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1、相关定义
1.1、核心概念界定
2.1 灾害 灾害多指部,可以扩大和发展,转变成对人类或人类赖以生存的物质、精神 和社会环境造成破坏性影响的事件总称。不同组织对灾害有不同的理解,目前关 于"灾害"尚无统一、标准的定义方式。2002 年世界卫生组织(World HealthOrganization, WHO)对灾害做出定义,即灾害是对一个社区或社会功能的 严重破坏,包括自然生态环境、人类社会的物质和精神文明建设的损失和影响, 这些影响超过了受灾社区或社会应用本身资源应对的能力[43];国际减灾委员会认 为:灾害是一种超过受影响地区现有资源承受能力的人类生态环境的破坏。 灾害的共同特点是具有突发性和破坏性,其规模和强度超出受灾地区人为的 自救能力或承受能力。多指局广义上的灾害包括突发公共事件和战争。根据原因、 发生部位和发生机理可划分为地质灾害、天气灾害和环境灾害、生化灾害和海洋 灾害等。日本学者[22]将灾害发生过程分为 4 期,即:始动期、灾害中期、远期和 准备期。始动期就是灾害发生后所进行的紧急救护和救命的时期;其次为灾害中 期;进入恢复再建阶段称为远期;进行灾害应对和训练的时期称为准备期。根据 灾害发生的 4 期,另有学者[44]将灾害救援工作划分为预防准备期、应急处置期和 恢复重建期,本研究将按此分期方法进行方案构建。 2.2 灾害护理 灾害护理作为灾害医学的一部分,目前国内还没有对此提出统一的定义标准。 日本灾害护理学会[45]认为,灾害护理即护理人员与其他专业领域人士合作,为减 轻灾害对人类的生命、健康所构成的危害,合理的运用有关灾害护理的知识和技 能而开展的救治活动。 10 安徽医科大学硕士学位论文 2.3 热带气旋 热带气旋是发生在热带或副热带洋面上的低压涡旋,是一种强大而深厚的热 带天气系统。近中心最大风力小于 8 级的称为热带低压;8-9 级的称为热带风暴; 10-11 级的称为强热带风暴;12 级以上的(即每秒 32.7 米或以上),出现在西北 太平洋和我国南海的强烈热带气旋称为"台风";发生在大西洋、墨西哥湾、加 勒比海和北太平洋东部的称为"飓风";在印度洋、孟加拉湾的叫"热带风暴"[46]。 因此,热带气旋又是热带低压、热带风暴、强热带风暴、台风(强台风和超强台风) 的统称。 2.4 突发公共卫生事件 突发公共卫生事件是指已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能 造成重大损失的传染病疫情和不明原因的群体性疫病,还有重大食物中毒和职业 中毒,以及其他危害公共健康的突发公共事件。
1.2、运动技术结构体系概念
运动技术:即是完成体育动作的方法,是运动员竞技能力水平的重要决定因 素;是能充分发挥运动员体能,合理和有效地完成动作的方法;是人们通过特定的 身体动作,以达到特定的运动目的的方法。运动技术自身的特点表现为:作用的对 象是运动者自己的身体,如何合理地运用自己的身体、扩大人体运动范围,发展运 用专门运动器物的能力,提高运动者的身体动作效率是运动技术的主要目的1。运动 技术具有与体育动作不可分割性、不断发展的必然性、相对稳定与即使应变的统 一性和个体差异性四个特征。运动技术参加不同体育项目的活动,需要完成不同 的动作,即需要学习和掌握不同的技术。合理的、正确的运动技术必须符合各项 目运动规则的要求,有利于运动员生理、心理能力得到充分的发挥,有助于运动 员取得好的竞技效果2。各个项目的各种动作,都有着符合人体运动力学基本原理 的标准技术及规范的技术要求;但对运动员来说,又必须依据个体的生理特点, 选择和掌握具有个人特征的运动技术,才能更有效的参与运动竞技3。 定向运动技术:定向参赛者完成定向运动所用的各种方法,科学合理的运用 各种定向运动技术是参赛者取得比赛胜利的基础4。定向运动技术具有合理性、相 对性、整体性和个体性四个特征。 体系:泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的 整体,是不同系统组成的系统。是若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一 个整体。 技术体系(特指运动技术体系):运动技术有机的相互结合而构成的一个整体, 称为运动技术体系5。 定向运动技术结构体系是指科学合理地将定向运动参与者在赛中所用的各种 方法或为取得比赛胜利所运用的各种技术手段结合构成的完整系统。
1.3、"公共服务"与"公共体育服务"概念分析
最早提出"公共服务" 一词的是19世纪后半叶德国社会政策学派的杰出代 表瓦格纳。此后,法国公法学家莱昂?狄骤对"公共服务"做出了基本的解释, 他认为:"对一项公共服务可以给出如下定义:任何因其与社会团结的实现与促 进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动,就是一项公共服务,只要 它具有除非通过政府干预,否则便不能得到保障的特征" [I9],这种解释也得到了 多数西方学者的认同。 对于"公共服务"的概念,我国学者也从不同的角度对其加以阐述。如唐 铁汉(2005)认为公共服务通常是指政府满足社会公共需要、提供公共产品的服 务行为的总称_。赵素卿(2005)提出"公共服务"主要是指由公法授权的政府 和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊 私人物品的生产和供给中所承担的职责P1]。徐霞(2010)认为公共服务是指政府 或非营利组织等公共部门为满足社会公共需求,维护公共利益,依法在纯粹公共 物品、混合公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中的行为[22]。 综上所述,各学者都从不同的角度对"公共服务"的概念进行了定义,但可 以总结几点共同点,即政府部门在"公共服务"中具有不可替代的作用,"公共 服务"的目的是满足公共需求,"公共服务"的方式是提供公共产品(公共物品)。 因此,本研究认为"公共服务"的基本含义是为满足公众需求,由政府起主要作 用的提供公共产品的活动总称,据此推出"公共体育服务"的概念:为满足公众 体育需求,由政府起主要作用的提供公共体育产品的活动总称。 4.1.4当前学术界对公共体育服务体系概念的界定分析 肖林鹏(2007)等人认为公共体育服务体系是指由满足公共体育服务需求的 要素构成的有机整体;王才兴(2008)从制度角度出发,认为公共体育服务体系 是指以政府部门为主的公共部门提供的、以满足市民的基本体育生活需求为目的 的、向市民提供公共体育产品和服务的制度和系统的总称;任春香(2011)等人 认为公共体育服务体系是指在一定的公共体育服务模式与政策规范下,依据一定 的公共体育服务的供给方式而形成的公共体育服务系统;郇昌店(2011)等认为 公共体育服务体系是主要有服务主体、客体以及环境共同构成的公共体育服务系 14 讨 4论分析 统[气 从中可以看出,各学者对于公共体育服务体系的概念界定存在一定争议。按 照《辞海》解释,体系是若干有关事物互相联系互相制约而构成的一个整体[24]。 正如上文所提到的,作为一个为国民提供服务产品的组织在其概念的界定上要回 答"供给内容"、"供给方式"、"为谁服务"逻辑主线。当前我国学者对于公共体 育服务体系概念界定中存在的分歧原因主要是侧重点不同,如肖林鹏和王才兴学 者对公共体育服务体系的概念界定侧重于解决"为谁服务"的问题;任春香对公 共体育服务体系的概念界定则侧重于回答"供给方式"。 4.1.5本研究对公共体育服务体系概念的解释 上文通过对公共体育服务体系的上位概念进行归纳分析,为公共体育服务体 系概念的界定理清思路,而为了更加准确地把握其内涵,对公共体育服务体系的 下位概念进行分析归纳。 (1)农村公共体育服务体系:农村公共体育服务体系是指由政府主导、社 会参与形成的,以满足广大农民体育文化需求、保障广大农民基本体育权益的所 有公益性或以公益性为主的体育机构和组织及其提供的体育服务所构成的一个 系统[25]。 (2)社区公共体育服务体系:社区公共体育服务体系是以满足社区成员公 共体育需求,由政府主导、社会参与、公益性的社区公共体育服务的总和[26]。 (3)城乡结合部社区公共体育服务体系:指以满足社区居民身心健康需要 为目标、以社区体育服务机构为主体,由相互关联、相互交叉的福利性社区体育 服务与有偿、低偿社区体育服务所组成的多层次、多功能的社区体育服务体系网 络[27]。 (4)公共文化服务体系:即为满足社会的公共文化需求,向公众提供公共 文化产品和服务行为及相关制度与系统的总称PW。 由公共体育服务体系的下位概念的界定情况来看,各学者在界定相关公共服 务体系的概念时强调整体的概念,如"总和"、"网络"、"系统"等词语的应用。 同时,我们也能看出,公共体育服务体系主体的多元化、层次化。 因此,我们将"公共体育服务体系"概念界定为:为满足公共体育需求,以 政府起主要作用的等多元供给主体,保障惠及全民的体育产品得以顺利进行的一 系列要素所组成的有机整体。其中"供给什么"的内涵是满足居民体育需求的产 品;"供给主体"是以政府起主要作用的,市场、第三组织等供给主体,政府起 15 苏硕 江师范大学士学位论文 主导作用;"为谁服务"是惠及全民。 4. 2公共体育服务体系的核心内容分析 4.2.1供给的内容是什么 4.2.1.1目前我国学者对此问题的研究现状 对于公共体育服务内容的研究,各学者意见不一。闽健、李万来、刘青(2005) 提出公共体育服务内容涵盖了群众体育服务、竞技体育服务和体育产业服务三个 方面。其中群众体育服务范围包括制定群众体育发展战略、提供公益型体育基础 设施、建立健全群众体育活动组织、举办经常性群众体育活动、完善群众体育服 务的法规体系等。竞技体育服务包括整合竞技体育资源、制定竞技体育发展战略、 对竞技体育领域内非公共产品的提供进行监管、完善竞技体育服务法规体系等。 体育产业服务范围包括制定体育产业发展规划;提供体育产业的政策类产品;完 善体育产业的法规体系、为体育产业的从业人员提供相关的教育类产品等P9]。肖 林鹏等人(2007)认为公共体育服务可分为基础性的公共体育服务、制度性的公 共体育服务、信息性的社会公共体育服务、政策性的公共体育服务_。郇昌店等 人(2009)认为公共体育服务内容包含公共体育设施服务、公共体育制度服务、 公共体育教育服务、公共体育信息服务、公共体育指导服务、奥运(全运)争光 服务等内容[31]。 综上所述,目前我国公共体育服务内容还是一个颇具争议的问题。究其根源 我们发现,各学者在对公共体育服务内容范围上出现分歧的原因是在界定公共体 育产品所依据的理论不同产生的。目前我国学者对公共体育产品的界定主要有两 大类。一是物品属性解释下的公共体育服务产品范围。