比重偏低上。另外，财政对本是经济发展的越位性支出，并承担了本由社会和市场承担的支出。 　　其次，财政支出的管理方式落后，资金使用效率低。长期以来，我国财政支出资金使用效率低下，只强调支出，而忽视了巨额支出是否带来同比的效用。以民生问题为例，我国教育经费年增长率很大，而国民的教育费用负担依然较重；医疗卫生经费快速增长，看病难的问题仍广泛存在。究其原因，主要是各级财政预算支出透明度不足，支出层级多而分散，财政资金分配机动性强、专项性资金补助类型项目多而杂等。造成效率低下的原因包括预算编制前科学测算问题、财政资使用单位资金使用问题、事中监管问题、事后投入效果评估问题等等，此外，编后监管不足，时不时追加预算资金，随意性大，缺乏科学规范管理制度，也是导致各级、各项目财政资金支出使用低效率的原因。 　　最后，公共财政资金支出浪费严重。公共财政支出浪费的根本原因是制度性的。法律制度不完善，预算执行不严，长期以来对各级政府的财政性支出主要靠上级对下级的约束，而对其中的一些环节没有建立相应制度约束机制。监督制约体制不建全，财政支出透明度低下，无法有效地引进社会监督力量对财政支出监督。财政资金拔付后，基本脱离了社会监督而被财政资金被少数人、部份单位挤占挪用，近年来的三公经费支出据高不下，这直接导致了难以弥补的财政赤字缺口。 　　笔者认为要从根本上改变财政支出这一顽疾，同样也得从形成这一问题的根源着手。 　　1.以公共财政理念为导向，科学界定财政支出范围。公共财政着眼于弥补市场经济条件下的市场失灵，因此，公共财政支出应以人为本，公共预算，应当以提供公共产品和公共服务为主，注重民生。因此，第一，需要按照执政为民和公共服务的理念设计一个公共服务型国家的各级政府预算科目。预算科目要将政府行政部门的预算与本部门执行的事业等功能预算分开，避免行政管理费用挤占事业费用情况的发生。第二，一些科目需要随着改革的深入进行调整。如非税收入项目，包括一些政府基金，有的需要费改税，有的需要清理和废除，因此，还需要一些临时的过渡性科目。第三，取消一些明显带有计划经济色彩的科目。第四，对社会保障、国有资产预算、建设项目预算，按其需要，进行特殊的分类和设置专门的收支科目。 　　2.以改善民生为重点，进一步加强社会公共行开支，社会公共性开支是代表社会公共利益和长远利益的支出，而我国长期以来财政预算安排中，用于公共性的支出都微乎其微，为促进经济的协调可持续发展，则必须调整和完善财政支出结构，加大公共服务支出，扩大公共服务覆盖面，从而不断化解社会矛盾和改善民生问题。这里首先得强调指出，要加大社会保障支出，应根据我国现阶段的经济发展水平，加强以最低生活保障为主体的社会救助体系建设，促进新型农村合作医疗和救助制度的发展。 　　3.改变管理方式，明确政府职能定位。政府必须解决财政供给的“越位”与“缺失”并存问题，应以社会公共需求为标准，减少国家对国民经济的保姆式干预，取消一些明显带有计划经济色彩的财政支出项目，减少对市场竞争性领域干预支出，而从财政从严控制公共财政一般性支出，削减三公经费、控制行政成本政策角度看，从财政资金使用效率、管理方式应严格按照预算法施行，全面推行部门预算制度，从功能上、性质上对预算科目规范分类，建立多级预算体系，对预算科目设置精细化、规范化、科学化。 　　4.以国家财政改革为契机，厉行勤位，控制行政成本。多年来，我国政府一直在努力压缩行政经费开支，但实际收效甚微，追根究底，既有人员、机构双膨胀和预算软约束的直接原因，又有体制转轨和政府职能错位等深层次原因，因此，降低政府运作成本的关键不是简单的消减经费，而是要进一步推行行政改革，精简机构。随着市场化的推进，转变政府职能，厉行勤位不能久拖不决，应该纳入国家的总体政治经济改革规划协同进行。比如，在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，即上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定奖罚措施，使行政经费支出保持一个合理的水平，实现行政经费管理的科学化和规范化。 　　【参考文献】 　　[1]关娜，张菁芳.优化公共财政支出结构的措施[J].科技致富向导，2011（06）. 　　[2]2013年中央和地方预算草案的报告. 　　[3]从树海.财政支出学[M].中国人民大学出版社，2002.
