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财政收入低增长与政策选择
一、问题的提出
增长或上涨速度高低没有严格的划分标准，如同，一般把同比上涨称低通货膨胀，上涨为温和通货膨胀，上涨以上为高通货膨胀或严重的通货膨胀。同样，财政收入增长亦如此，一般把财政收入一位数的增长称为低增长，的增长为中等速度的增长，以上的增长为高增长。
从年以来，我国财政收入一直保持高速增长，甚至超两倍以上增长，最高年达到，即便是受金融危机影响的年，财政收入也增长，年又重新达到的高增长。财政收入的高增长为实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的和谐社会建设提供了财力保障，推进了民生事业的发展。但是，从年开始，我国财政收入增长明显回落，全年财政收入增长，年国家预算安排财政收入仅增长。从年一季度全国财政收入情况看，公共财政收入增长，比去年同期回落个百分点，财政收入进入低增长阶段。
表一：近年来我国财政收入增速和增速单位：
财政收入增速
不仅仅是财政收入，政府非税收入中的大头、列入政府性基金管理的土地出让金收入亦是如此，除了年受金融危机影响外，年以来全国土地出让金收入高速增长，年达到；从年起增速开始回落，仅增长；年出现的负增长。
从地方的情况看，财政收入的增长情况和全国基本一致，除了中西部地区尤其是资源地区财政收入增长较快外，东部沿海发达地区财政收入增长明显放缓，率先进入低增长阶段。年，广东省实现财政总收入仅比上年增长；上海市实现地方财政收入比上年增长。年地方财政预算安排，广东省财政总收入增长，上海地方财政收入增长。实际上，沿海发达地区的财政收入率先进入低增长阶段。
从未来我国财政发展的趋势看，财政收入难以重返两位数的增长，尤其是以上的高增长，低增长将是未来财政收入的常态。
财政收入增长的减缓，给政府理财提了个醒，财政不是取之不尽，用之不竭，财政收入的增长是有限度的，政府预算安排必须量力而行，用钱必须精打细算，以确保财政持续、平稳、健康发展。
二、未来我国财政收入增长缓慢的原因剖析
财政是国民经济的综合反映，来自经济的发展，经济的规模、经济的结构、经济运行的质量和效益，直接关系财政收入的增长，而政府的宏观政策，又制约着财政收入的增长。从当前乃至未来我国经济发展和政府宏观经济政策的运行分析，我国财政收入进入低增长是不可回避的事实。
（一）经济发展速度的减缓，直接限制了财政收入的增长
经济决定财政，财政反作用于经济。改革开放以来，我国抓住发达国家产业转移的机会，利用我国廉价的劳动力资源优势，引进国外先进的技术和管理，大力发展加工贸易、发展个体私营经济和三资企业，我国的经济发展迅速，保持多年的高速增长，已成为世界第二大经济体。世界金融危机以来，我国经济也不能置身度外，遇到了前所未有的困难，经济发展面临严峻的挑战。从国际发展环境看，世界经济并没有完全从危机中走出，美国的财政悬崖悬而未决，欧债危机还在发酵，全球经济面临许多不确定性，发达经济体经济低迷仍将延续。同时，和我国经济结构相类似的东南亚、拉美地区等新型经济体的兴起，给我国经济的竞争造成了不少的压力。这些直接影响我国产品的出口，影响外贸出口对经济的拉动作用。从国内发展环境看，我国经济发展面临严峻的资源要素制约，土地紧张、劳动力成本上涨、融资难等问题突出，经济发达的沿海地区尤其突出。同时，我国经济发展高能耗、高污染、低产出问题还没有解决，面临严峻的产能过剩问题，调结构的压力大，这些直接影响企业生产规模的扩大，影响投资对经济的拉动。至于消费，又受高房价、子女教育、看病贵等因素影响，内需启动难。这使得我国经济开始回落，经济高增长难以维持，年全国增长，年下降到，年进一步下降到，为年来最低。年一季度为，较上年四季度回落个百分点，短期内我国经济增速再达到或超过的难度较大。而财政收入来自经济的发展，财政收入的规模随着经济的增长相应地扩大，随着经济增长的回落相应回落。我国未来经济增长速度下移是不可避免的，很难回到两位数的高增长，也使得我国未来的财政增长空间受到限制，财政收入低增长是难免的。
