【摘要】：何谓五保户法律上嘚规定是:五保供养对象是指符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人：1.无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力的；2.无劳动能力的；3.无生活来源的。

农村五保供养是我国农村社会救济事业的重要内容 ,是社会保障制度的重要组成部分随着市場经济体制的建立和农村经营管理方式的变化 ,面临着许多新情况、新问题 ,需要采取措施逐步加以解决。

【关键词】：五保供养；分散供养伍保户； 敬老院

老年人的生活状态如何关乎社会的文明发展程度，因受生活环境、经济状况、文化程度的限制农村老年人已然成为社會的弱势群体，而农村“五保老人”更是特殊的弱势群体

随着改革开放和市场经济的发展，农村集体经济运作形式和体制发生了根本性轉变靠集体供养五保老人的方式已无法也难以保障他们的正常生活所需；而靠亲属、邻居长期无偿供养也显然很不现实；村组、邻里、親戚、家庭互帮互助的功能日渐削弱，使部分农村五保老人晚年生活举步维坚他们的生活境遇令人担忧。

最近我们对湘潭市农村五保咾人的养老情况进行一次全面调查。目的在于深入了解掌握湘潭市农村五保老人的养老情况为上级党委、政府及有关部门扶贫解困提供決策依据，帮助五保老人解决一些实际问题促进构建和谐社会工作的落实。现将调查情况报告如下

《礼记》中说：“大道之行也，天丅为公……故人不独亲其亲，不独子其子使老有所终，壮有所用幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”

除了仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业

从时间上看，中国历史上的国家介入济贫发端于汉朝比英国的伊丽莎白济贫立法要早1000多年。

50年玳中期中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障即使是因年老残疾、体弱多病而部分喪失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活同样记工分，同样参加年终分配直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任同时部分集体还给予一定的支助。这样其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠無劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”

上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。

在80年代中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范圍之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫

五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶養人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保敎）”，简称“五保”（参见表1：）

 “五保”供养方式源于50年代中期的农业合作化运动。80年代初农村实行“大包干”由集中供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院实行集體供养，政府给予必要的支持

目前的“五保”供养方式有五种：

⑴．网络供养；网络供养是以乡镇敬老院为五保服务中心，统一管理全鄉镇的五保工作

⑵．统供分养；以乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物五保对象则是在原有家中生活，村中有保护服務组提供日常的生活服务

⑶．承包供养；由五保对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议在建立了供养关系后，供养鍺承担全面供养的义务

⑷．集中供养；有乡镇村或个体经营者举办敬老院、福利院等，院内集中供养五保对象

⑸．合作养老保险辅助供养；这是通过由集体交纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予五保对象提供的特殊照顾

表1：农村五保供养的变革与阶段

湘潭市有农村五保户25059户（人）占农村人口的1.2%。近几年来在各级党委政府的高度重视和关心支持下，湘潭市农村五保供养工作取得了长足进展较好地保障了農村五保对象的基本生活，促进了农村的和谐稳定主要表现为：

一是五保供养体制实现了历史性转变。全市初步建立了以市政府为责任主体以镇政府、农村基层组织扶持和社会各界资助为补充的新型农村五保供养管理体制，完成了农村五保集体经济组织供养向政府供养嘚转变近年来，全市各级民政部门认真贯彻国务院《农村五保工作条例》加强法制化、规范化建设，出台了《湘潭市实施农村五保工莋条例》、《湘潭市农村敬老院管理规范》坚持依法保障供养，不断强化服务意识湘潭市农村五保供养工作取得了长足发展，初步形荿了以敬老院为依托以孤寡老人为对象，以构建集中管护和分散服务为主要内容的五保敬老工作新格局

二是五保供养水平有了显著提高。2008年元月湘潭市把五保供养对象保障经费纳入财政预算，真正实现了五保供养对象的基本生活保障吃“皇粮”的目标财政和民政两個部门制订了《关于规范五保供养资金管理有关问题的通知》（潭财社[2008]5号），一是配套安排农村敬老院集中供养的补助经费即每个已改擴建敬老院2万元、未改扩建的1万元；三是配套安排分散供养五保户五保户特困救助补助费，即按五保供养生活费补助总额的8%配套用于散居五保户房屋修缮、医疗、幼保教育、丧葬等特殊困难补助。

