原标题：国常会定调后地方政府借资安全吗应如何筹资？

原创声明丨本文作者李恒新沈阳市大东区政府借资安全吗 政府借资安全吗融资工作者从事政府借资安全吗融資、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作，十五年政府借资安全吗投融资项目经验以笔名“新七公”多次发布政府借資安全吗融资领域研究文章。

第一部分 序：政府借资安全吗筹资路径

第二部分 政府借资安全吗筹资八部

四、政府借资安全吗购买服务——征见稿波澜再起

五、政府借资安全吗购买棚改和征拆服务

六、政府借资安全吗购买服务——ABO

七、政府借资安全吗和社会资本合作（PPP）

第三蔀分 筹资审核与违规案例

7月23日国务院常务会议明确提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建項目要避免资金断供、工程烂尾”仿佛在千里冰封中瑟瑟发抖的平台公司，终于迎来一股暖风

对此，大家可能会不约而同地联想到国辦发[2015]40号文《关于妥善解决地方政府借资安全吗融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》的新老划断、区别对待的优惠政策然而，防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战依然在路上严禁违规举债防范化解地方政府借资安全吗债务风险的军令如山，不可更改地方政府借资安全吗和平台公司筹资，当前要比拼的还是合法合规框架内的内功修炼

国常会提出的“市场化原则”，应是区别于40号文嘚新提法

本文认为，国常会观点其实是对财金[2018]23号文关于“应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源确保其自有经营性现金流能够覆蓋应还债务本息，不得要求或接受地方政府借资安全吗及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任”等相关条文的呼应，相当于再一次强调了地方政府借资安全吗筹资的合规性要求

相比之下，40号文对于“合悝融资需求”的提法是“依法合规积极支持融资平台公司在建项目后续融资确保在建项目有序推进，切实满足实体经济的合理融资需求”

本文认为，理解此次会议精神时需认清两点：首先须是合乎法律法规：2014年以后的43/50/87/92/23号文等一系列文件形成的监管体系不大可能发生实質变化——违规融资肯定不是“合理融资需求”。其次应是推进供给侧结构性改革中涉及国计民生的重点项目即具备其“合理性”。

对於能否像40号文那样对“在建工程”进行新老划断的区别对待，坊间议论纷纷本文认为，合规性仍是第一要务会议虽然提及在建工程，但同时也强调“推动有效投资稳定增长……对接发展和民生需要，推进建设和储备一批重大项目”

确保平台合理合规融资，不违规噺增地方政府借资安全吗债务则成为了地方政府借资安全吗筹资环节的重中之重。于此本文在原有的政府借资安全吗筹资总体论述的基础上，结合现行政府借资安全吗债务管理体系和监管思路进一步推出采购工程、采购房屋、国资运营、购买服务、棚改征拆、ABO、PPP、搬遷贷款等的八部政府借资安全吗筹资方法，以期推动地方政府借资安全吗和平台公司合规合理筹资发展

基于现有的文件体系，尚难以针對某个特定的支付责任本身来划定是否属于地方政府借资安全吗债务或者说，难以精确地划入某一层级某一类别的地方政府借资安全吗債务同时，地方政府借资安全吗利用外部资金提供公共产品的行为目前也难以准确地界定其违规红线。

因而当下针对合规与否，还昰会参考现有法规对于产生支付责任的行为过程的相关规定来辅助做出判断。

另外由于财政采用收付实现制，有些条目是否纳入债务应纳入哪一层级的债务等等，也存在很大争议例如，①预计应拨付教育经费、②应付办公用房租、③应付工资及奖金、④应付工程款、⑤采购（或意向）回迁房应付款、⑥购买服务合同项下应付款、⑦招商引资奖励、⑧预算外增收分成、⑨托管开发区的托管费、⑩向下屬公司增资安排、?有优先权的回购国资公司股权意向安排、?PPP合同项下的支付责任等是否应纳入政府借资安全吗性债务呢？

总体上这些认定为不是但其中某些项目，一旦在部分合同条款或政府借资安全吗文件中约束条款过于刚性则可能被纳入。

不过如果上述某些項目被列为负债，那么与其相对应的资产项目尤其是PPP项下的资产，是否应同时确认为财政收入呢这也成为了目前理论界争论不休的话題之一。

在现有文件并未做出对“政府借资安全吗融资”的定义而且，在政府借资安全吗负债定义边界也还不够清晰的情况下比较政府借资安全吗负债与政府借资安全吗融资的定义内涵无疑是困难的。

出于绕开这一理论困境的考虑本文所述的政府借资安全吗筹资，采鼡“地方政府借资安全吗筹集资金或资产用以供给公共产品和服务的行为”的定义体系

地方政府借资安全吗除以财政收入作为筹资来源提供公共产品外，其他还包括国有资产运营、政府借资安全吗购买服务、PPP等多种方式这些方式被广泛寄予了实现开源增收、节流节支功能的期望，即这些筹资行为应当能为地方政府借资安全吗投资项目实现进一步收益，并实现项目自主偿还或能在绩效不变的情况下节約财政资金；或二者兼而有之。

当然纯粹的消费性筹资也广泛存在。具体政府借资安全吗筹资分类参见笔者系列文章《平台、PPP、棚改收緊后：地方政府借资安全吗如何筹资》。鉴于边界判定困难和社会效益低下除在政府借资安全吗采购工程章节中及必要的比较分析环節，以及纳入新型城镇化建设的综合开发项目等几种情况之外本文不单独研讨消费性项目的融资问题。

依照截至2014年的政府借资安全吗性債务数据地方政府借资安全吗负有偿还责任的债务余额15.4万亿元 （另外，负有担保或可能承担一定救助责任的债务余额8.6万亿元累计24万亿え。）其中：

• 相当于依靠财政收入偿还的一般债务余额9.4万亿元；
• 相当于能够以项目收益偿还的专项债务余额6.0万亿元。

这在一定程度上也體现出了不同意义筹资方式所占的不同规模比重

本文研究的地方政府借资安全吗筹资路径，以具有开源增收意义的项目为主

这一类型項目的筹资思路与工商企业的融资思路相同，关键环节就在于将政府借资安全吗投资项目转化为企业投资项目。这主要是由于：

（一）政企债务隔离的要求

将政府借资安全吗投资项目转化为企业投资项目利于实现政企债务隔离，这也是2014年43号文的宗旨所在43号文原文的表述为：

“明确政府借资安全吗和企业的责任，政府借资安全吗债务不得通过企业举借企业债务不得推给政府借资安全吗偿还”。

（二）融资项目审核的需要

将政府借资安全吗投资项目转化为企业投资项目之后除了进行项目涉及的合规性审核之外，金融机构只需要按照企業投资项目的融资标准去审核这样一来，就会发现很容易找到适宜和稳妥的切入点

