盘活工业园区工业存量用地，提高土地利用质量和效益，提升产业发展能级，对我市推进“创新驱动、转型发展”具有重要意义。现就本市土地二次开发提出相关建议如下：

    （一）加强低效利用土地管理。要切实把产业存量用地二次开发的重心转移到低效利用地块这一短板上。一是建立项目的产业、效益、环保、能耗、土地利用等综合评价体系，加快制定低效利用地块的认定办法。二是建议市级层面加快研究制定低效利用产业用地处置的相关规定。

（二）落实财税政策。《关于统筹优化全市工业区块布局若干意见的通知》（沪府发〔2013〕33号）中明确规定，要“按照国家和本市土地出让金支出管理相关办法，将开发主体实施的土地前期开发列入土地出让金支持范围。对本市规划工业区块内的工业土地由区县出资收储并实施出让的，出让收入按照规定扣除国家和本市各项计提基（资）金后，全部由区县统筹安排使用。对开发主体回购存量工业用地、实施园区联动发展的，区县可结合实际，给予一定的专项补贴。深化研究制订支持工业区二次开发的财政政策。”以及“针对存量用地二次开发过程中的涉税事项，税务部门要搞好政策解读。土地使用者将土地使用权归还给土地所有者，经市、区县政府及规划土地主管部门出具收回土地使用权的正式文件，并加盖土地管理专用章后，税务部门可按相关规定，不征收营业税。”市相关职能部门要抓紧研究具体的操作细则，切实降低产业用地二次开发的交易成本。

（三）落实土地政策。建议相关部门研究制定盘活存量工业用地的配套政策，做好相应服务、管理工作。一是加快出台104区域内存量工业用地转为研发总部类用地的相关实施细则，要明确操作的范围、条件、时限、步骤，将相关的政策落到实处；二是要充分借鉴漕河泾等园区的开发模式，对二次开发地块的分层、分摊、分割出让给予一定的政策性放宽，以利于二次开发工作的顺利推进。

您提出的“关于推进本市工业存量用地二次开发促进创新驱动转型发展的建议”收悉。首先，非常感谢您对上海存量土地节约集约利用和产业转型发展的关注和支持，并提出了宝贵的建议。近期，市经济信息化委、市发展改革委、市规划国土资源局、市财政局、市地税局等相关部门就提出的建议内容召开会议专题进行了研究，现答复意见如下：

一、近年来市政府及相关部门印发了一系列关于提高土地利用效率的政策性文件

为加快推进建设具有全球影响力的上海科技创新中心，促进自主创新创业，加快统筹优化全市工业区块布局，进一步提高本市土地节约集约利用水平，近年来，市政府以及市规划土地资源局、市经济信息化委等相关部门相继印发了一系列相关文件。2014年，市政府印发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号）、《关于进一步推进闲置土地处置工作的通知》（沪规土资地〔2014〕200号）、市经济信息化委、市发展改革委、市规划国土资源局、市统计局联合印发了《上海市低效工业用地标准指南（2014年版）》（沪经信区〔2014〕734号）；2015年，《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》（沪府发〔2015〕69号）、市规划国土资源局、市经济信息化委联合印发了关于《上海市工业用地弹性出让年期和容积率认定导则》的通知（沪规土资地〔2014〕766号）；2016年，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府发〔2016〕22号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》（沪府发〔2016〕23号）等。这些文件的出台，旨在引导和指导各区县、开发（工业）区加强工业用地出让全生命周期管理，合理土地资源优化配置，加快提高土地利用效率，营造有利于经济转型发展的土地政策环境。

针对来信中提到的关于加强低效利用土地管理，落实财税、土地政策等建议，近年来开展了以下几方面工作：

（一）在推进盘活存量土地方面

1、建立存量工业用地盘活推进机制。针对存量工业用地盘活缺乏规划引导、土地收储资金压力大、盘活渠道单一，以及公共配套服务设施、公共绿地等开放空间不足等突出问题，根据市政府的相关文件，建立了以区县政府为主体，以规划为引导，以企业、社会、政府利益共享机制为核心的存量工业用地盘活机制，在强调企业承担公益性责任前提下，明确了土地收储再出让、区域整体转型、有条件零星转型等存量盘活模式和政策操作的范围、条件、步骤等具体实施路径。

2、建立盘活存量土地的实施路径。主要形成了三种模式：一是土地收储再出让模式。对于区县政府确定的重要特定区域（如黄浦江两岸、城市公共活动中心、历史文化风貌保护区等），以土地收储后公开出让为主。构建土地收储利益平衡机制，对于采取收储后公开出让的工业用地，原土地权利人为法人的，在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比例，由市、区县土地储备机构在给予补偿。具体比例，可以由相关区县政府集体决策确定。二是区域整体转型开发模式。对于经区县政府批准的整体转型区域，可以建立以区县政府为主导、以原土地权利人为主体的开发机制，按照“统筹规划、公益优先”的要求，以存量补地价方式实施存量工业用地的整体转型开发。整体转型区域内权利人分散的，可以通过商议的方式组成联合开发体，实施区域整体转型开发，原权利人不得单独实施开发。分阶段转型开发的，实施方案应明确各阶段开发内容，合理安排开发时序，优先实施公益性设施建设。三是有条件零星转型开发模式。对于规划用途为非住宅类的经营性用地、未纳入旧城改造范围内的、权利主体单一且周边无规划开发建设用地具备独立开发条件的地块，可以经区县政府批准后，通过存量补地价方式实施自行开发。零星工业用地外的“边角地”“夹心地”“插花地”等存量土地，不具备独立开发条件的，可以采取扩大用地方式，由零星工业用地原土地权利人结合开发。