2010年６月湘潭市市政府还决定从2010年６月初开始，参加“新农合”的农村五保咾人在区、乡医疗救助定点医院住院治疗的基本医疗费用实行全免

我们从湘潭市有关部门了解到，湘潭市将原来较单一的医疗救助制度調整为城乡居民基本医疗保险、门诊医疗救助、住院医疗救助、临时医疗救助、慈善医疗救助“五位一体”医疗救助体系这一改革，使嘚参加了“新农合”的农村五保户在医疗救助定点医院住院治疗基本医疗费用可由“新农合”基金和农村医疗救助资金统筹解决。

根据峩国《农村五保供养工作条例》规定“五保户”中涵盖了符合无劳动能力、无生活来源等条件的老年人，国家要求对这一群体实现“保吃、保穿、保医、保住、保葬”但是，目前一些地方特别是农村“五保老人”尚未实现真正“保医”湘潭市实行农村“五保老人”住院全免基本医疗费，是向“人人享有基本医疗卫生服务”迈进的一步

三是五保供养服务设施建设速度加快。湘潭市贯彻落实中央关于“咾有所养、住有所居”的精神在各级政府高度重视和社会各界大力支持下，从2004年起连续五年按湖南省委、省政府为民办实事的部署改擴建敬老院50所,现已达到91个。改扩建后的敬老院设施完备、场地宽敞、环境优雅、交通便利每所敬老院集中供养五保老人均达50人以上，人均居住面积达10平方米集中供养人数从2004年455人增加到2008年的3180人，集中供养率为13%同时建立村级“五保之家”34个。

“人首先必须吃、喝、住、穿然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”前者指人的生存需要一定的物质基础后者则是指人的精神需要。五保老人的“衣食住醫”的保障是其赖以生存的基础但是，实际的调查结果表明五保老人的生存状况呈脆弱性、精神供养具缺失性和供养保障呈差异性。

1、“五保”老人生存现状的脆弱性

所谓“脆弱性（vulnerability）”，世界银行将其定义为“指个人或家庭面临某些风险的可能并且由于遭遇风险洏导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认的水平之下的可能。”由于大部分五保老人年龄较大、劳动能力下降、没有子嗣供养、缺乏经济收入等导致该群体与普通农村老人相比处于更加不利的生活境地，其生存状况具有明显的高脆弱性脆弱性与贫困相伴相生，互為因果世界银行在《年世界发展报告》中指出，贫困包括三个特征即缺少机会参与经济活动；在一些关系到自己命运的重要决策上没囿发言权；容易受到经济以及其他冲击的影响，即脆弱性高脆弱性虽然是对五保老人生存状态的描述，但它具有不确定性对五保老人脆弱性的充分认识，可促使政府不断完善社会保障体系提高社会的关注度和公众的参与度，从而减轻各种冲击对五保老人造成的福利损夨五保老人的高脆弱性可以通过“衣、食、住、医、葬”等五个方面的调查结果得以说明。

第一衣着穿戴。调查主要包括衣服是否够穿和衣服的来源两个方面结果发现五保老人基本上能够保证有衣服穿，但是一年内购买过衣服的仅27.40%；而超过46.98%的五保老人5年以上没有买过噺衣服；还有23.13%的五保老人表示没有过冬御寒衣服关于衣服的来源，政府、邻居、远房亲戚、自己讨要或购买的分别占19.93%、41.99%、23.13%和14.95%统计结果表明，政府在衣物的供给上明显存在不足

第二，食物供应调查分别从口粮是否有保障、粮食的来源以及是否能吃上肉等几个方面进行。结果表明：集中供养的老人粮食基本上有保障因为在入院之初，敬老院就与村组达成了由村组供粮的协议但我们也发现，自湖南省2005姩完全取消农业税后敬老院的粮食来源也不同程度地出现了问题。据湘潭县河口镇敬老院院长介绍：国家免除农业税这一惠民措施所带來的消极后果令人始料未及分散养老的供粮问题更为严重：免农业税之前，分散养老的五保老人粮食的供应来源分别为：政府、村组占13.94%自种占47.27%，其他供养或讨饭的占38.79%反映基本不能保证粮食供应的有12位，占7.27%肉食是衡量农村五保老人生活水平的一个重要指标，有75.15%的分散養老的五保户超过两个月吃不上一次肉乡镇敬老院集中供养的大部分老人可以每天都可以吃上一个荤菜。这表明集中供养的生活水平明顯高于分散养老的老人可见，在粮食供应这个最关乎生存的指标上政府的作为还需要继续加强。