（二）宏观调控尤其是房地产调控的持续，影响了财政收入的增长水平
随着我国城市化的发展和住房制度改革的推进，房地产市场逐步发展起来，不少地方房地产业已成为支柱产业或重要产业，但房地产的过度发展，房地产价格的过快上涨，又会导致房地产投机盛行，经济的虚拟化和产业的空心化。年以来，为遏制部分城市房价过快上涨，我国逐步加大了对房地产的宏观调控。年月日国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条），月日国务院发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国十条），月日国家出台巩固楼市调控成果措施（国五条），年月日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的有关问题的通知》新国八条，年月日，国务院常务会议明确了五项房地产市场调控具体政策措施，即新国五条，等等，国家在信贷、税收、土地等多方面实施严厉的调控政策，限制房地产业的发展。而房地产业与财政收入的关系密切，在我国现行的税制中，直接以房地产为课税对象的有土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税等，与房地产紧密相关的有营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税等。不少地方，房地产业的税收贡献在财政收入中占有举足轻重的地位，是地方政府的支柱财源，有些地方甚至成为第一大财源。不仅如此，房地产业的发展直接关系政府的非税收入，主要是土地出让金的收入。年我国土地出让金收入亿元，比年亿元下降我国土地出让金收入的减少，跟房地产的调控密不可分。在新财源一时没有形成，难以取代房地产业，而房地产业的发展又受到国家宏观调控的限制，这样，无论是政府一般财政预算收入，还是非税收入的增长都受到了限制，影响了财政收入的增长。
物价水平的低位运行，客观上降低了财政收入的增长
物价水平和财政收入的关系密切，关系的程度和财政收入的构成存在必然的联系，因为财政收入的主体是税收收入。我国财政收入左右来自税收收入，而税又包括直接税和间接税。我国的税制不同于西方国家的税制，西方国家是以直接税为主，如年美国税收收入中属于个人直接缴纳的税收比例高达。我国是以间接税为主，年我国间接税中的增值税、营业税、消费税、关税占全部税收收入的比例高达。而间接税是从价税，是价格的构成要素，可直接计入商品的售价之中，通过价格渠道转嫁，间接税和价格关系密切。在一定范围内，价格越高，税收收入增长越快。从年开始，除金融危机影响的年外，我国物价指数即指数开始回升，年为，年为，年为，年为，一直存在温和的通货膨胀问题，带动了以现价计算的税收收入增长。进入年我国的开始逐月回落，月份以后回落到以下，全年仅为，保持在较低的水平，年指数仍维持在较低的水平，月分别为、和。物价的低水平运行，使得以间接税为主的税收收入增长缓慢，将直接影响财政收入的增长，甚至会导致财政收入增速的下滑。
国民收入分配结构的调整，压缩了财政收入增长的空间
