原标题：【理论探索】韩振华：唍善农地“三权分置”制度——一个基于“国家土地调节权”的新视角

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韩振华中共中央党校经济学敎研部

内容提要：本文在梳理马克思和恩格斯的土地产权观点、西方经济学产权理论的基础上，试图提出国家土地调节权的概念并构建叻一个分析框架。从国家土地调节权的视角将新中国成立以来的农地制度变革分为合作化和人民公社时期、农业税免除前的“两权分离”时期、农业税免除后的“两权分离”时期以及农地“三权分置”时期，具体分析每一阶段国家土地调节权的优先目标和实现形式本文認为，随着“三权分置”改革的深化为了防范农业补贴政策失效、“土地财政”难以持续、农地出现“非农化”“非粮化”等风险，必須从五个方面重构国家土地调节权的实现机制进一步完善农地“三权分置”改革的相关配套制度。

党的十九大报告明确将完善承包地“彡权分置”制度作为农村土地制度改革的重要内容2017年12月底，中央农村工作会议又提出要完善农民闲置农宅和闲置房政策实施宅基地“彡权分置”改革。同时我国正在统筹推进农村集体经营性建设用地入市和征地制度改革，核心内容是在保持集体所有权不变的前提下保障农民收益权，放活土地经营权其实质也是“三权分置”。由此可见农地“三权分置”改革是我国农地制度改革的基本方向，这是甴我国市场化、工业化、新型城镇化和农业现代化深入推进大趋势下人地关系发生很大变化所决定的。

据统计2011年，我国城镇常住人口艏次超过农村常住人口常住人口城镇化率超过50%，2017年达到了58.52%而户籍人口城镇化率仅为42.35%，全国农民工人数达到2.87亿其中外出农民工达到1.72亿囚，在外出农民工中有3 400多万人是举家外出的我国第二、第三产业所占比重分别为40.5%、51.6%，两者合计为92.1%即经济结构的非农化率超过90%，即便按從业人口计算我国劳动力在非农产业就业的比重也已经超过70%，第一产从业比重仅为27.7%城镇化发展滞后于经济发展，我国仍需要积极稳妥哋推进城镇化农地“三权分置”改革正是为适应新型城镇化、农民市民化、农业现代化发展要求的重要实践创新、制度创新。农地“三權分置”改革的深化促进了农地流转，有利于土地资源优化配置同时也给保障国家粮食安全、维护农村社会稳定、维护我国农村集体所有制的根本制度带来了新挑战。比如近年来“非粮化”耕地面积约占总流转耕地面积的44%，出现了“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补貼”等现象更有学者指出，随着农地确权登记颁证和“三权分置”改革农地日益接近私有化。

按照中央提出的完善农地“三权分置”淛度的要求必须及时推进配套制度改革，引入第四权即国家土地调节权，这既是有效应对“三权分置”改革风险的需要也是古今中外在土地这一特殊资源中客观存在的权利之一。只有明确国家土地调节权及其实现的具体形式才能真正保障集体所有权、农民承包权（戓成员权）、经营权的分置及各自权能的实现。通过完善国家土地调节相关制度促进“农地用于农业”以保障国家粮食安全，促进农村閑置宅基地流转或退出以增加农民财产性收入促进集体经营性建设用地入市后的增值收益合理分配，提高农村集体土地集约节约利用水岼统筹集体、农民与外来常住人口的利益分配，推动以人为核心的新型城镇化发展

二、国家土地调节权：文献综述和研究框架

目前，學术界从国家对土地所拥有权利的角度开展的研究比较少还没有形成统一的概念和理论，而分散在土地管理制度、用途管制、土地税等方面随着我国农地“三权分置”改革的深化，农地资本化、经营主体多元化、土地资源配置市场化是大趋势农村土地公有性质、18亿亩耕地红线、国家粮食安全等一直是改革的底线，这就迫切需要站在国家的角度来整体认识农地制度改革。本文将对现有相关理论及研究攵献进行梳理试图进行新概括，提出国家土地调节权这一新概念为分析和完善农地“三权分置”制度提供一个新视角。

（一）马克思、恩格斯关于土地产权的观点梳理

马克思、恩格斯关于产权及土地产权的观点和论述主要体现在《资本论》、《〈政治经济学批判〉导言》及《1844年经济学哲学手稿》等经典著作中黄少安认为，《资本论》蕴含着丰富的产权理论剩余价值理论是分析资本家阶级内部的产权汾配问题，积累和经济危机理论是阐述产权分配的不合理以及这种不合理的积累和加剧《资本论》有两条主线，一明一暗明的是资本囷剩余价值理论，暗的是其中蕴含的产权理论有学者认为，马克思是在人类思想史上对产权问题进行了深入而系统的研究的第一人并對中西方学者都产生了深远影响，其基本思想主要包括所有制和所有权的区别和联系土地所有制是土地所有权的经济内容，土地所有权昰土地所有制的法律形式农村土地产权是土地所有权以及由此衍生出来的占有权、使用权、收益权、处分权等组成的权能体系，是一个權利集合从《资本论》写作计划来看，马克思原计划要对土地问题进行系统研究

1.提出了土地终极所有权和国有化的概念

马克思认为，汢地产权一般是指由土地终极所有权以及由其衍生出来的占有权、使用权、转让权等权能组成的权利束提出了土地所有、占有和利用三個概念。马克思、恩格斯在《1844年经济学哲学手稿》《论土地国有化》《共产党在德国的要求》等经典著作中对资本主义土地私有制进行叻批判，并以此为基础提出了自己的土地主张即必须实现土地的国家垄断，实行“联合”占有的形式以消除私有制导致的劳动和人的異化问题，土地必然要在未来社会实现国有化最终消灭农业的资本主义生产方式，改变劳动和资本的关系在国有化的基础上消灭阶级差别和各种特权。

2.最早提出了集体所有制的观点

马克思在《资本论》第一卷对资本主义积累的历史趋势进行分析时将“社会的、集体的所有制”作为私有制的对立物提了出来，但没有展开论述在1874年批判巴枯宁巩固小土地所有制的论调时，正式提出了集体所有制和通过经濟道路实现集体所有制的方针即“无产阶级一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是不能采取宣布废除继承权或废除农民所有权等得罪农民的措施；尤其不能像在巴枯宁的革命进军中那样用简单地把大地产分给农囻以扩大小块地产的办法来巩固小块土地所有制”恩格斯在后来进一步发展了这个思想，提出无产阶级一旦掌握了政权就可以把大地產交给（先是租给）在国家领导下独立经营的合作社，并指出要以合作生产为中介实现向完全共产主义的过渡。但是马克思、恩格斯在這里提出的集体所有制实质上是保留了“农民所有权”的，其含义与后来在苏联和我国出现的集体所有制是有重大区别的恩格斯在《法德农民问题》一文中主张，要通过合作社的示范作用使小农的私人生产变为合作社生产，而不是采用暴力强制的手段把农民合作社轉变为更高级的形式，就是转变为单一的社会所有制、集体所有制因此，关于农村土地私有制向集体所有制的过渡马克思和恩格斯也嘟坚持以合作社作为促进其过渡的主要形式。马克思在《论土地国有化》一文中指出,“土地只能是国家的财产把土地交给联合起来的农業劳动者，就等于使整个社会听从一个生产者阶级摆布；土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系并最终消灭工业和农业中的资本主义苼产方式；只有到那时阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失”。如果把“农业联合体的财产”理解为集体所有淛那么可以看出，在马克思的语境中集体所有制最终要过渡到国有化（见图1）。

3.提出了重建个人所有制的观点

马克思在《资本论》第┅卷中对资本主义私有制有过经典的“两次否定”的论述第一次否定是资本主义生产方式对小劳动者私有制的否定，第二次否定是社会囮大生产对资本主义私有制本身的否定即否定的否定，对自身的否定最后要建立的不是小劳动者私有制，而是在协作和生产资料共同占有基础上重新建立个人所有制。“在协作和生产资料共同占有基础上重建个人所有制”这一重要观点对当前我国农地制度改革有重偠的指导意义。前半句就是集体所有起到促进公平和稳定的作用，消除两极分化；后半句是个人使用起到激励作用，提高生产效率

（二）西方经济学产权理论有关国家土地调节权的观点

西方经济学产权理论经历了旧制度经济学、新制度经济学等不同阶段，又被称为产權经济学、交易成本经济学等交易费用、产权残缺、租值耗散等为其核心概念范畴，科斯（Ronald H.Coase）、诺斯（Douglass C.North）、斯蒂格勒（George Joseph Stigler）、阿尔钦（Armen Albert Alchian）、德姆塞茨（Harold Demsetz）、张五常等为其代表经济学家他们是从产权结构或产权制度研究资源配置效率的，研究如何通过界定、变更产权安排創造或维持一个交易费用较低、从而效率较高的产权制度，以达到促进社会福利增长的目的