第三居住条件。我们从住房的性质囷面积两个方面进行了调查发现集中养老和分散养老的五保户情况有较大差别。集中供养的住房情况较好部分养老院还配备浴室或公囲浴室，如湘潭县谭家山镇敬老院每个房间都配备浴室但是除了谭家山镇敬老院以外，其他敬老院床位均未饱和空床率达到22.16%。从总体仩看分散养老的五保老人住房情况比较集中养老的情况要差：土砖房占46.06%、红砖房25.45%、茅草房15.76%、还有12.73%的老人无房、或流浪或寄居弃房，生活狀况极为悲惨例如，在湘潭县易俗河镇杉荫村一个王姓精神异常的五保老人就过着无家可归的生活。在拥有住房的144个老人当中反映房子漏雨、透风等危房现象的有113户，占78.47%危房户和无房户共占81.21%。从居住面积来看165位分散养老的五保老人共有住房320间，人均占有住房1.93间洏192位普通老人共占有住房574间，人均住房2.98间这其中有18位普通老人与儿子同住，除去这部分老人独住老人人均占有住房3.75间。普通老人（独居者）的人均居住面积几乎是分散养老的五保老人的2倍

第四，医疗保障健康权是人的基本权利之一，也是五保老人能否安享晚年的重偠保障由于长年体力劳动和营养不良，导致五保对象进入老年后不同程度地伴有各种慢性病的症状集中养老的五保老人带症状比例为97.41%，分散养老的五保老人带症状比例为76.97%普通老人带症状比例为70.31%。我们分别从对生病治疗的态度、对医疗合作的态度、医疗费用支出以及医療费用承担等方面进行调查调查发现，不论是五保老人还是普通老人生病能够及时治疗的老人只有12.4%。高达93.59%的五保老人选择“小病忍夶病拖”这个选项，对于出现的病症基本持悲观态度参加医疗合作的五保老人只有31.31%，普通老人则达到了39.06%总体而言，农村老人医疗合作沝平只普及到34.46%可见农村地区的老人参加医疗合作的态度并不积极。由于参加农村医疗合作项目的五保老人比例不高政府又在医疗保障仩缺乏作为，导致只有13.88%的五保老人花钱治病的支出高于400元；79.71%的五保老人年均医疗支出在300元以下小病不断、大病突来的这些老人每天的医療费用竟然平均不到8毛钱。医疗费用的承担和医疗执行状况从数据分布来看医疗费用自负的占绝大部分，其中分散养老的五保老人高达86.67%集中供养占65.52%。以上数据表明五保老人医疗根本没有保障。

第五丧葬事宜。在大多数人中国人眼中葬在某种意义上比生还重要，而苴有“厚葬”的传统但是调查表明，大多数民政部门根本没有提供相关的公共服务分散养老的五保老人大都自备木制或石质棺材，村組无钱给老人们买棺材因而他们基本处于“自葬”阶段。集中养老的五保老人则一般采用入院时由个人缴纳500—800元钱作为保证金以备料悝后事。由于其他原因我们没有调查到五保老人非正常死亡比例以及丧葬的具体数据。

以上的调查结果进一步表明五保老人的极度贫困导致他们较高的脆弱性，而且越贫困者越脆弱同时，脆弱性是贫困的重要表现由于五保老人缺乏应对各种冲击的能力，在自然灾害、供养无保障等冲击出现时他们往往表现为福利损失最大、恢复最慢，呈现较高的脆弱性

2、“五保”老人精神供养的缺失性。

精神供養是五保老人晚年生活的重要组成部分也是最为人们所遗忘的部分。政治权利则是由宪法所赋予他们的法定权利我们分别从政府关怀、消遣娱乐、配偶情况、最担心的事情等几个方面进行了调查。

第一政府关怀。在回答“村组干部是否来看望慰问老人”时只有15.15%的五保老人回答偶尔有村组干部来看望。而集中供养的则大部分在春节期间和特殊时间有上级领导的“象征性”慰问绝大部分五保老人处于被遗忘的角落，甚至有死在家中多日而无人所知的情况

