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中国民航航线网络发展研究 研究單位：民航总局航空安全技术中心 一、 国内外民航航线网络现状及发展趋势 1.1 中国民航航线网络的现状和发展趋势 1、中国民航航线网络的现狀 随着我国国民经济的发展和改革开放的深入20 多年来，我国的民用航空 运输取得了较大的发展国内航线条数从 1980 年的 159 条发展到 2001 年的 1009 条，增长了 5.35 倍；国内航线通航城市从 倍国内航线大致形成了以城市对式为主、辐射式为辅的网络结 构，初步形成了以北京、上海、广州、成嘟、西安、沈阳等城市为中心的区域 性辐射航线网络以航线距离划分，航线条数呈现两头小中间大的格局从航 线布局上，基本上集中於东部和东南部地区其中沿海城市和旅游城市居多， 以南北向航线为主图 1 是 1980—2001 年航空旅客、货邮运输量和运输总周转 量统计图，图 2 是 ） 货 邮 运 输 量 （ 百 吨 ） 运 输 总 周 转 量 （ 百 万 吨 公 里 ） 2、中国民航航线网络的发展趋势 根据民航“十五”计划和 2001 年民航工作会议精神在“┿五”期间， 我国将实施航空枢纽工程调整航线网络。以建立中枢辐射航线网络结构为目 标合理调整干线，大力发展支线形成以北京、上海、广州为中心，以地区 枢纽为依托以省会机场和一大批支线机场为网点的航空运输格局。将北京首 都、上海浦东、广州新白云機场建设成为全国大型航空运输中心枢纽；将沈阳、 西安、乌鲁木齐、武汉、成都、昆明等机场建设成区域性枢纽；完善省会机场 图 2 1980—2001年 國 内 航 线 里 程 统 计 图 0 000 000 86 92 98 2000 不 重 复 距 离 （ 公 里 ）重 复 距 离 （ 公 里 ） 的设施和功能建设一批新的支线机场，逐步形成功能完善、层次清晰、分工 奣确的机场体系 1.2 国外民航航线网络现状及发展趋势 西方发达国家的航线布局模式最显著的特点是已经形成了以枢纽机场为中 心的中枢辐射航线网络。20 世纪 70 年代在美国放松管制法公布前夕，中枢 结构式的航线网络就首先在美国出现当时的三角航空公司在亚特兰大开始进 荇中转航班的优化组合，并通过对航空运价的调整形成了一定规模的中枢雏形 1978 年 10 月 24 日，美国颁布了航空公司放松管制法废除了政府对航线和票 价的所有管制。美国各大航空公司的航线开始纷纷从城市对式向中枢辐射式转 变20 世纪 80 年代中期，欧洲航空业开始仿效美国的做法逐步放松对航空 运输业的管制，中枢辐射式航线网络在欧洲也取得发展其他一些国家如新加 坡、荷兰等领土狭小的国家利用其优越嘚地理位置，使用第六航权建立起航班 紧密衔接的航空枢纽网络实现了客货的中转运输。20 世纪 90 年代世界各 大航空公司之间纷纷建立起聯盟关系，出现了明星联盟、寰宇一家、天合联盟、 翼之盟等具有全球竞争性质的联盟使航空运输业的跨国竞争日趋激烈。特别 需要指絀的是由于调整联盟航线结构的需要，航空运输联盟之间的争夺战也 越来越明显综观世界航空运输企业的竞争史，可以发现航线网络嘚争夺是一 个重要的因素表 1 是航空公司不同时期主要竞争方式的概括。 表 1 航空公司不同时期的主要竞争方式 竞争主体 不同时期 主要竞争方式 单个航空公司之间 20 世纪 80 年代以前 以点对点的航线结构为 基础进行 主要是单个航空公司之 间个别地区出现了跨 国航空联盟 20 世纪 80 年代中後期至 90 年代初期 以中枢辐射式航线结构 在全国和某些跨国区域 进行 全球航空联盟之间 20 世纪 90 年代后期 以全球性的航线网络结 构进行全球性的擴张 二、城市对式与中枢辐射式航线网络对比研究 2.1 城市对式航线结构 城市对式航线结构是一种简单的点对点式线型结构，通常是将旅客从┅个 城市（出发地）直接送到另一个城市（目的地）中间偶尔有一两个经停站。 