《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》解读|用地|产业|业态_新浪新闻
　　日前，国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）。这一文件的出台，是国土资源部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为；是落实党中央、国务院促进新产业新业态发展、推进大众创业万众创新新要求的具体体现；是认真履行国土资源职责新定位，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举施。文件的实施，将对稳增长、促改革、调结构、惠民生产生积极的推动作用。
　　一、出台背景
　　（一）落实新要求。2014年中央经济工作会议指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑；要努力保持经济稳定增长，逐步增强战略性新兴产业和服务业的支撑作用。李克强总理在今年《政府工作报告》中强调，要主动适应和引领经济发展新常态，坚持不懈依靠改革推动科学发展，推动大众创业、万众创新，推动产业结构迈向中高端，“把一批新兴产业培育成主导产业”。2013年以来，党中央、国务院先后下发文件，对生产性服务业、科技服务业、文化创意和设计服务与相关产业融合发展、《中国制造2025》、发展信息产业新业态、“互联网+”行动计划等新产业、新业态做出了系统部署，这些都对土地资源利用和管理工作提出了新要求，需要全面统筹落实。
　　（二）适应新需求。新产业涉及行业众多，新业态、新模式不断涌现。以战略性新兴产业为例，根据《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》和《战略性新兴产业分类（2012）》（试行），战略性新兴产业7个重点产业对应着国民经济行业359个类别、3100项产品与服务。调研显示，新产业新业态在用地上主要有五个特点：一是用地布局以园区集中模式为主，且普遍呈现出产学研密切合作、高度融合的特点；二是研发、制造、服务活动融合度高，多种用地类型混合，功能密不可分；三是以研发、高技术服务为主要内容的高端技术型人才，对工作环境要求的多元化、个性化特征明显；四是新产业、新业态中的中小微企业多，一般需要经历“研发—孵化—产业化”的过程，用地期限存在不确定性；五是新产业、新业态中的企业和项目，在不同发展时期，用地规模大小不一，阶段性特征明显。基于以上特征，为支持新产业、新业态发展，需在坚持依法行政和建设法治国土要求下，进一步改革创新，完善土地政策，适应产业发展新需求。
（三）履行新定位。2014年，国土资源部按照党中央、国务院的决策部署，确立了“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的职责新定位，要求努力把握新常态给国土资源管理工作带来的机遇和挑战，观念上要主动适应，认识上要尽快到位，方法上要抓紧改进，工作上要更加得力，走出一条新常态下国土资源事业改革发展新路，围绕经济发展保持中高速增长、结构调整迈向中高端水平目标，以更加有力的措施服务宏观调控、推动结构调整、促进经济稳定增长。因此，研究制定促进新产业、新业态发展壮大和推进大众创业、万众创新的用地支持政策，成为国土资源部认真落实中央产业发展新要求、主动适应产业用地新需求、全面履行职责新定位的一项重要具体措施。
　　二、加大新产业新业态用地支持力度
　　（一）积极保障新产业发展用地。新产业、新业态是竞争高地，是转变经济发展方式和推动产业结构迈向中高端的关键。确保新产业、新业态发展用地，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构调整是国土资源管理职责所在。因此，文件重点提出三项用地保障措施。一是明确保障范围。随着创新驱动发展战略的加快实施，对不断涌现的新产业、新业态，文件提出，不仅要重点保障当前国家鼓励发展的战略性新兴产业、《中国制造2025》、“互联网+”等新产业用地，对于今后国家鼓励发展的新产业、新业态，各地也可结合地方实际，纳入重点保障范围。二是优先安排新产业用地供应。以“先存量、后增量”的原则，优先安排新产业用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。三是明确新产业、新业态用地类型。对于典型类型的新产业、新业态建设项目，文件明确了其落实用地的土地用途。对于土地用途不明确的，文件设计了工作程序，可由县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证明确新业态项目土地用途，在现有国家城市用地分类的基础上以制定地方标准的形式予以明确，并向社会公开后实施。