第二，消遣娱乐调查中发现，所有被调查的分散养老的村组均无专门为老年人設立的娱乐场所和设施集中养老的五保老人娱乐条件较好一些，都建有娱乐室等公共娱乐场所并都备有公共电视。所有被调查的分散伍保对象都将聊天、串门作为主要的交流消遣方式而反映寂寞、无人交流的老人达到了58.18%；而且集中供养的五保老人由于居住集中，“常瑺有人聊天解闷”的占有56.03%同类问题分散养老五保户只达到34.54%；相反从不与人聊天的比例，分散养老的却占到了16.96% 几乎是集中养老五保户的4倍（4.42%）。反映没有消遣方式的分散五保老人达到了38.21%远高于敬老院11.21%的比例；即使是有消遣方式，大多老人也简单地将看电视、听收音机选擇为主要内容凸显了五保老人尤其是分散养老的五保老人精神和心理供养体系的空白。

精神孤独是五保老人的共有特征。俗话说“少姩夫妻老来伴”从配偶是否健在的情况来看：集中养老的有配偶的比例是5.17%，分散养老的有配偶的比例则为21.21%而普通农村老年人口有配偶嘚比例是61.98%。调查发现大多男性五保老人属于终身未婚或者早年丧妻未再婚的情况例如，湘潭县杨溪村敬老院15个五保老人中只有2个人结过婚其他13位老人都因贫困以及自身残疾等原因并未婚嫁。调查结果还表明：无配偶的五保老人更倾向于集中养老

第四，政治权利选举權和被选举权是公民的合法权利，也是五保老人发展层次的重要指标能否正常享有本地域内的选举权利对于参与和影响地域相关政策、尋求对五保群体的有利资源有着重要作用。我们分别从知晓度、愿意度和参与度三个方面进行了调查发现广大农民对于基层民主改革基夲知晓，普通老人、集中供养的老人和分散养老的老人的比例分别为86.98%和76.72%和76.97%但是，愿意参加农村基层选举的只有27.91%还有相当一部分老人对此持无所谓的态度，占24.10%而超过一半以上的人对此兴趣不大。在参与度调查中发现：表示从来没有参加过基层选举的农村老龄居民竟然占總数的21.14%而偶尔参加过的超过了调查总数的一半，达到了54.76%；表示全程参加过的则只有24.10%调查结果表明，在涉及选举这个农村区域最大的政治活动中五保老人是一个参与冷漠和容易被忽视的群体。

3、“五保”老人供养保障的差异性

由于农村地区经济发展的不均衡，因而“伍保”的供养标准也有较大差别据调查，湘潭县对每个五保老人的年供给分别为1200元/年就乡镇来看，谭家山镇由于具有煤炭资源经济仳较发达，其敬老院是调查中条件最好的谭家山镇金泉村还对五保老人每年补贴100元人民币。调查中发现还有为数不少的已够“五保”嘚老人并未享受相应的扶助和救济。发现还有24.4%的五保老人平常生活中更是难以得到政府和村组的救济，应该说他们是当前农村最困难嘚群体。就需求而言这部分老人对政府的“抽象救济”表现出相当的渴望。总而言之就目前而言，五保老人最重要的是保障其生存的粅质基础

集中供养的和分散养老的五保老人表现出需求差异。集中养老的五保老人吃饭和住房基本能够保证，能够达到温饱水平所鉯他们担心的是更高层次的需求，包括医疗费、无人交流聊天等而分散养老的五保老人，既有吃不饱饭的也有无房户，整体生活水平偠比集中供养的五保老人要差由于大多生活艰辛，他们的担心更主要地集中于对温饱问题的解决反映最集中的问题是“吃不饱饭”、“无地方住的”两个选项，分别占到了调查分散养老对象的23.63%、24.85%当然他们也无一例外地最担心无法支付昂贵的医疗费用。总体而言五保咾人群体基本上处于纯支出阶段。几乎所有的五保老人都把最担忧的问题集中在“支付医疗费用”这个问题上占90.84%可见，温饱和健康问题昰五保老人最为担心的事情

随着市场经济的逐步完善和社会经济现代化发展步伐加快以及农村人口流动量增大，湘潭农村养老已面临着許许多多的实际问题

第一，农村五保人口绝对数量较大纳入五保范围的数额较小。湘潭市五个县（市、区）初步统计有23021位老人符合伍保条件，约占农业人口的1.1%其中未按政策纳入五保的对象有7702人，占33.5%

第二，部分五保老人住房尚待解决在农村，住的最差的尚属五保戶有些五保户不但没有好的住房而且还得寄人篱下、四处漂泊。据调查湘潭全市五保户共有住房36720间，卧室与厨房加在一起尚只有人均1.423間其中土砖房27878间，危房8879间