大约自2010年起，地方政府借资安全吗债务问题开始引起了监管部门重视时至今日，解决地方政府借资安全吗债务问题已成为三大攻坚战中防风险战役的重要内容

而对于地方政府借资安全嗎债务的监管思路，也从2014年之前的关注偿还能力、进行总量控制的监管思路发展到今日的政企债务隔离、禁止违规举债的严厉措施。

具體而言现有文件体系对于地方政府借资安全吗举债融资边界可以表述为：

“建立规范的地方政府借资安全吗举债融资机制。地方政府借資安全吗举债采取政府借资安全吗债券方式”（43号文）

不过应该注意的是，文件并没有说“禁止地方政府借资安全吗融资”也没有说“政府借资安全吗融资只能靠发行债券”，或“禁止融资平台公司融资”但是说“剥离融资平台公司政府借资安全吗融资职能”。

筹资方案可以进行并列组合、前后组合或者进行更深度的融合。

筹资方案的并列组合往往是结合不同筹资方式的优缺点，进行互补式的组匼比如政府借资安全吗购买服务与PPP，分别具有程序简便快捷和拉动投资等显著优势

筹资方案的前后组合，往往是由易到难进行渐进式的铺垫，前者实现资本金和抵押物的筹集或可TOT资产的落实，后者实现最终筹资目标

深度融合的筹资方案，则兼具并列组合与前后组匼的优点但方案需要更加精密的设计和实施。

（一）政府借资安全吗采购工程分类和意义

政府借资安全吗采购工程是一种古已有之的采购模式。投资于工程建设而产生的支出责任一直在地方政府借资安全吗财政支出责任中占压倒性比例，也受到债务监管部门的主要关紸随着全国监管地方政府借资安全吗性债务的形势愈加严厉，政府借资安全吗采购工程也逐步走向规范管理

政府借资安全吗采购工程按参与对象，可以划分为有或无平台公司（或公益性建设国有企业）参与的类型；按经营管理模式及权属划分可以分为归政府借资安全嗎所有、归平台公司所有及其他类型；按付款方式和年限划分，可以划分为按进度付款、延期付款及短、中、长期等类型按进度付款的笁程，不能发挥政府借资安全吗筹资的作用不在本文的讨论范围内。

政府借资安全吗采购工程也是土地开发过程中的重要环节根据《汢地储备资金财务管理办法》（财综[2018]8号）规定，储备土地的前期开发仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。这部分建设支出属于工程范畴明确不能纳入政府借资安全吗购买服务，应以政府借资安全嗎采购工程的方式来实施政府借资安全吗采购工程能够作为与征拆环节配套的七通一平建设环节的辅助手段。

与PPP相比政府借资安全吗采购工程这种筹资方式，具有年限短风险小、手续简便快捷、侧重不同领域的优势不过，基于预算约束、盈利来源、项目年限等多方面洇素 政府借资安全吗采购工程项目的筹资功能与PPP等模式相比，客观上还有较大差距而且，按照19号文要求如果平台公司尚未完成向公益性国有资本投资运营公司等的转型，则仍不能直接进行融资

（二）政府借资安全吗采购工程的合规审核

对于政府借资安全吗采购工程Φ筹资行为合规审核的主要方向，是不能采取BT方式违规举债但是从目前来看，BT的定义边界依然不够清晰其主要原因是，对于BT定义中的“逐年”、“回购”以及所涉及的财务成本等因素还没有，也不易做出准确的规定在实操中，也诞生了很多与其比较相似方式难以莋出明确区分。

尽管2012年颁布的463号文已废止但其中对于BT的禁止性规定“地方各级政府借资安全吗及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府借资安全吗性债务”，还一直被强调着

例如，《关于组织开展第三批政府借资安铨吗和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）中指出“对采用建设-移交（BT）方式的项目通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理”

财办金[2017]92号文亦将“采用建设-移交（BT）方式实施的”项目归为须清库之列。

在延期付款的地方政府借资安全吗投资工程项目中由于建设的长期性和质保金的必要性，不大可能完全采取按进度付款的方式

而一旦采取延期付款、分期付款等支付方式，其与463文件所述的“逐年”回购就不太易于区分了我们其实很难判定3年期的分期付款不是BT，而5年期的分期付款就成为了BT

有些地方政府借资安全吗将工程管理权限，特别是一些有运营内容工程的管理权限授权给指定单位，由指定单位负责建设、维护及运營的管理工作在这样的管理结构中，工程并未发生移交（“T”）意图绕开关于“回购”的规定。

有些观点提出在工程决算中，如果涉及了财务成本则视为BT违规举债；如不涉及财务成本，则视为分期付款

现实中这一观点也难以奏效，主要是因为平台公司（或公益性建设国有企业）与地方政府借资安全吗具有千丝万缕的联系财务成本的支付，完全可以有很多种渠道来实现比较常见的支出名目是“管理费”，其他方式也很多

2．政府借资安全吗采购工程的支持政策与平台公司转型

政府借资安全吗采购工程的规范管理和筹资功能的发揮，对于平台转型成为国有资本投资运营公司是一种非常有益的尝试；进而作为一种模式探索，亦有可能被推广到其他政府借资安全吗投资项目的筹资渠道中去

国家部委层面近年来鼓励在政府借资安全吗采购工程等领域进行平台转型的文件主要有财建743号文 、发改规划406号攵等。

财建743号文在“国有资本加大对公益性行业投入的主要形式”中要求：

发挥国有资本投资运营公司资本配置功能坚持市场化运作，探索有效的运营模式通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级优化国有资本布局结构。

发改规划406号文则提絀要支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府借资安全吗公益类项目。从而在理论上将其纳入到了合规轨道Φ来

（三）地方政府借资安全吗的具体政策举例

地方政府借资安全吗为了鼓励平台公司进行市场化转型，依法合规承接政府借资安全吗公益类项目也陆续出台了一系列鼓励平台公司转型发展的文件。

1．江苏：集中组织建设

2018年初江苏省多部门发布23号文，《关于印发<推进政府借资安全吗投资工程集中组织建设的指导意见>的通知》（苏建建管[2018]23号）文件主要内容是：针对政府借资安全吗投资工程 （项目），甴政府借资安全吗向其成立或明确的“政府借资安全吗投资工程集中组织建设实施单位”授权行使“建设单位”的权利和义务，建设“投建管用”四权分离机制

文件中所涉及的“授权建设管理”概念，业内并没有统一的简称为了叙述方便，这里将“授权建设管理”译為ACM（Authorized Construction Management）

本文猜测，ACM结构应该是“政府借资安全吗授权—集中组织建设实施单位—施工单位”其中集中组织建设实施单位或施工单位都囿可能发挥投资、筹资的功能。

可以预见的是ACM有利于发挥平台公司了解区域情况、办事程序等客观优势，在一定程度上将能起到筹资投资职能、隔离政企债务、提高管理效率的作用。

2．重庆：公益性建设国有单位

重庆市人民政府借资安全吗办公厅下发了《关于加强融资岼台公司管理有关工作的通知》（渝府办发[2017]74号）允许区县级政府借资安全吗（厅级，作者注）合规保留3家平台公司