　　（二）多种方式供应新产业用地。为适应新产业中小企业多、起步阶段竞争力弱、用地期限不确定及在不同发展时期用地规模差别大等特征，文件在土地供应方式方面提出了差别化支持措施。一是鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，租赁方式有利于减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力，先租后让、租让结合方式有利于较好适应已进入产业化发展阶段、有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业的用地特点，也有利于土地的节约集约利用。实行先租后让、租让结合的项目，需以招标拍卖挂牌方式供应土地的，可在租赁供应时实施招标拍卖挂牌程序，租赁期满符合条件拟转为出让土地的，根据《协议出让国有土地使用权规范》，可以协议方式办理出让手续。二是在坚持发挥土地资源市场化配置决定性作用的同时，进一步发挥土地供应的政策引导作用，允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件，同时加强对相应前置条件落实的监管。
　　（三）差别化保障新业态用地。随着经济发展和科技进步，新业态的多样化用地需求日益旺盛。对此，依据相关法律和国务院规定，文件提出了政策措施，引导光伏、风力发电等产业项目使用未利用土地；对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，文件还将依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。地役权作为《物权法》确立的用益物权，充分体现了市场配置、节约集约原则，操作简便易行，在《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）文件中首次应用，取得了较好效果，此次予以了进一步推广。
　　（四）鼓励盘活利用现有用地。推动产业结构迈向中高端、实施创新驱动发展战略，现有企事业单位是重点；以土地利用方式转变促进产业结构调整，提高节约集约用地水平，盘活利用现有建设用地是重点；从众创空间建设实践和国家政策要求看，主要利用现有房产、土地是重点。因此，按照党中央、国务院关于支持制造业迈向中高端、发展生产性及科技服务业、鼓励建设创新创业平台、实施“互联网+”计划、科研院所企业化改革等重大决策部署，依据国务院支持服务业、国有企业改革的相关用地政策，对盘活利用现有用地发展新产业新业态的政策进行了细化和具体化。对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性服务业、兴办创客空间、发展“互联网+”业务的，给予其使用的现有土地用途和权利一定的转换过渡期，以促进产业结构转型平稳过渡。对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，因其属于现有设施开放和高效使用，主体功能未发生变化，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变。科研院所企业化改革，既属于创新驱动发展战略的重要内容，也属于事业单位改制的重要内容，因此允许其按国有企业改制政策进行土地资产处置。
　　（五）引导新产业集聚发展。集聚既是新产业发展的客观规律，也是节约集约用地的重要方式，党中央、国务院有明确要求，地方有广泛实践。文件据此进一步提出了政策措施，对开发区、产业集聚区的重点企业，在科研项目等资金安排上予以支持，支持以产业链为纽带集中布局新产业；通过集中规划建设生产和研发用房、给予租金补贴、鼓励盘活存量房产等途径，满足中小企业创业经营场所需求，保障中小企业发展空间；适应新产业发展需求，借鉴国外经验，总结地方实践，允许工业用地兼容一定比例的生产性服务设施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服务设施，发挥土地复合利用效益；根据新型城镇化要求，推动单一生产功能开发区、产业集聚区走向产城融合，为大众创业、万众创新和新产业、新业态发展营造便利、良好的生产和生活环境。
三、完善新产业用地监管
（一）建立部门联动机制。新产业新业态用地政策的落实，部门联动是关键。文件重点提出两项措施，一是为确保新产业、新业态发展新供用地落实，进一步细化了土地供应计划管理方式，明确由投资、产业部门提出新产业发展用地需求，城乡规划部门提出用地布局、建设时序意见，国土资源部门编制和落实土地供应计划；二是为提高过渡期政策的针对性和可操作性，准确界定政策适用对象，由投资和产业部门提供证明，作为国土资源部门执行政策的依据。
（二）建立共同监管机制。为确保土地供应后和过渡期政策实施后，用地单位能够严格执行与土地利用相关的产业发展要求，文件重点提出三项措施，一是土地供应时提出产业类型等相关要求作为供应条件的，土地成交后，提出要求的部门应要求土地使用权取得人提交项目用地产业发展承诺书，并对承诺书的履行进行监督；二是利用现有建设用地兴办新产业新业态项目的，由提出证明文件的政府部门对其经营方向进行监管；三是明确监管方式，通过建立定期核验评估制度，切实履行政府部门的监管职责。