有些学者从传统公共产品 理论出发,认为公共体育服务范围就是提供具有"非排他性"和"非竞争性"的 体育产品。如刘艳丽等人认为公共体育服务是指满足社会共同需求,具有非竞争 性和非排他性的体育服务[32]。二是公共需求解释下的公共体育产品范围。需求解 释理论者认为,公共体育服务是满足社会公共体育需求的社会产品,公共体育服 务的范围取决于公共体育需求的种类。如郇昌店等人认为公共体育服务就是指为 满足公共体育需求而提供的产品和行为的总称[33]。王才兴等人认为体育公共服务 是由公共部门或准公共部门共同提供的,以满足社会成员的基本体育需求为目 的,着眼于提高市民身体素质和生活质量,既给市民提供体育文化享受,也提供 16 讨 4论分析 并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公共产品和服务行为总称[34]。 4.2.1.2对目前我国公共体育产品界定理论的质疑 (1)对以物品属性解释法界定的公共体育产品的质疑 在公共服务发展过程中产生的诸多理论中,最具有影响力的要数萨缓尔森的 研究理论。1954年,萨缓尔森提出了公共产品的经典定义:"所有人共同享有的 集体消费品,每个人对该产品的消费不减少任何其他人的消费 "。同时,萨 缓尔森归纳了公共产品两个本质特征:一是消费上的排他性,二是消费上的非竞 争性,这两个特征己经成为人们判断什么是公共产品的主要标准[35]。但现实中还 存在一部分特殊性公共消费,如牧场、鱼塘等,它游离于"萨缓尔森归纳"之外。 1965年,布坎南在完善萨缓尔森的理论基础上提出了准公共物品(又叫非纯粹 公共物品和混合公共物品)的概念[36]。自此公共产品理论得以形成,并长期占领 西方经济学主流地位。 然而,随着时代的发展和技术条件的改变,萨缓尔森理论的主导地位正在受 到越来越多的质疑,尤其是萨缓尔森归纳的公共产品特性一非竞争性、非排他性。 如Enke (1955)就认为萨缓尔森提出的概念虽然非常精炼,但是太脱离现实,很 少有产品是由社会所有成员等量消费的。政府提供的大多数产品不符合这个定 义,例如高速公路、公立医院、公共图书馆、警察、消防、义务教育等等。所以 从理论回到现实就不难发现,在各种产品或服务中,能够完全满足萨缓尔森定义 的产品是极其少见的,甚至是根本不存在的。 萨缓尔森的理论中纯公共产品的经典例子是国防、法律制度,那么国防,法 律是否就是与生倶来就有消费的非排他性和消费的非竞争性那?答案是否定的。 试想一下,在现代社会条件下,是什么因素决定公共产品的需要和供给?其基本 逻辑应该是:为了维护部分人利益,人们进行结盟产生了国家,然后就需要以某 种规范形式来维持社会秩序,于是就有了法律制度的公共产品;为了避免其它的 利益共同体侵犯,人们决定发展军队和国防 。非竞争性与非排他性这两个概 念的提出,虽然是萨缓尔森的主要贡献,但其形成原理上与德国弗莱堡学派沿袭 德国哲学家胡塞尔的"显著特征提炼抽象法"的做法类似。这种方法在最初总结 经济理论并指导社会实践时是非常好的,但是当社会科学技术与经济状况发生了 质的变化时,用原来低级阶段的历史现实总结出的规律,还能不能指导升级以后 的社会经济现实,应该打个问号[37]。 至于公共产品的两大特性,严格地说,不是一个产品先有了消费非排他性 与非竞争性这两个特征,这个产品才成为公共产品,相反,是一个产品成为公共 17 苏硕 江师范大学士学位论文 产品之后,才真正具备消费非排他性与非竞争性的特征。从逻辑上看,这两个特 征是一种产品成为公共产品的必要条件,而不是充分条件[38]。 因而从这种角度来看,公共产品其实上就是一种制度安排。对于应当为公民 普遍享用且能够促进社会公平的正外部性产品,政府通过一定的制度安排,使之 在消费上具有非竞争性和非排他性特点,那么这种产品也可以被称为公共产品。 比如义务教育,在经济特性上属于纯公共产品,就是由于一定制度安排的结果[39]。 (2)对公共需求解释公共体育产品的质疑 公共需求解释下的公共体育服务范围,在理论上打破了"物品属性"的界限, 认为公共服务应当与公共产品不同,当社会出现有某种需求时,任何物品都可以 当作公共体育服务的内容被提供。对与这种解释,本文提出几点质疑:首先,公 共体育需求的界定问题。在公共需求解释理论,需求决定范围,因此对公共体育 需求的界定至关重要。如何正确的界定公共需求成为此种解释理论下的关键,但 是目前学者都没有对此进行更深入的研究。而且就我国目前的公共体育信息收集 机制,也难以保证公共体育需求得到正确的反映。因为在体育政策决策调研中, 体育行政部门居于主导地位,调研问题或对象处于被动地位。研究的主题和研究 对象具有体育行政部门确定,对方的参与度低这种权力导致地位不平等的对 话机制势必会限制利益主体的诉求,造成获取的信息"行政化"。其次,由于长 期受"民不举官不究"的传统文化影响很深,加上普通居民一直把体育当作可有 可无、甚至与己无关的事物,所以他们对自身体育利益的关注也很少,政府权力 部门在对体育公共资源的配置时,常常以实现国家利益和政府部门利益为导向, 严重忽视普通居民的切身体育利益[41]。此外,国内外研究数据表明,我国基尼系 数己超过国际公认的0.4警戒线。据世界银行的统计数据显示,2005年我国的社 会基尼系数己增加至0.458[42];而最新我国国家统计局公布的数据中显示,现阶 段我国最富裕的10%人口占有了全国财富的45%,而最贫穷的10%的人口所占 有的财富仅为1.4%[4:3]。当这些贫困人群还在为生存问题而困扰时,哪还有什么 体育需求可谈!以公共体育需求为解释的可能后果将导致在公共体育资源的分配 上"富者更富,穷者更穷"的局面,导致弱势群体公共体育资源分配上造成不公 平对待。因此,以公共体育需求为导向的公共体育产品界定是一种理想状态,是 一种对计划经济时代的"政府强制型"制度安排的彻底推翻,是对公民权利得到 自由发挥的一种渴望。 4.2.1.3对公共体育产品本质的探析 在上文中公共体育服务内容确定两种解释中,物品属性解释法下的公共产品 18 讨 4论分析 最终的回归是对"公共产品"的界定,而我们认为萨缓尔森关于公共产品特性的 界定不是公共产品的充分条件,只是必要条件,真正决定一个产品是否是"公共 产品"或者是"私人产品"取决于一种产品供给制度安排。而需求解释法,虽然 在理论上打破了"物品属性"的界限,认为公共服务应当与公共产品不同,因此 也不会受到物品特性的限制,当社会出现有某种需求时,任何物品都可以当作公 共体育服务的内容被提供。然而我们认为需求解释理论中忽视了政府的能动价 值,政府只是被动的去提供服务满足要求。我们认为需求导向的公共体育服务制 度安排是一种理想状态,是一种对计划经济时代的"政府强制型"制度安排的彻 底推翻,是对公民权利充分发挥的一种渴望。但是如果过分的强调公民自身利益 而忽视政府的作用与价值,这种公共体育服务供给的做法值得商榷。 那究竟什么决定了 "公共产品"的产生哪?布坎南,作为传统公共产品理论 的完善者,在其随后的研究中却提到"不论出于什么原因,只要是任何由集团或 社会决定,通过集体提供的物品都可以称之为公共的[44]; Malkin和Wildvsky (1999)认为,公共物品不能由自身固有的某种属性来定义,而应由社会公共选 择来决定[45];休?史卓顿(H.stretton)和莱昂内尔?奥查德(L.orchard) (2000) 认为"把出于政治目的,由集体的政治选择所决定的物品,即把政府决定免费或 低价提供的物品和服务看作公共物品(公共产品)" [46]。Marmolo认为物品供给 方式的决策决定了物品的"公共性"。换言之,所谓"公共"和"私人"只是指 不同的供给方式,而与物品本身无关。比如,个人从市场上购买的牛奶无疑是一 种典型的私人产品,但假如政府免费向贫困家庭的儿童提供牛奶,则此时的牛奶 又完全是一种公共产品[47]。从这种意义上的公共产品理论我们就可以得出公共体 育产品的产生过程。 制度安排 体育需求 .公共体育产品 图4-1公共体育产品产生的初步过程 Figure 4-1 public sports products produced by itie preliminary process 因此,"供给什么"的问题就可以得到明确的界定,即政府关于公共体育产 品的相关制度安排。 4.2.1.4影响公共体育产品制度安排生成因素的动态分析 公共体育产品的制度安排是政府和体育部门向公众提供公共体育服务的一 19 苏硕 江师范大学士学位论文 个基本前提条件,它为政府部门对公共体育服务事务进行管理确定了具体、明确 的指导原则和行为准则。 李阳(2010)认为公共产品是一种制度安排,这一制度安排应以社会公平为 前提,在此基础上努力探求高效率。政治制度、经济制度以及科学、伦理、文化、 习惯等决定了公共产品的边界,这个边界是动态的[48]。龙娟认为公共产品是人们 在一定的时间和空间内为了解决某种"公共问题",通过集体选择并且被共同消 费的一类物品和服务,其概念的界定必须以"公共问题"为向导,以满足公共需 求为目标,以集体选择和共同消费为两个基本特征[49]。杜万松(2010)通过对各 国公共产品供给的历史和现实的研究后,认为影响公共产品边界生成的相关变量 主要有:与人民生命、财产的相关程度及危险危害程度;市场供给的难度和成本; 资源稀缺程度[5&&]。 公共体育产品的制度安排有其他公共产品制度安排的共性,也有其特殊性。 根据其他公共产品界定依据和体育自身的特点,本文将影响公共体育产品制度安 排生成的因素归纳为以下几点: (1)政府保护公民体育权利是公共体育产品制度安排成为可能的变量因素 随着人类社会文明的进步,各国都以将公民体育权利确认为人的一项基本权 利[51]。对公民体育权利的确定,即意味着政府有义务来保护公民体育权利的实现, 政府部门必须为国民提供基本的服务产品。如我国《体育法》中明确对政府在保 护公民基本体育权利的责任作出了规定。因此,政府对公共体育权利的保护是政 府进行体育服务活动的原始动力,从而使公共体育产品制度安排的产生成为可 倉b。 (2)市场供给的难度和成本是公共体育产品制度安排成为现实的变量因素 公民体育权利的要求是公共体育产品制度安排产生的必要前提,但不是必然 的。按照常识逻辑,所有的产品都可以通过市场来提供满足公民要求。如果市场 能够提供,如体育服装,这种体育产品通过市场手段就可以满足公民的要求,无 需国家的介入。也就是说,一种体育产品是否成为公共体育产品还取决于市场的 成熟和完善程度。也就是说市场供给的难度和成本是公共体育产品和边界生成的 现实变量。 (3)政府维护公平正义是公共体育产品制度安排成为现实的重要主观变量因素 前面我们说过,如果某种体育产品通过市场能够满足公民体育要求,就无需 政府的出面来解决,这种体育产品我们一般界定为私人产品。但是如果因为贫富 差距导致有些人买不起这种产品,政府就有必要考虑将其纳入公共产品范围内, 20 讨 4论分析 以保证公平,维护社会稳定,如对西部贫困地区学校捐助的体育器材,等等。