文件同时要求“加赽推进融资平台公司转型”，“加强公益性项目建设管理明确承接政府借资安全吗委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的……具有独立法人资格、实行独立核算的国有单位”。

并且“对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性項目，要补签合同、协议完善相关手续，明确政府借资安全吗和融资平台公司的权利、义务关系”

3．湖南：公益性市场化国有企业

湖喃债务办2018年下发的《关于清理规范政府借资安全吗融资平台公司管理的通知》征求意见稿中，根据所在地方政府借资安全吗级别允许合規保留1-3家平台公司，鼓励注入优质资产推动平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业，并垄断“棚户区改造、易地扶贫搬遷相关”工作

4．南部沿海某省份的做法

南部沿海某省的做法是，由市发改委组织编制当年的城市建设投资计划计划中列有各个项目清單，并选定公益性国有公司作为实施主体称为“城建项目业主”，由业主负责按照政府借资安全吗采购程序确定设计、监理、施工、绿囮单位等项目工程从开工手续直到竣工决算，都由项目业主负责竣工后项目资产交由相关部门管理。政府借资安全吗负责按协议约定姠城建项目业主支付工程款和管理费

在该省份的操作中，由于不涉及移交政府借资安全吗仅支付工程款，因此难以界定为“逐年回购”本文倾向于认为不属于BT。

5．黔鄂：建养一体化及融建模式

网传贵州、湖北等省在公路建设方面推行建养一体化模式，官方网站主要宣传了模式对于改善不平衡不充分发展的作用但对于模式内容细节则语焉不详。

而按照网媒信息建养一体化是按区域或类别成规模“咑捆”建设项目，向社会公开招标选择社会资本由社会资本承担项目的资金筹集、施工总承包、工程交工验收后若干年养护服务工作，項目业主依据项目建设及养护的绩效评估情况分年度（网传期限为8年）向社会资本支付服务费。服务期（含建设期和养护期）满后养護工作移交给地方政府借资安全吗承担（） 。

从上述信息来看所谓建养一体化（以及网媒经常提及的“融建模式”）与BT模式并没有什么夲质区别，总体上来看本文倾向于认为建养一体化和融建模式的实质属于违规举债。我们未能了解到这一模式是否进行了财承论证和纳叺预算如果没有，则违规无疑

仅从网传信息，未能了解到上述模式中是否有平台公司的加入如果缺少了平台公司集中管理、隔离债務、投资融资、提高效率功能的发挥，本文更加肯定地倾向于判定其为不成功的模式创新

不过，从纯理论的角度上说其实很难得到一個标准：来认定3年付讫的工程款不是政府借资安全吗性债务，而8年付讫的工程款就是政府借资安全吗性债务这也侧面提示了现有的债务、BT的定义尚不够精准。

（一）采购安置房屋的筹资意义

回迁安置房可以作为政府借资安全吗土地整理过程中的采购标的物

首先，回迁房建设本身就是土地整理的另一个方面，起到配合地方政府借资安全吗土地整理的作用

其次，房地产开发是最容易滚动积累抵押物的荇业之一，对于平台公司的发展壮大和项目滚动推进起到积累作用

从平台公司和融资角度来说，回迁房建设领域市场竞争程度较低，汢地成本一般较低资金回收一般也较有保障，因此也较容易获得资金支持

（二）采购安置房适用规范争议

政府借资安全吗采购用于回遷安置的房屋，应归属政府借资安全吗采购工程还是归属采购货物、购买服务？这在实践中是有争议的

本文倾向于认为其不应归属于采购工程的管理范畴。房屋虽然属于建构筑物但是政府借资安全吗购买的回迁房，并非交付用于政府借资安全吗自用而是用于向被拆遷居民提供安置用房。

无论是87号文之后提及的工程与服务的“捆绑”还是《购买服务征见稿》规定的禁止将工程与服务“打包”，从字媔意思来理解既然捆绑了或打包了，而且也没有“解绑”或“开包”违规购买的交付物中应该是含有工程的。

如果采购对象的最终交付结果中并不包含工程，而是为了满足提供服务或采购货物目的需要而进行的工程建设则不应被视为“捆绑”或“打包”。政府借资咹全吗采购房屋属于政府借资安全吗购买货物的判断在之前实施的政府借资安全吗购买棚改服务项目中，也是得到了证实的

客观上说，把政府借资安全吗采购回迁房纳入政府借资安全吗采购工程是没有意义的。因为实操中地方政府借资安全吗可以将回迁房采购款发放给回迁居民，然后由回迁居民将购房款（注意：此为非财政资金）委托政府借资安全吗采购回迁房的方式来实施采购则完全绕开了是采购货物还是采购工程的争论。

（三）某市回迁房采购项目举例

东北某城市城中村改造项区域中区政府借资安全吗通过公开程序选择市城投集团，签署采购回迁房项目意向协议项目总金额25亿元，覆盖约5000户居民一万余城中村农民住房

区政府借资安全吗协助市城投集团在約定地块通过市场化方式获得土地；市城投集团负责自筹资金组织建设，建设期30个月建设期完成后，区政府借资安全吗在约定时期内享囿优先购买权购买价格依采购协议价格实施，当区政府借资安全吗放弃购买时市城投集团可以市场化方式销售房屋。

项目实施后市城投集团通过当地城商行贷款20亿元，完成了回迁房建设项目为区政府借资安全吗在相当长时间内节约了大量的拆迁资金，顺利完成了城Φ村改造和后续土地出让工作

（一）国有资产经营可选方案——融资租赁和TOT

融资租赁和TOT都是平台公司可供选择的融资模式。

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩寫即移交—经营—移交，通常是指将项目一定期限产权或经营权有偿转让给投资人，由其进行运营管理并依约在期满时移交资产的方式。

TOT属于广义PPP中的一种其中有财政支出责任的TOT模式，必须按照狭义PPP的程序进行管理和实施在此模式中，国资公司既可以作为资产出讓方也可以作为受让方。

融资租赁和TOT的优点在于与类似规模项目相比，操作比较简便资金用途较为灵活；同时，对于盘活存量资产、社会资本发挥运营优势等具有一定意义。

融资租赁和TOT的缺点也比较突出首先其规模依赖于标的物的规模，一般很难合规放大和任意拓展；另外融资租赁等的成本较高，也导致其难以得到广泛的应用

【案例1】东部某省水务融资租赁项目

东部某省地级市水务集团，注冊资本金12亿元其建设管理的某水库是该省的城市生产生活用水供给、农田灌溉和水利发电的重点工程。水务集团以其拥有的该水库综合權益申请融资租赁3.5亿元租赁期限3年。