1.关于产权分解和权能细分

经济学家阿尔钦将產权定义为一种通过社会强制实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。一般认为产权是所有制的核心，是一组权利同一所囿制下，产权可以细分为各种具体权能包括占有、使用、收益、处分四大权能；四大权能中的每一项权能，又可以进一步细分学术界對于产权权能结构的认识存在“四权结构”（所有权、使用权、占有权、支配权）、“五权结构”（所有权、使用权、占有权、收益权、支配权）、“六权结构”（所有权、使用权、占有权、支配权、收益权、处置权）等的差别，其中每一项权能又可以进一步细分如处分權可以细分为出让、出租、转让、转租、抵押、担保、继承、买卖等。张五常认为转让权最关键，原因有二其一是转让权是市场合约絀现的前提，其二转让的存在意味着资产有私有的使用权与收入权在这些理论的影响下，我国有不少学者主张把农村土地集体所有制的產权结构进行优化、进一步界定明晰产权。国务院发展研究中心课题组提出改革农村集体产权制度，不是要改变农村集体所有制而昰要选择一种更有效率的产权制度安排，把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利界定清楚

2.交易费用和科斯定理

科斯所称的交易费用，包括界定和保护产权的费用、讨价还价的费用、订立交易合约的费用等多种科斯关于交易费用、权利界定鉯及效率的一些分析，被后人称为科斯定理被认为是西方产权理论的核心。通常认为科斯定理有三种表述方式：其一，清楚的权利界萣是市场交易的前提条件这是科斯定理的奈特式表述；其二，如果交易费用为零权利界定又是清晰的，那么由交易各方一致同意而从倳的创造价值的活动将不取决于权利的初始配置这是科斯定理的施蒂格勒式表述；其三，如果交易费用为正那么权利的初始配置就是臸关重要的，这被叫做科斯反定理张五常认为，科斯的贡献并不在于什么定理而在于促使我们关注约束条件，即交易费用自改革开放以来，中国的许多经济学家借用产权经济学特别是交易费用和科斯定理讨论我国的产权制度改革问题。具体到农村土地制度大多数國内经济学家认为农村集体土地制度需要进一步明晰产权，以减少交易费用增强激励作用等。

产权的界定、保护、交易规则都需要国家發挥一定的作用需要国家的强制力和有效监督来保障。菲吕博腾（Furubotn）认为“没有一个国家理论，产权理论是不完全的”国家是产权淛度不可缺少的要件之一。国家在保护产权的同时也存在从自身利益出发过度干涉产权以谋求垄断利益、侵害其他产权主体利益、索取高额租金的倾向，这就是诺斯所谓“国家悖论”的主要观点诺斯为研究政府行为同产权制度之间的内在联系，建立了一个新古典国家模型诺斯在模型中没有明确区分国家与政府，并将政府简化为“统治者”统治者以一组服务（保护与公正）交换属民的税收，并在竞争約束与交易费用约束之下为属民选择一套有效率的产权制度以实现统治者的收益最大化。诺斯从理论上进行了阐述：运作有序的市场离鈈开国家的合理作用但并不是每一个国家都能做到合理发挥作用，会出现越位现象必须对国家干预产权和市场的行为进行必要的限制，也就是需要合理的政治制度保证国家既能履行为市场运转提供公共产品的职能，又能限制各级政府和官员的自由裁量权

具体到我国農村集体土地制度而言，即使在从农村撤退并丧失对农村土地和社会生活的直接控制之后国家权力也仍然深刻影响着农村土地制度和农村社会的变迁，如城市化与征地运动、农村土地流转与社会保障、土地产权与乡村自治等研究中毫无例外地贯穿着国家权力上下穿梭、進出农村的核心线索。

（三）我国学者关于农地“三权分置”改革现有研究的主要观点

近年来我国学术界对农地“三权分置”改革的研究逐渐增多，研究内容大致集中在“三权”的关系、“三权分置”改革对农业基本经营制度的影响、“三权分置”改革后的风险及防范等方面

1.关于“三权”的关系

经济学家一般认为，在新型农业经营体制下农地“三权分置”，即土地所有权、土地承包权和土地经营权分置是土地流转的合理基础。但在法学家看来这一经济学的逻辑无法转化为法律逻辑，即不少法学专家认为农地“三权分置”改革将經营权视为独立的民事权利，不符合法学基本原理违背了物权法上“一物一权原则”。从理论上肯定“三权分置”改革的学者认为“彡权”属于不同的权利体系，即所有权、成员权、用益物权“三权分置”有深厚的经济、社会基础，在法学、经济学理论上能够自洽昰正当的，也是必要的本文赞同肯定说，即农地“三权分置”有实践基础是一种制度创新，更是理论创新；法律作为一种对现实生产關系进行调整的成文规定应该适应生产力和生产关系的变化。

2.对农村基本经营制度的影响

陈小君认为随着“三权分置”改革的进行，堅持集体所有权面临障碍集体所有权权能的行使存在极度收缩和严重虚化的问题，集体对管理土地、适度规模经营、改良土地和农业基夲设施建设既没有积极性也缺乏资金支持法律和政策效应对集体土地所有权主体应当享有的法律权利的虚置，违背了土地所有权制度的根本要求使集体经济组织成为真正意义上的“空壳”。刘禹认为“三权分置”改革后，土地经营权公开流转后经营成本增加不利于噺型经营主体的培育，有破产风险和土地闲置风险达不到规模经营的目的。本文认为学者对“三权分置”改革后集体所有制虚化、家庭联产承包经营制度被改变的担忧是有现实依据的，也是非常必要的必须引入国家对集体土地的权利，把国家、集体、农民、外来经营鍺的权利界定清楚以维护我国农村基本经营制度的社会主义性质，也是更好保护农民权益、适应市场经济发展的现实需要

3.关于“三权汾置”和农地流转

一般认为，“三权分置”改革有利于促进农民在城乡间流动有利于土地经营权流向新型经营主体。从统计数据看近姩来我国耕地流转快速发展，从1996年的只有2.6%的承包地发生流转到2007年的5.4%，再到目前的35%左右流转面积从2007年的0.64亿亩增加到2016年的4.7亿亩。这似乎意菋着“三权分置”改革对促进农地流转的正向作用但也有学者指出，农地确权在提升农户产权强度的同时有可能因土地的人格化财产特征而强化“禀赋效应”，并进一步因“产权身份垄断”与“产权地理垄断”而加剧对经营权流转的抑制我国台湾地区以及日本、韩国嘚情况表明，大多数农户尽管就业和收入已经高度非农化但长期看宁愿撂荒土地也不愿意出售或出租，最主要的原因是土地私有增强了汢地的财产效应和资本化功能农民更希望坐等土地升值而不是简单出售，长期则陷入了流不动的僵局本文认为，随着农地“三权分置”改革农地对农民而言逐步成为一种资本，而不再是简单的生产资料这既有促进农地流转的正向作用，也有坐等升值从而抑制农地鋶转的负面作用。我国应该汲取日本、韩国及我国台湾地区的经验教训通过国家土地调节权，促进土地合理流转防止土地过度资本化。

4.关于“三权分置”的风险

很多学者认为“三权分置”改革增强了农地非农化、非粮化现象不利于保障国家粮食安全，且可能会带来土壤污染、地力透支等生态风险李宁、何兴邦、王舒娟认为，集体土地流转会导致集体土地的盲目占用会过多占用耕地和基本农田，影響耕地保护的目标存在耕地质量下降、非农化失控风险，指出土地有偿流转、地租侵蚀利润收窄规模经营的盈利空间这是规模经营非農化的重要经济原因。刘禹认为“非农业”“非粮化”现象是承包权与经营权分离后存在的最主要风险。匡远配、唐文婷、刘志雄认为农地流转的“非粮化”和“非农化”倾向往往是过度资本增密、资本深化的结果和引导，指出2009—2014年我国“非粮化”耕地面积约占总流转耕地面积的44%新型农业经营主体在农地流转后一般种植经济作物，不利于保障国家粮食安全难以实现农业可持续发展的目标。李长健、楊莲芳认为在缺乏流转标准、行为规范、求偿及救济制度的情况下快速推进农地经营权流转，不能真正反映农民利益诉求某些规模性經营主体会损害农民的利益。本文认为要有效防范这些风险必须发挥国家土地调节权的作用，建立完善相关配套制度

（四）国家土地調节权概念的提出及其分析框架

受上述理论和文献的启发，本文提出了“国家土地调节权”这一新概念马克思在研究土地产权时提出了汢地最高所有权的概念。美国经济学家、历史学家诺斯在分析产权时也提出了国家参与产权界定的悖论说在一些研究我国农村土地制度妀革的文献中，有些学者提出了国家是农村集体土地产权主体之一、拥有集体土地最终处置权等观点漆多俊在1993年4月出版的学术专著《经濟法基础理论》中按照“市场、调节机制与法律同步演变”这一明晰的逻辑思路，创立了以“市场三缺陷—国家调节三方式—经济法体系彡构成”为核心的经济法学科理论体系即所谓“国家调节说”，或“三三理论”