第三，五保户口粮等基本生存保障需要落实传统的五保户口粮供给一般由五保户将自己的人口地提供给外囚耕种，在不负担税费的基础上给五保户提供口粮免除农业税后，五保户口粮问题将成为首要解决的问题

第四，五保供养经费落实不箌位全市五保供应经费财政一共是1139万元，而县（市、区）下达到乡镇时则为757万减少382万。

第五集体养老条件尚待提高。在湘潭市全市集中养老的一共1377人，不到五保对象的7%敬老院共有2031张床位，空床率达32.3%.全市敬老院生活费和工作人员工资被拖欠的有23个乡镇

在原有《农村五保供养工作条例》制度下，农村五保工作存在以上困难的原因比较复杂但是，其主要原因大概可以从以下五个方面来概括其中，伍保资金筹措没有保障和五保供养制度没有适时调整乃是问题的症结

1．五保人数增长速度较快

近年来，五保对象人数增长速度较快其Φ有一个不容忽视的人为原因，那就是由于五保供养的主要责任人是村集体各地为了减少负担而压缩了上报数字。除此之外由于一些愙观原因，近年来五保对象人数也在呈现增长的趋势近年来五保对象的客观增长包括两个方面。一方面是阶段性增长现象主要是由于茬1993年前后实行第二轮土地承包时，有一些五保户在当时体力尚可主动选择了承包土地，“划田代耕”但随着时间的推移，这部分人现茬已经年老体弱不再有劳动能力，难以自食其力从而需要集体供养。另一方面是长期性增长趋势主要是由于农村人口结构发生变化囷家庭养老作用削弱导致的。由于人口迁移的影响自80年代初期开始，我国农村老龄人口所占比例就开始高于城市90年代以来，农村人口咾龄化加速目前农村社会已经进入老龄社会。但在此情况下由于计划生育、人口迁移等因素的影响和市场经济的冲击，农村家庭养老嘚作用日渐在削弱一些老人生活非常困难，迫切需要社会照顾

2．五保资金筹措没有保障

资金短缺是五保供养困难的关键原因之一。在某种程度上可以说因为没有足够的资金，使得应该享受五保待遇的人未能纳入保障范围该落实的保障标准却没能完全落实，该提高的保障标准没办法提高该保障的内容不能全部保障，想建敬老院建不起来或者建起来了又不能正常的规范运营想进敬老院的进不去，进叻敬老院的又不能感到满意……

在村集体财力受限的情况下一些地区指望乡镇政府投入五保资金。但是一方面由于原有五保政策给出叻乡镇政府推卸责任的空间，另一方面很多乡镇政府财政确实困难。在调研时很多乡镇干部反映，税费改革之后乡镇政府也普遍减收。我们也确实发现一些乡镇负债累累，连乡镇干部职工的工资都成问题事实上，乡镇负债是全国性问题在这种情况下，指望乡镇政府解决五保资金问题也确实有很大困难虽然省级财政运用转移支付解决了一部分五保经费，经费的落实情况也是比较好但是，财政轉移支付的资金还是不足的人均补助标准偏低。在这种情况下省级转移支付的作用显得比较有限。

3．供养制度没有适时调整

改革开放鉯来中国农村发生了很大变化，一个突出的变化就是集体的作用日益削弱甚至在某种程度上可以说：集体日渐消解了，我国的很多农村地区实际上已经进入后集体化时代但与此同时，原有五保供养制度并没有根据变化了的形势而适时做出有效的调整没有形成一个好嘚自然增长机制，以至于不能充分发挥作用

1994年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》实际上延续了原有计划经济体制的思路，继续紦集体作为五保供养的责任主体该条例的第三条规定：“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的經费和实物乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施”；第十一条规定：“五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者鄉统筹中列支不得重复列支”。

很明显旧条例没有很好地顺应农村社会经济形势的变化。在原有计划经济体制下农村集体经济居于主导地位，完全可以支配现金、实物及人力资源在农村社会有着很高的权威，因而确实可以有效地举办五保供养等公益事业但改革开放以后，逐步确立了市场经济体制农村土地制度发生了重大变化，农村人口流动也日益加速在很多地区，集体经济受到削弱集体组織面临瘫痪，集体观念面临解体“三提五统”制度已经被取消，乡村干部动员资源的行为进一步规范筹集闲置资源的能力也进一步下降。在这情况下很多地区的乡村集体实际上已经丧失了举办集体福利事业的能力。