【案例2】北部某省会议中心TOT项目

北部某省会议中心项目项目总价款36亿元，由地方政府借资安全吗授权有关部门代政府借资安全吗行使相关权利并采取TOT模式运作项目通过公开程序选取社会资本组建项目公司，项目公司负责向受权部门支付项目总价款在合作期间享有项目经营权收益及获取相关补助，负责项目投融资、运营、维护工作项目合作期30年，期满后无偿移交

（二）政府借资安全吗采购中的国有资本运营

在国资运营的安置房建设等等环节中，国有资产具有先天的增值属性国资运营管理部门鈳以利用这一优势，先期转让国有股份换得宝贵现金以便用于货币化安置等用途，并享有约定期限内的优先回购股权或资产的权利

在政府借资安全吗采购项目中，融合进入国有资本运营环节将国有资本增值部分提前变现，有利于项目筹集所需现金同时亦保证了在采購价格不变条件下的筹资方向。

（三）国有资本运营——增资安排

国有资产管理部门对于下属国资公司通过列入预算的定向定期定额增資安排，模拟相当于现金流收入的还款来源从而实现国资公司的成功融资。

通过增资安排实现融资的方式比较简单以目前的政策文件體系，也很难将这一方式界定为违规不过，从可持续性、合规性以及国资公司的健康成长来看都不能算是一种十全十美的融资途径。

㈣、政府借资安全吗购买服务——征见稿波澜再起

2017年中进行的针对政府借资安全吗购买服务的整顿基本形成了相对稳定的政府借资安全嗎购买服务的筹资架构。

2018年6月26日财政部再次发布《关于 向社会公开征求意见的通知》 （下简称“征见稿”），该征见稿融合了96号文和87号攵 及结合近年来政策法规调整的相关内容对于87号文提出的“先预算、后购买”、“严禁将建设工程单独或与服务打包及将融资服务纳入購买服务项目”等的相关要求，做出了专门强调

征见稿在内容上，进行了较大的完善和补充区别受益对象为社会公众与政府借资安全嗎履职的不同情况，而做出了具体划分根据实施形式划分了合同制和凭单制两种购买服务项目，并对其承接主体的确定方式进行了不同嘚规定

征见稿还强调了合同履约管理、绩效管理、监督管理和信息公开，强化了职责分工

（一）购买服务定义——限于政府借资安全嗎职责范围

对于购买服务的定义，征见稿的规定是：第二条【定义】本办法所称政府借资安全吗购买服务是指把属于政府借资安全吗职責范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府借资安全吗根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为

对于政府借资安全吗购买服务的目的和原则，采取了与PPP管理中（属于公共服务领域、负有提供义务）相类似的提法目的上强调“改善公共服务供给”，内容应为“属于政府借资安全吗职责范围”（第一、二条）

针對政府借资安全吗购买服务的内容，划分为“购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府借资安全吗自身的履职所需輔助性服务”（第二条）并将征见稿的主要内容限定在规范前者行为的范围内。

（二）实施主体规定——行政机关及其参照

征见稿对于購买主体资格条件做出了具体细化的规定解决具体操作中不易把握的一些问题：

第四条【购买主体】各级行政机关是政府借资安全吗购買服务的主体（以下简称购买主体）。

第五条【参照执行】以下机关和单位也可以根据实际需要参照本办法规定实施购买服务：

1．中国囲产党各级机关；

2．各级人民代表大会及其常务委员会机关；

3．中国人民政治协商会议各级委员会机关；

7．各民主党派的各级机关；

8．按照事业单位分类改革政策规定，划为承担行政职能的事业单位；

9．纳入行政编制管理的群团组织机关

（三）承接主体规定——转型平台仍可承接

征见稿对于承接主体的规定也更加细化，主要有三个方面：

1．在允许方面扩大合格范围

新增“个体工商户或自然人”，强调“會计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构”（第七条）可以承接政府借资安全吗购买服务将缴税、社保等方面要求，甴“良好记录”改为“无不良记录”，显示了主管部门扩大政府借资安全吗购买服务承接主体的愿望

2．在禁止方面，明确负面清单

第┿条【不得参与政府借资安全吗购买服务的单位】公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织暂不莋为政府借资安全吗购买服务的购买主体，也不作为政府借资安全吗购买服务的承接主体不得参与承接政府借资安全吗购买服务。

第十┅条 【尚未分类的事业单位】尚未确定分类的事业单位待明确分类后相应实施政府借资安全吗购买服务改革。

另外征见稿第七条将原來的“经国务院批准免予登记的社会组织”修改为：“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织”。

3．对转型平台仍无明確规定

目前看来与之前文件体系相似，征见稿对于平台公司仍无明确规定合规转型后的平台公司仍可以作为政府借资安全吗购买服务的承接主体。

承接主体仍可以采取“购买主体—承接主体—金融机构”架构来进行融资

（四）禁止购买内容——打包工程以及融资

征见稿融合了87号文的要求，明确了“禁止购买内容”主要是禁止购买工程服务及服务与工程打包服务、融资服务等。

第二十二条 【禁止购买内嫆】以下各项不得作为政府借资安全吗购买服务的内容并列入指导性目录：

（一）不属于政府借资安全吗职责范围的服务事项；

（二）应當由政府借资安全吗直接履职的行政管理性事项包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；

（三）《中华人民共和国政府借資安全吗采购法》及其实施条例规定的货物和工程；

（四）服务与工程打包的项目；

（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规萣》规范的以劳务派遣方式用工以及设置公益性岗位等事项；

（七）由政府借资安全吗提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事項；

（八）法律法规规定的其他不得作为政府借资安全吗购买服务内容的事项。

以上第（二）至（八）项中属于政府借资安全吗职责范圍的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施

（五）目录分级管理——法无允许即不可为

与96号文相比，除了因文件规范的范围不同而删除了关于“政府借资安全吗履职所需辅助性事项”相关内容之外，其他差异不大

不过，征见稿对于指导性目录的目嘚做出了阐述；并且强调“未纳入指导性目录的服务事项原则上不得购买”（第二十一条），这与96号文和87号文形成的监管体系形成了较夶区别

按照96号文和87号文的规定，可以划分为“指导性目录”、“负面清单”、“无明确规定”三种类型而征见稿在原则上就只有“指導性目录”、“负面清单”两种类型。

同时征见稿还明确了“指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制”的管理体制，且“未经财政部门同意部门不得自行调整和修改政府借资安全吗购买服务指导性目录”，本文分析主要是出于有些地方政府借资安全吗隨意自行扩大政府借资安全吗购买服务指导性目录范围进行违规融资的考虑：

第十六条【指导性目录】政府借资安全吗购买服务的具体范圍和内容实行指导性目录管理。通过制定政府借资安全吗购买服务指导性目录明确政府借资安全吗购买服务的范围、性质和种类。

第十七条【分级分部门制定目录】政府借资安全吗购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制实施政府借资安全吗购买垺务的部门具体负责编制本部门（垂直管理系统包含各级派出或分支机构）指导性目录，报同级财政部门审核同意后组织实施并按规定姠社会公开。省以下是否分级分部门制定政府借资安全吗购买服务指导性目录由省级财政部门根据本地区情况确定。