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日 09:45:35
来源：经济日报　　作者：王昌林
　　编者按 推进大众创业、万众创新，是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策。2015年中央经济工作会议明确提出，坚持深入实施创新驱动发展战略，推进大众创业、万众创新，依靠改革创新加快新动能成长和传统动能改造提升。如何从理论和现实层面理解大众创业、万众创新的意义，怎样从实践层面释放创业创新活力，打造经济社会发展新动能？我们特邀请相关专家学者对这些问题进行了深入阐述。
　　党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略，将其作为关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。党的十八届五中全会将创新作为五大发展理念之首，进一步指出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。李克强总理在2015年政府工作报告中提出，推动大众创业、万众创新，培育和催生经济社会发展新动力。今年6月，国务院颁布了《关于大力推进大众创业万众创新若干措施的意见》，明确指出，推进大众创业、万众创新，是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择，是扩大就业、实现富民之道的根本举措，是激发全社会创新潜能和创业活力的有效途径。这是认真总结国内外发展实践经验和理论认识的结果，符合当今世界发展实际和创新潮流，具有重要的理论意义和现实意义。
　　一、大众创业、万众创新揭示了创新创业理论的科学内涵和本质要求
　　经济学家熊彼特认为，创新是企业家对生产要素的重新组合。后来，创新的概念和理论不断发展。美国管理学家德鲁克认为，创新是赋予资源以新的创造财富能力的行为，创新主要有两种：技术创新和社会创新。著名经济学家诺思认为，世界经济的发展是一个制度创新与技术创新不断互相促进的过程。相对于创新理论，创业研究起步较晚，目前尚未形成统一的分析框架，一般认为，创业是指一个人发现和捕捉机会并由此创造出新产品或服务的过程，主要标志和特征是创建新企业或新的组织。创业不仅仅局限于创办新企业的活动，在现有企业中也存在创业行为。创业者既可以指新创企业的创办人，也包括现有企业中的具有创新精神的企业家。
　　在经济学界，创新和创业是两个既有紧密联系又有区别的概念。二者在某种程度上具有互补和替代关系，创新是创业的基础和灵魂，而创业在本质上是一种创新活动。但创业和创新也是有所区别的，从现有的经济理论和研究看，创新更加强调其与经济增长的关系，比较著名的是经济学家索罗对经济增长中技术进步贡献的定量测算。而创业的内涵更丰富，不仅有创新的内容，还涉及就业和社会发展以及公平正义。
　　影响创新创业的因素有很多，包括国民素质、基础研究水平、科研基础设施条件、体制政策环境等方面，但核心是人的因素，关键是创新型企业的发展壮大。从某种程度上讲，推动创新发展，就是坚持以人为本推进创新，要提高国民的教育水平，充分调动和激发人的创业创新基因。就是坚持以企业为主体推进创新，要大力推动创业企业发展，强化企业作为创新发动机的作用。
　　大众创业、万众创新的提出把创业、创新与人、企业这几个关键要素紧密结合在一起，不仅突出要打造经济增长的引擎，而且突出要打造就业和社会发展的引擎，不仅突出精英创业，而且突出草根创业、实用性创新，体现了创业、创新、人和企业“四位一体”的创新发展总要求，揭示了创新创业理论的科学内涵和本质要求，为创新创业理论和实践研究开辟了崭新的新天地。
　　二、大众创业、万众创新反映了人类创新发展历史和经济发展的一般规律
　　创新创业究竟应由哪些人来干，如何选择创业者，政府应该干什么，这些是我们在推进创新创业发展中常常碰到的问题。现在，有的人认为，创业是少数“天才式”人物的事情，必须具备这样那样的素质和条件。事实上，这是一种误区。
　　人类社会发展史实际上就是一部大众创业、万众创新的历史。比如，蒸汽机革命中许多重大技术都是由技工发明的。我国改革开放以来的实践也充分说明了这一点。比如，上世纪80年代初以家庭联产承包制为核心的农村体制改革后，极大激发了农民的创业热情，一大批乡镇企业异军突起，成就了今天以万向集团为代表的一批创业企业。此后，随着经济体制和科技体制改革，又有一大批科研人员和国有企业职工“下海创业”，使一大批民营企业异军突起，成就了今天以华为、联想、海尔等为代表的一批创业企业。这其中许多都是“草根创业”，是大众创业、万众创新。而且，现在来看，许多成功的企业往往都是“草根”完成的。
　　因此，推进创新创业必须要改变“选运动员”的方式，应在全社会高扬创新和企业家精神，营造公平竞争的市场环境，让广大人民群众参与创新创业的大潮，使大量优秀人才在创新创业的伟大实践中脱颖而出。
　　三、大众创业、万众创新是坚持创新发展、实施创新驱动发展战略的关键实现途径