4．农村社区服务水平低下

五保供养制度实际上并不仅僅是一项收入补助制度它包含了收入补助和提供服务两方面的内容。在原有集体经济时代以集体组织为依托，这两项内容的落实是有保障的因而五保供养的质量较好。但改革开放以来随着农村集体的逐渐消解，农村社区建设较为薄弱农村社区服务功能较弱，服务沝平低下对五保供养工作更是实行简单化操作。五保供养制度慢慢的蜕变为一项单纯的收入补助制度大大弱化了五保供养制度的效果。

5．农村群众互助意识弱化

农村五保供养工作落实困难的另一个深层原因就是群众互助意识弱化在某种程度上说，这不仅是农村的问题而是全社会的问题。改革开放以来受市场经济的冲击，公众道德素质有滑坡的趋势很多人过分关注个人利益，而对集体利益、他人利益关心不够在很多农村地区，集体意识弱化甚至消解“事不关己，高高挂起”、“各人自扫门前雪休管他人瓦上霜”等传统信条荿了很多人的行为准则。这样一来主动关心他人、帮助他人，邻里之间守望相助的行为就少了以前那种“远亲不如近邻”的感觉也随の消失了，甚至在一个家庭内部也经常发生以赡养问题为核心内容的代际冲突毋庸置疑，这种状况对于落实五保制度改善五保对象的苼活是十分不利的。

（一）建立农村社会养老保障制度具有多重意义

第一建立农村社会养老保障制度是新时期政府保护农民利益的重要掱段。我国在加入WTO后对农业的补贴将受到多种限制，但允许对于农民生活和基本生活保障方面的支持因此，我们可以通过建立相应的農村社会养老保障机制在规则允许的范围内，实行对农民的保护

第二，建立包括养老在内的农村社会保障制度是提高农业效率的必要條件农村土地的细碎化是影响农业效率提高的重要因素。但是农村土地流转缓慢，农民不愿种地但也不放弃承包权。其中的原因之┅就是因为农村社会保障制度缺位，导致土地承担了农民的就业和养老等社会保障功能因此，如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度就有可能弱化土地对农民的保障功能，并有可能像发达国家那样实现社会保障对土地保障的替代从而有助于农村土地的鋶转，从而提高农业增效、农民增收

第三，建立农民社会养老保障制度有利于加速我国城市化进程只有减少农民才能富裕农民。因此加速城市化进程是解决“三农”问题的关键。改革开放以来大量农村劳动力进入各类城镇务工经商，粗略估算目前在村地区以外有穩定就业机会的农村劳动力人数在5000万到1亿之间。农民工已经形成了一个特定的社会群体由于其农民身份，这些人没有被社会保障覆盖從而土地成了他们在异地规避风险的手段。这样农民工形成了与农村脱而不离的关系，城市化进程受阻也就是说，如果不把农民纳入社会保障的覆盖范围城市化不可能有实质上的突破；反之，则会大大加快我国城市化的进程改变城市化滞后于工业化的现状。

第四建立农村养老保障制度可以减轻农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力。政府是社会保障的运行主体对所有社会成员都将承担最後的“无限责任”。农村五保制度与最低生活保障制度是农村“最后的保障线”部分地区、部分农民参加养老保险之后，通过自我积累解决养老问题将减轻农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力。

（二）做好五保户供养工作的几点建议

1、适当提高供养标准保障伍保对象基本生活。随着物价上涨生活水平提高，现有的供养标准已不能满足供养对象的基本生活《供养条例》规定：农村五保供养標准应按照当地村民平均生活水平适时调整。因此各级政府加大五保供养资金投入，结合各地实际适时适当提高供养标准。以目前湘潭市实际集中供养标准人年均在3000元，分散供养五保户标准人年均在2000元左右较为适宜。

一是保吃根据民政部和省厅的要求，一般农村伍保对象每天食品消费为：大米0.8斤蔬菜0.9斤，肉禽类0.15斤、鱼0.1斤、食用油0.5斤、酱盐0.05斤按当前市场主要食品类消费品价格计算，五保对象月囚均食品类支出约为170元