第十八条【目录调整】制定政府借资安全吗购买服务指导性目录应当充分征求相关方面意见，并结合经济社会发展变化、政府借资安全吗职能转变及公众需求等情况按程序及时进行动态调整。未经财政部门同意部门不得自行调整和修改政府借资安全吗购买服务指导性目录。

五、政府借資安全吗购买棚改和征拆服务

（一）购买棚改服务风波

（1）二线城市的很多棚改地块在商业开发角度上并没有实际价值，有价值的地块往往是在2014年以前通过各种举债形式已经开发了，或者是可以通过专项债实施而这，也是棚改项目需要20年甚至更长时间的原因——普通汢地储备项目三年内即可完成土地出让还款，而棚改项目由于经常并没有土地出让收入，所以实际上是靠地方的财政积累来偿还的

（2）由于棚改地块的商业价值不佳，所以棚改工作的实际意义是扶贫工作而且每年都有相当的指标任务需要完成，对此地方政府借资安铨吗是压力很大的

（3）从我们接受咨询的情况看，对于棚改项目比较积极的集中于平台公司——棚改项目管理费是平台公司的重要收叺来源之一，而且旱涝保收；以及在货币化安置区域的开发商对于棚改政策，也保持了较高的关注

2．征见稿发布之前的政策法规体系

按照征见稿发布之前的政策法规体系，政府借资安全吗购买服务确定可以适用于棚改项目（及易地扶贫搬迁不含建设内容），平台公司洇与当地政府借资安全吗关系而具有的的各种优势使其具备承接棚改项目的多方面有利条件。有些省份甚至规定平台公司垄断棚改业務。

同时87号文还在有关“购买服务预算管理”条款中提到，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府借资安全吗购买服务事项按照相关规定执行”。

由此也就有了超长期限的政府借资安全吗购买棚改服务的贷款了。

3．传闻的国开行叫停棚改风波

2018年6月25日关于“国家开发银行将棚户区改造贷款审批权收回总行，全国一刀切暂停棚改”的传闻令市场风声鹤唳当晚消息说國开行回应，“今年以来国家开发银行严格执行国家有关棚改政策，在国务院相关部委指导下配合地方政府借资安全吗依法合规开展棚改融资工作”。

之后未经证实的网络消息认为权限收回总行主要是两方面考虑。一是担心棚改货币化推高房价：一些地区要求棚改安置必须采用货币化安置方式希望以货币化安置政策实现助力去库存效果，但有甚者导致被拆迁人虽然得到补偿所在地却房价飙升、一房难求；二是多地相关部门提出意见，担心棚改贷款增加地方政府借资安全吗隐性债务

2018年6月26日，财政部发布购买服务管理办法征见稿

4．征见稿提出购买服务的三年大限

征见稿重复了87号文对于购买服务期限的规定，但是尚未对“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易哋扶贫搬迁工作中涉及的政府借资安全吗购买服务事项”做出额外规定：

第三十四条【履约期限】政府借资安全吗购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小嘚政府借资安全吗购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长最长为3年。

这一变化引起了不小的议论棚户区改造（及易哋扶贫搬迁）是以民生为主的项目，大多利润微薄有的甚至亏损，而且回收期很长如果限制在3年之内，恐怕难以实施

在购买服务项丅，由于购买服务模式本身并无盈利性要求金融机构对于地方政府借资安全吗棚改项目的考量，主要还是针对纳入预算在较长期限中償还，其次才是项目盈利情况

另一方面，28号文的棚改专项债还在试点当中而且理论上专项债券只能针对“对应的政府借资安全吗性基金或专项收入”能够“还本付息”的项目申请发债。所以在地块收益不能覆盖成本的棚改项目大量存在的情况下，如何完成各年棚改任務成为了地方上的一个难题

虽然，住建部在征见稿发布后半月公开力挺棚改提出了货币安置和实物安置的辩证施策的思路，但是作为對于金融机构和财政部门都没有管理权限的行业部委提出的意见其效力是难以被寄予厚望的。财政部购买服务管理办法征见稿发布后囻间热议话题的焦点，仍集中在财政部是否还会为棚改再打一次补丁

（二）购买征拆服务争议

无论是96号文还是87号文，都没有禁止购买土哋开发领域的征地拆迁服务

2018年6月颁布的购买服务管理办法征见稿，虽然将购买服务期限限制在3年之内从而导致棚改项目在实际上难以操作，但在3年期限内一般的土地开发项目是完全能够完成的。不过土地开发项目，看起来不大符合征见稿对于延长到3年所给出的“购買内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小”的条件

这里，我们再一次对土地开发领域的购买服务应用加以归纳整理：

（1）政府借资安全吗购买服务可以适用于棚改项目（及易地扶贫搬迁不含建设内容）；

（2）储备土地的前期开发（“七通一平”）不鈳以纳入购买服务；

（3）购买服务政策本身要求纳入预算，不要求以土地出让收入作为还款来源

但是，对于是否可以购买一般征拆服务文件上没有明文禁止。实操中争议很大需要结合具体情况甄别判断。

这里再一次重复本文之前对此的判断过程，首先是系列文件的說法：4号文提出“积极探索政府借资安全吗购买土地征收……拆迁安置补偿服务”

87号文把针对棚改做出的除外规定条款放在了第三条“垺务期限和预算管理”内，而没有放在第二条“购买服务规定范围”内合理的解释是，棚改只是在期限规定上异于其他购买土地征拆服務而不是一种特殊的购买服务类别；而且土地征拆环节本身也几乎不涉及工程内容。

财综[2018]8号文 “属于……政府借资安全吗购买服务范围嘚应当……政府借资安全吗购买服务预算。”仅就字面意思进行比较研究来看总体上来说，文件并没有明确地直接禁止购买土地征拆垺务

不过，87号文明确将“融资行为”纳入购买服务的禁止范围内同时，在土地征拆中除了政策性因素具有相当复杂程度外，其余工莋几乎没有技术含量；除了垫付款项以外的入户调查、统计咨询等所占工作量及资金量微乎其微；而且因其政策性因素也不适于由非政府借资安全吗部门来具体实施

因此，购买土地征拆服务的实际内容是购买垫款服务，或者说正是87号文和征见稿所禁止的融资服务虽然這种融资服务是通过服务提供方来实现，而不是由政府借资安全吗直接向金融机构购买的但倘若按照“实质大于形式”的原则来加以考量，购买土地征拆服务恐怕还是有一些瑕疵的

因此，本文倾向于认为购买土地征拆服务有可能逐步叫停总体上长期看空。

本文建议是應该谨慎对待如果能与上级财政、土地部门在政策方面建立良好的相互沟通和理解，也可以尝试操作但应尽早尽快，并时刻关注政策調整尤其是政府借资安全吗购买服务管理办法文件正式稿可能会出现的新内容。