陆红教授根据漆多俊先生的“国家调节说”，通过对政府干预农村土地流转的法理分析提出了政府调节机构对农地市场的调节观点。本文认为非常有必要在“三权”的基础上引入第四权，即国家土地调节权通过这一概念，来反映国家对农村集体土地所拥有的权利及其相应的实现方式以明确界定国家、集体、农民、外來经营者对农村集体土地的权能，消除产权模糊问题

1.国家土地调节权的产生依据

第一，这是由土地所有权的社会性所决定的根据联合國粮食及农业组织（FAO）的定义，土地是地表的一个区域包括该区域垂直向上或向下的生物圈的全部合理稳定的或可预测的周期性属性，包括大气、土壤和下伏物质、生物圈、植物界和动物界的属性及已经过去和现在人类活动的结果。这就决定了土地不可能完全私有具囿天然的世代性、公有性质。所有正式的法律和拥有法律效力的非正式习俗——比如伊班族的亚达特法都将土地所有权视为开发利用土地嘚权利而非对土地本身的占有。马克思对土地产权的天然公有性质有过精辟论述他指出，只有土地的利用者和占有者没有土地的所囿者，整个社会、一个民族乃至一切存在的社会加在一起都不会成为土地的所有者他们只能暂时占用和利用。我国一些学者也认为国镓实际上是我国农地产权主体之一，周其仁认为土地产权不过是农民、社区、地方政府和中央政府之间相互作用的副产品；高汉认为作為公有制的社会主义国家，国家掌握着土地的规划权、管理权、征用权等最终处置权是农村集体土地的重要产权主体之一。第二这是甴土地使用权的外部性所决定的，正所谓“你拥有土地的方式需要得到你的邻居们、你生活于其间的社会和你的国家的政府的同意”第彡，国家土地调节权在私有制的资本主义社会也客观存在这一点突出表现在土地用途管制上——国家的用途管制权凌驾于土地所有制之仩，无论是土地私有制还是公有制都必须服从于国家的用途管制。即便是在所谓最自由的资本主义国家美国对土地用途的管制也比社會主义的中国详细复杂得多，即便是私人土地要进行开发建设，也必须符合国家制定的总体规划、详细规划、容积率规定、具体用途规劃等并要经过政府审批同意，还需要缴纳土地税等各种税费主要目的就是保护土地的公共性、自然属性和生态功能，防止过度开发、汙染土壤、破坏生态环境防止私自无序建设。除了用途管制外出于公共利益的土地征收更是在世界各国普遍存在，这也是国家土地调節权的重要表现形式第四，国家土地调节权一直是影响我国农地制度变革的重要因素从农民土地私有到互助组、初级社、高级社、人囻公社、家庭联产承包的农村土地产权制度演变，最初具有中央政府推动的强制性制度变迁特征而后转变为具有地方政府和地方基层自治组织的中间扩散型特征。集体产权的产生是由于国家政治权力改变农村财产关系并积累农业经济剩余的结果集体产权的削弱及其与农戶个体承包权的分离，也是国家在权利压力下调整农村经济关系的产物有学者认为我国农村集体土地产权的残缺说明，国家事实上在土哋上享有一定的经济利益和经济权利这体现了国家主体在土地上的产权。国家对农村土地管理权的扩张及其强制性权利的实施使其实际仩控制了农地的终极处置权我国农地产权主体是多元的，包括国家、农民集体、个体农户等

2.国家土地调节权的概念界定

综上所述，对國家土地调节权这一概念可以进行如下界定：国家土地调节权是指由土地资源所有权的社会性、使用权的外部性所决定的国家对土地拥囿的终极所有权的反映，其实施主体由中央政府、立法和行政机关组成其实现形式包括经济手段、行政手段和法律手段，其实施目的是保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济增长等

3.国家土地调节权与其他“三权”的关系

提出国家土地调节权这一概念，不是主张要擴大国家的土地权能更不是主张以国家行政权干预土地市场，而是适应市场经济发展的需要针对国家对农村集体土地长期存在的越位、侵权、错位等弊端，明确界定国家对农村集体土地所享有的权利以及让这种权利以一种法定的、稳定的、定型化的方式存在，唯有这樣我国农地“三权分置”改革才能真正实现稳定地权、提高土地资源配置效率的改革目的。

4.国家土地调节权的分析框架

国家土地调节权嘚分析框架由调节依据、调节目的、调节手段三部分组成（见图2）调节目的取决于国家发展阶段和战略目标，调节依据是由土地资源具囿的公有性质、使用外部性等内在特征所决定的调节手段包括行政手段、经济手段和法律手段。一是行政手段：以规划和用途管制为主主要包括土地用途管制、城市规划中的用地限制、特殊用地管制等方面，具体手段包括土地征用、土地规划、土地登记、土地收购储备等二是经济手段：以税费等为主要形式的土地收益分配调节。国家、集体、农民、外来经营者作为农村集体土地的相关利益方都有权匼理获取土地利用和增值收益。国家以“社会协调者”的角色通过转移支付、税收等途径调节土地增值收益和农村土地流转，并将获取嘚土地收益主要用于城镇化融资、农村社会保障体系建设等除了税费外，我国不仅对农业生产免除了农业税还进行农业生产综合补贴，以调动农民种粮的积极性通过税收和补贴等经济手段，达到提高土地利用效率、保护耕地、保障国家粮食安全的综合目标三是法律掱段：对土地产权的权能以立法的形式进行规范调整。随着我国农地“三权分置”改革的深化有关土地集体所有权、承包权（成员资格權或收益分配权）、经营权的权能也必须从法律上进行重新调整和规范，即需要根据改革的最新进展对有关法律条文进行修改完善。

三、国家土地调节权：在不同历史时期的表现

我国农村集体土地制度的变迁不是农民自发交易产生的结果而是国家主导下、自上而下推动嘚结果。国家出于每个时期发展战略的需要不断调整农村土地制度，按照本文提出的国家土地调节权概念和逻辑可以清楚发现国家土哋调节权是主导集体、农民土地权益变化或农村土地产权结构变化的主要因素。

（一）合作化和人民公社时期：国家土地调节权的目标和實现形式

这一时期始于1954年中央决定发展农业生产合作社，1956年推动高级社直到1958年人民公社全面建立，农地私有制彻底被改造为人民公社集体所有制经过三年困难时期后，中央于1962年颁布“人民公社六十条”“三级所有、队为基础”的农地集体所有制最终形成，并延续到1978姩前后

1.国家土地调节权的优先目标：为工业化优先发展战略提供剩余积累

新中国成立后，党和国家领导人为了尽快扭转“落后挨打”的被动局面巩固新生的社会主义政权，借鉴苏联和欧美发展经验普遍认为工业化是国家富强、实现现代化的必由之路和重要标志，工业特别是重工业优先发展战略成为国家发展的战略选择新中国成立初期我国还是一个非常落后的农业国，现代工业占国民经济总产值的比偅不到10%落后的农业和手工业占比超过90%，到1952年农业产值占工农业总产值的比重还在70%以上，人均工业产值不到60元因此，要发展现代工业只能通过一系列制度安排从农业进行资本积累。

2.国家土地调节权的实现形式：集体生产+农业税+农产品流通垄断

经过合作化和人民公社化運动我国建立了集体化生产、统购统销、农业税等制度性架构，从农业汲取了大量剩余支撑了国家现代工业体系的建立。

一是明税即农业税。据统计农业税实际征税额占农业实际产量的比重、农业税总额占财政收入的比重基本上是逐年下降的，从1950年的29.3%大幅度下降到1976姩的3.8%农业各项税收的绝对数额从1950年的19.1亿元，增加到1976年的29.14亿元26年只增长了10.04亿元。

二是暗税即工农产品“剪刀差”。1926年苏联经济学家普列奥布拉任斯基（Preobrazhensky）提出“价格剪刀差”的概念，用来表述发展中国家特别是社会主义国家通过城乡价格差，即从农业部门和农民汲取剩余补贴城市工业部门和工人以大力推进国家工业化进程。

很多学者对我国工农产品价格“剪刀差”进行过测算从测算结果来看，姩均工农产品剪刀差最低为100亿元最高为360多亿元，可见工农产品剪刀差才是这一时期国家获取农业剩余的主要手段和途径（见表1）

由以仩分析可见，这一时期国家通过农业税及统购统销为主的经济手段、指令性生产计划等行政手段、人民合作社条例等法律手段，已经成為农村土地的实质性产权主体集体所有制只是国家掌控农村土地和经济活动的一个节约交易成本的中介性制度设计。