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我国行政管理费支出增长过快的原因分析
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完善我国财政转移支付制度研究
入库：日22:9
【内容提要】转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。无论是从分税制理论角度看，还是从我国区域经济非均衡发展实践角度看，均迫切需要建立相应的转移支付制度，以达到各级财政事权与财权匹配统一、促进各地区经济的协调发展、提供均等化的公共服务能力的总体目标。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。本研究就目前我国财政发展状况进行分析，就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题展开研究。
【摘 要 题】财政体制改革
【英文摘要】Transfer payment is an important component of revenue sharing financial system. Either from the perspective of revenue sharing theory, or from imbalance development of regional economy, we all need to build a corresponding institution of transfer payment that can realize the correlation of responsibility and financial rights, promote the reconciliation of economy among regions, provide equal public services. To complete the revenue sharing system, corresponding financial transfer payment institution should be established.　Otherwise,　financial policy can not be implemented soundly.　Establishment of formal transfer payment institution is a systematic engineering with policy and technology.　In the process of its implementation it will confront significant interest adjustment among different levels of governments. The study will analyze the present situation of finance development in China, and carry on a research on the principles, institution establishment and implementation of transfer payment system.
【关 键 词】转移支付/公共财政/财权/事权
&&& transfer payment/public finance/financial rights/responsibility of public affair
&&& 一、我国财政转移支付快速发展
&&& 自1994年我国实行分税制以来，财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看主要表现在以下一些方面。
&&& 首先，中央对地方的转移支付数额已有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其中，财力性转移支付2605亿元，专项转移支付3423亿元。中央对地方的补助比例逐步提高，年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从14.3％提高到29.3％，分地区，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。
&&& 其次，转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化，主要形式有：（1）体制补助（或上解）。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力。（2）专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。（3）结算补助（或上解）。这是在一个财政年度终了时，由于在该财政年度中，企业或事业单位隶属关系的变化，以及在预算执行过程中，因新出台政策措施的影响，需要中央政府给予地方政府的补助。（4）税收返还。这是在1994年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。是属于一种一般性补助，主要补充各地财力的不足。（5）公式化补助。从2002年起，根据《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》规定，中央因所得税分享改革增加的收入，按照公平、公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方主要是中西部地区实行转移支付。中央通过所得税收入分享改革增加的收入全部进入一般性转移支付。一般性转移支付额主要按照各地的标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数用公式进行计算确定。