二是保穿。根据我省气候条件及群众日常生活习惯结合湘潭市五保供养工作实际，一般农村五保对象每年需要供给下列衣物：内外冬衣服各1套内衣服、外夏衣服各2套；被褥冬夏每3年各1套；鞋袜各2双和洗衣粉、纸球、淋浴液等日常用品用具。按市場主要衣物类消费品价格计算五保对象年人均衣物支出约为300元。

三是保住根据湘潭市分散供养五保户和集中供养的服务设施建设情况，认为集中供养每个床位的建设支出一般为2万元分散供养五保户每个五保对象的危房改造费为1万元。

四是保医医疗条件的配套和完善昰确保五保对象身体健康的重要因素。门诊方面：每年应安排不少于每人300元的门诊医疗费用大病方面：根据治疗的实际情况，在新农合囷农村医疗救助给予必要报销之后市财政应全部承担五保对象的治疗费用，切实做到应保全保

五是保葬。根据我省各地农村传统风俗習惯并本着从简办理的原则五保对象去世后，所需的棺材（骨灰盒）、衣服、运输、埋葬等费用约为元应纳入财政预算并及时核拨

总の，要实现真正意义上的五保供养应在现有五保供养标准的基础上，将月供养水平提高到不低于每人200元在保住、保医和保葬等专项支絀方面参照上述测算纳入市财政列支范围实行专户管理，专款专用实行社会化发放。同时建立五保供养标准的动态调整机制随经济社會发展水平、生活水平和物价上涨情况适时予以调整。

2、科学统筹规划合理搭配五保供养资源。坚持集中与分散供养五保户相结合的方式摸清家底，搞好供养规划根据供养对象的情况实行动态管理，合理搭配供养资源一是利用原有居住条件，就地供养落实好监护囚及职责；二是集中供养的对象既要重点照顾失去自理能力的五保对象，又要兼顾五保对象间的相互照顾和生产自助的能力科学安排合悝搭配。

在调查中90%以上干部和五保对象都认可集中供养的方式。对集中供养和分散供养五保户两种模式进行比较可以看出：

集中供养的主要优点是：

（1）供养成本低集中供养后，无论是敬老院的修建还是生产生活资料的采购，以及管理服务费用等都是统一进行的大夶降低供养成本。

（2）便于管理从调查中了解，很多敬老院在日常管理方面都对住院老人实行“三个统一”即：生活标准统一、日常鼡品统一和饮食起居统一。部分敬老院平均每个护理人员能照顾十几个老人的日常起居与分散供养五保户的每个老人都需要一个责任护悝人相比，更能提高管理效益

（3）身心健康和医疗卫生有保证。集中供养对于五保对象来说是从相对孤立、封闭、无助的生活状态转變到了集体生活状态。敬老院有条件统一安排护理、医务、饲养、卫生、后勤以及文化娱乐等生活内容能够实时照顾和引导老人的日常苼活，从而保证老人们的身心健康

分散供养五保户也有一定的优点：

（1）可以得到亲戚朋友的帮扶和接济。

（2）可以在庭院中种植蔬菜飼养家禽进行一些简单轻松的力所能及的劳动。

（3）符合日常生活的习俗习惯

缺点主要是居住条件差，若投入资金改造老人过世后洇无人居住造成浪费；另外老人年纪较大，行动不便生病时无专人照料，相关部门进行救助也非常不方便

通过比较，我们认为在当湔湘潭市15.6%的集中供养率远低于全国26.7%平均水平的情况下，应在大力推行集中供养的基础上采取集中供养和分散供养五保户相结合的方式。通过3-5年的不懈努力将湘潭市农村五保目前以分散供养五保户为主、集中供养为辅，逐步转变为以集中供养为主、分散供养五保户为辅的供养模式上来

3、创新敬老机构管理体制，全面提高五保管理水平

一是统一管理体制。全市的五保供养服务机构统一实行事业法人制度面向社会公开招聘，择优录用尊老爱老、有较强责任心和工作热情并具备一定专业技能的敬老院院长和工作人员录用的院长由各镇聘任，试用一年后根据工作表现和考核情况决定是否聘任。建立事业法人制度管理人员编制纳入事业编制，由财政全额支付

二是增加囚员配置。按照精干高效的原则实行定岗定员制度。敬老院和福利院按照工作人员与服务对象1：13的比例采用固定和流动、专职和兼职楿结合定职定员。其中每50个五保对象配备一个院长，必要时可选择有能力的五保老人任副院长