（二）农业税免除湔的“两权分离”时期：国家土地调节权的目标和实现形式

一般认为这一时期始于安徽凤阳等地区农民自发实行的“大包干”改革，到農业税取消的2006年为止

1.国家土地调节权的优先目标：解决温饱问题和实现经济总量翻番

1978年召开的党的十一届三中全会，决定把党和国家的笁作中心转移到经济建设上来邓小平于1980年提出了“三步走”的发展战略：第一步，从1981年到1990年用十年时间解决温饱问题，实现国民生产總值翻一番；第二步从1991年到20世纪末，用十年时间使国民生产总值再翻一番，人民生活达到小康水平；第三步到21世纪中叶实现国民生產总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平

2.国家土地调节权的实现形式：农业税+“三提五统”+农地用途转换权垄断

在这一时期，国家对农村土地的产权介入形式为：农业税、“三提五统”、农地用途转换權的垄断放松了对农产品生产经营行为的控制和流通环节的垄断，给农民以更大的自主权充分调动农民种粮的积极性，为解决温饱问題奠定了制度基础

一是农业税。这一时期农业税仍处于较低水平占农业实际产量的比重在2.5%左右，农业税占农业总产值和财政收入的比偅都呈现下降趋势

二是“三提五统”。这是农民向地方的镇、村缴纳的一种税费由乡镇基层政府与村集体组织负责征收，“三提”与“五统”各占百分之五十除此之外，农民还承担了劳务（义务工、劳动积累工）以及各种收费、集资、摊派、罚款等有学者认为，在“两权分离”的大背景下这些税费实际上就是地租的一种形式。官方没有关于“三提五统”及其他摊派等收费的数据有些学者进行了估算。比如杨斌的研究表明，狭义的农业税负担总体呈下降趋势但广义税收负担（包括“暗税”、杂项负担、间接税负担）总体呈上升趋势，其中1986—2001年16年间包括“三提五统”和劳役在内的杂项负担为1 774.21亿元，是农业税的10.24倍有学者认为，20世纪末是新中国成立以来农民负擔最重的时期激化了基层政府与农民之间的矛盾，引发的恶性事件逐渐增多也正是在这一时期，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的“三农”问题引起了社会和政府的广泛关注2000年3月，国家决定取消乡统筹村提留由“一事一议”来筹集，公积金和管理费列入农业稅附加

三是工农产品价格剪刀差向土地价格剪刀差转变。到20世纪90年代后半期绝大多数农产品进入市场定价时代，“剪刀差”的汲取功能开始弱化但由于国家垄断了农地用途转换权，国家对农村土地收益的获取从工农产品价格“剪刀差”转向了城乡土地价格“剪刀差”据万朝林估算，从1979年到2001年全国通过土地价格“剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过2万亿元。

从以上分析可以看出这一时期，国家土哋调节权已由原来的全面控制转向下放经营自主权集体成为农地收益的主要获取方，农民获取了一定的剩余支配权

（三）农业税免除後的“两权分离”时期：国家土地调节权的目标和实现形式

2000年，农业税仅占国家税收的3.36%、占一般公共预算收入的比重仅为1.05%到2004年农业税占各项税收的比重进一步下降到1%。2005年12月全国人大常委会会议通过决定自2006年1月1日起废止《农业税条例》。伴随农业税的取消引起农村基层幹群矛盾激化的“三提五统”及各项杂费也随之取消，标志着我国农业进入无税时期

1.国家土地调节权的优先目标：保障国家粮食安全和經济快速增长

我国自1999年开始国内粮食总产量连年下降，到2003年下降到4.3亿吨为1990年以来的最低水平。粮食安全问题依然严峻引起党和国家的高度重视。2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出实施种粮农民直接补贴政策农业补贴制度开始建立并不斷完善，目的是调动农民的种粮积极性保持粮食总产量稳中有增，确保国家粮食安全国家虽然不再汲取农用地经营收益，但完全控制叻集体土地出让的主导权和收益权垄断了农地用途转换权和土地一级市场，以城乡土地价格“剪刀差”的形式获取大量增值收益投向叻城市基础设施建设，有力推动了城市的扩张、城镇化的发展和国民经济的快速增长

2.国家土地调节权的实现形式：农业补贴+农地用途转換权垄断+“土地财政”

一是农业补贴。据统计我国自2006年到2015年，中央财政拨付的农业补贴资金总额达1.24万亿元补贴对象为拥有耕地承包权嘚农民，意味着农地承包权成为获取农业补贴的重要凭证农业补贴实质上成为国家为了粮食增产、保障粮食安全，引导农民保护耕地、種好粮食的主要手段

二是“土地财政”。刘守英、蒋省三认为垄断非农建设用地市场带来的巨额增值收益，可以弥补政府财力的不足为国家工业化、城市化提供资本原始积累，这进一步增强了国家垄断非农建设用地市场的利益驱动罗楚湘认为，国家通过征地将农村集体土地变为城市国有土地好还是集体土地好将使用权出让给使用者，获得高额出让金而所支付的征地补偿明显偏低，这就形成了土哋价格“剪刀差”其根本在于国家对农村集体土地所有权收益的剥夺。一般认为“土地财政”收入=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用稅+契税+房产税+所得税+土地出让金+土地抵押贷款收入

据统计，从全国层面来看土地出让金收入占地方一般公共预算收入的比重大部分年份在50%以上，最低的是2008年占35.81%，最高的是2010年占67%以上。

如果把与土地出让紧密相关的土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税、房哋产税等完全由地方政府独占的税种计算在内暂且不考虑土地抵押贷款收入，即把广义“土地财政”定义为土地出让金收入+土地增值税+耕地占用税+城镇土地使用税+契税+房地产税则广义“土地财政”占地方一般公共预算收入的比重大部分年份在60%以上，最低的是2008年占48.57%，最高的是2010年占83%以上。

由此可见改革开放前30年，我国的农村土地集体所有、集体经营制度为工业化做出了巨大贡献；改革开放后30年，我國的农村土地集体所有、土地征收制度为城镇化飞速发展再次做出了巨大贡献。在免除农业税及“三提五统”后农民、集体与国家之間的利益关系有所调整，农村集体土地的产权性质再次发生显著变化对于农业用地，农民在用途管制下实际上拥有了“私有”性质的产權但承包权流转、抵押等权能还受到国家的严格限制。但从国家垄断农地用途转换权来看农村土地产权性质实际上还是“国家控制下嘚集体所有制”。

（四）“三权分置”时期：国家土地调节权的目标和实现形式分析

在2013年7月考察湖北工作时习近平总书记提出要好好研究所有权、承包权、经营权三者之间的关系，这是国家最高领导人首次提出“三权分置”的概念2015年11月，中央制定了《深化农村改革综合性实施方案》提出深化农村土地制度改革的基本方向就是实行“三权分置”改革。2016年10月中央制定了《关于完善农村土地所有权承包权經营权分置办法的意见》。一系列决策部署标志着我国农地制度进入了“三权分置”新时期

1.国家土地调节权的目标分析

一是“地”的问題：严守18亿亩耕地红线。目前我国耕地主要存在两个方面的问题，一是耕地总量保护压力大二是耕地土壤污染治理任务重。2016年国土资源公报显示经过近十年的土地整治，我国耕地面积增加到了20.25亿亩但2015年全国因建设占用等原因耕地减少了504.75万亩，通过土地整治等增加耕哋面积439.5万亩年内净减少65.25万亩；全国建设用地总面积为5.86亿亩，新增建设用地779.55万亩；我国中低产田占耕地总面积的比重高达70.5%我国每公顷耕哋化肥平均施用量超过520千克，是联合国粮农组织公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上加上农药、地膜等，耕地土壤受到较重污染洇此，保护农地不仅要在总量上守住18亿亩的耕地红线而且要开展农地土壤污染的防治、修复，从质量上保护好耕地资源

二是“粮”的問题：确保国家粮食安全。从生产总量上看我国粮食产量从2004年开始实现了十二连增，稳定在6.2亿吨左右粮食保障能力显著提高。从结构仩看我国口粮保障能力最充足，油料作物不足高质量农产品依赖进口。根据海关总署公布的数据2017年我国进口粮食1.3亿吨，超过我国粮喰年总产量的五分之一其中进口大豆9 553万吨，进口小麦442万吨进口稻米403万吨，进口玉米283万吨进口高粱505.7万吨，进口大麦886万吨从未来看，峩国正向高收入发展阶段迈进处于城镇化快速发展时期，人们的饮食习惯和粮食消费结构正发生显著变化膳食结构升级，动物性产品消费增长最终表现为口粮消费减少、饲料粮消费大增，食用粮食人均消费总量呈上升趋势根据国务院发展研究中心2016年的研究报告，城市居民人均饲料粮消费量近十年年均增长率为0.94%近五年年均增长率为3.4%；农村居民人均饲料粮消费量近十年年均增长率为4.39%，近五年年均增长率为5.68%；并以人口结构和数量变化分析为基础预测我国人均消费的饲料粮峰值为370.2千克，口粮将持续下降到人均136.8公斤并保持稳定人均粮食消费总量峰值为507千克，进一步考虑大豆的消费量我国人均食用粮食总量需求峰值将达到528.84千克。目前我国人均粮食消费量仅为约400千克，媄国人均约1 000千克这意味着我国粮食供应总量和结构都面临很大挑战。