在国民收入蛋糕既定的情况下，国家集中多了，留给企业和个人的就少，反之亦然。分税制改革以来，国家通过税制改革，对国民收入分配结构进行了调整，提高了财政收入占的比例，到年全国财政收入达到了万亿元，财政收入占的比例为，是年分税制改革以来最高的，比年提高了个百分点。如果国民收入分配国家集中多了，显然会影响居民生活的改善，影响国内消费需求的扩大。党的十七届五中全会明确提出要着力保障和改善民生，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，即提高两个比重。党的十八大进一步明确，到年要实现城乡居民人均收入比年翻一番的目标，即居民收入倍增计划。调整国民收入分配结构，提高居民收入在中的比例，国家除了在再次分配中通过财政的转移支付和社会保障政策提高居民尤其是低收入家庭居民的收入水平外，主要是要在国民收入的初次分配中增加居民的收入份额。一方面是提高工资标准尤其是最低工资标准，提高工资收入占的比例，使居民的工资收入增长和的增长保持同步或高于的增长。另一方面是全面建立社会保障制度，扩大社会保障制度的覆盖面，将民营企业、个体工商户等全部纳入社会保障的范畴。随着国民收入分配结构的调整，分配向居民个人倾斜，增加居民收入在国民收入中的份额，这使得居民收入的增长和财政收入的增长将保持同步或超过财政收入的增长，客观上压缩了财政收入的快速增长或增长空间，财政收入的增长受到了限制。
结构性减税的持续推行，放缓了财政收入的增长
美国次贷危机引发的全球金融危机以后，我国政府及时推行了积极的财政政策。积极财政政策一项重要内容是启动结构性减税，在理顺税收分配关系的同时，进一步减轻企业的负担。从年月日起，在我国所有地区、所有行业推行增值税转型改革，即由生产型增值税转为国际上通用的消费型增值税，允许企业抵扣其购进设备所含的增值税，消除我国当前生产型增值税制产生的重复征税因素，降低了企业设备投资的税收负担，是一项重大的减税政策。经有关方面初步测算，增值税转型能够减轻企业多亿元的负担。从年月日起我国又提高了个人所得税的减除费用标准，即起征点从现行的元提高至元，经过调整后，大约有万人不再需要缴纳个人所得税，全国个人所得税月均减少亿元的收入。从年起国家又陆续出台了对小微企业的税收优惠，从年月日到年月日对小微企业增值税销售额起征点和营业税营业额起征点提高到万元。自年月日到年月日对年应纳税所得额低于万元的小微企业，其所得减按计入应纳税所得额，按的税率缴纳。从年月日起国家启动了将交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税率先在上海试点，即营改增改革，月日起试点范围又扩大到北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳个省（直辖市、计划单列市）。从年月起将营改增试点范围在全国推开，据测算年全部试点企业将减轻负担亿元。这些结构性减税政策陆续出台所产生的叠加效应，必然对财政收入的增长产生影响，放缓了财政收入的增长速度。
如此等等，这些原因都说明财政收入低增长将进入常态化。当然，随着城镇化的推进，内需的扩大，经济发展方式的转变，改革红利的进一步释放，财政收入也有可能出现高增长，但这改变不了财政收入低增长的趋势。
三、适应财政收入形势变化的政策建议
财政收入决定政府调控的可用财力，财政收入的低增长决定了政府未来可用财力的规模。财政收入的低增长要求各级政府必须运筹帷幄、未雨绸缪，加快财政政策的调整。财政预算安排要做到量力而行，不能寅吃卯粮，尤其涉及民生的财政支出，在稳步提高的基础上必须考虑民生财政支出的刚性特点，每年新增的民生支出要充分考虑财政增长的可能。同时，要进一步优化财政支出结构，提高财政资金使用绩效，实现少花钱，多办事，办好事，确保政府职能的实现和财政收支的平衡。
要转变理财思路，树立过紧日子的理财观念