另 夕卜,基于特殊意外的发生,政府将一些原来不属于公共体育产品的范畴纳入提供 范围,例如"5.12"泣川地震给受灾地区体育设施带来灾难性破坏,重灾区受灾 体育设施面积达87.9万平方米,包括体育场馆、健身路径、农民健身工程等, 直接经济损失达14.6亿元。泣川地震后,国家出资10亿,实行包干使用,支持 灾后重建,体现了国家伸张正义精神。 4.2.2如何供给 4.2.2.1我国传统公共体育服务的供给方式 在一个较长的历史时期,政府部门作为公共体育产品的唯一供给主体,表现 为国家统一组织、管理体育,通过计划、行政的手段调配各类体育资源,并负担 体育发展的全部费用[52]。然而随着这种制度的发展,传统公共体育服务供给模式 的弊端也浮现出来,如公共体育产品总量供应不足,截止至2003年年底,我国 平均每万人拥有体育场地6.58个,人均体育场地面积1.03 m%与发达国家相比 差距甚远;公共体育产品供给失衡,在2009年公布的《关于公共体育健身设施 场地投入,拉动内需,促进就业的研究报告》数据显示,我国政府用于农村体育 场地设施建设的资金仅为1.27亿,而根据有关数据显示,用于城市体育场地建 设的资金是农村的数十倍[53]。差距之大,显而易见。另外,传统公共体育服务模 式还造成资源浪费,效率低下等负面问题。 4.2.2.2我国学者对传统公共体育服务方式的改革研究 从目前研究的总体趋势来看,关于如何改革现有的传统公共体育服务供给模 式,多数学者倾向于改革现有政府"一家办"的局面,力求公共体育服务提供主 体、提供方式的多样化,以满足广大群众的公共体育服务需求。 李萍美(2008)认为应让企业、非盈利组织、志愿者参与到公共体育服务中 来通过如合同外包、特许经营等方式借助市场资本提供公共体育服务[54];王旭光 (2008)等人认为,社团组织是公共体育服务体系供给主体多元化的重要组成部 分,但当前在我国社团组织的作用在公共体育服务中发挥的作用还不充分[55]。郝 艳艳(2010)认为,非政府组织因其具有公益性、灵活性、群众性、多样性和专 业性优势,政府应当加强建立与非政府组织在公共体育服务供给的互动关系[56]。 郇昌店(2008)认为我国公共体育服务供给市场化可采取的具体措施有特许经营、 内部市场、使用者付费、凭单制和政府采购[57]。郝海婿(2010)等人认为公共体 育服务供给可以通过成立社区体协、社区体育基金会、体育兴趣小组、体育志愿 21 苏硕 江师范大学士学位论文 者歇会等通过自我生产、自我服务、或者承接政府的委托和代理[5W。 4.2.2.3发达国家公共体育服务供给的改革经验 (1)英国公共体育服务供给的改革 在20世纪80年代前的英国公共体育服务供给中,地方政府是提供体育与休 闲服务中的关键提供者。政府通过一系列的立法来保证公共体育服务的提供。如 1875年颁布的《公共健康法》其中规定:使城市政府能够购买、利用、颁布计 划和提高并维持用于公共走路和娱乐的场地。1937年颁布的《体育训练与休闲 法案》鼓励全民健身活动,地方政府能够获得用于体育设施和倶乐部的土地。1979 年英国执政党针对公共体育服务供给中存在的问题开始进行改革,其改革的重点 是通过社会运行的市场化以提高公共服效率和质量。其中值得一提的是将强制性 竞标方式(CCT)引入体育服务供给中。强制性竞标方式是将企业管理方式引入 体育管理部门,促进地方体育设施的管理必须通过市场的方式来决定,原有的管 理机构只有通过与私人机构进行竞争后才能够确保其管理地位[59],这其实试图打 破公共体育服务供给主体单一的现状,通过竞争以提高公共体育服务的质量和效 率。 其次,在这次改革中,执政政府也非常重视与社会组织的合作。如通过英国 政府与全英国慈善与社区中心签订《政府与志愿及社区组织关系协议》以确定与 社会组织的合作关系。另外值得强调的是,英国特别注重采用法律手段确保非营 利组织的健康发展。早在1601年英国就颁布了世界上第一个有关民间公益组织 的法规:《慈善用途法》,该项法规不仅界定了公益慈善组织的范畴,而且明确了 政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架。这项法规对于英国民间公益事业的发 展起到重要作用。随着英国社会公益组织的发展,该法规经过400多年的多次修 改,最新修订是在2006年,并于日生效[6。]。 (2)美国公共体育服务供给的改革 在美国,公共体育服务供给方式的改革主要体现在公共体育场馆的提供上。 在美国体育场馆的发展可以划分为以下几个时期。1961年至1969年这十年间, 可以称为酝酿期。它标志着政府用财政收入来建造体育场馆的开始。地方政府称 为体育场馆的所有者,而联盟则是承租人,这种关系通过租约得以确立。当地政 府对体育场馆的财政支持和运营控制在1970年至1984年间达到了顶峰,因此这 个时期被命名为公共资助期。从1985年至1994年,被命名为"公私伙伴关系转 型期",这一时期政府逐步减少新体育场馆投资的比重。这一时期,公共部门和 私人部门逐步形成了一种"费用共享"的模式。最后是私人一公共部门关系时期, 22 讨 4论分析 在这一时期,私人部门成为投资的主体,在年的公共资助期,政府 为体育场的唯一投资者,而在1995年至2003年的私人一公共部门伙伴关系时期, 政府投资额度只占39%,私人投资占61%。另外政府通过采取一些积极措施鼓 励私人投资建设体育场馆。以洛杉肌Staples为例,一年可打122场比赛,一年 有超过200天的使用率,所有者为私人投资者。其投资模式是,政府提供土地, 吸引私人开发商,租约为99年,免征性收取1美元租金。值得一提的是,政府 提供的土地大都是没有什么经济价值的土地。 (3)日本公共体育服务供给的改革 日本公共体育服务改革最突出的是公共体育设施运营的指定管理者制度。公 共体育设施运营的指定管理者制度是为了促进公共体育设施市场化而引入的一 项管理措施。日本学者认为公共体育设施的经营管理导入指定管理者制度是日本 公共体育服务民营化管理方式的一次历史性变革。 表4-1指定管理者制度各项细节 Table4-1 specifies the details management system ~Mj 委托管理制度 指定管理者制度 委托对象 地方自治出资的外围团体(特定民间企业、股份公司、非营利组织及地域居 团体)以及官民出资成立的第三民组织等具有经营能力的任意团体 团体 选拔方法 地方自治体对特定团体的直接公开招聘、专门委员会选拔并经属地议会的 委托 批准 业务范围和事业活动限定在委托合同的范在较广范围内代为政府管理、有设施的管理 权限 围内,无场馆是的管理权限 权限,可以把设施使用收费作为自己的经营 收入 委托时间 一般为1年 一般为4一5年 与过去的体育场馆管理方式相比,指定管理者制度具有明显的优势。主要表 现在:一、通过采取公开透明的招聘方式,吸引具有更高管理能力的社会组织参 与到公共体育设施管理上;二、指定管理者制度通过实行料金制度,来提高社会 组织参与的激情。所谓料金制度就是把与使用公共体育设施相关的费用作为指定 者自己收入的制度。竞聘成功的管理者可以通过收取体育场馆使用费、停车费等 作为自己的经营收入。这样不仅减轻了政府部门对公共体育设施的后续资金支 持,同时也调动指定管理者的参与热情;三、通过与指定管理者签订责权分明的 合同,明确指定管理者在体育场馆中运营过程中的各项指标,具有"完全"市场 23 苏硕 江师范大学士学位论文 化的特点。这种制度设计通过民间事业者作为政府与公民沟通的中介,试图构建 了一种新型的公共体育设施供给模式,即公民是公共体育服务的享受者,地方政 府是公共体育服务的质的保证者、民间事业者是公共体育服务的提供者[61]。 4.2.2.4发达国家公共体育服务供给改革的经验总结 (1)在公共体育服务供给主体上,各发达国家都在试图通过各种市场化手 段打破过去供给主体单一的局面,将竞争机制引入公共体育服务领域,以提高公 共体育服务质量和效果。 (2)建立完善的公共体育服务市场化法规,保障公共体育服务市场化健康 发展。 (3)重视发挥社会组织等力量在公共体育服务供给上的作用,并通过法律 手段确定其合法地位。 4.2.2.5公共体育服务供给市场化尚需明确的问题 从目前的国外公共体育服务供给市场化改革的结果来看,取得了可喜的成 绩。但我们也应清楚的看到,市场化手段是一把"双刃剑"。市场化意味着供给 主体的多元化,其必然也会产生权力和利益的划分问题。目前我国也正在积极在 公共体育服务领域实行市场化改革,也取得了显著的效果,但与此同时也出现了 政府"缺位"、"越位"、以及腐败问题,究其根源,如何在市场化条件确定政府、 营利组织、第三组织各自的责任是充分发挥市场化供给手段优势的关键之点。通 过分析,本文认为: 4.2.2.5.1政府在公共体育服务市场化供给中的主要职责 公共体育服务市场化并不意味着政府简单地把公共体育服务的供给职责完 全移交给市场,自己轻松一身。在公共体育服务市场化过程中,政府的主要责任 主要是以下几个方面: (1)加强公共体育服务市场化法规建设 公共体育服务市场化是的核心要素在于竞争、开放和透明。也就是说,公 共体育服务市场化之所以能够在一定程度上改善公共体育服务质量。最根本的原 因不在于"公营对私营",而是于"竞争对垄断" [62]。形成有序和有效的竞争是 公共体育服务市场化的源头活力。因此,政府要加强公共体育服务市场化法规建 设,防止在市场化过程中有产生了新的垄断经营。通过建立完善的市场化法规管 理体系,鼓励公共部门与私营部门之间、公共部门与公共部门之间以及私人部门 与私人部门之间展开多种形式的竞争,以竞争提高效率,降低公共体育服务投入 的成本;以竞争促进生产公共体育服务的各类部门对公民需要做出及时回应。 24 讨 4论分析 (2)规避寻租问题,防止腐败 由于在公共服务市场化过程中要采取特许经营、合同承包等经营方式,当 多个社会组织竞争同一公共服务的经营权时,就有可能产生寻租行为,容易在公 共部门和私营部门的边界发生腐败,损害公共利益。比如在市场化操作过程中, 一些政府官员为得到好处而在执行过程产生腐败问题。这些现象不仅违背了公平 竞争的精神、浪费国家体育资源,而且在一定程度上影响公民对政府在公共体育 服务市场化的形象。因此,政府要加强制度建设,约束和监督这类行为,避免因 为寻租而产生的新的腐败问题,从而为公共体育服务市场化创造良好的基础条 件。 (3)制定合理的价格机制 价格机制是政府公共体育服务市场化进程必须要解决的。如公共体育设施的 市场化会产生门票收费等费用的支出,从而影响使用者的消费情况。因此,政府 在公共体育服务市场化改革进程中要制定合理的价值机制,既要满足投资者的投 资愿望,调动社会组织参与公共体育服务供给的积极性,也要保护公民的基本公 共体育权利不受市场化改革的冲击。 (4)提供公共体育信息服务 随着时代的发展,公共信息己经成为政府提供的重要公共物品[63],而且温 家宝总理也曾明确将我国政府的公共服务内容和范围概括为:公共设施、公共事 业和公共信息等三个方面。