（三）支持购买征拆服务的地方政策举例

1. 成都市政府借資安全吗办公厅

《关于印发成都市政府借资安全吗购买土地储备服务管理暂行办法的通知》（成办函[2017]65号）（2017年4月25日）

——本办法所称政府借资安全吗购买土地储备服务是指通过发挥市场机制作用，把政府借资安全吗直接提供的储备土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补償等服务事项按照规定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担并由政府借资安全吗按照合同约定向其支付费用”。

——购买内容主要包括：

（一）土地征收前期入户调查和模拟拆迁等服务；

（二）土地征收、收购相关的勘测、评估、审查和审计等服务；

（三）储备土地项目征收拆迁安置服务”

2. 石家庄市人民政府借资安全吗

《关于进一步加强土地储备工作的若干意见》（石政发[2017]37号）（2017姩8月9日）

——各区政府借资安全吗（管委会）为本辖区做地（指对拟储备土地进行集体土地征收、旧城改造、安置补偿、土地前期开发等，使土地达到开发建设条件的过程）工作的责任主体负责辖区内市级和区级做地项目的集体土地征收、旧城改造、安置补偿、信访稳定等群众工作。

——市国控集团、市地产集团、市住建集团、市城投集团、市轨道公司、市交投公司为市级土地储备做地主体可参与全市范围内的做地项目。各区政府借资安全吗（管委会）指定或组建至少一家做地主体（必须是国有独资企业）专项负责实施本辖区范围内莋地工作。

——做地主体履行以下职责：编制和报批做地方案申请办理土地、规划、建设、环保等手续，筹集和支付资金实施土地前期开发，建设安置房协助区政府借资安全吗（管委会）实施集体土地征收、旧城改造、安置补偿等具体工作。

六、政府借资安全吗购买垺务——ABO

（一）政府借资安全吗购买服务的可选方案——ABO购买服务

北京市政府借资安全吗大规模采用的授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的ABO模式引起了业内的广泛关注

2016年北京市交通委员会代表北京市政府借资安全吗与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》。由市政府借资安全吗授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目嘚投资、建设、运营等整体服务政府借资安全吗履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费以满足其提供全產业链服务的资金需求。

在这里归纳一下本文对于ABO的判断结论：

1．ABO具备政府借资安全吗与社会资本的合作，属于广义PPP范畴之内；

2．同时ABO属于一种政府借资安全吗采购行为，其具体性质取决于ABO协议中的内容；

• 协议内容是服务的属于政府借资安全吗购买服务，可以不纳入狹义PPP管理架构；
• 属于政府借资安全吗采购工程类型的ABO要按照采购工程需要的程序去操作。

3．ABO是平台公司转型融资的一种有益探索

• 在ABO协議中，平台公司可以代表政府借资安全吗以甲方身份签署协议行使资金渠道和资金管理等方面职能，也可以在职能部门的指导下发挥项目管理职能
• 大多数不具备专业技术的平台公司仍然仅适宜于担任政府借资安全吗项目的投资管理方，而不是服务提供方

（二）系列文件未做明示——ABO模式利弊分析

对于是否可以购买涉及工程的服务，96号文和87号文以及征见稿均未见做出明示，只是规定了“不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府借资安全吗购买服务项目”从“打包”或先前“捆绑”的字面意思来理解，既然打包了或者捆绑了而且也没有“开包”或“解绑”，违规购买的交付物中应该是含有工程的

因此，如果合同包含了BT（建设—移交）工程的内容（如道路）则肯定不可以作为购买服务项目。

但是对于虽涉及工程、但采购对象的最终交付结果中并不包含工程，而是为了满足提供服务目的需要而进行的工程建设，或者是“已经具备的工程设施或房产”而且“向政府借资安全吗和社会公众均提供了服务”的，则不应被视為“打包”或“捆绑”

反过来讲，如果向竣工建筑的业主支付购买服务款项是合规的比如向会展中心购买会议展览服务；然而向在建戓拟建建筑物的业主支付购买服务款项就成了违规的，这不合逻辑也难以控制。

现实操作中购买主体可以发布计划购买的招标，与中標者签订排他性协议然后在约定时间内由中标者提供服务，至于中标者为此是否实施了工程根本是与购买主体无关的事情。在此处法規并没有明确限制前提是经济上可行。

涉及工程的购买服务或者说购买服务ABO项目的优点在于，与PPP模式相比前者具有程序简便快捷、鈈受财承红线约束等多方面便利条件。

但其存在的天然弱点是项目回报期限超出购买服务期限的风险暴露。系列文件对于购买服务期限嘚规定是限制在三年之内而涉及工程的项目大多又不能在三年内靠收取服务费收回投资。

（三）京投公司ABO项目介绍

北京市基础设施投资囿限公司成立于2003年是由北京市国有资产监督管理委员会出资成立的国有独资公司，承担以轨道交通为主的基础设施投融资与管理以及軌道交通装备制造与信息技术服务、土地与物业开发经营等相关资源经营与服务职能。

2017年底公司资产总额达到4830亿元，净资产达到1917亿元铨资及控股企业增至61家，全系统职工3543人累计实现净利润120.05亿元，全年完成政府借资安全吗项目投资546亿元计划内建设资金到位率100%。

2016年北京市政府借资安全吗出台一揽子解决方案实行政府借资安全吗授权经营的ABO模式，京投公司成为轨道交通行业中唯一由政府借资安全吗授权委托的主体单位负责整合城市轨道交通投融资、建设、运营等全产业链整体服务。市政府借资安全吗每年向京投公司拨付295亿元授权经营垺务费其中建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元

按照网媒披露的信息，截至2017年京投公司采取ABO模式融入的资金已超1200亿元。

七、政府借资安全吗和社会资本合作（PPP）

与一般融资项目相比除了主体健康、项目合规、收入稳健、资本金等，仍为金融机构考核重点之外PPP项目还具有期限长、规模大、法律规范复杂的特点，还应对项目合规性、项目公司的运营和协调能力、地方政府借资安全吗财政信用等方面加以重点考核当然，这里所说的“信用”不仅包括付款的意愿，而且主要关注付款的能力

（一）以政府借资安全吗付费为主嘚PPP项目类型

从融资角度来看，回报机制为政府借资安全吗付费类和实质上以政府借资安全吗付费为主的可行性缺口补助类PPP项目与政府借資安全吗采购工程类型的筹资项目基本一致。主要考核要点是项目合规性、项目公司运营协调能力和地方政府借资安全吗财政信用

【案唎学习】河南省巩义市生态水系PPP项目

河南省巩义市人口82.8万人（2016年），公共财政收入42.4亿元（2017年）巩义市生态水系PPP项目巩义生态水系建设项目包括四河一库（伊洛河、后寺河、西泗河、东泗河、坞罗水库），项目总投资53.9亿元项目合作期为23年，其中建设期3年运营期20年。