&&& 第三，省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。地方政府转移支付的资金来源于两个方面，一是中央对省级的均等化转移支付，2000年为85.46亿元，再加上专项补助、体制返还等形式的转移支付，共达到4668.2亿元。二是地方政府安排的资金，从1994年到1997年4年中，全国地方政府用于转移支付的资金总额为285亿元。
&&& 第四，转移支付效用得以充分发挥。中央转移支付资金分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区，2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％，其中，财力性转移支付中，中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。中西部地区GDP占全国47.5％，含税收返还等在内的财政收入占地方财政收入的41.3％，实施转移支付后，提高到48.5％。实施财力性转移支付后，中西部地区按总人口计算的人均财力水平大为提高。如果以东部为100％，财力性转移支付前，中西部地区的人均财力相当于东部的32.2％和35.5％；实施转移支付后，分别上升到41.9％和48.3％[1]。
&&& 二、目前财政转移支付制度尚存不足之处
&&& 自实行分税制财政体制以来，尤其是1995年实行过渡期转移支付制度以来，我国在积极探索和深入推进政府间的财政转移支付制度改革方面取得了进展，形成了与我国分税分级财政体制基本适应的具有中国特点的财政转移支付制度。但是，从总体上看，我国现行的财政转移支付制度与建立科学规范的分税制财政体制的要求相比，还有不小的差距，与国外规范、稳定、科学的政府间财政转移支付制度相比差距更大。
&&& 首先是事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。西方各国都对各级政府的职责作了明确的法律规定，各级政府的&事权&由法律来界定。划分&财权&最先要做的工作就是划分&事权&，而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在对政府&事权&及支出范围没有进行明确界定的情况下进行的。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处：一是没有从法律上明确划分中央政府和地方政府之间的职责权限，而实际上仍由中央财政负担，如高等教育支出等；二是事权、财权相互交叉，既有中央财政负担地方支出的现象，又有地方政府承担中央部分支出项目的现象，如中央所属部委和省级职能部门对基础设施工程共同出资建设等；三是中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行没有规范、统一的可行方案，对这类事务，谁都应该去负责、去做，却是谁也没有好好做，如普及初等义务教育等。
&&& 其次是财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。西方国家政府间转移支付种类，一般只有专项转移支付和一般性转移支付两类。我国由于一般性转移支付规模偏小，中央在出台新的重大政策时，特别是要求地方政府提供配套资金的政策时，为保证政策的顺利实施，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成我国现行的转移支付种类众多的现象。如为照顾民族地区发展出台的民族地区转移支付补助；为农村税费改革出台的农村税费改革转移支付补助；为国家出台的增资政策而实行的调资转移支付补助等。众多转移支付补助的存在，造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，不利于转移支付制度的规范。
&&& 第三，转移支付的合理结构应根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。世界上大多数国家都建立两种类型的财政转移支付，即均等化和专项转移支付，而在我国形成了多达六种形式的转移支付。现行的财政转移支付体系中，除了一般性转移支付（2002年前是过渡期转移支付）外，其他形式的转移支付基本上起不到均等化作用。从2001年分配的财政转移支付总额上看，前者仅占2.3％，后者占了97.7％（仅指中央对地方层次）[2]。前者明显偏低，后者明显偏高，结构极不合理。
&&& 第四，转移支付的政策导向尚不够明确，有效转移支付支出不足。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整，运用财政转移支付贯彻国家的政策意图，即以公平为主，兼顾效率。由于我国及省级现行财政转移支付制度是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来的，因而在其政策目标的选择与定位上不可避免地受到了诸多限制。首先，从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按&基数法&确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因&基数&中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。而且，税收返还的使用权掌握在地方政府手里，即使它有不合理之处，中央政府也无法改变，不能利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。其次，在具体的财政转移支付过程中，地方政府的财政目标定位模糊，该管的无力管，不该管的又介入过多，使政府财政职能运作与市场经济的内在要求差距日渐加大。主要表现为急需财政扶持的公平竞争秩序和社会保障、公共基础设施、区域发展平衡以及公平效率等方面得不到财力支持，而不应由政府介入的竞争性行业和国有企业却时常受政府的直接干预。再次，在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接收者地位，对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥地方政府的积极性。从某种意义上讲，现行财政转移支付制度实际上是效率优先，兼顾公平，虽与经济体制改革总方针相对一致，但与转移支付的根本目标相悖。