尤其是公共体育服务市场化改革过程中,及时公布相 关政府政策举措有助于市场化操作的公开透明和公共体育服务效率的提高。政府 公开的公共体育服务信息包括政府对公共体育服务的管理法律法规、市场化操作 进行合作的过程及结果、公共体育服务投资资金使用情况等等。 4.2.2.5.2营利组织在公共体育服务市场化供给中的主要责任 (1)提供高质量、便捷的公共体育服务产品 营利组织往往会通过雇佣专业人才和吸纳先进技术手段来保证其竞争地 位,这也为其提供高质量的公共体育服务产品打下坚实的基础。另外,营利组织 不受政府采购条款的限制和官僚规则的约束,从而使对居民的体育需求做出更敏 捷的回应,能够提供及时、方便的服务产品。因此,提供高质量、便捷的公共体 育产品就成为营利组织的基本责任之一。 (2)提升公共体育资源的利用效率,促进资源最大化使用 虽然现阶段我国经济水平不断提高,国家对于公共体育服务领域的投资力 度也逐年加大,但仍难以满足广大居民的基本需求。因此营利组织必须发挥自身 25 苏硕 江师范大学士学位论文 的优势,利用更为专业的决策和运作方式组合去运用现有的资源条件,最大限度 的发挥资源的最大化使用。 4.2.2.5.3非营利组织在公共体育服务市场化供给中的主要责任 (1)实现社会公平 非营利性组织的最显著特点是不以营利为目的。政府本应是社会公平的实现 者和保护者,但由于自身能力的局限性,还不能保证社会公平的真正实现;而由 于很多公共体育服务属于公益性的或者说难以实施市场化操作的领域,营利性的 体育企业一般不愿意提供;非营利组织由于不以获利为目的从而促使它们愿意介 入这些领域。可以说非营利组织的基本价值之一就是促进社会成员的公共利益, 实现最大限度的社会公平[64]。 (2)满足基层多样性体育需求 政府和营利组织在满足人们多样性的社会体育需求方面都存在其局限性,政 府的公共体育服务趋势往往趋向于普遍性要求,而营利组织则以利益为导向。非 营利组织来自民间,具有"接地气"的特点,而且往往是基于某种社会需求而产 生的,其产生的根源带有一定的目的性。例如有专门募集资金的体育基金组织, 有专门为特殊人群提供体育服务的组织(妇女体育组织、青少年体育组织等), 还有为偏远地区学校提供体育器材的志愿组织等等,体育非营利组织展现出来的 这种多样性是他比政府组织和企业更有能力满足社会基层多样性体育需求。 4.2.3为谁供给 不同历史阶段各统治阶级服务的对象也不同。以学校教育服务对象为例,在 商代,官府开办学校,但只有官员子女才能有机会接受教育,平民百姓是不能进 入这样的学校接受教育,即所谓的"学在官府"。随统治阶级的更换,各类官学 开始逐渐向庶民子弟敞开了入学之门。如武德七年,李渊诏曰:"其有吏民子弟, 识性开敏,志希学艺,亦具名申送入京,量其品差,并即配学" [65]。到了明代官 府开办的学校服务的对象则更为开放,没有定名几品以上的出身为入学资格,还 可以用钱捐买国子监生的资格和身份,这反映了中小地主和手工业者可以接受统 治阶级提供的服务;清代国子监生进一步放宽生源资格,封建地主阶层的子弟都 可以进贡举入学[66]。而现如今,《中华人民共和国义务教育法》明确规定,国家 实行九年义务教育制度,适龄儿童依法享有接受义务教育的权力。统治阶级提供 的学校教育服务从垄断到选择再到惠及全民,体现了服务对象是具有历史性特 征。 26 讨 4论分析 同样,体育服务的服务对象也具有同样的特点。现阶段,随着我国经济水平 的发展和党的执政能力的不断提高,提供惠泽全民的公共体育服务制度安排将成 为历史的必然选择。 4. 3目前我国公共体育服务体系的建设现状 4.3.1我国公共体育产品制度安排现状 由上文我们知道,公共体育产品的最终确立形式是政府的制度安排,而我国 关于公共体育服务范围的制度安排最直接的体现就是政府部门制定的相关公共 体育服务的法律、法规。 按照国家体育总局官网,截止到日,我国现行有效体育法 律法规有法律1件《体育法》和16件行政法规和130件部门规章和规范性文件。 本文按照《体育法》精神,将我国体育事业分成社会体育,学校体育和竞 技体育三大组成部分。经过对我国现有法律法规分析整理后,其中涉及到公共体 育产品制度安排的法律文件有: 表4-2社会体育产品的制度安排 Table 4-2 social system arrangement of sports products 法律法 主要内容 规名称 体育法 第二条、国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,提高全民族身体素质。 第十一条、国家推行全民徤身计划,实施体育锻炼标准,进行体质监测。 第十二条、地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件,支持、 扶助群众性体育活动的开展。 第十六条、全社会应当关心、支持老年人、残疾人参加体育活动。各级人民政府应 当采取措施,为老年人、残疾人参加体育活动提供方便。 第四十五条、县级以上地方各级人民政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定 额指标的规定,将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划, 合理布局,统一安排。 全民徤第二条、县级以上地方人民政府应当将全民徤身事业纳入本级国民经济和社会发展 身条例 规划,有计划地建设公共体育设施,加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设 27 苏硕 江师范大学士学位论文 施建设的投入,促进全民徤身事业均衡协调发展。 第三条、国家推动基层文化体育组织建设,鼓励体育类社会团体、体育类民办非企 业单位等群众性体育组织开展全民徤身活动。 第十八条鼓励全民徤身活动站点、体育俱乐部等群众性体育组织开展全民徤身活 动,宣传科学徤身知识;县级以上人民政府体育主管部门和其他有关部门应当给予 支持。 第二十条、广播电台、电视台、报刊和互联网站等应当加强对全民徤身活动的宣传 报道,普及科学徤身知识,增强公民徤身意识。 第二十六条、县级以上人民政府应当将全民徤身工作所需经费列入本级财政预算, 并随着国民经济的发展逐步增加对全民徤身的投入。 第二十九条、县级以上地方人民政府体育主管部门根据实际情况免费提供徤身器 材。 第三十一条、国家加强社会体育指导人员队伍建设,县级以上地方人民政府体育主 管部门应当免费为其提供相关知识和技能培训,并建立档案。 公共文第四条、国家有计划地建设公共文化体育设施。对少数民族地区、边远贫困地区和 化体育农村地区的公共文化体育设施的建设予以扶持。 设施条第五条、各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金,应当列 例 入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算。 国家体(九)公共体育场馆要全面开放,面向社会、面向群众,使之得到充分利用,让人 委关于民群众受益。公共体育场馆不应以营利为目的,但可以实行有偿服务和部分有偿服 深化改务,不断提高服务质量,注重社会效益。 革加快 发展县 级体育 事业的 意见 28 讨 4论分析 表44学校体育产品的制度安排 Table 4-3 school sports system arrangement of the product 法律法规 主要内容 体育法 第五条、国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障,增进青年、少 年、儿童的身心徤康。 第七条、国家发展体育教育和体育科学研究,推广先进、实用的体育科学技 术成果,依靠科学技术发展体育事业。 第四十八条、国家发展体育专业教育,建立各类体育专业院校、系、科,培 养运动、训练、教学、科学研究、管理以及从事群众体育等方面的专业人员。 学校体育工作第二十二条、各级教育行政部门和学校应当根据学校体育工作的实际需要, 条例 把学校体育经费纳入核定的年度教育经费预算内,予以妥善安排。地方各级 人民政府在安排年度学校教育经费时,应当安排一定数额的体育经费,以保 证学校体育工作的开展。国家和地方各级体育行政部门在经费上应当尽可能 对学校体育工作给予支持。 中共中央国务中央设立专项资金,实施"全国亿万学生阳光体育运动"器材支持项目,帮助 院关于加强青义务教育阶段中西部农村学校配备体育活动器材。把义务教育阶段学生徤康 少年体育增强体检的费用纳入义务教育经费保障机制,其他学生由省级政府制定统一的费 青少年体质的用标准和解决办法。学校要切实保证体育卫生工作的正常开展,所需经费从 意见 公用经费中提取和安排。 表44竞技体育服务产品的制度安排 Table4-4 system arrangement of competiitve sports service products 法律 主要内容 法规 体育 第二十四条国家促进竞技体育发展,鼓励运动员提高体育运动技术水平,在体育 法 竞赛中创造优异成绩,为国家争取荣誉。 第二十五条国家鼓励、支持开展业余体育训练,培养优秀的体育后备人才。 通过上述整理,我们不难看出目前我国公共体育服务体系中服务内容主要集 中以下几个方面:公共体育设施产品、公共体育指导产品、公共体育信息产品、 公共体育制度产品、公共体育资金产品、竞技体育产品。 29 苏硕 江师范大学士学位论文 4.3.2我国公共体育服务市场化制度安排现状 日国务院发布的《全民健身计划纲要》,在目标与任务的第 六条明确提出依据建立社会主义市场经济体制的要求,深化体育改革。到本世纪 末,初步建立适应社会主义市场经济体制的全民健身管理体制,初步形成人民群 众广泛参与、充满发展活力的运行机制,建立起社会化、科学化、产业化和法制 化的全民健身体系的基本框架。这可以看作是我国体育领域内首次具有权威性质 的体育市场化阐述。同年颁布的《体育法》第三条也指出:国家鼓励企业事业组 织、社会团体和公民兴办和支持体育事业,用法律手段确定了企业、社会组织和 个人介入体育事业的权利。2009年国务院第77次常务会议通过的《全民健身条 例》中第三条指出:国家推动基层文化体育组织建设,鼓励体育类社会团体、体 育类民办非企业单位等群众性体育组织开展全民健身活动,再次肯定了社会力量 在体育事业改革发展地位。由此可见,社会组织和个人为公众提供体育服务产品 是受到我国政府支持和鼓励的。 4.3.3我国公共体育服务体系服务对象现状 当前我国公共体育服务体系中服务对象是谁,这个问题的答案毋庸置疑,我 国《体育法》第二条明确指出:国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,提 高全民族身体素质。由此可见,惠及全民是当前我国公共体育服务对象的最基本 特点。 然而现状却非我们想象中的那样。