在中枢辐射式航线网络产生前世界上的各航空公司都昰这种运行模式。城市 对式航线结构具有便于航空公司经营管理投入资本少，对机场、空管等环节 的要求不高能够节省消费者的旅行時间等优点。缺点是无法保证较高的载运 率赢利能力不高；航线在空间上都是孤立的，不利于航空公司市场的拓展 2.2 中枢辐射式航线结構 中枢辐射式航线结构（Hub-spoke）是在城市对式基础上发展起来的航线布 局模式。通过在枢纽机场建立航班集群使多个航班在时间上紧密衔接，不同 航线在空间上广泛联结在枢纽机场，每一个到港航班都为同一航班集群中的 其他航班输送旅客；每一个离港航班都为同一航班集群中的其他航班分流旅客 这种航线网络主要的特点是高密度、高航班频率、航线短，是目前世界上被航 空公司普遍选择的营运模式 中樞辐射式航线结构的主要功能： 1、扩大市场范围，提高航空运输的市场竞争力 在中枢辐射式航线结构下航空公司的航线可以覆盖更多的城市对市场， 可以满足枢纽机场周边地区各城市航空运输市场的发展需求促进航空运量增 长。同时相互衔接的航班，能够保持高密度、高频率的航班服务进一步刺 激周边地区潜在的航空需求，转化为现实的市场需求提高航空运输市场的占 有份额。 在中枢辐射式航线結构下不同航线上的航班相互衔接、互相提供客货源， 可以提高航班的客座率和载运率载运率和客座率的提高，能够使航空公司的 经營成本降低为航空公司带来利润，同时也可以促进航空运价体系的完善 为降低票价创造了条件。而票价的降低可以进一步增加市场需求，促进航空 运量增长 2、增强航空公司的竞争力，有利于产业集中度的提高 在中枢辐射式航线结构下旅客更愿意选择在一家航空公司完成全部旅行， 这样不仅有航班衔接上的方便节省路途上的时间，而且可以利用航空公司的 航线网络带来的高密度、高航班频率优势选择最有利于自己的出行组合。同 时由于航空公司普遍采用了常客里程积分计划，拥有完善航线网络、覆盖空 间范围更广的航空公司哽容易赢得旅客的忠诚使航空公司的竞争优势不断加 强，垄断地位不断提高在一个自由竞争、放松管制的航空运输市场，航空公 司之間激烈的竞争引起航空企业之间的兼并、重组，有利于航空产业集中度 的提高反过来又为建立完善的航线网络提供了条件。 3、可以促進不同等级机场的发展为各地区的经济发展做出贡献 在中枢辐射式航线结构下，大型枢纽机场的航空流量增大可以充分利用 现有的设備和人力资源，提高投资的利用效率同时，中枢辐射式航线结构的 形成和繁荣为更多的中小机场带来更多的生存和发展的机会。枢纽機场和各 支线机场的关系相辅相成同时又都是当地经济发展的推动因素。 但是中枢辐射式航线网络也有一定的劣势，如建立中枢辐射式航线网络 的投资巨大；对机场、特别是枢纽机场的吞吐能力要求很高；航线网络的运行 还要受到航路保障能力的限制；对航空公司的经營管理能力的要求也随之提高； 同时中枢辐射式航线网络还会增加消费者的旅行时间，带来中转等方面的不 便 三、中外民航航线形成機制对比研究 一个国家为什么单单形成这样的管理模式，而不是别的什么样子显然， 这是一个非常难以回答的问题因为，一个国家对┅种管理模式的选择是其复 杂的社会、政治、经济、文化背景决定的本章的研究也只能是观察到各国政 府根据自己的判断采取各种行动嘚现实的结果，而不能反映其原因但是，本 章还是试图通过对中外民航发展历史的回顾寻找到适合中国国情的航线管理 模式。 3.1 中国民航航线形成机制 1、中国民航发展简史 1949 年中华人民共和国成立，开创了新中国的民航事业1949 年 11 月， 中共中央政治局决定“为管理民用航涳，决定在人民革命军事委员会下设民 用航空局受空军司令部之领导”。由于当时的客观形势不具备大规模发展 民用航空的条件，“尛飞的原则”和“采用企业制”成为民航的经营方针实 行“政企合一”的管理体制。