财政是代表政府在理财，理财不仅仅是财政一家的事，各级党委和政府以及各有关部门和单位都是理财的主体，都必须树立勤俭节约、过紧日子的理财观念，提倡为民理财的思想，严控财政支出水平和标准。一是要合理界定政府财政的职能范围。市场经济必须发挥市场配置资源的基础性作用，树立大市场、小政府的理念，而公共财政是和市场经济相适应的，公共财政要求财政退出竞争性领域，不要与民争利，财政主要作用于市场失灵的方面，即支持那些市场主体不愿干或不能干的事。凡是市场能够作用到的地方、作用到的领域，必须发挥市场机制的作用，政府千万不能越俎代庖、与民争利。只有市场作用不到或者市场不愿作用的领域，政府财政才能积极主动介入，确保政府职能的回归，实现花小钱，办大事政策目标。二是要严格控制财政支出水平和标准。没有规矩，不成方圆。在财政困难、财政收入增长缓慢，甚至出现负增长的前提下，也往往是出台严控支出政策的最佳时机，这时候出台的政策单位和部门能够理解，而一旦制度形成了，严控财政支出，维护财经纪律也就能逐渐形成一种自觉行为。当前，要及时出台严控财政支出的制度和标准，对一些已制定但尚未出台的支出管理政策及时出台，对一些将来需要做尚未制定政策的要及时制定。同时，出台的政策要符合我国的国情和社会消费的水平，有量化的尺度和可执行的标准。如对会议费的开支，必须规定不同性质会议的时间长短和开支标准；对公务接待，必须明确食宿的标准；对公务用车，必须明确配备公务用车单位的资格，配车的标准和价格额度，等等，便于部门和单位执行，使政府的支出有据可依，有据可查。
（二）加强财政预算管理，建立科学合理的财政预算制度
财政预算是财政工作的基础，是政府实现职能的保障。各级政府和财政部门必须加强财政预算管理，健全预算制度，为政府职能的实现创造条件。一是要建立以收定支的预算制度。收支平衡是政府理财的基本原则，也是政府财政预算编制的指导思想。虽然财政平衡是暂时的，财政不平衡是长期的，但从动态的角度看，财政仍然是平衡的。目前，我国各级政府和部门的预算在每年年底就编制，年初人代会通过以后就执行，预算基本是按以支定收的方式确定。但这种预算制度，一旦财政收入形势发生变化，如果继续按年初的预算执行，不少地方政府将不可避免地会出现预算赤字，给财政工作带来困难，加剧财政风险，因为我国的预算法和即将要出台的新预算法都规定地方政府预算是不能出现赤字，也不能举债。因此，按照财政收支平衡的预算原则，应建立以收定支的预算制度。这种预算制度表面上看比较保守，但规避了地方财政的风险，有利于地方财政的持续稳定发展。二是统筹政府财力编制财政综合预算。财政收入通常指一般预算收入，主要由各种税收收入组成，而政府的财力除了一般预算收入外，还有大量的政府性基金收入，以及各种非税收入，土地出让金就是其中重要的一项。这些财政资金都是政府财力。长期以来，政府财政预算编制主体是一般预算收入，局限于预算内的财力，政府预算往往捉襟见肘，办许多公共事业心有余而力不足，其实这和政府财力的组成是不一致的。各级政府安排预算就不能仅仅局限于预算内的财力，要将政府的财力综合考虑，统筹安排，编制综合预算，将分散的财力变为集中的财力，集中财力办大事，确保政府政策目标的实现。三是按轻重缓急安排政府预算。在政府财政收入有限，而社会对政府财政支出的需求无限的前提下，财政不能无限满足，否则，财政就会发生寅吃卯粮。这给财政预算安排带来了压力。财政只能有所为有所不为，抓住重点，学会弹钢琴，按轻重缓急来安排预算。财政预算只能根据财力的可能，在基本满足教育科技、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等民生需要的前提下，不同时期、不同阶段有重点的满足不同需要。当然，一些财政困难地区，对法定支出政府预算如果不能全部保障，财政只能在不同年份有重点的给予保障，或者有重点地保障其中必须保障的重点支出，把财政资金用到最需要的地方和方面，满足社会公共需要。
（三）优化财政支出结构，满足基本公共需要