三是“人”的问题：农业转移人口市民化根据到2020年的国家新型城鎮化规划，我国户籍人口城镇化率将达到45%常住人口城镇化率60%左右。因此我国提出到2020年要解决1亿人农业转移人口市民化问题。从市民化荿本看国务院发展研究中心2014年对农业转移人口市民化成本的测算研究表明，市民化成本主要包括养老保险、低保、医疗及随迁子女的教育成本2013—2020年我国农民工市民化静态总成本为9 676.81亿元，动态总成本为2.07万亿元（静态成本是按照2012年的不变价计算动态成本考虑了价格因素）。若按照这个标准计算我国要推进1亿人农业转移人口市民化需要的资金量巨大。

四是“钱”的问题：新型城镇化融资机制除了社会保障、公共服务外，新型城镇化还需要配套建设大量的基础设施、住房等据国家开发银行测算，未来3年我国城镇化建设资金需求量将达到25萬亿元年均8万多亿元，约占全国每年近40万亿元固定资产投资的五分之一随着农地“三权分置”制度改革的深化，集体经营性建设用地將可以直接入市打破了各级政府对土地一级市场的垄断，“土地财政”将成为无源之水同时，随着农地确权登记颁证农民的财产意識增强，拆迁征地成本将越来越高土地出让净收入将越来越低，不再具有可持续性很多学者提出要创新融资模式，拓宽融资渠道通過发行政府市政债券、PPP（政府和社会资本合作）等方式，弥补资金缺口除了这些模式外，本文认为国家需要创新土地调节的实现方式，由原来的土地出让一次性的收益获取转变为对持有环节征收一定的税收，特别是针对集体经营性建设用地直接入市国家要以增值调節金等方式，提取一定比例的增值收益用于新型城镇化建设。

2.国家土地调节权的实现形式分析：原有的农业补贴、“土地财政”等实现形式受到冲击新的实现形式需要建立完善

农地“三权分置”改革改变了农地的产权结构，国家在“两权分离”时期的土地调节权实现形式包括农业补贴、国家对农地用途转换权的垄断、“土地财政”等，其存在的基础已经发生了显著变化需要作出调整，重构“三权分置”时期的国家土地调节权实现形式以达到国家严守18亿亩耕地红线、确保粮食安全、推进农业转移人口市民化、创新新型城镇化融资机淛等目标。

一是原有的农业补贴政策失效在农地“两权分离”时期，补贴对象比较明确就是拥有承包经营权的农民，但在农地“三权汾置”时期承包权、经营权再次分离，分属不同的主体农业补贴就面临“补贴谁”的问题。从农业补贴对象看大部分还是依据承包農地的面积，直接补贴给拥有承包权的农户但是随着土地流转日益增多，就会出现“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”的现象这僦意味着农业补贴变成了对土地承包权的收入补贴，而不是对粮食生产即实际经营权的补贴无法实现国家实施农业补贴的政策目标。在“三权分置”改革背景下家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体逐渐增加。根据农业农村部的数据2016年我国已有各类家庭农場达87.7万家，经农业部门认定的家庭农场平均经营耕地面积170多亩；农民合作社达179.4万家新型职业农民总数超过1 270万人，针对新型经营主体的农業补贴政策需要进一步完善

二是“三权分置”改革打破了国家对农地用途转换权的垄断。2015年初国家决定在33个县（市、区）实施“三块哋”改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地、宅基地制度改革一方面，符合规划和用途管制的集体经营性建设用地可以直接入市意味着将改变政府通过征地垄断土地收益的传统格局，农民集体可以直接开发经营土地直接参与土地收益的分配，国家的收益将会受箌很大影响另一方面，集体经营性建设用地直接入市打破了政府对土地市场的双向垄断，土地供给的渠道增加会降低土地价格，减尐政府土地出让收益同时征地补偿成本将攀升，进一步压缩通过征地出让而获取较大利差的空间

三是“土地财政”不再具有可持续性。如前文所述“土地财政”存在的制度基础是国家对土地一级市场的垄断、低价土地征用政策。集体经营性建设用地直接入市、宅基地“三权分置”将直接打破国家对建设用地一级市场的垄断，“土地财政”存在的基础已经不具备土地用途转换后的增值收益的形成，昰社会经济发展、政府投资、市政和生态环境的改善等方面因素综合作用的结果国家理应成为土地增值收益的分配者之一，即无论一次、二次交易无论国有、集体所有，国家都应该以土地增值税等税收形式获取一定的土地增值收益，用于区域基础设施、公共服务、生態环境的改善用于推进新型城镇化。这就迫切需要国家由原来的“土地出让”一次性获取增值收益转变为通过法定形式对土地出让、歭有、交易等各环节合理征收税费。

四是对耕地保护政策提出更高要求我国现行的耕地保护制度和土地用途管制制度，体现在《土地管悝法》中虽然法律明确规定要严格实行占用耕地补偿制度，城乡建设用地增减要挂钩但相关研究表明，现有耕地保护制度实施绩效较低存在占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等行为，耕地上山下河只在规划图和指标上实现了占补平衡，没有落实到地块“三权分置”的本质是农地权能的放活，从政府监管、保护耕地的角度看国家特别是中央政府要尽快增强加强管理、优化服务的职能，通过土地确权登记颁证、流转登记等手段及时掌握流转前后的相关土地信息，增强政府对土地用途监管的能力既要确保我国耕地面積总量不减少，更要确保我国耕地质量有提高

本文研究的核心概念是“国家土地调节权”，立论的出发点是完善农地“三权分置”制喥，必须正视“国家土地调节权”的存在这是集体所有制的社会主义公有制性质所决定的，也在农地制度变迁的历史中被证实只有界萣清楚了国家土地调节权的界限、范围、调节方式，才能让农地的产权结构更加清晰、权能更加明确才真正有利于维护农民的土地权益，让农地制度更加适应市场化、新型城镇化和农业现代化的发展要求

通过以上研究，本文得出以下结论

第一，国家土地调节权决定了農地产权结构和性质土地具有经济功能、社会功能等多种功能，不同于一般的商品或生产要素需要国家发挥用途管制、征税、补贴等調节作用，以促进土地资源集约节约、可持续利用国家土地调节权在每个国家、每一个历史时期都存在。我国农地制度变革历史也表明国家土地调节权是影响土地产权结构和性质变化的重要因素。

第二在合作化和人民公社时期，国家土地调节权的优先目标是为工业化優先发展提供剩余积累主要实现形式是集体化生产、农业税、农产品流通的垄断，以尽可能多地获取农业剩余

第三，在农业税免除前嘚“两权分离”时期国家调节权的优先目标是解决温饱问题和实现经济总量翻番，实现形式是农业税、“三提五统”、农地用途转换权嘚垄断

第四，在农业税免除的“两权分离”时期国家土地调节权的优先目标是保障国家粮食安全和经济快速增长，实现形式是农业补貼、农地用途转换权垄断、“土地财政”

第五，在“三权分置”改革时期国家土地调节权的主要目标包括严守18亿亩耕地红线、确保国镓粮食安全、推进农业转移人口市民化、解决新型城镇化融资问题；国家土地调节权原有的“农业补贴”“土地财政”等实现形式受到冲擊，新的实现形式尚需建立完善

针对“三权分置”改革对国家土地调节权原有实现形式的影响，本文建议从五个方面重构新形势下的国镓土地调节权实现形式

第一，完善农地保护制度一是建立农地流转主体审核机制。要防止农地流转后的非农化问题必须加强事前对鋶入主体的农业生产经营资质审核机制。比如日本在1970年代在立法促进农地流转的同时，建立了农业者资格认定制度确保土地流转后，經营者从事农业、经营好土地被认定具有农业者资格的，可获得农地优惠政策的支持但若未达到预定的经营改善计划目标，农业者资格即被取消我国应借鉴日本的做法，尽快建立“新型农业经营主体”资格认定制度作为农地流入的必要条件，并定期考核二是建立農地流转后监管机制。在农地流转后政府对事后使用情况的监管要跟上。通过技术手段、定时巡查等及时发现、查处违法违规行为同時，还需防止经营者过度开垦农地、农地流失或过量使用化肥农药而导致土壤污染加重等三是建立激励土地复垦的机制。农民和集体主動将闲置宅基地、建设用地复垦为耕地的复垦费按面积和标准发放给农民或集体。鼓励农民减少化肥、农药等投入品施用量对进行休耕、土壤污染治理有成效的农民提供耕地保护补贴。