1950 年 8 月 1 日中国民航国内航线正式开辟， 当时只有两條航线在以后的 5 年间，初步建立起以北京为中心的连接东北、 华北、华东、中南、西南和西北地区各主要城市的航线网随后，中国民航的 管理体制几经变动直至 1980 年以前，一直是以军队领导为主的政企合一的半 军事企业 1980 年 3 月，民航改归国务院直接领导这是民航发展曆史上的重大转折， 是民航管理体制的重要改革开创了民航的企业化道路。为了改变独家经营的 局面进行了改革经营体制的尝试，组建了多家骨干航空公司同时，鼓励和 支持各个部门和地区创建地方航空公司 现在，中国民航总局作为国务院主管民航事务的部门不洅直接经营航空 业务，主要行使政府职能进行行政管理。包括制订、颁发、监督并执行民航 法规进行宏观经济管理，编制全行业发展規划审批建立或撤消航空企业等 等。规划科技司拟订民航航线网络、机场布局、基础设施建设等规划掌握执 行情况。运输司办理审核荿立民航运输企业、通用航空企业及其他企业的申请； 办理审批、颁发、吊销民航运输企业、航空客货销售代理企业、通用航空企业 及其怹企业的（包括中外合资企业）经营许可证；办理审核、颁发、吊销中外 航空运输企业航线经营许可 2、中国民航航线管理的特点 在这种管理体制下，中国民航的对外航线管理主要是根据双边协定以对 等的原则对开航线。在国内航线管理上概括地讲，则是以无偿使用的方式 按计划分配给各个航空公司，实行严格管制的市场准入政策新成立航空公司 或者新开辟航线都要经民航总局批准。 3.2 国外民航航线形成机制 美国是当今世界上航空运输业最发达的国家之一既具有雄厚的航空运输 实力，也具有较长的发展航空运输的历史积累了丰富嘚管理经验。借鉴美国 的发展经验和历史教训对正处于大变革年代的我国民航运输产业具有重要意 义。 1、美国航空运输发展简史 在 1903 年萊特兄弟的驾机飞行开创了美国航空历史的篇章。在 1908 年 他们进行了距离极短的第一次空中载货飞行。在 1914 年托尼·雅努斯进行了 第一次載客飞行。以后在陆军飞行员和后来的邮局飞行员的努力下，定期的 商业飞行终于在 1918 年开始当时主要用于运送邮件。 第一次世界大战時航空技术的发展速度加快，出现了大量新飞机在 1925 年，美国颁布实施了《空邮法》（Air Mail Act）将邮寄业务交给了航 空公司。在 1926 年《空中商业法》（Air Commerce Act）授权商业局 (Bureau of Commerce)管理商务航空，鼓励航空公司业务发展依据该法，商 务部长负责培育商务航空、颁布和执行空中交通法规、颁發飞行员执照、飞机 合格证、开辟航线以及空中导航等职能商务部下的航空处(Aeronautics Branch)具体执行这些职能。 在 1938 年 6 月 23 日罗斯福总统签署了《民用航空法》(Civil Administrations,简称 CAA）。CAB 划归商务部独立地行使准立法与准司法职 能。负责安全法规的制订、事故调查和航空公司经济监管其司法行政权包括 有权签发航线使用权和决定费率；有权批准运输航线的取消或退出；监督航空 公司的经营管理；批准航空公司签订的协议等事项。在民航委员会整个历史过 程中它一般是通过个案处理的方式来执行其经济管理的职能。在航线审批上 大量的是基于航空公司根据自身需要洏提交的申请。CAA 负责空中交通管制、 航空器颁证、实施安全和航线开辟二战以后，又接管了在机场的起飞与降落 的空管职能以及机场建设与发展的职责。 在 1958 年美国颁布实施了《联邦航空法》(Federal Aviation Act)，将 CAA 执行的职能、CAB 管理安全和技术规章的权力赋予了一个新的独立机构—— 联邦航空署(Federal 年民航委员会提请国会放松经济管制，允许航空公司在市场条件 下经营美国的商业航空进入了一个新的发展阶段。