3、建立土地利用绩效管理体系。沪府办〔2016〕22号规定，整体转型和零星转型地块采取市场“双评估”方式确定补缴地价额度。区县规划土地管理部门通过委托土地评估机构，按照批准时点进行市场评估，经区县政府集体决策后，由单一主体或联合开发体，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。文件明确了市场评估地价的最低要求，指出对于持有物业部分可以根据相关规定进行修订，降低了转型成本；同时明确土地价款缴纳方式可以按照合同约定采取一次性付款或分期付款，降低企业短期资金压力。

（二）在鼓励节余工业用地分割转方面

针对部分企业用地过程中由于经济形势变化、企业自身经营原因等造成工业用地不能完全利用存在节余的，鼓励分割转让给经认定的企业，促进土地资源节约集约利用。沪府办〔2016〕22号明确，通过出让、依法登记取得房地产权证书的产业项目类工业用地，在满足原土地权利人自身需要后节余的部分，可以向区县规划土地管理部门申请分割转让。经区县规划土地管理部门会同产业部门或园区管理机构审核，符合规划分割条件可以独立开发，规划土地用途未发生改变的，报经区县政府同意后，可以分割转让给园区开发平台或经认定的战略性新兴产业项目和高新技术产业化项目。在土地分割转让前，规划部门应划定分割转让用地范围，明确用地面积、容积率、建筑限高等规划建设条件。

在临港、金桥园区节余土地分割转让试点基础上，进一步明确了节余土地分割转让的程序。一是要核提土地全生命周期管理要求。分割后的节余土地，由区县规划土地管理部门会同相关管理部门，核提产业准入、土地利用绩效等土地全生命周期管理要求，并形成土地全生命周期管理监管协议文本。二是申请节余分割转让。由原土地权利人向上海市土地交易市场提出申请，以带产业项目方式转让。土地转让价格不得高于上一年度本区域内的工业用地产业项目类的平均价格。三是签订出让补充合同。转让成交后，受让人与原土地权利人签订土地使用权转让合同，并与区县规划土地管理部门签订土地全生命周期监管协议；原土地使用权人与区县规划土地管理部门签订土地出让补充合同，调整用地范围，落实土地全生命周期管理要求。四是办理登记。原土地权利人、受让人可以凭土地出让合同、土地使用权转让合同和监管协议等，到区县不动产登记机构办理登记。

（三）在地方税收政策方面

1、关于免征营业税的政策。根据国家税务总局《关于土地使用者将土地使用权还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函〔2008〕277号）文件，同年上海市地税局（沪地税流〔2008〕43号）转发。并结合本市的实际情况，明确了免征营业税的政策，即土地使用者将土地使用权还给土地所有者时，统一由本市、区、县规划国土资源局出具收回土地使用权的正式文件，以此作为确认土地所有者收回土地，给予不征收营业税的依据。

2、关于免征增值税的政策。根据《关于全面推开营业税改增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）文件，明确了自2016年5月1日起，对土地所有者出让土地使用权和土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为免征增值税。

（四）在土地使用权出让金使用方面

根据市政府转发市发展改革委等三部门《关于进一步规范本市国有土地使用权出让收入收支管理补充意见的通知》（财税〔2012〕54号）规定，对各区县出资收储并用于二次开发的工业区块内的工业用地，其土地出让收入已全额缴入区级国库，已由各区县按照土地出让收入统筹安排使用。

三、规划、土地政策落实推进情况

为推进存量工业用地转型盘活，市规划国土资源局组织区县编制了年度盘活转型工作计划，并建立了定期沟通协调机制，有效地推进了本市存量工业用地盘活工作。为提高政策可操作性及对实际工作的指导性，围绕政策在执行过程中存在的问题及在盘活存量用地中的常见问题，一是举办不同层面的政策培训会。市经济信息化委与市规划国土资源局，多次共同举办了由各区县规土部门、产业部门、产业园区参加的《规划土地政策培训会》；二是针对问题细化政策宣传。研究制订了《关于存量工业用地盘活常见问题和典型案例》，进一步细化了整体转型、零星转型、提高容积率、节余分割转让等土地利用方面的业务流程和操作口径，通过具体典型案例指导区县开展存量工业用地转型利用工作。三是推进土地二次开发取得初步成效。目前，各区县结合政策内容和《关于存量工业用地盘活常见问题和典型案例》的指导，已经推进了一批存量工业用地转型项目，并取得了一定成效。