&&& 第五，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。目前我国还缺乏针对财政转移支付资金使用情况而设置的监督制约机制，当中央财政转移支付补助资金下达到地方后，地方政府支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方政府与中央政府的支出偏好不一致时，挪用资金的情况就时有发生，如为了弥补拖欠的公务员工资或者教师工资，地方政府就可能会挪用水利建设专项资金，以解燃眉之急。对转移支付资金的使用效益的评价就更无从说起了。对转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拨付后的使用情况过问得少、检查得少。没有建立一套有效的监督、审计系统，对资金的使用效果，还不能及时、准确地掌握翔实、可靠的信息，不能作出有效评价。造成这种状况的主要原因在于，一是相关的法律法规体系的建设，比较滞后；二是财政转移支付的决策和运作，有时还不够民主、公开和透明；三是执行部门与监督部门的协调，有时还不够通畅。
&&& 第六，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。我国现行的转移支付制度的不规范，相当程度上是由于缺乏强制性约束造成的，政府间事权划分的不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配的随意性、分配过程的不透明、转移支付资金规模的不确定性等等，都是由此造成的。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分作了较为明确和原则的规定，但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政体制上认识的不统一性和制度的不确定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。作为一项涉及面广、政策性强、过程复杂的系统工程，必须有法律的规范，才能真正发挥作用。西方发达国家早已将财政转移支付制度立法，明确规定了财政转移支付的主要内容，而我国在有关财经方面的法律、法规还没有对此作出规定，导致现行财政转移支付执行中缺乏权威性，可操作性差，缺少透明度[3]。
&&& 第七，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。西方国家在分配财政转移支付资金时，均采用一定的标准和科学的计算公式，这不仅减少了中央政府主管部门在分配转移支付资金时&寻租&的机会，增加了财政转移支付制度的透明度和公允性，而且地方政府之间也不会因待遇不公而产生不和谐。目前，我国为了照顾原有的既得利益，分税制体制中保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数据的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，从而根本达不到财政均衡化的目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。而其他转移支付的分配也带有很大随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及各行各业；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。
&&& 第八，省以下财政转移支付制度有待完善。虽然现行的省级以下政府间转移支付对于缓解基层政府财政困难、缩小省内的地区差距、调动基层政府发展经济及增收节支的积极性起到了积极的作用，但与发达国家的规范化、法制化的转移支付制度相比，还存在着许多不足之处。许多地方省以下财政管理体制没有按照分税制改革要求去规范，仍在很大程度上带有旧体制的痕迹。地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助收入稳定可靠、自收自支、自求平衡的分级财政管理体制。有些地方存在层层集中财力的倾向，从而进一步加剧了基层财政的困难。各地虽然采取了一些财力均衡的措施，但是均衡方式不够规范，主观因素多，客观性、规范性不够，均衡的力度有限，各省辖区内的地区间财力差异依然较大，影响了政府职能的发挥。省级以下转移支付制度平衡本地区公共服务水平方面没有发挥应起的作用。占全国人口70％以上的农村居民生活在县乡，但这两级财政收入的总额还不及城市一级所得，而占全国人口不到30％的城市居民却享受了高于全国平均水平以上的公共服务。
&&& 三、完善财政转移支付的制度建设