优化财政支出结构，按结构需要严控财政支出，把财政资金用在更需要的地方，等于节约了财政资金。在社会主义市场经济条件下，财政不是万能的，但没有财政却万万不能，这是由财政职能作用和地位决定的。保障民生需要财政，维护政权运转需要财政，改善发展环境需要财政，统筹城乡发展需要财政，推进基本公共服务均等化需要财政，财政始终处于社会矛盾的焦点上，再多的财政收入也往往难以满足财政支出的需要，财政收支矛盾是永恒的矛盾。在收入不能或者不能很好满足财政支出需要的前提下，必须要优化财政支出结构。一是要保障民生的财政支出。改革和发展的目的是为了改善民生，而社会保障、公共卫生、基础教育等民生问题与城乡居民的生活息息相关，在考虑财力可能的前提下，按照低标准，广覆盖，可持续的原则，财政必须千方百计给予保障，以真正实现让全体城乡居民共享改革发展成果。二是要支持公共基础设施建设。道路、机场、码头等基础设施建设，是发展经济、改善投资环境、提高竞争力不可或缺的组成部分，这些基础设施的投资往往投资规模大、建设周期长，需要政府的介入，但这些不少是混合产品或半公共产品，投资有一定的经济效益，有些甚至经济效益不错，市场也能够起一定的调节作用，财政要积极发挥经济杠杆作用，比如注入资本金等，撬动社会资本投入推进基础设施建设。三是要控制并压缩政府的行政开支。小政府，大社会。这是市场经济条件下对政府职能的科学鉴定，政府仅仅充当市场经济的守夜人角色，配置资源的主体是市场，而过于强势的政府，就会阻碍市场机制在资源配置中的基础性作用，不符合市场经济的发展。小政府体现在政府的行政成本是可控的。降低行政成本，除了要严格控制政府的行政开支外，还包括党委、人大、政协等国家权力机关的行政开支，控制各权力机关的机构规模和人员编制，降低开支标准和开支范围，尤其要严格控制会议费、汽油费、出国费等三公经费，甚至要尽量压缩，以提高行政效率。
（四）全面加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益
　无偿性是财政资金的基本特征，这是财政资金与银行信贷资金的本质区别，这也使长期以来部门和单位形成使用财政资金不讲效益、财政资金不用白不用的错误观念。其实，财政资金来自于纳税人缴纳的税收，使用财政资金必须讲究效益，不该用的财政资金绝不能用，不该浪费的财政资金绝不能浪费，把财政资金用到最需要用的地方，最有效益的地方。为了确保财政资金的合理使用，财政预算绩效管理是有效的手段。一是要全面加强财政支出绩效管理。绩效管理是财政工作的重要组成部分，是提高财政资金使用效益的有效手段，加强了财政支出绩效管理实质是强化了财政支出管理，是严控财政支出的有效手段。我们知道，公共财政的基本特征是取之于民，用之于民，财政资金来自社会，主要是企业和居民缴纳的税收，企业和居民有权知道财政资金的使用方向和使用效果，政府无非是代理纳税人用钱，政府在财政资金筹集、分配、使用的每个环节都要精打细算，把钱用在刀刃上，该花的钱必须用好，不该花的钱坚决不花。而要做到这些，必须对财政资金使用的效果进行评价，这不仅有利于加强财政监管，更有利于督促财政资金使用的部门和单位提高财政资金使用绩效。二要发挥好财政绩效评价的作用。把财政资金使用绩效的好坏，作为是否保留或取消财政专项的依据。预算绩效评价不能光评好的，更重要的要评不好的，否则，预算绩效评价就失去价值，并把预算绩效评价结果作为财政预算安排的重要依据。对使用效益不好或使用效益不高的项目，财政预算要予以核减；对财政资金长期不用或有大量结余的要收回财政；对确实没有必要保留的项目要予以取消或合并，因此，绩效评价必须动真格，要注重结果应用，切实把财政支出绩效管理作为严控财政支出的政策工具。以发挥好财政资金的作用，提高财政资金的使用效益。|||||||||||||||||
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财政部：2013年社会保险基金收入35994亿 增15%
　　中新网10月10日电 据财政部网站消息，财政部今日发布“关于2013年全国社会保险基金决算的说明”，数据显示，2013年，全国社会保险基金总收入35994亿元，比上年增长15%。