提高本市土地利用效率，盘活存量工业用地，推进园区土地二次开发是一项系统性、全局性、综合性的工作，在当前本市建设用地规模接近极限的背景下，将进一步统筹优化全市工业区块布局，构建“产业基地-产业城区-产业社区”+“零星工业用地”的“3+1”产业园区空间布局体系。下一步将做好以下工作：

1、加快规划土地政策的宣贯和执行。加强舆论导向，市经济信息化委、市规划国土资源局、市发展改革委、市财政局、市税务局等相关部门共同开展不同层次的、不同内容的政策专业培训，增强区县和园区对政策的吸收和理解，加大规划土地政策的执行力。进一步细化完善规划土地政策，增强政策的可操作性和新老政策的衔接。形成有利于加快本市产业项目落地的政策优势，持续稳定地推进存量工业用地盘活工作。

2、深化研究低效用地处置政策。市经济信息化委将会同市规土局、市发改委、市财政局、市税务局等部门加快研究制订低效产业用地处置的相关政策和措施，促进本市产业结构调整升级和低效产业用地的盘活再利用，提高土地利用的综合效益。

3、结合需求更好发挥政策效应。围绕各区县的发展需求，引导各区县用好规划、土地、产业相关政策，加大先行政策的统筹使用力度，包括土地出让收入资金、土地增值税免征等，确保产业园区存量土地二次开发利用。

最后，再次衷心感谢您提出的宝贵建议。

　　  中山市城市更新局制定规范性文件《中山市城市更新项目土地出让价款计收规则》，于2021年1月1日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）相关规定，现解读如下：

　　为贯彻落实《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）有关“支持降低用地成本”要求，提高我市城市更新项目土地出让价款（即土地出让金）计收透明度，方便市场主体投资测算与决策，完善土地出让价款差别化计收政策，发挥土地出让价款政策的激励作用，更好推进“三旧”改造，市城市更新局制定了《中山市城市更新项目土地出让价款计收规则》（以下简称《规则》）。

　　本《规则》按照市场评估、公开透明、分类实施、支持产业的原则，结合我市政策要求，主要针可以以协议出让方式供应国有建设用地使用权（或以协议方式办理用地手续）的各种情形土地出让价款的计收标准。具体来讲，包括十四条：

　　第一条，明确制定目的及依据，根据省政策（粤府〔2019〕71号）精神以及借鉴城市先进经验做法，为方便市场主体投资测算与决策的角度出发，制定本规则。

　　第二条，明确经批准由权利人自主改造，或者村集体经济组织与公开遴选的有关主体单独对村集体物业进行合作改造的城市更新项目，涉及国有建设用地使用权以协议出让方式供应，或以协议方式办理（或补办）用地手续的，方可适用本规则确定的计收标准和方式。需要说明的是，针对旧村庄、旧城镇全面改造项目或者涉及住宅用地供应的综合改造项目，应当按照《中山市城市更新管理办法》及其实施细则有关规定，须通过公开遴选市场主体时，通过公开竞价确定应缴交的土地出让价款。

　　第三条，阐述城市更新项目土地出让价款的基本计算方法，即以区片市场评估价具体运用在项目宗地的具体方法，并明确区片市场评估价及修正系数体系的有效期及其更新周期等相关规定。

　　第四条至第八条，按照分类实施原则，明确了“工改工”、“工改M0”、“工改商”、“住宅或商服用地宗地改造”、“公共服务用地宗地改造”等6类项目所需办理用地手续情形的各种情况，分别明确了土地出让价款的计收折扣标准和相应具体计收公式。具体可详见《中山市城市更新项目土地出让价款计收一览表》。具体应用时，需要说明两点：一是公式里涉及的“区片市场评估价”及各类修正系数，可以从市自然资源局门户网站搜索、查询（当前执行标准可查阅/zrzyj/zwdt/content/post_/zrzyj/zwdt/content/post_1549191.html），该地价成果原则每年更新一次，今后均可从市自然资源局门户网站搜索、查询。

　　第十三条至第十四条，明确政策的解释主体、未及情形或其他特殊情形的处理办法和有关施行日期规定等。

　　（一）关于适用的问题。一是该《规则》确定的土地出让价款，是指政府出让国有建设用地所计收、按规定上缴国库的土地出让金，不作为有关征地或搬（拆）迁补偿的标准，不能混同。二是该《规则》确定的土地出让价款，仅适用于可以按政策规定协议出让或按协议方式办理用地手续的情形，主要应用于“工改工”等支持产业发展有关情形，对旧村庄、旧城镇连片改造，综合改造等按规定以公开竞价方式确定的情形，应按宗地评估、集体决策等程序确定公开竞价的起始价。

　　（二）关于价款的确定。对适用本《规则》的城市更新项目，其土地出让价款的确定应考虑两个因素。一是本《规则》确定的计收标准和具体计收公式，二是“三旧”改造区片市场评估价。前者相对固定，后者则需要根据市场变动因素等，由专业评估机构按国家有关规程定期更新调整（原则每年更新一次）。具体项目土地出让价款的计算，应将两者结合起来一并使用，建议有关土地权利人或改造主体进行投资测算时，密切关注政府或市自然资源局公布的“三旧”改造区片市场评估价的调整变化情况。