&&& 1998年以来，我国从中央政府开始，自上而下地对政府机构和职能转换进行了改革。与之相应，我国开始建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。近年来，按照公共财政的要求，重点推出了一系列财政支出的改革。一是实行部门预算，细化预算编制，推行&零基预算&，为最终实现统一的综合财政预算打下基础。二是建立国库集中收付制度，财政统一开设国库单一账户，所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品或劳务供应者，实现财政收支的规范化管理。三是推行政府采购制度，对所有财政性资金实行竞争、择优、公正、公开、公平的方式进行采购，杜绝财政资金使用的浪费和腐败，促进全国统一市场的形成。这是继1994年对财政收入进行重大改革之后，对财政支出进行的又一次重大改革，为加快建立规范的财政转移支付制度创造了有利条件。针对我国财政转移支付存在的问题，需从以下方面着手来完善我国财政转移支付制度。
&&& 首先是要转变政府职能，调整财政供给范围。要科学界定事权，必须转变政府职能，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。首先，划清政府与市场界限，在市场经济背景下，在处理政府与市场关系方面，必须坚持市场优先的原则，即凡是通过市场能够办到的事情，应通过市场加以解决；单纯地通过市场难以解决的，由市场与政府共同解决，但政府只是起补充作用；通过市场不能解决的问题，由政府解决。政府的基本职能就是指导市场和弥补市场失灵。其次，科学界定政府职能，缩小财政资金供给范围。政府职能要从&越位&领域退出和填补&缺位&领域的职能。我国目前还处于社会主义初级阶段，市场经济体制还没有完全建立起来，仍然处于体制过渡时期。同成熟的市场经济国家相比，我国政府承担的职责要相对多一些。因此，在界定我国政府职能方面，必须立足于通过提供公共商品与服务，纠正市场失灵，以满足社会公共需要，同时考虑我国目前的特殊国情。要逐步改变政府&越位&现象，政府应逐步从私人商品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补&缺位&，即政府该管的、属于社会公共需要领域而没有管好的事项。财政资金的供给范围主要是为国家机器的正常运转提供充分的财力保障，增加社会共同利益和长远利益的社会公共性开支，调节收入分配，实现社会公平，强化财政的宏观经济调控职能，规范财政补贴范围，合理控制补贴规模。
&&& 其次须合理划分各级政府的事权与财权。现行分税制财政管理体制对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。因此，应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济条件下，公共财政理论要求按照公共物品的层次性与受益的范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有&外部效应&的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。为此，在省与市县之间应重新调整事权的搭配结构，将事权适当上移。县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，这些基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担[4]。实行分税制财政体制，就是要在明确划分各级政府的事权或职能范围的基础上，合理划分财力范围和财权，使各级政府都有比较稳定的收入来源，有比较固定的税种作保证。对一些地方性税种，允许地方政府有一定的开征权和某些地方税税目、税率的调整权；同时，加快财政转移支付制度的立法工作，加快&费改税&改革步伐，将一些地方政府批准的收费项目改为地方税税种，纳入地方财政收入的范围。构建和完善转移支付制度，必须加快地方税收体系的建设，逐步完善地方收入体系。首先要科学划分地方税种，突出地方主体税种。1994年的分税制不是体现事权与财权的合理界定，而是更多出自满足增加中央财力的需要，把一些收入不稳定，税源分散，征收难度大的税种留给了地方。因此，针对这种情况，一方面要设立新的地方税种如财产税来为地方税注入新的力量；另一方面，要把部分稳定的中央税种拿出来，实现共享，以弥补地方财力不足，充实转移支付资金总量。其次，合理调整省、市、县各级分配格局。要改变省、市对县乡进行财力集中的现象，也要逐步改变按企业行政隶属关系和行业分享的现象，真正实现省、市、县按税种按比例分享地方税收的局面。再次，赋予地方政府一定程序的立法权，促使地方政府因地制宜地采取措施，挖掘税收潜力、改善财政状况[5]。
&&& 四、确立完善财政转移支付的基本原则
&&& 财政转移支付制度作为调整政府间财政关系的重要手段，为完善我国的财政转移支付政策工具的有效发挥，应该遵循以下一些基本原则。
&&& 遵循科学合理、规范统一的原则。财政转移支付制度的科学性与合理性，是决定该制度能否生存的前提条件。财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济的实际情况和财政运行规律，力求做到科学合理。而规范统一是财政转移支付制度的内在要求，规范统一的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，统一通过数学模型来规范运算过程。以规范统一的财政转移支付制度取代目前的税收基数返还、专项补助等分散支付方式，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证财政转移支付制度的实施。
&&& 遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政转移支付制度，作为政府间集权与分权的制衡机制，其作用不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段，它的目标是为人们的活动提供一个激励机制。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅会使地区经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平衡分配），则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有坚持效率优先、兼顾公平，以公共服务水平相对均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。