　　财政部、人力资源社会保障部和国家卫生计生委关于2013年全国社会保险基金决算的报告已报国务院同意，数据显示，2013年，全国社会保险基金总收入35994亿元，比上年增长15%；总支出28744亿元，比上年增长20%；本年收支结余7250亿元，年末滚存结余44884亿元。
　　企业职工基本养老保险基金情况显示，本年收入20790亿元，比上年增加2490亿元，增长14%，完成预算的111%。其中：基本养老保险费收入17002亿元，比上年增加1975亿元，增长13%，完成预算的110%。本年支出16699亿元，比上年增加2751亿元，增长20%，完成预算的101%。其中，基本养老金支出16090亿元，比上年增加2632亿元，增长20%，完成预算的101%。本年收支结余4091亿元，年末滚存结余26900亿元。
　　居民社会养老保险基金情况显示，居民社会养老保险基金包括城镇居民社会养老保险基金和新型农村社会养老保险基金。本年收入2173亿元，比上年增加177亿元，增长9%，完成预算的104%。其中：个人缴费收入647亿元，比上年增加6亿元，增长1%，完成预算的105%。本年支出1431亿元，比上年增加219亿元，增长18%，完成预算的103%。其中，基础养老金支出1237亿元，比上年增加188亿元，增长18%，完成预算的92%。本年收支结余742亿元，年末滚存结余3104亿元。
　　城镇职工基本医疗保险基金情况显示，本年收入6873亿元，比上年增加964亿元，增长16%，完成预算的111%。其中：基本医疗保险费收入6530亿元，比上年增加942亿元，增长17%，完成预算的110%。本年支出5667亿元，比上年增加941亿元，增长20%，完成预算的105%。其中，基本医疗保险待遇支出5562亿元，比上年增加910亿元，增长20%，完成预算的104%。本年收支结余1206亿元，年末滚存结余7870亿元。
　　居民基本医疗保险基金情况显示，居民基本医疗保险基金包括城镇居民基本医疗保险基金和新型农村合作医疗基金。本年收入3927亿元，比上年增加664亿元，增长20%，完成预算的104%。其中：个人缴费收入738亿元，比上年增加136亿元，增长23%，完成预算的103%。本年支出3688亿元，比上年增加694亿元，增长23%，完成预算的108%。其中，基本医疗保险待遇支出3602亿元，比上年增加629亿元，增长21%，完成预算的106%。本年收支结余238亿元，年末滚存结余1850亿元。
　　工伤保险基金情况显示，本年收入591亿元，比上年增加85亿元，增长17%，完成预算的113%。其中：工伤保险费收入554亿元，比上年增加82亿元，增长17%，完成预算的112%。本年支出460亿元，比上年增加73亿元，增长19%，完成预算的106%。其中，工伤保险待遇支出454亿元，比上年增加76亿元，增长20%，完成预算的107%。本年收支结余131亿元，年末滚存结余973亿元。
　　失业保险基金情况显示，本年收入1278亿元，比上年增加139亿元，增长12%，完成预算的112%。其中：失业保险费收入1203亿元，比上年增加121亿元，增长11%，完成预算的110%。本年支出520亿元，比上年增加70亿元，增长16%，完成预算的90%。其中，失业保险金支出203亿元，比上年增加22亿元，增长12%，完成预算的88%。本年收支结余758亿元，年末滚存结余3687亿元。
　　生育保险基金情况显示，本年收入362亿元，比上年增加63亿元，增长21%，完成预算的113%。其中：生育保险费收入349亿元，比上年增加62亿元，增长22%，完成预算的111%。本年支出279亿元，比上年增加65亿元，增长31%，完成预算的115%。其中，生育保险待遇支出278亿元，比上年增加65亿元，增长30%，完成预算的114%。本年收支结余83亿元，年末滚存结余501亿元。
责任编辑：张锡
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