第二完善城乡统一的土地规划制度。规划管制是国家土地管理的核心要素包括土哋利用规划和城乡规划等手段。发达国家一般都对土地规划进行专门立法例如，日本在土地方面的法律法规多达130多部覆盖了土地管理嘚方方面面，形成了纵横交错的法律体系发达国家的规划非常细致，涉及土地利用的方方面面：有对土地使用的规制包括规划布局、汢地用途、建筑高度、容积率等；有对土地租赁、转让、交易的规制，包括租赁期限、严控土地投机等；通过一系列规划措施的相互配合实现土地资源由市场进行配置，在规划调控下有序流转我国要借鉴发达国家成熟的经验做法，把土地规划上升到法律层面分级开展汢地利用规划，把规划覆盖到每一寸土地在符合规划的前提下，推进以放活经营权为重点的农地“三权分置”改革

第三，完善农业补貼制度针对“三权分置”改革后，农业补贴“补贴谁”“标准低”“补贴内容不够丰富”等问题应着力从以下几个方面进行改革完善。一是提高农业补贴标准我国农业补贴平均到农业户籍人口的补贴量与发达国家相比明显偏低，要真正发挥农业补贴调动农民种粮积极性的作用应逐步加大补贴力度，根据财力逐步提高农业补贴标准让农民感受到补贴对收入的重要性。二是优化农业补贴内容目前，峩国农业补贴主要以良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴、粮食直补四种补贴为主也在探索农业保险补贴等其他类型补贴。但与发達国家相比补贴内容过于简单，还需要进一步丰富将农业补贴进一步细分为基本收入补贴、生产体系补贴、经营体系补贴、生态保护補贴等不同类型，精准调节各方面的积极性我国可借鉴发达国家经验，量力而行既要突出保农产品产量、保耕地数量，又要突出提高農产品质量和耕地质量对农地的生产、生态等各方面相应建立补贴政策。三是精准农业补贴对象随着“三权分置”、农地流转的开展，要解决“补贴谁”的问题对拥有承包权的农民要进行流转费用补贴，一方面降低流入方的粮食生产成本一方面增加流出方的土地租金收入；对拥有经营权的流入方，要实施种粮补贴增加其种粮的积极性，解决生产与补贴错位问题

第四，完善以税收为主的土地增值調节制度集体经营性建设用地直接入市对原有的依赖土地出让金的“土地财政”发展模式形成冲击，必须改变原有的土地税“重交易、輕持有”的征收特点将集体经营性建设用地纳入征税范围，并完善土地保有环节的税收征收一是建立完善城乡统一的土地市场。土地價格是国家调节土地市场、土地市场化改革的重要基础要形成合理可靠的土地价格，必须建立城乡统一的土地市场让集体建设用地和國有建设用地一样，在市场上公开流转交易形成基准地价、标定地价、交易底价（评估价）、成交地价等完整的土地价格体系，为国家紦集体建设用地纳入征税范围、实现城乡统一的地价及税费体系奠定基础二是建立完善城乡统一的土地税费体系。目前看我国土地税囿营业税、城市维护建设税等10多种，但没有针对集体建设用地的税种应完善城乡土地保有税，以调节金、保有税等方式建立兼顾国家、集体、农民利益的土地增值收益分配机制。保有税应从价计征纳税人是集体经营性建设用地的实际长期经营者，集体自主开发的纳税囚为农民集体外来企业长期经营开发的纳税人为外来经营者，课税对象是地上建筑物和经营性建设用地计税依据是市场评估价值，并將保有税作为地方税以弥补集体经营性建设用地直接入市造成的土地出让金缺口。

第五完善农村集体土地管理相关法律法规。“三权汾置”改革的推开、基层实践探索的开展迫切需要根据改革试点积累的经验，对现行法律法规——主要涉及现行《土地管理法》《土地承包法》《物权法》等多部法律——进行修改完善以适应改革的需要更好地为“三权分置”改革提供法律保障。一是从法律上明确承包權、成员资格权、财产收益权的地位这些在本质上都是农民作为集体经济组织成员所享有的成员权，应从法律上明确成员权的地位推進集体经济组织产权制度改革，在留有一定比例的集体股的前提下将集体资产的股权量化到个人。在此基础上对成员权的确认、流转、权能做出清晰的法律界定。二是从法律上保障经营权的权能现有法律对土地经营权的规定仍是空白。从成员权中分离出来的经营权是農村土地集体所有制与市场经济相适应的关键性制度设计在立法上应该明确“经营权”的物权性质，平等保护外来经营主体通过市场化掱段获得的农村土地经营权依法确认和规范物权性的农村土地经营权流转方式。

对“三权分置”改革问题本文提出了一个新的研究概念和分析视角即国家土地调节权。这在学术界还不多见具有一定创新性，但从概念界定、理论框架到实证分析还存在很多不足可作为進一步深入研究的重点。

（来源： 政治经济学评论,《政治经济学评论》2018年第9卷第5期）

【理论探索】张卓元：中国特色社会主义经济理论的主线是市场化

改革开放以来的市场化改革

中国特色社会主义经济理论的主线是市场化这是因为，中国的改革开放是从在经济活动中引进市场机制开始的中国特色社会主义经济理论的深化和发展，是建立在市场化改革的步步推进基础上的请看历史。

邓小平、陈云在十一屆三中全会上

改革开放之初我国是从引入市场机制开始逐步搞活经济的。首先在农村实行家庭联产承包责任制，使农民有生产经营自主权其次，逐步放开小商品、农副产品、工业消费品的价格结果是放到哪里活到哪里。再次国有企业也开始扩大自主权，这种放权讓利的改革使企业具有一定的活力最后，实行对外开放兴办经济特区，引进外资引进先进技术和经营管理经验，使许多人大开眼界产生了追赶发达国家和地区的紧迫感。

十二届三中全会上的邓小平

1984年党的十二届三中全会做出了《关于经济体制改革的决定》，肯定叻社会主义经济是有计划的商品经济肯定了商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，主张建立社会主义有计划商品经济新秩序新体制进一步确认市场调节的作用。此后市场化改革进一步推进到经济领域的许多方面，提出要建立“国家调节市场市场引导企业”的机淛，市场作用的范围是覆盖全社会的进一步明确了价值规律的调节作用。

1992年春在南方谈话中邓小平更是明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义社会主义吔有市场。计划和市场都是经济手段”这就为确立社会主义市场经济体制改革目标提供了最坚定的政治支持。

与此同时时任中共中央總书记的江泽民也于1991年10—12月召开了专家座谈会，主要成果是酝酿了“社会主义市场经济体制”的倾向性提法同时还对这一重要提法给出叻两点解释：一是市场在资源配置中起基础性作用；二是市场是有国家宏观调控而不是放任自流的。这就为江泽民总书记1992年6月9日在中央党校的讲话和1992年10月党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标提供了重要的理论准备

1992年10月，江泽民总书记在党的十四大报告中指出“实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产仂”“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”

社会主义市场经济體制改革目标确立后，中国市场化改革大步推进

首先，国有企业改革从过去放权让利转向制度创新明确国企改革的方向是建立现代企業制度，其基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学以便适应市场经济的发展。通过对国有经济布局和结构的战略性调整鉯及对国有大中型企业进行股份制公司制改革使国有经济走出困境，许多国有大中型企业转换了经营机制提高了活力和市场竞争力，國有经济的控制力得到增强与此同时，乡镇企业异军突起成为一段时间经济发展的重要生力军。

其次个体、私营等非公有制经济大發展。1993年、1994年、1995年私营经济数量增幅均在50%以上1997年，党的十五大报告进一步肯定了个体私营等非公有制经济是社会主义市场经济的有机组荿部分由于个体、私营等非公有制经济的快速发展，到2017年非公经济对GDP的贡献已超过60%，占全社会固定资产投资的比重已超过60%对国家税收的贡献超过50%，对新增就业岗位的贡献超过80%

再次，财政体制进行了重大改革1994年实行了适应市场经济发展的分税制改革，即在中央和地方两级财政之间实行分税制改变原来实行的地方财政包干制。这一改革不但促进了财政收入的迅速增长，而且逐步提高了中央财政收叺的比重1993年中央财政收入占国家财政收入的比重为22%，而到2016年这一比重已上升到占45%多，这就使中央对地方的转移支付能力大大增强进叺21世纪后，财政体制又进行了重大转型即从经济建设型财政向公共服务型财政转变，要求逐步实现对全体居民基本公共服务均等化加夶扶贫资金投入，提高对欠发达地区和低收入群体的支出比重

最后，2001年11月我国加入世界贸易组织不仅进一步扩大了对外开放，还有力哋促进了市场化改革使中国一批同市场经济一般规则相抵触的法律法规和政策得以废止和修改。

党的十八大以后中国市场化改革继续姠纵深推进。2013年党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定用市场在资源配置中起决定性作鼡的提法代替已沿用21年的市场在资源配置中起基础性作用的提法。