&&& 遵循公正透明、注重绩效的原则。在测定与分配财政转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中人为因素过多的行为，确保财政转移支付的公正性。财政转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及财政转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。同时，要注重财政转移支付的绩效考核。所谓绩效，主要是指财政转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最基本的公共服务水准而非平均主义；三是减轻对经济发展的影响同时不影响市场配置资源的基础作用。并通过财政转移支付引导社会资金投向，调控宏观经济，从而实现经济稳定发展的目标[6]。
&&& 五、完善财政转移支付的实施策略
&&& 我国多年来由于转移支付政策目标定位不明确，在改革过程中先后形成了体制补助、结算补助、税收返还、专项补助、临时补助等多种形式。这些转移支付形式不仅客观上延续与扩大了原有不合理的利益分配格局，而且各转移支付形式之间也缺乏良好的协调机制，导致财政转移支付制度的整体均等化功能不断弱化。因此，完善转移支付制度的一个重要环节就是归并和规范现行的支付形式，也就是将当前形式多样的支付方式逐步通过结构转换，归并到国际上通行的一般性转移和专项转移支付两大类型上来。具体策略如下。
&&& 逐年降低直到最终取消税收返还。改革现行税收返还办法，是建立规范的一般性转移支付制度的重要前提条件。在目前的分税制格局下，中央财政很难从收入增量中安排较多的财力用于对地方的转移支付。要达到均等化的目标，只能对现行的转移支付制度进行结构改革。将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解并入税收返还。通过归并，中央财政一方面可减少税收增量返还，另一方面，还可减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布。然后，把税收返还的一定百分比作为一般性转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，税收返还就可以被归并到一般转移支付中去。其次，逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。其他补助是我国目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的强化预算、严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。处理的办法是，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，对其中具有财力补助性质的资金纳入一般性转移支付中。
&&& 建立规范的、服务特定政策目标的专项转移支付体系。从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。第一，着力优化结构。首先按事权与财权相对应的原则，对分散于各预算支出科目中的专项补助进行清理整顿；对属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权的、按照各自负担比例承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权范围内的、应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按政策与制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消不再安排；对一次性的带有照顾性质的、不利于中央与地方事权划分的专项拨款，不再安排。第二，确保重点。根据当前我国实际情况，中央对地方的专项转移支付资金应主要用于国家重点支持的项目，如救灾扶贫、国土整治、环境保护、跨地区基础设施建设等，同时应加大下岗职工基本生活费补助、支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等方面的资金投入。第三，规范管理，提高资金使用效益。如建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目审批的随意性与盲目性；使用规范的公式法分配资金，并将其与均等化转移支付协调起来，提高转移支付的整体均衡功能。
&&& 规范转移支付的分配方法，用&因素法&替代&基数法&。采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数，并据此确定各地收入上解额和补助额，是在特定时期为稳定政府间财政关系、减少财政体制改革的阻力而采取的措施，其不合理是显而易见的。为了使中央对地方的转移支付产生公平和均等化的效果，采用&因素法&，以科学的公式和模型来确定转移支付的规模和数量[7]，是完善我国转移支付制度的一项重要步骤。选取一些不易受到人为控制的、影响各地财政收入能力和财政支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，对这些变量综合加以测算和分析，确定各地的转移支付额。核心是确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求方面所处的地位，关键是求出各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占据的权数。根据因素来衡量各地的财政地位，以公式化的形式确定各地的转移支付额，提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，避免讨价还价现象，提高财政管理的科学化程度。