2000年我国农村人口占73.92%,但仅占 20.2%的体育场地资源,全国农民的体育社会指导员仅占7.08%,而90%以上的 社会体育指导员在分布在城镇[67]。第六次人口普查结果显示,城镇人口占总人口 人数比例约为49.68%,乡村人口比例为50.32%。从人口比例上来看,城乡人口 比例差距不大,但城乡居民获得公共体育资源却悬殊甚远。以体育场馆为例,2008 年全国新建体育场地1106个,虽然广大农村新建的体育场地共有658个,但其中 648个体育场地建在农村学校,其中建在村庄只有10个_。另外,2009年公布的 《关于公共体育健身设施场地投入,拉动内需,促进就业的研究报告》数据中, 政府部门投资建设农村乡镇的体育场地设施资金为1.27亿,而根据相关资料显 示,城市体育场地建设的公共财政投入是农村投入的数十倍_。差距之大,显而 易见。 而且,由于我国特有的户籍管理制度,在我国城乡人口之间还有一群特殊的 30 讨 4论分析 人群一农民工。农民工是我国改革开放后出现的一个特殊社会阶层,长期以来, 由于城乡户籍制度的实施,农民工既未脱离农村,又未完全融入城市,致使他们 游离于城市与农村之外成为一个具有边缘身份的特殊群体。农民工离土又离乡, 长期生活在城市,体育权利滞留于农村,身份模糊纠缠于农村与城市社区或单位 之间却无法得到合法的保障[?],造成农民工公共体育服务服务主体的"缺失", 农民工公共体育服务"无人问津"。 为解决上述问题,体育事业发展"十二五"规划中提出通过保证设施建设经 费,加大对农村以及欠发达地区的资金扶持力度;关注下岗事业人群、城镇贫困 人口和城市农民工等弱势群体的身体健康等方法,以解决目前我国服务对象失衡 的现状,从而使公共体育服务惠及全民,服务于广大人民群众。 从上可以看出,目前我国对于公共体育服务体系相关内容都提出了明确的要 求,那么具体的落实情况怎样哪?江苏省,土地面积约为10.26万平方公里。2011 年4月公布的江苏省第六次人口普查主要数据显示,江苏省常住人口约为7866 万人,总人口在我国省份中排名第五(2010)。2011年江苏实现地区生产总值 48604.3亿元,仅次于广东5.3亿元。早在2006年江苏省就提出"村村有体育场" 的建设目标,2007年己基本完成;人均拥有体育场地面积1.7平方米左右;社会 体育指导员每万人拥有量达14人。从而可以看出,江苏省公共体育服务体系的 建设水平也处于前列地位。因此,对于江苏省公共体育服务体系的研究具有代表 性,江苏省在公共体育服务体系建设过程中的经验对其他大多数省份也具有一定 借鉴学习意义。 那么本文将以江苏省公共体育服务体系的建设现状为例,来进行详细分析, 以期待为江苏省公共体育服务体系的进一步完善提供一定的理论支撑。并同时对 其他省份也具有借鉴意义。 31 苏硕 江师范大学士学位论文 4. 4案例分析一江苏省公共体育服务体系的建设现状 4.4.1官方网站公布的公共体育服务体系建设成果() 2007年全省基本实现"村村有体育场地";2008年全省每个乡镇建有体育健 身中心;2010年每个县(市、区)建有全民健身中心和国民体质监测中心、人 均场地面积达1.7平方米左右、经常参加体育活动的人数占全省总人口的比例达 到22%,其中城镇达到28%、达到《学生体质健康标准》及格标准的学生数占 学生总数的96%以上、社会体育指导员数量万人拥有量达14名、50个县(市、 区)建成"新四个一"工程、县(市、区)老年体协组织达95%以上。 2011年发布的《省政府关于印发江苏省全民健身实施计划(年) 的通知》提出了到2015年我省全民健身工作的总体目标,即建立特色鲜明、覆 盖城乡、功能完善、可持续发展的全民健身公共服务体系;城乡居民体育健身意 识明显增强,人民群众健康素质位居全国前列;全民健身活动、场地设施建设、 群众组织网络、科学健身指导进一步加强,全民健身公共服务均等化程度显著提 高。在总体目标之外,《实施计划》还提出若干具体目标,包括经常参加体育锻 炼的人数占全省总人口 35%以上,人均拥有体育场地面积达2 nf以上,每万人拥 有社会体育指导员20人以上。 从这些官方公布的数据显示,江苏省公共体育服务体系的建设呈现出一种大 好的局面,有可喜的成绩也有明确的奋斗目标。 4.4.2不同学者对江苏省公共体育服务体系的建设现状研究结果 然而,与此同时我们也听到了另外一种"声音"。 杜伟(2008)通过对江苏省13个直辖市的5526所农村中小学体育场地器材 设施的配备等方面进行了调查与分析后发现,苏南、苏中、苏北地区学校体育资 源分布不均等化问题较为突出。其中在对1390所初中学校的调查显示,一类地 区生均7.6平方米、二类地区生均6.2平方米、三类地区生均4.5平米,呈逐级 减少之势。一、二类地区初中有田径场的学校占95%以上,但有塑胶跑道的学校, 一类地区仅有63所,占12.3%; 二类地区仅有四所学校,不足1%;三类地区的 情况更差。运动场地以土质、煤渣质地为主[71]。 沈雪峰(2009)在对江苏省苏北地区"万村体育健身工程"实施情况的调查 中发现,苏南、苏北地区"万村体育健身工程"存在差异。苏南地区的"万村体 32 讨 4论分析 育健身工程"的场地有许多是一、二类,如常州的一个行政村投资160万建起了 高标准的灯光球场和多功能的健身广场[72],而苏北地区的"万村体育健身工程" 的场地多以三类标准为主,一、二类基本没有,少量四类。 马永明(2010)通过分层抽样,对苏南、苏中和苏北地区的69个乡镇进行调 查研究发现,虽然江苏省农村多数乡镇设有体育管理组织,包括老年体协、农民 体协、武协、各种球类协会等,但是具体进行项目指导工作的乡镇体育辅导站则 有名无实,没有任何工作内容,这与《全民健身计划纲要》和"农民体育健身工 程"等规定和要求相距甚远[73]。 刘红建(2011)等人通过问卷调查方法对江苏省城乡公共体育服务一体化发 展现状进行了调查分析,其结果显示,有41.4%的农村、社区没有群众体育健身 倶乐部;在体育指导员数据中,苏南每万人拥有社会体育指导员约20人,苏中每 万人拥有社会体育指导员17人,苏北每万人拥有社会体育指导员约11人。比较而 言,苏南地区无论是拥有社会体育指导员总量,还是每万人拥有体育指导员都较 多[74]。此外,调查还显示江苏省按照上级的文件精神,制定了包含全民健身条例、 体育场地设施条例、国民体质监测条例、体育强市规定、体育基本现代化发展意 见等政策法规制度等内容。但总的来看,这些条例或者意见缺乏问责机制,这种 情况极易造成违反条例规定没有承担相应责任的局面。另外由于规定相对原则 化,还存在着适用性较差的问题,很难以付诸实施[75]。 宋星(2011)等人在对江苏省体育产业发展进行研究发现,在体育场馆服务 业中投资主体较为单一,以政府投资、承包经营等投资方式为主,在吸引外资和 民间资本方面仍显不足,其投资的根植性和稳定性较差。在体育赛事表演业的运 作也存在一些不足,如体育部门掌握体育事业资源,社会参与的热情和动力不足 P6]。 从上述各学者的研究结果来看,学校体育设施服务资源供给存在失衡数据, 地区公共体育服务存在的悬殊数据,公共体育管理、体育锻炼指导服务实际执行 效果令人失望等结果,无不都在与官方公布的数据产生着强烈对比。 4.4.3对江苏省公共体育服务体系建设的客观分析 从我国学者的研究来看,江苏省公共体育服务体系的建设情况并非像权威发 布数据显示的那么完美,那我们该相信哪一方哪?实事求是,我们从江苏省体育 局发布的相关数据以及实际调查数据来探析江苏省公共体育服务体系建设的现 状。本文还是从供给什么、如何供给和为谁供给的角度出发。 33 苏硕 江师范大学士学位论文 4.4.3.1供给内容分析 4.4.3.1.1江苏省公共体育服务产品制度安排现状 目前,江苏省公共体育服务制度安排的主要内容如下:(1)公共体育管理服 务。江苏省体育工作的政策法规制定服务;大型体育活动的计划、组织、协调服 务;体育政策的宣传服务等;(2)群众公共体育服务。包括社会体育指导员的培 训、考核和审批服务;全民健身工程的规划、建设、管理服务;国民体质监测服 务;组织建立并管理城乡全民健身组织网络和组织群众体育活动服务等;(3)竞 技体育服务。包括制定全省的竞技体育发展规划服务;业余训练及后备人才的培 养工作;负责训科医管一体化和省优秀运动队教练员的考核、岗位培训以及继续 教育工作等;(4)体育经济服务。主要集中于体育彩票发行及资金监督服务、体 育场馆建设和管理服务等;(5)青少年体育服务。包括制定青少年体育工作发展 规划服务;学生体质监测服务;学校体育场馆开放工作管理服务;指导体育运动 学校、少年业余体校、青少年倶乐部、传统项目学校、各运动项目后备人才基地 建设和有关学生文化教育工作服务等。 从目前江苏省公共体育服务内容的制度安排上来看,江苏省公共体育服务内 容安排井然有序。但从对其实际操作进行分析后我们发现了一些问题。 4.4.3.1.2江苏省公共体育服务体系供给内容的执行结果分析 (1)缺乏对"软件服务产品"的供给 通过对江苏省体育局官方网站及江苏省全民健身网的相关查询及分析,目前 江苏省公共体育服务的内容主要集中于政策法规,体育组织,体育设施,健身活 动,健身指导,国民体质监测,竞技体育,资金支持这几个方面。 100000 I 1 90000 _ 隱 8 -
| 51436- | I 40000 - 30000 - 20000 - 10000 - 0 ^^^ ‘ ^^ ‘ ^^ ‘ ^^ 09 2010 图4~2 年体育彩票公益金投入总量情况 Figure4-2
sports lottery welfare fund in total (数据来源:江苏省体育总局官网) 34 讨 4论分析 表4-S 年体育彩票公益金主要支出项目所占比重 Table 4-5