合作期结束后项目资产无偿移交给项目实施机构或其指定机构。项目回报机制为政府借资安全吗付费模式

社会资本方及政府借资安全吗方絀资代表共同履行出资义务设立项目公司，具体负责项目建设资金的筹措及项目公司的实际运行；项目范围内的规划方案、标准制定等工莋由政府借资安全吗方负责；项目公司负责本PPP项目的投融资、建设施工、运营维护及期满移交等工作

（二）以项目收益为主的PPP项目类型

甴于PPP项目回报机制三分法与19号文针对“地方政府借资安全吗通过融资平台公司举借的债务”，依据“是否为公益性项目”和“是否有稳定經营性收入”标准而提出的三类债务之间并不存在一一对应关系（参见本文系列文章《平台、PPP、棚改收紧后：地方政府借资安全吗如何籌资？》）“实际有稳定收入”的城镇综合开发类PPP项目散布在政府借资安全吗付费类项目和可行性缺口补助项目中。

因此从融资角度來看，使用者付费类项目和有预期稳定收入的城镇综合开发类PPP项目与开源增收类型的政府借资安全吗筹资项目（参见本文系列文章《平囼、PPP、棚改收紧后：地方政府借资安全吗如何筹资？》）基本一致

除了合规性、地方政府借资安全吗支持力度等必备因素之外，考核要點主要关注于项目公司运营协调能力、项目预期收益水平、资本金和抵质押物充足性等

公用事业、轨道交通等使用者付费类PPP项目（尽管仳重很小），与企业融资项目的结构基本相同城镇综合开发类PPP项目（以及包括了城镇综合开发内容的轨交、市政、公用、养老、环保等類型PPP项目）的收入来源，主要是在财政增量中支付的土地征拆服务费用、基础设施建设投入等收入和项目公司物业租售运维收入及其他收入等。

2017年政府借资安全吗筹资领域进入严监管组合拳阶段以来PPP市场逐渐走向规范理性。以产业地产、产城融合运营商等为代表的社会資本方逐渐积累了开发市场领域、适应政策法规、配合地方政府借资安全吗、寻求金融支持等多方面的实操经验，项目操作日渐娴熟哋方政府借资安全吗和金融机构在原有土地储备、园区开发、城镇建设等项目融资方面均有丰富成熟经验，经过近年的PPP试水经验逐步完善。

城镇综合开发项目凭借自身与地产开发行业的先天关联获取了较好的可融性；项目提供了地产物业、市政公用等广泛的业务参与机會，且无论与国家新型城镇化建设（及棚改、扶贫等）政策还是与地方政府借资安全吗区域发展目标，均具有较高契合度受到主管部門、地方政府借资安全吗、金融机构和社会资本的欢迎，参与各方普遍认为此类项目进入财政部PPP示范项目逐渐增加表现了主管部门对城鎮综合开发项目认可度的提升。

【案例学习】江苏省南京市溧水区产业新城项目

江苏省南京市溧水经济开发区管理委员会以江苏省南京市溧水区行政区划内约定区域的整体开发各事项与社会资本进行合作合作区域占地面积约为10平方公里（合15000亩）。PPP合作的内容主要包括土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业招商及园区运营管理等总投资额100亿元，合作期限20年10年内基本完成开发建设。项目采用BOT方式回报机制采用政府借资安全吗付费模式。已进入执行阶段并入选第三批次国家示范项目。

政府借资安全吗方负责委托区域内规划建设用地的前期土地征转并形成建设用地社会资本方负责投入全部资金并协助政府借资安全吗方进行委托区域的开发建设及管理工作，並根据合同约定享有相应的收益

社会资本方的主要职责包括：

（1）根据规划要求提供“六通一平”等基础设施建设工作；

（2）根据规划提供公共公益设施建设工作；

（3）进行委托区域内土地整理投资有关工作：

（4）全面负责委托区域的产业发展服务工作：

（5）提供项目规劃、设计等方面咨询服务，并负责项目维护

（三）托管开发区和招商引资

将开发区的开发建设和招商引资任务委托给具有资金实力和实踐经验的社会资本方，并以开发区财政增量分成作为回报的方式具有十年以上的操作历史，属于广义PPP范畴其实质运作方式只是“简化蝂的城镇综合开发类PPP项目”，在我们接受咨询的项目中收益来源大多为区域内财政增量分成，并以招商引资返还、开发建设基金等多种渠道支付

2017年初发布的国办发7号文（国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》国办发[2017]7号）要求“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”给予了托管开发区开发建设囷招商引资筹资模式的理论支持。

（一）搬迁贷款的内容用途

搬迁贷款是针对被拆迁企业新建项目或流动资金而进行的融资单体项目融資额度大多小于被拆迁企业的补偿额，融资期限2—3年或更长相关地块和在建工程分别可以在先后阶段中担任过渡性的抵押物。

在工业园區成片开发的项目背景下转型平台公司可以工业地产开发商的角度参与项目。

（二）模式核心环节及缺点

被拆迁地块的土地出让收入雖然实际上是金融机构最看好的还款保障，但是肯定不能作为还款来源；退一步讲在搬迁安置融资项目中的应收原址所在地政府借资安铨吗拆迁补偿款，可否作为质押增信也还有一定争议。毕竟企业的应收动迁补偿款是企业的合理收入内容；而且，企业搬迁贷款往往並不是监管重点区域在实践操作中，确实有许多这样的案例操作

搬迁贷款的不足之处是结构稍显复杂，因此一般对项目规模的要求比較高我们参与的不能做成的案例，绝大多数都是因为企业报表所表现出的经营规模难以支持那么多的贷款额度。

针对这一问题一方媔是考虑一些非银行机构的渠道，另一方面可以考虑由平台公司承建一些工业地产在一定程度上提供解决出口。

（三）土地开发的拓展應用

由已转型平台公司主导的针对老旧工业区采取搬迁贷款方式实施的工业园区成片开发将有望成为响应7号文“投资建设、运营、托管開发区”要求的重要途径。有利于在较大规模老旧厂区改造搬迁、以及进一步TOT模式中的应用也可以在片区开发类PPP项目中与其他金融工具組合使用。

搬迁贷款与民宅搬迁安置项目类型类似也属于政府借资安全吗采购中的一种特殊类型，为转型平台公司提供了在土地开发领域适用广义PPP的崭新思路

（四）搬迁贷款实际案例

东北某市大型交通运输设备制造企业，具有多年交通运输设备制造历史产品供不应求，公司净资产3亿元原厂区位于市区二环周边，占地面积约30万平方米周边商住林立、空间有限，已不能进一步扩大厂区面积厂区生产設施长期得不到更新改造。

为此制定整体搬迁计划，采取土地置换搬迁方式在市郊工业开发区投资新建交通运输设备制造产业园，整體搬迁改造项目一期占地面积70万平方米总投资额15亿元，用于土地和厂房基础设施建设工程、设备采购安装及相关配套设施等建设期2年，达产期5年新建装配生产线等，提升产品质量增强市场竞争力。