&&& 加快财政横向平衡改革步伐，构建纵横交错的财政转移支付框架。我国现行财政转移支付制度基本上是纵向的，省际之间、县际之间的横向转移支付还没有建立起来。横向转移支付的缺失制约了财政转移支付整体功能的充分发挥。因此，根据我国区域经济发展不平衡、各地公共服务能力差距大、中央财政收入集中度不高等实际情况，尽快构建以纵向为主横向为辅、纵横交错的转移支付框架体系。横向财政转移支付旨在解决不同地区之间公共服务能力差距问题，因此，为实现财力横向均衡的战略目标，我国应尽快建立省际之间和县际之间的横向财政转移支付制度。其中省际之间的转移支付由中央财政根据公共服务均等化的原则，在科学测算的基础上通过中央预算组织实施。县际之间的转移支付，由省级财政根据本省的情况，参照省级之间的横向转移支付制度，制定具体办法并组织实施。这样不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力，并在财力转出地区与财力转入地区之间形成明确的资金授受关系，有利于提高财政转移支付的透明度和转移支付资金的使用效率。具体思路可以借鉴加拿大的一些做法，针对地区之间的收入差距，专门成立均衡性转移支付。经过标准计算，支付给财力低于标准收入的地区，建立卫生、社保、教育等社会性转移支付，不论贫富，在有条件的地区按人头数平均拨付到各地，以满足基本公共服务支出。也可以借鉴德国一些成功的经验，成立专门省（市）级财政均衡资金。财政均衡资金可以增值税或所得税按比例扣出一部分再加上富裕省（市）直接划拨一部分共同组成，再通过因素法分配到各省市，以实现省（市）之间的横向平衡。
&&& 注重转移支付的管理机构、监督机制和法制化建设。首先，成立权威性的转移支付管理机构。目前我国转移支付由财政、民政等部门管理，掌握和分配转移支付拨款的是财政部的一些专业司局和中央部委，过于分散，存在浪费和低效率等问题。因此，应该成立一个专门的决策和执行机构来进行转移支付方案的确定和资金的拨付。一是成立专家委员会，可由财政学家、经济学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成，负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作，搜集、处理有关政策信息和数据资料，计算转移支付额，并对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈和考评，在预算规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要的监督。二是设在财政系统内部的执行机构。其次，建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。再次，加强财政转移支付制度的法制建设。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。也可考虑在《宪法》中明确财政均等化的目标和赋予财政转移支付相应的法律地位，以根本大法的形式确定中央与地方、地方各级政府之间的事权与财权，转移支付的目标、框架和具体形式，从法律上保证财政转移支付目标的实现。
&&& 规范省级以下政府财政转移支付。我国现在的市级以至县级政府享受的财政转移支付来源多样，有的作为&国家级贫困县&直接接受中央财政拨款，有的则是从本省财政中得到补贴。这样，在部分地区就出现中央级财政和省级财政转移支付涵盖范围相互重叠的情况，形成职能部门越多、责任越不明确的局面，这些地区从两方面都受益，实际上却得不到较大力度的经济利益。因此，建议中央政府对省级政府放权，让其在经济发展方面享有较大的自主权，省级政府应该根据本省内部地区经济发展的状况，确定各个地区是否应予以补助、给予补助的额度等具体事务。省以下财政转移支付的设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调，形成一个完整统一的财政转移支付体系，实现财政管理体制基本框架在全国范围内基本一致。均等化的转移支付主要针对县级辖区，尤其是贫困县。中央政府将转移支付的一个较大比例直接支付给县级政府，这样可以避免或减少省和市级政府的截留。
【参考文献】
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&&& [2] 黄佩华，迪帕克．中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社，2003.
&&& [3] 龙朝晖，邓建新．政府间财政转移支付：问题及政策建议[J].改革研究，2005,(7).
&&& [4] 李武杰，金崇芳．进一步规范和完善我国财政转移支付制度探析[J].改革研究，2005,(3).
&&& [5] 李齐云．完善我国财政转移支付制度的思考[J].财贸经济，2001,(3).
&&& [6] 刘扬，董兆平．我国政府间财政转移支付制度效应分析和改进构想[J].财政研究，2005,(8).
&&& [7] 马骏．论转移支付[M].北京：中国财政经济出版社，1998.
【原文出处】财经论丛 2
【作 者】顾建光 顾建光，上海交通大学国际与公共事务学院。（上海 200240）
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