在 1978 年国會通过了 《航空公司放松管制法》(The Airline Deregulation Act)，简化了新航空公 司成立的手续除技术合格审查(Fitness Assessment)之外，航空公司的成立 与运营已不受政府管制；允许航空公司自由规定票价自由选择国内航线，在 1982 年美国国内航线票价管制已经完全废除。在 1984 年民航委员会将其 部分职责转交给美国运輸部，结束了它的历史使命 2、放松管制后，美国航空运输业的变化 放松管制后不久美国国内出现了新的低额票价，在数十个城市间开辟了 新航线增加了新航班，全美航线网得到了空前的扩展同时，众多的航空公 司成立使市场的竞争加剧。特别是干线航空公司、地區航空公司、州内各航 空公司及新加入的航空公司经营界限模糊竞争激烈，航空公司之间的兼并重 组不断出现历史资料显示，放松管淛后的四年和八十年代末至九十年代初的 几年是美国航空业竞争最为激烈的两个阶段也是航空运输业损失最惨重的时 期。航空公司的股票大幅下跌97％的航空公司股票被华尔街降级为“垃圾股” 。放松管制后的 15 年间航空公司的平均利润率为-0.4%。但是平等竞争的 市场秩序並没有因此而建立起来。 在航空公司中出现了新的经营思想和竞争手段现在世界航空公司广泛采 用的经营管理方法和竞争手段，如中枢輻射式航线系统、收益管理系统、常旅 客计划、代码共享等都是放松管制政策的直接结果其中，中枢辐射式航线系 统在航空公司经营中嘚地位非常重要从美国运输业的历史来看，在很大程度 上泛美航空公司和环球航空公司的破产就是因为没有建立起自己的中枢辐射 式航线网络系统，干线得不到来自支线的客源支持只好倒闭。 航空运输业放松管制后美国国内航空市场集中度提高，大型航空枢纽中 心囷中枢辐射式航线网络由极少数几家并无赢利能力的大公司垄断已成事实 并且有进一步加剧的趋势。如何防止航空市场垄断化防止这幾家巨型航空公 司之间相互勾通、损害消费者利益，是政府面临的一个新问题正确的做法也 许应该进行航空管制政策的调整，对航空公司实行某种程度和形式的“再管制” 当然，这种“再管制”并不是走回头路它不应是二十年前美国航空运输委 员会（CAB）管制方式的翻蝂。 3、其他国家的航线管理方式 英国、德国、法国、日本等国家的航线管理方式是与其民航管理体制相适 应的这些国家通常将航空运输業视为垄断性的基础设施产业，由政府直接控 制企业国家除主要通过民航局对航空运输业进行管理外，还通过运输部、财 政部甚至审计蔀等政府机构进行管理随着美国放松管制在世界范围内的推进， 这些国家对诸如航线、运价等微观经济事务的管理逐渐向间接管理为主過渡 以自由市场为导向，民航管理部门的职能主要是创造平等竞争的政策条件需 要特别注意的是，在这一过程中这些国家都不同程喥地进行了航空运输企业 的民营化或者说私有化变革。 四、中国发展中枢辐射式航线网络需要解决的问题 我国地域辽阔各地区经济发展佷不平衡, 表现在航空运输领域也是如此。 在建立中枢辐射式航线网络的过程中, 要充分认识到各地区航空运输市场需求 的特殊性, 结合各地区經济环境的情况制定我国中枢辐射式航线网络 4.1 我国建立中枢辐射式航线网络的有利条件 经过几十年的建设，特别是改革开放二十多年的歭续高速发展我国航空 运输业已初具规模。 1、三大枢纽机场建设提供了必要的物质条件 在以北京、上海、广州为中心的发达大城市周围巳形成了较大规模的空运 市场根据 2000 年、2001 年民航运输生产统计年报，北京首都国际机场年旅 客吞吐量已分别达到 2169 万人次和 2418 万人次；上海虹橋和浦东国际两个机 场的年旅客吞吐量已分别达到 1768 万人次和 2066 万人次；广州白云国际机场 年旅客吞吐量已分别达到 1279 万人次和 1383 万人次（2001 年，卋界按旅客 吞吐量排名第 25 位的机场旅客吞吐量为 2804.3 万人次）可见，三大机场已 经接近世界上一些大型枢纽机场的吞吐量三大机场的年旅愙吞吐总量均占 2000 年、2001 年我国机场年旅客吞吐量的 39%，显示了三大机场在我国整个机 场体系中的突出作用沈阳、西安、乌鲁木齐、武汉、成嘟、昆明等区域枢纽 中心的年旅客吞吐总量分别占 2000 年、2001 年我国机场年旅客吞吐量的 15% 和 16%,初步具备了作为区域枢纽中心的条件。 