三是完善内部管理。根据当地实际认真淛定《五保供养服务机构管理规章制度》健全全员培训、岗位职责、财务管理、饮食卫生、民主管理、文化娱乐等制度。

四是提高工资待遇敬老院工作人员工资统一列入市财政预算。院长工资每月不低于1000元工作人员工资每月不低于800元，并为其交纳《劳动合同法》规定嘚各项保险

五是建立激励机制。为体现效率优先、兼顾公平的原则实行敬老院工作人员的工资、奖金与其管理服务效能挂钩。建立考核机制对院民评为不满意的，扣除当月奖金对考核不称职的予以解聘，考核优秀和业绩突出的予以奖励

4、加强服务设施建设，大力嶊进五保集中供养

根据湖南省委要求，到2012年农村五保集中供养率达到50%，各地要统筹规划切实抓好敬老院建设。要把农村敬老院建设納入经济社会发展总体规划加快农村敬老院建设和改造步伐，充分利用乡镇合并后闲置学校、乡镇政府办公场地改造完善为农村敬老院，提高集中供养率同时千方百计改善散居五保供养对象居住条件。要积极扶持农村敬老院根据自身条件开展生产经营活动民政部门囷各乡镇民政所要加强农村敬老院内部管理，选好敬老院管理人员规范管理，搞好培训工作提高管理人员素质，提高服务水平要根據省厅通知要求，加紧落实提高管理人员待遇和敬老院工作经费调动管理人员服务五保工作的积极性。敬老院也要充分利用现有资源積极探索适合自身实际的以副养院办法，不断提高自我管理、自我发展的水平

采取五保集中供养为主是今后湘潭市五保供养工作的努力方向，而提高集中供养率的主要载体是敬老院针对湘潭市敬老院规模小、功能欠缺、年久失修的实际，敬老院建设要以镇为重点建议茬三年内采取拆除移址新建，拆除移址合并新建、拆除移址合并扩建等措施建设示范性敬老院，并达到以下几个要求：一是占地面积不尐于10亩床位不少于100张，居住区、生活服务区、文化娱乐区、生产副业区、康复医疗等功能齐全设施完善，环境优雅彻底改变目前敬咾院规模小、设施落后的局面。

5、探索医疗救助机制解决供养对象治病难题。在继续做好农村五保供养对象参与新型农村合作医疗、落實医疗服务保障的同时免收五保户看病门诊挂号费。卫生、民政要认真研究农村五保供养对象住院治疗费、生活费、护理费等具体问题嘚解决办法形成长效机制，逐步提高农村五保供养对象大病救助标准切实解决农村五保供养对象治病难的问题。乡（镇）民政所慈善專项资金对五保老人看病的医药费予以优先补助其经费由乡（镇）民政所掌握审批，专款专用

6、加强督促检查工作，确保供养政策落實到位县级政府要建立农村五保供养信息公开制度。各乡镇要公开五保供养申请条件、审批程序五保供养标准和五保供养资金发放与使用情况。定期检查农村五保供养政策落实情况发现问题，及时解决把农村五保供养工作提升到一个新的水平。但在新的形势下加強对农村五保老人的管理，必须落实责任制

（1）村干部要分工与散居五保老人挂钩，建立联系制度完善签约服务；

（2）发挥老人协会嘚作用，把关心五保老人列入村老人协会的工作内容组织低龄健康老人与五保老人结对，开展帮扶活动；

（3）组织青年志愿者和学生定期挂钩为五保老人做好事；

（4）重视发挥五保老人邻居的作用发动组织邻居对五保老人进行帮助照料，及时发现和帮助解决问题使五保老人能安度晚年；

（5）对生活不能自理、反复无常和寅吃卯粮的五保老人试行实物供给制为主的办法，帮助老人合理安排膳食引导其囿规律生活，劝勉老人力戒无计划消费等不良生活习性真正把宝贵的五保资金全部用于保吃、保穿、保住、保医、保葬上；

（6）村一级設立民政联络员，乡镇一级建立五保对象信息台帐将集中与分散供养五保户五保对象以及寄养人员的有关生活、卫生、医疗、健康档案納入计算机管理，保证五保供养信息上下沟通与顺畅提高服务效能。

附件一：农村五保老人生存状态问卷调查表

6、分散供养五保户的五保老人如何管理

2、生活费供养，省、地、县、村如何分担

（八）需要探讨的问题：

1、当前农村分散供养五保户五保老人养老存在的问題？

2、对解决存在问题的建议和要求