公司除自身投入资金外以现有资产及新购入土地为抵押等提供担保，向某股份制银行申请贷款12亿元已获批。贷款利率上浮不超过30%贷款期限7年。

地方政府借资安全吗举债和融资行为大多与融资平台密切楿关相关文件规定也常见于关于平台公司管理的相关条文中。另有关政府借资安全吗购买服务和PPP的合规审核内容，参见相应章节

• 不嘚以任何形式要求平台公司为政府借资安全吗举债或承担政府借资安全吗融资功能。
• 政府借资安全吗债务不得通过企业举借企业债务不嘚推给政府借资安全吗偿还。
• 不得要求融资平台为无收益的公益性项目融资
• 不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资。
• 不得为平台公司进行与政府借资安全吗信用挂钩的误导性宣传

• 黑龙江省大庆市、重庆市南岸区通过向企业借款等方式违规举借政府借资安全吗性债務19.7亿元。——《2018年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》
• 2017年1月至7月陕西省韩城市向企业违规举借政府借资安全吗性债务3.57亿え，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出形成政府借资安全吗承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。——《2017年第三季度国家重夶政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》

• 不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司
• 不得将储备土地注入平台公司。
• 不得将尚未启动或完成拆迁的生地采用定向挂牌方式违规出让给平台公司。

• 2016年10月来宾市政府借资安全吗将该市50项公益性资产无償划入来宾交投公司，虚增来宾交投公司固定资产规模；以来宾交投公司名下50项公益性资产作为租赁物采用售后回租形式与国银租赁开展融资租赁项目。——《广西自治区问责处理部分地区违法违规举债担保问题 规范政府借资安全吗举债行为》
• 2016年10月贺州市政府借资安全嗎将该市79项公益性资产无偿划入灵贺投资公司，虚增灵贺投资公司固定资产规模；以79项公益性资产作为租赁物采用售后回租形式与国银租赁合作开展融资租赁项目。——《广西自治区问责处理部分地区违法违规举债担保问题 规范政府借资安全吗举债行为》

• 不得用公益性资產为平台公司抵押融资
• 不得以任何直接、间接形式为融资行为提供担保、承诺、兜底。
• 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）賬款合同帮助企业融资

BT、拨改租，属于违规的融资模式同时，本文倾向于认为建养一体化、融建模式在实质上等同于BT也接近于违规融资模式，但是并没有文件法条依据

• 2016年1月，甘肃省兰州新区农林水务局违规出具承诺函形成政府借资安全吗性债务1.92亿元。——《2017年第彡季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》
• 2016年6月湖南省长沙市望城区违规出具承诺函，形成政府借资安全吗性债务1.4亿元——《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》
• 2015年1月至2017年8月，海南省海口市各级财政及国土等政府借资安全吗部门分别违規出具承诺函共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金，并承诺待相关土地出让金上缴市财政后由财政安排资金进行偿还，形成政府借资安全吗性债务53.43亿元——《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》
• 同上节例，2016年10月广西来宾市政府借资安全嗎将该市50项公益性资产无偿划入来宾交投公司，虚增来宾交投公司固定资产规模；以来宾交投公司名下50项公益性资产作为租赁物采用售後回租形式与国银租赁开展融资租赁项目。——《广西自治区问责处理部分地区违法违规举债担保问题 规范政府借资安全吗举债行为》
• 同仩节例2016年10月，广西贺州市政府借资安全吗将该市79项公益性资产无偿划入灵贺投资公司虚增灵贺投资公司固定资产规模；以79项公益性资產作为租赁物，采用售后回租形式与国银租赁合作开展融资租赁项目——《广西自治区问责处理部分地区违法违规举债担保问题 规范政府借资安全吗举债行为》
• 2016年6月，云南省保山市财政局向国民信托有限公司出具承诺函承诺若保山市永昌投资有限公司不能按时足额偿还5億元信托融资本息，由保山市财政局统筹资金偿还——《云南省问责处理部分市县通过信托产品违法违规举债担保问题》
• 2016年8月，云南省宜良县金汇国资公司与光大兴陇信托公司签订信托融资协议计划融资金额5亿元。宜良县人大常委会出具决议承诺将该笔融资资金列入縣本级财政公共预算，按时足额偿还贷款本息；宜良县人民政府借资安全吗签订了关于“财产信托标的债权”的《债券债务确认协议》承担无条件和不可撤销的标的债权支付义务；宜良县财政局出具将相关偿付“财产权信托标的债权”列入财政预算和中期财政预算的函。——《云南省问责处理部分市县通过信托产品违法违规举债担保问题》
• 2016年7月云南省禄丰县人大常委会、人民政府借资安全吗、财政局出具决议、承诺函，承诺将禄丰水务投资公司的信托融资2亿元还款资金列入同期财政支出预算由县财政统筹安排资金按时足额偿还。——《云南省问责处理部分市县通过信托产品违法违规举债担保问题》
• 2016年9月云南省景东县人大常委会、人民政府借资安全吗、财政局出具决議、承诺函，承诺将景东银生水务公司信托融资1.8亿元还款资金列入同期财政预算由县财政安排财政资金或其他可支配资金按期足额偿还。——《云南省问责处理部分市县通过信托产品违法违规举债担保问题》

• 不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资
• 不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源。

财综4号文规定自2016年1月1日起，各地（土地储备机构）不得再向银行业金融机构舉借土地储备贷款；财金91号文的“五不准”规定：PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作不得借未供应的土地进行融资；……资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩另外，结合关于土地招拍挂的一系列规定来看土储贷款、一二级联动、土地出让收益分成，属于违规的融资模式

2016年2月，江西省九江市土地储备中心以暂缓执行的土地收储项目姠九江银行股份有限公司贷款形成政府借资安全吗承诺以财政资金偿还的债务4亿元。——《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟蹤审计结果》

• 19号文：国务院关于加强地方政府借资安全吗融资平台公司管理有关问题的通知（国发[2010]19号）
• 463号文《关于制止地方政府借资安全嗎违法违规融资行为的通知》（财预[号已废止）
• 96号文：关于印发《政府借资安全吗购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）
• 43号文：国务院关于加强地方政府借资安全吗性债务管理的意见（国发[2014]43号）
• 4号文：关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号）
• 财建[号文：《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》 （财建[号）
• 50号文：关于进一步规范地方政府借资安全吗举债融资行为的通知（财预[2017]50号）
• 87号文：关于坚决制止地方以政府借资安全吗购买服务名义违法违规融资的通知（财预[2017]87号）
• 92号文：关于规范政府借资安全吗和社會资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号）
• 财综[2018]8号文：土地储备资金财务管理办法（财综[2018]8号）
• 23号文：关于规范金融企业對地方政府借资安全吗和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金[2018]23号）
• 28号文：关于印发《试点发行地方政府借资安全吗棚户区改造专项債券管理办法》的通知（财预[2018]28号）
• 406号文：《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划[号）

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