sports lottery welfare fund mainly spending accounted for ^ 主要投入项;‘ 全民徤身中心程建设(%) 13.5% 25.66 12.42 16.69 全民徤身工程建设(%) 20.05 20.28 7.87 15.44 青少年体育俱乐部建设(%) 5.08 2.38 3.72 6.44 补助大型群众运动会(%) 1.39 1.79 3.98 2.48 支持群众徤身活动(%) 3.34 4.35 5.66 4.97 添置群众体育器材(%) 3.56 3. 83 2.20 3.06 用于国民体质监测和群众科研(%) 0.45 0.91 0.53 1.22 用于维修群众体育场地(%) 16.92 5.68 3.05 3.58 (数据来源:江苏省体育总局官网) 从图中可以看出,近4年来江苏省向群众体育的资金投入逐年增加,2007年 江苏省体育彩票公益金为51436万,2010年增加到87055万,群众体育的资金投入 呈上升发展趋势。从具体项目支出比重可以看出目前江苏省公共体育服务投入重 点主要集中在公共体育场地设施服务上。而与此同时,"软件"服务产品的提供 程度却使得我们产生担忧。以社会体育指导服务为例,评价社会体育服务指导服 务产品的提供状况的一个重要的指标就是人均社会体育指导员的数量。通过江苏 江苏省全民健身网站的社会体育指导员查询系统,截止到2011年5月,目前江苏 省共有114848社会体育指导员(除连云港市),而2010年江苏省人口约为7427万 人(除连云港),万人拥有体育指导员约仅为15.46人。 另外在现有社会体育指导员队伍建设中还存在着诸多问题。如在江苏省体育 指导员总人数中,国家级指导员有310人、一级指导员有1626人、二级指导员有 17496人、三级指导员有90218人,总人数中各级别人数比为1:5:56:291,与国家 规定的国家级:一级:二级:三级=1:10:30:80差距甚远。 2011年中旬本课题组开展的调查显示,在调查的597人中,只有18.1%的人知 道当地有专门的体育指导站,有81.9%的人不知道或者不清楚当地是否有体育指 导服务点。另外,对体育宣传服务的调查显示,定期获得体育宣传服务的只占 4.9%,偶尔获得体育宣传服务的占42.0%,没接受过体育宣传服务的人高达 53.10/0。 根据《2007年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公告》数据显示,在影响 城乡居民不参加体育锻炼的主要因素为"没时间"为最高,为33.8% "没兴趣" 35 苏硕 江师范大学士学位论文 为20.4%、"缺乏场地设施"为12.9%。另外,本文在对江苏省4个地区的城乡居 民影响体育锻炼的因素调查发现,"缺乏时间"占54.1%、"缺乏场地或场地太远" 占28.3%,"缺乏健身锻炼氛围"占25.6%。从中可以看出,在影响江苏省城乡居 民参加体育锻炼的因素中,锻炼设施场地不是影响居民参与体育锻炼的最主要因 素。另外,在有些经济水平不高的地区且根本没有现代化的体育设施的村落,其 民族民间体育活动和大众健身活动开展却有声有色,而一些经济基础相对较好且 建有一些篮球场等体育设施的村落,其参与体育健身锻炼的人数却并不多,不少 体育设施成了摆设甚至遭到了人为破坏或发生了自然腐蚀[77]。因此,从这种角度 出发,提供必要的"软件服务产品",营造良好的体育健身氛围吸引居民的参与 热情要比"看得见"的服务产品更具有积极意义。 (2)公共体育信息服务建设尚需努力 体育部门公共体育服务信息的公开是提升政府形象的重要内容,也是提高服 务质量的手段之一。随着电子信息的发展,政务信息网上公开己成为当前各政府 部门提高工作效率的主要手段,从目前我省公共体育服务信息建设来看,还需要 进一步完善。以江苏省体育总局为例,2010年群体处共发放文件88个,2011年发 放文件86个,其中涉及到社会体育指导员培训班通知的有21个,但在其官网却没 有及时公布,而且存在缺失问题。 此外,按照《中华人民共和国政府信息公开条例》指示精神,县级以上各级 政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开财政预算、决算报告;行政事 业性收费的项目、依据、标准;政府集中采购项目的目录、标准及实施情况等。 在实际情况中,江苏省体育总局官网上公开了部分的行政许可和执法的相关文 件,但没有公布相关行政收费标准及依据,信息公布的不完整就为政府部门在具 体工作过程中腐败行为的发生制造了机会。另外,在公布的财政预算信息中,有 些名目设置过于专业,含糊,不利于访问者理解。政府体育部门这种对于财务信 息公开的避讳性不仅妨碍公众有效地获得体育部门信息,而且也影响了政府部门 努力建设公开透明型政府的形象。 4.4.3.2供给方式分析 当前,江苏省在公共体育服务的供给上也逐渐表现出市场化的特征,主要表 现在: 4.4.3.2.1体育器材市场化供给 目前江苏省体育器材市场化供给主要体现在政府对体育器材的采购以及提 36 讨 4论分析 供方式上。例如在全民健身路径器材采购中,采用公开招标方式提高采购的效果。 此外,为了体现公正透明,在实施过程中,实行了开标室与评标室完全隔离,并 邀请南京市石城公证处对采购过程进行全程监控等方法,确保公平性和透明性。 4.4.3.2.2体育竞赛市场化改革 当前江苏省体育赛事市场化改革主要表现出政府主导型特点,在政府的主导 下,己出台有关地方性法规,促进体育竞赛市场化有序进行。"江苏体育竞赛合 作伙伴计划"(简称TOP计划)初见成效。通过半年的工作,一是己经初步与江 苏省电视台体育频道、扬子体育报、江苏人民广播电台、龙虎网、西祠胡同和江 苏移动手机报等建立合作伙伴关系,基本完成了媒体合作伙伴的招募工作。二是 初步整合了在江苏举办的全国以上比赛的资源,并进行了分类,在此基础上出台 了江苏体育竞赛合作伙伴招商方案,并开始了招商工作,"今世缘"酒业有限公 司己成为合作伙伴。号江苏今世缘酒业有限公司捐赠江苏省发展基金 会800万、设立"今世缘体育基金",成为全省第一个"江苏体育竞赛合作伙伴"。 三是积极在江苏、北京、上海等地寻求有实力的体育营销中介服务公司成为江苏 体育竞赛的中介合作伙伴,目前己经有了一批侯选企业[78]。 4.4.3.2.3体育场馆市场化运营改革 从1995年起,江苏省以五台山体育中心为试点,开始了体育场馆市场化运作 的序幕。在"以体为本,多元发展,多业并举"的方针指导下,省内各体育场馆 以提供公共体育设施服务为基本职责,同时通过其他各种市场化手段盘活存量资 产,提高场馆利用价值。如江苏省五台山体育中心在硬件上和新建场馆比毫无优 势,但近年来根据"以馆养馆"的思路,通过市场化改革,推行标准化服务,如 今,"五台山健身"己成为我省一个响亮的品牌。据五台山体育中心主任许建平 介绍,中心每年举办各类文体活动200多场,服务群众超过450万人次,经济效益 也逐年提升,经营收入从1994年的460万元增长到2010年的6000万元,利润考核 指标也从1995年的200万元开始递增,最高达到920万元[79]。此外,还有无锡"管 办分离"模式、南通体育会展中心"市场化"模式都取得了良好的成效。 从江苏省公共体育服务供给方式的实践改革中,我们可以看出,江苏省公共 体育服务市场化具体实践中取得了可喜的成绩,然而也存在着一些不足。最显著 的特点是江苏省公共体育服务供给的市场化改革中,忽视对非营利组织的利用。 如在行政村健身点建设过程中,虽然江苏省体育局也对农民的实际需求做过实际 调查(如附件3),但使用效果却如上文我们提到的那样,其建设效果却没有预 期好。其中的原因我们可以猜测一下,从服务内容的制定,到建设数量及健身点 37 苏硕 江师范大学士学位论文 的选址都是由体育部门自上而下的行政制度下"诞生"出来。即使有民意调查, 也是在行政指令下进行,其结果也一定程度带有"官味"色彩。而我们知道, 建成的体育健身点最终使用者是健身锻炼者,在没有取得农民广泛认同的基础 上,官僚系统、专家系统一厢情愿地将他们价值观念、设计的乌托邦强加给农民, 其结局是不言而喻_。目前江苏省实施的"万村体育工程"的基本要求是一个篮 球场、两个兵兵球台。这种公共体育产品的制度安排与农民基本体育需求具有很 大的差距性,也与国家实施"农民体育健身工程"的精神相背离,制约着农民体 育健身的积极性,不利于农村体育公共服务的有效实施[81]。 而且篮球、兵兵球的公共体育服务产品在城市中的作用也不容乐观。比如在 徐州市金山小区的健身锻炼点,由于设施选址和内容选择缺乏亲民性,难以满足 小区居民的实际需求,致使篮球场地成为了私人停车场。公共体育产品供给过程 的"政府管理"制度严重忽视了使用者的实际需求,造成了宝贵的公共体育资源 闲置浪费。 造成这种原因,很大程度上是忽视了"自下而上"的改革思路,其中对非营 利组织作用的忽视是一个需要重视的问题。非营利组织起源于民间,带有浓厚的 草根性,其具有"接地气"特点,如果政府部门在改革过程中,充分利用和发挥 非营利组织的特点,积极与社会志愿组织和公益组织进行合作,不仅可以有利于 服务效果的改善,而且还能塑造亲民政府形象,提高政府在居民中的地位。 4.4.3.3服务对象分析 4.4.3.3.1从苏南、苏中、苏北角度来看江苏省公共体育服务现状 目前江苏省人均占用体育场所的面积约为1.25平方米,但这其中苏南地区 的人均占用越为1.6平方米,而苏北地区的人均占用约为1.0平方米,表明我省 体育事业在体育设施建设发展上的不均衡。 日,江苏省体育局副局长颜争鸣在"中国江苏"在线访谈节 目中对江苏省新"四个一"取得的成果进行总结时提到,目前新"四个一"工程 的建设进展程度时,整个苏南地区除个别县以外,己基本全部完成了新"四个一" 工程的任务,苏中地区约完成一半,苏北地区完成约40%。 38 讨 4论分析 30 I 12-94 5 20 - P 16 15 'n 10 A ^ M 9 11 1° Hn I1~1I6厂|77厂|6厂|厂|6:I.II.II..n.II.n.nil.nil.Il.nl 參务命眷眷參承替根备传备热 令令令令令令令令令 令令令 图43截止到2012年江苏省各市体育总会数量(单位:个) Figure 4-3 by the end of the number of cities in Jiangsu province sports federation in 2012 60 f 50 51 1 - n40 41 - 36 ^ [—I 30 ! 24 门77 . I2"9 23 24I 20 -n n n ^ 13 15 1:: i孤 j 脊f 务希"凑Hi4办办办 脊 脊、吻办办办^\ 番;办f^\ ' &;办f?、^\ 各^ 务备场 .■^ ;f如?參 么 办 图4~4截止到2012年江苏省各市青少年体育俱乐部数量(单位:个) Figure 4-4 by 2012 cities of Jiangsu province teenagers sport club 1200 I
-告 900 923 議? 637謝ri 600 - 「I 400 - I—I 536 「1 ■—12 200 1- 1n1 上1 ns 0 . . . n . n 脊f? 务希"凑令令 H令i脊 脊吻 令令;令f^\ 番;令f^\ ' &;令f??^\ 各 务备场 . ‘ 參爷 ‘參 令么 :令 图4~5截止到2012年江苏省各市晨晚徤身站(点)数量(单位:个) Figure 4-5 by the end of the 2012 cities of Jiangsu province late morning iftness stations (数据来源说明:以上数据是在2013年3月通过互联网访问江苏省全民徤身网 www J sqmj s. com ) 从上图表中可以看出,各公共体育服务城乡一定的差异。在体育总会建设数 量中,苏南5市平均为12.6个、苏中3市平均约为8.3个,苏北5市平均约为8.4个; 青少年体育部数量上苏南、苏中、苏北各市拥有平均数量为33.4个、21.3个、18.2 39 苏硕 江师范大学士学位论文 个;从晨、晚练健身点服务情况来看,苏南地区万人拥有健身点1.31个、苏中是 1.26个、苏北是0.45个。从而可以看出,江苏省公共体育服务相关建设呈现差异 现状。 另外,江苏省在2006年开始建设"万村体育健身工程"。截止到2007年年底, 江苏省己基本全部完成了 "万村体育健身工程"的建设目标。其中全省各地区建 设情况如下表: 表4~6江苏省"万村体育徤身工程"建设情况一览表 Table4-6 "wan village sports fitness project" in Jiangsu province construction schedule ^11 数量 比例(%) 数量 比例(%) 数量 比例(%) ^ 南京市 77 13^ ^ tTa ^ 148 镇江市 49 8.6 289 50.4 235 41.0 常州市 251 29.5 546 64.2 54 6.3 无锡市 283 39. 6 431 60.4 0 0.0 苏州市 489 48.5 519 51.5 0 0.0 小计