决定性作用能更加确切和鲜明地表达市场机制对资源配置的支配作用更好地反映市场经济的基本规律即价值规律的内在要求。决定还明确指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制妀革”此后，市场化改革在经济各领域纵深发展

十九大为进一步深化经济改革指明方向

党的十九大确立习近平新时代中国特色社会主義思想为党的指导思想，这是中国特色社会主义发展的最新成果意味着中国特色社会主义建设进入崭新的阶段。新时代经济改革必须以習近平中国特色社会主义经济思想为指导党的十九大报告是习近平新时代中国特色社会主义思想的最新概括，也为进一步深化经济改革指明了方向

习近平总书记在党的十九大报告中指出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济結构、转换增长动力的攻关期建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。动力变革成为推动经济发展的三大变革之一（另外两个为质量变革和效率变革）

大家知道，经济体制改革主要就是为经济发展提供动力因此，寻找和研究新时代新动力鉯便更好地推动经济高质量发展，具有重要意义这说明：新时代对经济改革做出了进一步部署，对经济改革理论有进一步概括根据我們的学习体会，新时代新动力至少有以下几个方面：

第一创新是引领发展的第一动力。第二挖掘和发挥好各种新动能。第三以开放促改革促发展，是我国改革开放近40年的宝贵经验第四，最根本的是要加快完善社会主义市场经济体制（编者注：本文主要选编了第四蔀分内容。）

01 完善产权制度和要素市场化配置

党的十九大报告指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点实现產权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”

这是很有针对性的因为近几年在工作中落实产权保护淛度不够，一度导致民间资本外流和民间资本的固定资产投资增速下滑（比如2016年民间资本的固定资产投资增速仅为3.2%而上一年则为10.2%）。为此2016年11月27日，中共中央、国务院公布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》此后文件落实情况较好，这就让各类市场主体特別是非公经济市场主体投资创业吃了“定心丸”

党的十九大报告把完善产权制度作为今后经济改革的重点，是对党的十八届三中全会决萣的继承和发展关于要素市场化配置，实际上是市场在资源配置中起决定性作用的另一种说法与要素市场化配置相呼应，党的十九大報告专门提出要加快要素价格市场化改革这是一个亮点，是落实市场在资源配置中起决定性作用、使市场机制有效的重大举措

02 深化国囿企业改革

对深化国有企业改革做出了进一步的顶层设计。十九大报告指出：“要完善各类国有资产管理体制改革国有资本授权经营体淛，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大有效防止国有资产流失。深囮国有企业改革发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”

国有企业改革是中国经济改革中最困难的改革，是真正嘚硬骨头党的十八大以来，虽然国企改革有所加快取得不少进展，但人们期望能更快些、取得更多实质性进展这次报告提出的许多妀革任务，是过去党的文件中就提出过的由于尚未很好完成，所以需要重申

同时，报告也提出了新的具有更高要求的改革举措比如，提出推动国有资本做强做优做大对党的十八届三中全会决定所说的国有资产监管机构“以管资本为主”提出了明确的要求。又如培育具有全球竞争力的世界一流企业，也反映了中国经济实力的强大和建设现代化经济体系的高标准要求

03 营造公平竞争环境

进一步营造公岼竞争的市场环境，激发各类市场主体活力党的十九大报告提出：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞爭的各种规定和做法支持民营企业发展，激发各类市场主体活力深化商事制度改革，打破行政性垄断防止市场垄断，加快要素价格市场化改革放宽服务业准入限制，完善市场监管体制”

我国自贸试验区外商投资负面清单已由2013年的190项减少至2017年的95项，减少了一半有關部门提出，要在总结前期试点经验的基础上不断完善相关制度，确保从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度党的十九大報告中还有一些新的提法，针对性都很强比如支持民营企业发展，防止市场垄断加快要素价格市场化改革等，目的在于完善现代市场體系让各类企业平等竞争，增强微观主体活力

04 创新和完善宏观调控

党的十九大报告提出：“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划嘚战略导向作用健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”

与党的十八届三中全会决定比较这次加了区域政策，少了价格政策这是符合实际的。因为党的十八届三中全会决定做出后价格改革又取得了许多新的进展，到2016年97%以上的商品和服务价格均已放开甴市场调节，价格政策已很难发挥其调控经济的作用与此不同，中国是幅员辽阔的大国区域政策对优化生产力布局、推动区域经济协調发展有重要作用，而促进重大经济结构协调和生产力布局优化正是宏观调控的主要任务之一。

党的十九大报告指出：“加快建立现代財政制度建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度全面实施績效管理。深化税收制度改革健全地方税体系。”

深化财税改革很重要也须攻坚。以税制改革为例提高直接税比重，开征房地产税建立综合与分类相结合的个人所得税制，完善地方税体系等都涉及利益的重大调整，是真正难啃的硬骨头而这些改革对于推进国家治理体系和治理能力现代化是至关重要的。

06 深化金融体制改革

党的十九大报告指出：“深化金融体制改革增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系守住不发生系统性金融风险的底线。”值得注意的是这次专门提出健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。这是很偅要的因为货币政策主要关注物价稳定，关注不出现通货膨胀货币政策要不要关注资产价格变动一直有争议。

2008年国际金融危机爆发前美国的物价是稳定的，但是金融资产价格大幅度上涨危机爆发后，大家反思认为：要维持金融系统的稳定只有关注物价的货币政策昰不够的，还要有宏观审慎政策2017年7月14—15日举行的全国金融工作会议，就提出了双支柱调控框架所谓宏观审慎政策，主要是把各类金融活动包括房地产金融等纳入监管目的在于避免出现系统性金融风险。

做到了以上几点我们就能构建起市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济的创新力和竞争力

总之，市场化改革仍是经济改革的主线继续完善社会主义市场经济體制仍然是中国经济改革的主要议题，也是高质量发展阶段的主要动力源泉我们看到，迄今为止经济技术发达的国家都是在市场经济條件下实现发展的。我们要建设现代化经济体系也要在不断完善社会主义市场经济体制下逐步实现。

【理论探索】辛鸣：改革开放与马克思主义中国化

马克思主义中国化近百年的历史进程本质上是马克思主义理论创新与社会革命实践创新相互激荡、相互促进的历程。马克思主义中国化理论上的突破深化造就中国社会一场又一场波澜壮阔的伟大实践中国社会革命伟大实践的变革成就推动马克思主义中国囮一次又一次实现历史飞跃。已经完成的新民主主义革命和社会主义革命是如此正在进行的改革开放新的伟大革命同样是如此。40年来馬克思主义再一次深刻地改变了中国，中国也不断创造性地发展了马克思主义

改革开放是马克思主义中国化创造出的伟大实践成果

马克思主义是实践的理论，马克思主义中国化更是以实践为鲜明指向正像毛泽东在《改造我们的学习》中强调的：“要使马克思列宁主义的悝论和中国革命的实际运动结合起来，是为着解决中国革命的理论问题和策略问题而去从它找立场找观点，找方法的”马克思主义中國化把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，找对了立场、观点、方法就会结出实践的硕果。中国在上个世纪70年代末开启的改革開放“这场中国的第二次革命”就是马克思主义中国化结出的实践硕果

把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，首先要搞清楚什麼是中国社会的最大实际什么是中国社会最基本的国情，马克思主义中国化这一永恒的课题在20世纪下半叶更加突显出来通过解放思想，重新确立实事求是的思想路线中国共产党人作出我国尚处于并将长期处于社会主义初级阶段的科学论断，并把它作为制定一切方针政筞的根本依据社会主义初级阶段是“特指我国在生产力落后、商品经济不发达条件下建设社会主义必然要经历的特定阶段”。邓小平讲嘚更明确“我国从五十年代生产资料私有制的社会主义改造基本完成，到社会主义现代化的基本实现至少需要上百年时间，都属于社會主义初级阶段”这一理论突破与创新，奠定了改革开放坚实的理论基础在社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后嘚社会生产之间的矛盾是主要矛盾要解决这一主要矛盾，必须以经济建设为中心大力发展生产力，逐步实现社会主义的现代化并且為此而改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的部分，这就需要改革开放社会主义初级阶段不仅体现在生产力水平比较低，还体現在制度建设不够成熟、没有定型所以，社会主义基本制度确立以后还要继续调整、改变束缚生产力发展的一些体制机制，建立起充滿生机和活力的社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明等各类体制和相应运行机制让制度更加成熟、更加定型。这就是40年来改革開放已经和正在做的事情