　　李克强总理在出席国家科技战略座谈会时指出，实施创新驱动发展战略，要坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，既发挥好科技创新的引领作用和科技人员的骨干中坚作用，又最大限度地激发群众的无穷智慧和力量，形成大众创业、万众创新的新局面。要依托“互联网＋”平台，集众智搞创新，厚植科技进步的社会土壤，打通科技成果转化通道，实现创新链与产业链有效对接，塑造我国发展的竞争新优势。要把科技与人民群众的创造力在更大范围、更深程度、更高层次上融合起来，既要“顶天”，努力突破核心关键技术，勇攀世界科技高峰，又要“立地”，通过大众创业、万众创新将科技成果转化为现实生产力。这就要求我们必须着力提高教育质量，推进科技体制改革，强化创新发展的人才和科技基石，要深入推进大众创业、万众创新，在全社会大力弘扬创新创业精神，使创业企业不断涌现和发展壮大，包括新创办企业和现有企业的创业创新，不断为企业这部创新发动机注入新生力量和活力，汇聚形成经济发展的新动力。
　　一方面，要大力推动初创企业不断涌现和规模化发展。大量研究表明，初创企业是创新的源泉。历史上许多重大技术和发明的商业化最初都是由这些企业完成的。同时，初创企业也是就业增加的引擎。据美国一个最新的分析报告，近年来在美国新增的20%就业中创业企业占3%。正是那些创业者不断创造出新的产品和服务，深刻改变了我们的生产和生活方式，创造了大量就业机会。当前，也正是那些在清洁能源、生物医药、先进制造、信息技术等领域的创业者，推动着新能源、生物、新一代信息技术等新兴产业发展，解决我们全球面临的资源环境健康等重大挑战。
　　另一方面，要大力推进现有企业特别是大企业的创业创新。对创业理论和实践的研究表明，尽管许多创业者都是白手起家，但创业也可以在现有企业内部进行。现有企业特别是大企业更需要弘扬创业精神才能赢得更多的利润和企业长久的发展，大企业由于具备人才、技术、品牌、市场等优势，是创新发展的“野战军”，在推进大众创业、万众创新中具有举足轻重的地位，不仅表现为大企业可以通过收购中小企业使创新产品快速实现商业化，还表现为大企业本身可以培育、孵化出许多小企业。从我国看，目前许多大企业也正在积极推进创业创新，在大众创业、万众创新中发挥着重要作用。例如，腾讯、金发科技、达安基因等大型企业围绕全产业链需求，有针对性地创办孵化器，孵化培育了大量科技型创业企业并形成集聚效应。海尔提出要把企业员工由原来的雇佣者和执行者，变成创业者和合伙人，大力推进企业内部“自创业”，实现企业由出产品到出创客的转变。
　　四、大众创业、万众创新是推进供给创新的重大结构性改革
　　推进供给侧结构性改革，是当前我国经济发展的重大任务。综合来看，供给侧结构性改革，主要是指对要素投入侧和生产侧的重大改革、关键性改革。核心是要通过推进金融、土地等要素改革和生产端的改革，提升企业效益和竞争力，焕发企业家精神，创造出能够激发消费者需求的优质产品和服务，满足新需求，开拓新市场，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力的转换。最重要的是通过政府体制改革，让更多社会资本参与投资，充分激发微观经济主体活力。
　　大众创业、万众创新，可以大幅增加有效供给，增强微观经济活力，加速新兴产业发展，又可以扩大就业、增加居民收入，还有利于促进社会纵向流动和公平正义，是经济发展的引擎。在当前形势下，要紧紧围绕打造大众创业、万众创新这一中国经济增长的新引擎、新动力，大力推进政府监管、投融资、科技体制等关键环节和生物医药与健康、新能源、节能环保、通用航空、文化旅游等重点领域的改革。比如，要围绕培育小微企业和促进大企业创新，大力推进投融资和资本市场的改革，着力解决企业融资难、融资贵的问题。要大力推进能源电力、物流等体制机制改革，着力降低创业创新成本。要“放水养鱼”，推动财税体制结构性改革，降低小微企业的税负水平。在生产侧方面，要放开服务业市场准入，扩大开放，使更多新企业公平进入，增强服务业发展动力作用。要深入推进传统产业创业创新，鼓励广大企业职工积极利用互联网+、大数据等新技术，推进工艺创新和设备更新改造，广泛开展技术革新，加快传统制造业向中高端迈进。要适应当前新技术、新产品、新业态迅猛发展趋势，完善政府管理体制，加强人才、技术、金融等要素支撑，着力营造有利于新兴企业不断涌现和发展壮大，有利于新技术、新产品、新业态快速商业化的良好生态。
　　不积跬步无以至千里，不积细流无以成江海。当前，全球新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，我国经济进入速度变化、结构转型和动力转换的关键时期。面对新的形势，我们必须深入推进大众创业、万众创新，着力营造有利于杰出科学家、发明家、技术专家和企业家不断涌现，大众创业、万众创新蔚然成风的社会环境和文化氛围，让每一个充满梦想并愿意为之努力的人获得成功，实现经济平稳持续增长、国家强盛、人民富裕和社会公平正义。
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