372 10.0 苏中 扬州市 0 0.0 0 0.0
泰州市 36 2.5 566 38.7 860 58.8 南通市 111 6.2 359 20.1
小计 147 3.4 925 21.2
苏北 徐州市 0 0.0 0 0.0
宿迁市 0 0.0 0 0.0
连云港 84 6.3 359 26.9 893 66.8 淮安市 0 0.0 209 17.1
盐城市 0 0.0 21 1.2
小计 84 1.1 589 7.8
(数据来源说明:郝小刚,高雪梅,王平,江苏省"万村体育健身工程"建设地区差异比较研究,西 安体育学院学报,): 173-177) 从江苏省各地区的建设标准来看,苏南地区一类,二类,三类的比例为: 31.0%, 59.0%, 10.0%;苏中地区一类,二类,三类的比例为:3.4%,21.2%, 75.4%;苏北地区一类,二类,三类的比例为:1.1%,7.8%, 91.1%,从上述数 据中我们可以管窥苏南、苏中和苏北地区在农村公共体育服务供给上存在的差 距。 其中苏南包括南京、无锡、苏州、常州、镇江;苏中包括泰州、扬州、南通; 苏北包括徐州、淮安、盐城、连云港、宿迀。(其中苏南、苏中、苏北地区划分 按照江苏省统计局标准) 40 讨 4论分析 4.4.3.3.2从城乡角度看江苏省公共体育服务现状 鉴于在官方网站尚无明确的城乡公共体育服务对象相关数据。本文通过问卷 调查法对江苏省城乡公共体育服务现状进行问卷调查。 结果分析: (1)城乡居民对体育健身锻炼的重要性认识调查 从城乡居民对体育健身锻炼的重要性认识来看中,二者没有显著差别,多数 都认为体育锻炼很重要,其中城市居民认为重要占城市调查人数的82.9%,农村 居民认为重要占农村调查人数的83.3%。 (2)城乡居民参与体育锻炼项目调查 城镇居民选择健身项目前五位分别为跑步48.7%、羽毛球47.0%、兵兵球 26.8%.健身走25.5%、篮球24.2%;农村居民选择健身项目前五位分别为跑步 54.2%.羽毛球40.5。/。、健身走33.4。/。、骑车22.8。/。、登山 14.0%。 上文我们提到江苏省实施的"万村体育健身工程",其中设有三类建设标准, 其中最基本的标准是一片水泥地篮球场,两张室外(室内)的兵兵球台。而在我 们的调查中,农村居民选择的健身锻炼项目最多是跑步、羽毛球和健身走,而目 前的篮球、兵兵球场地不适合农村体育的发展。从而,我们可以想象出"万村体 育健身工程"建成的篮球场沦为晒谷场的情景,这种行政化的公共体育服务模式 严重造成了公共体育资源的浪费。 (3)城乡居民公共体育服务提供情况调查 调查结果显示,城乡公共体育服务存在差距。从城乡居民的体育锻炼意识来 看,无显著差异。但从影响城乡居民参与体育锻炼的因素却存在较大差异。因"缺 乏体育设施"而影响城镇居民参与体育锻炼的占总人数的30.9%,农村则为 25.8%;因"缺乏体育技术指导"影响城市居民参加体育健身的为19.0%,农村 为20.4%。从而可以推测,城镇居民可以用来进行锻炼的场地相比较农村而短缺, 而农村在体育锻炼指导服务上比城镇居民缺少供给。 上文中,我们提到过江苏省在公共体育服务产品的供给上表现出缺乏"软 件产品"提供问题,而从城乡分类角度来看,城乡公共体育服务产品的供给上也 存在"硬件产品"与"软件产品"的供给失衡问题。 4.4.3.3.3江苏省公共体育服务均等化的策略 目前省体育部门也清楚地意识到地区公共体育服务体系建设的非均衡性问 题,也在采取一些积极措施来解决当前的失衡问题。从现阶段江苏省公共体育服 务体系改革的主要策略来看,呈现两个"倾斜"。一是由城市向乡村倾斜。如江 41 苏硕 江师范大学士学位论文 苏省全民健身实施计划(2011年-2015年)中指出,加强农村全民健身场地设施、 组织队伍、活动指导建设,努力改善农民健身条件。加大健身知识宣传力度,增 强农民健身意识。推动农民体育健身倶乐部和体育健身站(点)向行政村覆盖延 伸。二是由苏南向苏北倾斜。如省体育局根据新"四个一’’工程的体育馆、田径场、 全民健身中心和室内游泳池四个项目,同时再按照苏北欠发达地区、其他地区和 发达地区三个不同类别地区制订了三种补助标准。苏北欠发达地区分别给予400 万、150、150万、200万总共900万的补助金额;其他地区分别给予250万、100 万、100万、100万总共550万的补助金额;发达地区分别给予150万、50万、 50万、50万总共300万的补助金额。 4.4.3.3.4江苏省的外在环境对公共体育服务均等化的要求 而本文认为江苏省在积极统筹全局建设时要具有前瞻性。目前江苏省的公共 体育服务体系建设要符合江苏省社会发展的趋势。 0. 7^-￥ 7. 48 \^ . \ 70. 7600 ■ 00
. 5 7400 鬥
^ ■ I ■ I ■ I ■ I ■ I ■ I ■ I ■ I ■ I ■ I 03 06 09 2010 图4-6 2001年-2010年江苏省总人口变化情况(数据来源:2011年江苏统计年鉴) Figure 4-6
in Jiangsu province population changes 70 I 1 Q 60 一一 60. 5 & 30 20 i Q 10 Q I I I I I I I I I I 03 06 09 2010 年份 图4-7 2001年-2010年江苏省城镇人口所占比重变化情况 (数据来源:2011年江苏统计年鉴) Figure 4-7
towns in Jiangsu province's population changes in proportion 42 讨 4论分析 从图中可以看出,近十年我国城镇人口处于不断增加的状态。2001年江苏 省城镇人口为3134.73万,2010年为4767.63万,10年间增加1632.9万。而2001 年江苏省农村人口为4223.79万,2010年为3101.71万,10年间减少1122.08万。 2015年江苏省制定的城市化目标为63% (江苏省"十二五"规划),如按现有人 口计算,到"十二五"结束江苏省要完成对188.86万农村人口的转移任务。 要转移的这些人口将被分流到哪里去?按照目前的江苏省城市化的采取的 主要措施(设置开发区、县改市、县改区、乡改镇),江苏省城市化过程中转移 的农村人口其实只是留在原处,而没有实质性的改变,即"人口城市化"速度要 大大慢于"土地城市化"的速度。城市化发展在一定程度上在行政区划分调整、 变动的结果,而非主要通过农村人口进入城镇实现。 这样的农村人口城市化,虽然农村居民身份变成城市人,但却没有获得与 城市居民相同的公共服务水平。城市化没能给这些人群带来实质性的内容,从而 还会引起这些人群向条件更好的区域流动。 下图为2000年和2010年两次人口普查数据, 3 f&9 2500 r I 数量(乃人) r I 1000 I ^ I I I 苏南 苏中 苏北 地区 图4-8 2000年苏南、苏中、苏北地区人口总量 Figure 4-8 in 2000, the population of southern Jiang训,middle and northern Jiangsu area yTi^rpi I 3500广 1^—严 01 3000 r ■。1636.12 数量丨万人)1500 f=-7l 1000 苏南 苏中 苏北 地区 图4-9 2010年苏南、苏中、苏北地区人口总量 (数据来源:2011年江苏统计年鉴) Figure 4-9 in 2010, the population of southern Jiangsu, middle and northern Jiangsu area 43 苏硕 江师范大学士学位论文 据江苏省统计局最新调查显示,2011年末,苏南地区人口增加28.45万人, 苏中地区增加1.41万人,苏北地区减少0.4万人。江苏省人口变化整体呈现出"南 增北减"的趋势。正好与我们上文的分析相符合。 外来务工人员持续向经济发达城市输入将引起流入城市社会人口快速增 力口。值得一提的是,随着时代变迀,在农民工队伍中出现一个显著的变化,即新 生代农民工己成为主力军,与他们的父辈相比,新生代农民工具有强烈的融城愿 望,他们渴望与城市居民同样的待遇,也包括获得基本的体育服务权利。而我们 知道,城市社会人口的增加必然会对城市公共体育资源使用产生巨大的影响。因 为虽然城市公共体育服务水平要高于农村,但是公共体育资源在城市仍是一种稀 缺性资源,当外来人口试图分摊他们的"蛋糕"时,势必会对城市居民与外来人 口之间的和谐发展产生影响。 因此,本文认为江苏省公共体育服务体系的建设要考虑到省内人口的流动 变化趋势,公共体育服务体系最终能否成功要以满足居民的需求为基本标准,人 口的变化势必要求公共体育服务体系做出相应的调整。 4.4.4完善江苏省公共体育服务体系的若干建议 4.4.4.1合理安排公共体育服务内容,全面提高公共体育服务质量 针对当前江苏省公共体育服务中"硬件服务产品"与"软件服务产品"的 均衡供给问题,要采取灵活多变的方式进行完善。在体育社会指导员问题上,一 个有效的社会体育指导服务队伍是组织开展群众体育活动的基本保障,因此,政 府部门要加强社会体育指导服务之类的"软件服务产品"供给上。加大对社会体 育指导员的培训投入,提高社会体育指导人员的专业技术。同时,政府应该建立 相应的社会体育指导人员岗位机制,这里的岗位机制不是设立专门的社会体育指 导人员岗位,可以采取灵活手段,如淮安市大学生村官兼任农民体育指导员的创 新之举。由大学生村干部对农村居民进行体育指导服务,开展丰富多彩的体育活 动服务广大基层群众。中国就业促进会副会长陈宇认为,淮安市政府利用体育这 一绝佳的切入点,找到了提升大学生村干部能力培养和农村体育人才培养的最佳 结合点,是"一箭多雕"智慧举措,这项工程新理念和新做法具有人才培养里程 碑的社会意义[82]。 其次,在解决公共体育服务信息服务上要充分利用网络工具。