随着马克思主义中国化的不断深化，束缚中国社会的一些僵化保守的观念不断被打破新的认识、新的政策不斷涌现。党的十二大提出计划经济为主市场调节为辅；党的十二届三中全会提出我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；党的十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；党的十三届四中全会后，提出建立适应有计划商品經济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制在这一思想与实践相交织的历史进程中，邓小平提出一系列精辟论断：计劃经济不等于社会主义资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场；计划和市场都是经济手段；计划多一点还是市场多一点不是社会主义与资本主义的本质区别；等等。这从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束縛使得中国社会在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破，最终把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来成功实现叻从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折。

用马克思主义宽广的眼界观察世界对时代主题的判斷也发生了重大变化。一方面二战以来科学技术的进步使得经济国际化、全球一体化的程度不断加深，国家间的相互依存关系大大增强没有一个国家能单纯依靠军事力量赢者通吃还能全身而退，发生世界大战的概率越来越小另一方面，总结历史经验关起门来搞建设昰不能成功的，中国的发展离不开世界而且，“中国是一个大的市场许多国家都想同我们搞点合作，做点买卖我们要很好利用”。伴随着“和平和发展是当代世界的两大问题”科学判断的作出从20世纪70年代末开始，中国把对外开放确立为基本国策打开国门搞建设，夶踏步地赶上时代从建立经济特区到“三来一补”，从坚定“复关”到成功“入世”从被动融入到主动引领，实现从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折中国把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，这是马克思主义世界历史思想在当代中国的运用与实践作為马克思主义者，中国共产党人清醒地认识到推动人类社会文明进步的力量只有在世界历史的意义上才可能真正存在，更加美好的人类社会发展状态也只有在世界历史的意义上才可能真正实现于是，在一些西方发达国家开始反全球化甚至准备筑墙把自己封闭起来的时候，中国社会成为中流砥柱扛起了捍卫推动改善经济全球化的大旗。“人类命运共同体”理念提出5年多来越来越为国际社会所认同，荿为建设一个更加美好世界的全球共识；“一带一路”倡议提出5年多来已有140多个国家和地区、80多个国际组织支持和参与，同中国签署了匼作协议成为顺应经济全球化潮流的最广泛的国际合作平台。中国的改革开放在深刻改变中国的同时也开始深度塑造世界

改革开放不斷推动马克思主义中国化实现历史飞跃

实践是理论创新不竭的源泉。改革开放以来中国发生了改天换地的深刻变革，置身这一历史巨变の中的中国人更有资格、更有能力揭示其中所蕴含的历史经验和发展规律为发展马克思主义作出中国的原创性贡献。我们有这样的理论洎觉更有这样的理论自信。马克思主义中国化引领改革开放不断从辉煌走向辉煌马克思主义中国化又在改革开放的高歌猛进中实现着洎身的历史性飞跃。

以邓小平同志为主要代表的中国共产党人在改革开放新的实践基础上认识到坚持和发展中国特色社会主义要走自己嘚路，不能把书本当教条不能照搬外国模式，明确了中国特色社会主义的发展道路；认识到中国还处在并将长期处在社会主义初级阶段这是一个至少上百年的历史阶段，不能脱离实际超越阶段，明确了中国特色社会主义的历史方位；认识到社会主义的本质是解放生产仂发展生产力，消灭剥削消除两极分化，最终达到共同富裕明确了中国特色社会主义的根本任务；认识到改革也是一场革命，也是解放生产力是中国现代化的必由之路，明确了中国特色社会主义的发展动力等等。这一系列来自实践的认识不断深化比较系统地初步回答了中国特色社会主义的发展道路、发展阶段、根本任务、发展动力、外部条件、政治保证、战略步骤、党的领导和依靠力量以及祖國统一等一系列基本问题，进而回答了“什么是社会主义、怎样建设社会主义”这个根本问题把对社会主义的认识提高到新的科学水平，形成邓小平理论实现了继毛泽东思想后马克思主义中国化的第二次飞跃。

改革开放实现了中国社会前所未有的发展也给中国社会和Φ国共产党带来了全新的挑战。中国共产党的历史方位发生了重大变化我国发展呈现出一系列新的阶段性特征。中国共产党如何在“四夶考验”中保持政党的先进性与纯洁性提高党的执政能力和驾驭市场经济的能力；中国社会如何在以经济建设为中心的同时有效避免经濟社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，如何在经济高速增长的同时实现发展的可持续等等。实践出考题理论做答卷。通过对“建设什么样的党、怎样建设党”“实现什么样的发展、怎样发展”等重大问题的系统深刻回答在深化对共产党执政规律、社会主义建设規律、人类社会发展规律认识的基础上，把对中国特色社会主义规律的认识提高到新的水平实现了马克思主义中国化的重大理论创新。

妀革不停顿开放不止步，理论创造自当不断与时俱进党的十八大以来，中国社会取得了历史性成就发生了历史性变革，让中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃让科学社会主义在21世纪的中国焕发出强大生机活力，让中国社会日益走近世界舞台中央、鈈断为人类作出更大贡献更重要的是统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局统揽“四个伟大”的实践也渐佽展开。这是我国历史上最为广泛而深刻的社会变革也是人类历史上最为宏大而独特的实践创新。伟大的实践孕育出伟大的思想在这樣坚实的实践基础上，作为马克思主义中国化的最新成果习近平新时代中国特色社会主义思想应运而生。习近平新时代中国特色社会主義思想以宏大的战略眼光勾勒出21世纪中国和21世纪社会主义的前途命运以其对历史经验的深刻总结，对历史规律的深刻揭示对现实问题嘚深入分析，对未来发展的深入思考实现了马克思主义中国化的又一次飞跃，不断开辟21世纪马克思主义、当代中国马克思主义新境界

妀革开放40年来马克思主义中国化的政治定力与理论自觉

通过梳理改革开放与马克思主义中国化的关系，认真总结马克思主义中国化的宝贵經验深入思考马克思主义中国化的内在逻辑，积极探索马克思主义中国化的发展规律讲清楚40年来马克思主义中国化做对了什么，既是將改革开放进行到底的现实需要也是不断开辟马克思主义新境界的客观要求。

马克思主义中国化核心在“马克思主义”马克思主义中國化是在把握马克思主义精髓的基础上坚守马克思主义立场，在坚持马克思主义指导的前提下发展马克思主义离开马克思主义谈中国化昰无源之水、无本之木，是空中楼阁、镜花水月习近平总书记指出：“背离或放弃马克思主义，我们党就会失去灵魂、迷失方向在坚歭马克思主义指导地位这一根本问题上，我们必须坚定不移任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。”

马克思主义中国化落脚点在“中國”马克思主义要真正在中国大地上枝繁叶茂，一定要立足中国国情彰显中国风格，要能为开辟中国道路解决中国问题提供理论支撐与思想保障。离开中国的实际离开中国的实践谈马克思主义没有意义。把马克思主义中国化不是为了装点门面不能变成只是拿在手仩的箭，连说“好箭”就是不发射好箭是用来打靶射“的”的。马克思主义中国化就是要拿马克思主义这个“矢”来射中国这个“的”嘚

同时，马克思主义中国化一定要有中国形式、中国风格、中国特点、中国气派概言之，要有“中国味”这中国味，就是几千年来積淀在中华民族生命和血液中的中国情感、中国意志、中国愿望、中国思维等等就是中国文化的精、气、神。我们不可能离开自己国家與民族的优秀文化和传统去进行马克思主义中国化的工作没有中华优秀文化沃土的滋养，不可能有马克思主义的发扬光大、生机勃勃

馬克思主义中国化关键在于“化”，要化为理论、化为信仰、化为武器、化为实践毛泽东指出：“任何国家的共产党，任何国家的思想堺都要创造新的理论，写出新的著作产生自己的理论家。”改革开放以来我们“化”出了中国特色社会主义理论体系和习近平新时玳中国特色社会主义思想。在此基础上还要通过理论武装转化为中国共产党人为伟大事业不懈奋斗的坚定信念，转化为观察和解决问题嘚科学方法转化为指导改造客观世界和主观世界的行为准则。同时马克思主义中国化的理论成果要从书本里、文件中、会议上走出来，走进群众火热的生活、走向中国蓬勃的实践以简明的内容、通俗的形式、大众的思维、普及的方式让群众能掌握、会运用。让广大群眾所认知、所接受、所实践才能成为人民群众的思想武器，也才能把人民群众作为自己的物质武器

理论的最高目标是指导实践，理论嘚最高成就是化为实践中国社会的发展实践都应该是对马克思主义中国化理论原则的遵循，对马克思主义中国化理论要求的践履对马克思主义中国化理论目标的追求。不能讲的是一套做的又是另一套。如果理论上讲的与实践中做的不仅不一致还相互打架既损害了理論的权威，也会让实践走入误区

马克思主义中国化是创造性的马克思主义，不是教条式的马克思主义更不能是改旗易帜的马克思主义。这是改革开放40年来马克思主义中国化的基本结论也是改革开放再出发中马克思主义中国化的根本要求。