网络信息技术 的发展使信息的传递发生了巨大的改变,因此,体育部门要充分抓住机遇,积极 44 讨 4论分析 建设公共体育服务信息平台,提高公共体育服务信息能力。 解决当前的现状,第一,要努力提高政府电子政务信息公开形象。当前我国 关于政府公开政务信息的基本文件是2008年实施的《中华人民共和国政府信息 公开条例》,该条例是对我国各级政府公开信息作出了一般性要求,但我们要清 楚地认识到体育部门政府信息还有其特殊性,如地方政府举办大型运动会开支收 益情况、体育场馆建设运营效益公布等,尚需要配套制度来解释具体公布细节。 根据体育政务的特点细化《条例》,明确政府信息公布的基本内容。如将重大项 目建设作、大型运动会资金支出、财政预决算、行政收费、为各级体育部门政务 信息公开的基本内容和硬性指标,在保证政府基本信息得以完整公布的前提下, 各地方再结合实际情况设立地方专栏,推动地方体育事业发展。加快制定政府信 息公开相应配套制度体系,建立体育部门政府信息公开基本模式,使其符合体育 部门工作特点。建立统一信息公布格式与条框。如财政预算、决算公布名目、分 类以及更新的时间说明,这样才能对于体育部门政府信息公开更具有指导意义, 方便公众获取信息。据报道,2010年初欧盟在预算质询时专门请来中学生帮忙 "审查",以确保其内容和形式能够为大多数民众理解,这应该给我们以触动和 借鉴[83]。第二,抓住机遇,积极建设公共体育信息为基本内容、省市县乡四级的 公共体育信息服务网络平台,提高居民享有公共体育信息服务的水平。加强公共 体育服务信息数据库建设,如"江苏省全民健身网"的健身活动点查询系统,为 居民提供便捷的服务平台。 4.4.4.2保护"第三力量",发挥非营利组织的优势提供服务 非营利组织是一种"草根"群体,其带有民间性和自愿性。由于非营利组织 起源的基层性决定了其代表的利益群体的基础性、真实性,同时也要看到非营利 组织涉及的往往是政府和市场组织难以兼顾的对象,具有"补缺"的显著优势。 但由于其组成目的不以利益为最终目标,所以多数非营利组织在后续的运行发展 中遇到众多困难,当前政府部门对社会体育非营利组织作用的忽视也更加剧了其 作用的发挥和自身的发展。因此,首先,政府部门要从政策上明确社会体育服务 组织的地位,确定其合法权利,从而在制度上保证社会体育服务团体得到保护。 其次是资金上对社会体育服务团体提供给支持,促进其发展强大。比如政府与社 会体育服务团体合作,通过受资助组织提供具体服务,这将不仅有助于服务效果, 45 苏硕 江师范大学士学位论文 而且还可以间接促进社会体育团体成长,不失为一种"两全其美"的公共体育服 务制度安排方式。 I评估监督结果 政府- 〒 ]资 委 托I 1 社会 技I ^受资助组织 ^ 第三方评估机构 资金术等I_ ||_I I 具 需 体 求 服 反 务 馈 1 r 公众 意见反馈 图4-10政府与体育非营利组织合作的公共体育服务供给模式 Figure 4-10 the government and the nonprofit organization cooperaiton of public sports service supply model 4.4.4.3统筹城乡发展,建设社会主义新农村和中小城镇公共体育服务体系 表4-7我国城市化发展战略的演变过程[84] Table 4-7 the evoluiton process of urbanizaiton development strategy in our country 主要内容 ~第一阶段 年 战后城市恢复发展,城市人口急剧增多 第二阶段 年 出台户籍制度管理条例,二元社会制度形成 第三阶段 年 各类城市再次发展,城市人口再次扩张 第四阶段 年 重新重视小城镇,提出小城镇与各类城市并重,协调发展 第五阶段 2005年至今 小城镇作为城市化的核心,建设社会主义新农村 从我国城市化发展战略的发展历程来看,每次战略的转变都会引起农村人 46 讨 4论分析 口的变动(图4-11)。从新中国成立至1958年间,我国处于战后城市化恢复发展 期,农村人口向城市流动迀移,从而引起城镇人口显著增加;为了控制城镇人口 的增长速度,当时政府在1958年出台了城乡户籍制度。从下图1949年至2010 年城乡人口比重曲线来看,在1958年实施城乡户籍制度后,我国城市人口比重 增长趋于平缓,甚至略有下降。然而到80年代我国开始实施改革开放,经济发 展突飞猛进,经济因素成为人口流动的主要因素。从图中明显地看到,在1958 年至1980年间我国城市化水平趋于稳定,而1980年至2000年间,短短20年间 我国城市化水平提高了 16.86%。如果说80年代以前是计划经济时代的政府"自 上而下"的城市化阶段,那么80年代后则是以市场经济为主的"自下而上"的 城市化阶段,政府管制下的城乡户籍制度不再是农村人口迀移的主要障碍。 100 I 1 lI—9_*城镇人口占总人口比例I 90 ~-61 B~农村人口占总人口比例I 80 70 ^ 60 &^ 50 40 30 10 Q I I I I I I I I I 60 90 20 图4-11 年我国城市人口和农村人口所占比例 (数据来源:中国统计年鉴2010年) Figure 4-11
China's urban population and rural population proportion 从目前我国的经济发展现状和国家的宏观城市化发展战略来看,我国未来一 段时间内农村人口还将发生巨大的变化,其主要特点表现在:农村剩余劳动力继 续向城市涌入,而且规模还将增加;市场经济因素是影响我国农村人口流动和迀 移的主要因素。在解决农村人口迀移和流动问题上,政府开始由"管制型"向"引 导型"手段转变。现阶段,我国政府采取的"引导型"策略是以小城镇作为建设 核心,同时建设社会主义新农村。 江苏省"十二五"规划中也提出加强中小城镇的建设,发挥连接城乡的纽带 作用,增强综合承载能力和农村人口吸纳能力,形成农村经济和公共服务供给中 心。此外,规划中还提出城乡水平进一步提高的目标,社会主义新农村建设取得 47 苏硕 江师范大学士学位论文 明显成效。可见江苏省城市化发展也将重心放在中小城镇和社会主义新农村上。 因此,江苏省要充分抓住新时期城市化战略实施的历史契机。首先,在小城 镇建设过程中,根据小城镇功能定位、人口发展等因素将公共体育服务体系建设 纳入小城镇城市化长远发展规划中。其次,努力提高新农村公共体育服务水平, 缩短城乡公共体育服务水平差距。一方面政府部门要出台新农村公共体育服务体 系的指导性政策文件,提出具体建设指标,用于促使各级地方政府切实提高农村 公共体育服务水平。另一方面,增加对新农村公共体育服务财政投入力度,建立 监督管理机制,确保资金落实到位,惠及广大基层群众。 4.4.4.4完善公共体育服务机制,为外来务工人员送去温暖 当前城市对农村外来劳动力实行的是一种"经济接纳,社会排斥"的做法, 表现为农村劳动力可以进城务工获得一定的经济收入,却不承认他们在城市中的 社会成员身份,将他们排斥在城市社会保障和公共服务体系之外[85]。然而,国务 院2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》却明确提出:切实 为农民工提供相关公共服务,把农民工纳入城市公共服务体系。从而可见,当前 城市公共服务排斥外来务工人员的做法是一种错误行为。因此,城市公共体育服 务管理部门必须重视对外来务工人员体育权利的保护,有责任为他们提供基本的 体育服务,让这些为城市繁荣做出贡献的农民工共享城市公共体育资源。 首先,公共体育服务管理部门要重新认识公共体育服务的内涵,转变对外来 务工人员的认识是外来务工人员公共体育服务供给工作得以开展的前提。其次, 建立完善的法律体系,用法律手段保障外来务工人员合法获得公共体育服务权 利。"法律秩序的任务就在于决定其中哪些被承认与保护,和应在什么范围内加 以承认与保护,以及在最小限度的磨擦和浪费的条件下给予满足[86]。虽然当前中 央和有些地方政府也制定了一系列法律法规,对促进农民工体育权利的保护和农 民工体育活动的开展具有很大的作用,但是由于城市经济的发展和企业规模和数 量的增加、政府宣传普及力度不够以及相关制度完善的滞后性,致使有些企业单 位对农民工体育服务制度认识不清,损害农民工体育权利。因此,政府需要进一 步根据新时期外来务工人员体育发展变化建立与之相配套的法律法规文件,使外 来务工人员体育服务工作走向制度化、科学化。地方政府应严格企业管理,加强 宣传教育,监督企业体育服务管理工作。成立农民工公共体育服务组织机构,为 农民工体育权利保护提供诉求平台。最后,采取多样化多途径手段为农民工提供 具体公共体育服务产品。有一点要强调的是,这里的多样化也包括提供公共体育 48 讨 4论分析 服务主体的多样化,不仅仅是政府管理部门,而且还包括用人单位、公益组织和 城市社区体育组织等。通过多元化服务主体为农民工提供公共体育服务产品,力口 强农民工与城市居民和的交流,从而加深彼此理解,消除藩篱,创造和谐社会。 由于农民工自身的特点,政府部门和其他主体在提供公共体育服务产品要遵循以 下几点原则:(1)服务的免费性。尽管目前农民工收入水平较以前有大幅度改善, 但是对于多数农民工来说,体育消费还是属于他们的"奢侈消费品"。因此在对 农民工公共体育服务供给上,保证供给服务的免费性,促使农民工积极参与。(2) 服务获得的便利性。保证农民工在不影响正常工作下获得便捷的公共体育产品服 务(3)内容的包容性。由于农民工结构正在发生着新老两代人的转变,农民工 人群层次化,因此提供的公共体育服务产品也应该具有层次性,以满足不同农民 工群体的体育需求。(4)方式的交流性。通过各种方式,开展丰富多彩的体育交 流活动,为城市居民与务工人员搭建沟通的桥梁,消除偏见,为新生代农民工城 市化进城发展破除障碍。 49 苏硕 江师范大学士学位论文 5结论与建议 从整体情况来看,目前江苏省公共体育服务体系建设取得了良好的成绩。与 此同时,我们也要认识到还存在一些需要完善的地方,在公共体育产品供给内容 上缺乏对"软件服务产品"的供给,主要表现公共体育指导服务和公共体育信息 服务产品上。数据显示截止到2011年5月,目前江苏省共有114848社会体育指导 员(除连云港市),而2010年江苏省人口约为7427万人(除连云港),万人拥有体 育指导员约仅为15.46人;在江苏省体育指导员总人数中,国家级指导员有310人、 一级指导员有1626人、二级指导员有17496人、三级指导员有90218人,总人数中 各级别人数比为1:5:56:291,与国家规定的国家级:一级:二级:三级=1:10:30:80 差距甚远。公共体育信息服务中突出的问题是度服务信息缺乏及时公布,并对财 务信息公布缺乏力度;在公共体育服务供给主体利用上,忽视发挥非营利组织主 体供给的优势。从当前江苏省公共体育服务供给模式来看,政府采用主要方式有 两种,一}