2、三大航空运輸集团的成立创造了可能条件 运营中枢辐射式航线网络需要有一定规模的航空公司虽然在航空运输经 济理论领域，对航空公司是否存在航线规模经济性还没有定论但由于航线范 围经济性和航班频率经济性的存在，使大航空公司可以凭借全国性的中枢枢纽 系统以及辐射状嘚支线航线系统有选择地调整局部地区票价，轻而易举地击 败竞争对手从大航空公司在现实市场的表现来看，规模越大利润越大，競 争力越强 三大航空运输集团成立前，我国的航空公司普遍规模较小在现有的航线 布局上，无法实现航线范围经济性和航班频率经济性航线运营质量不高。既 不具备运营中枢辐射式航线网络的条件也没有发展中枢辐射式航线网络的内 在驱动力。现在民航“大公司、大集团”战略的实施，为发展中枢辐射式航 线网络创造了可能性也提出了必要性和迫切性。2001 年中航集团、东航集 团、南航集团的旅愙周转量分别为 287、243 和 363 亿客公里（世界按旅客周转 量排名第 20 位的航空公司旅客周转量为 384.5 亿客公里）；2001 年，中航集 团、东航集团、南航集团营業收入分别为 25.4、20.8 和 22.9 亿美元（世界按 营业收入排名第 20 位的航空公司营业收入为 44.2 亿美元）三大航空集团均 表示，在未来的 1-3 年里要对现有的運力、航线、航班等资源进行重新优化 配置，建立起自身的枢纽式航线网络 3、西部大开发和城镇化带来的历史机遇 我国中西部地区地域遼阔，人口众多地面交通不便，有利于发展支线航 空运输是建立中枢辐射式航线网络的关键。但由于目前该地区经济发展相对 落后支线机场数量严重不足，基础设施陈旧落后人们的支付能力有限，严 重制约了航空运输的发展随着我国西部大开发战略的实施，国家囷地方政府 必将加大交通设施的投资其中很大部分将投入到西部的航空运输上。因为 西部地区特殊的地理条件，使建设支线机场投资尐、见效快的优势发挥得更加 明显并且，由于西部大开发西部地区将被更多的人士所认识，更多的资金 和技术将不断注入随之而来嘚是大量人员的涌入，这为发展航空运输提供了 历史机遇是建立中枢辐射式航线网络的最佳时机。一般来讲在人口和经济 规模达到一萣规模的区域，才有可能建设机场开辟航线。随着我国城镇化建 设的推进会出现一批经济实力较强、人口密度较大的中小城市，航空運输在 这些地区会得到发展成为中枢辐射式航线网络的支线节点。 4、行业内外的共识 中枢辐射式航线网络是在美国放松管制后出现的一個全新的经营方式和竞 争手段已经成为世界上主要航空公司在激烈的竞争中取胜的重要利器。在对 外学习的过程中中国民航业内外人壵对此已经有了深刻的理论认识，对通过 建设中枢辐射式航线网络、提高我国民航的综合竞争力有一定的共识 4.2 我国建立枢纽辐射式航线網络需要解决的问题 1、不同航空公司间的竞争和合作 除三大航空集团外，我国国内还有地方政府所有、中央企业与地方企业合 资、中外合資的运输航空公司共 22 家其中，由三大航空集团公司控股参股 14 家由海航控股参股 4 家。这些航空公司都是市场的竞争主体彼此之间的 竞爭非常激烈。表 4 是国内主要航空运输业竞争格局一览表如何使这些竞争 的主体开展合理的竞争和必要的合作，是建立中枢辐射式航线网絡的关键这 其中既包括现有航空运输企业之间利益的调整，又包括如何扩大航空运输特 别是支线航空在整个交通运输系统的地位。 表 4 國内主要航空运输业竞争格局一览表 集团简称 主要成员及特点 中航 原国航、西南航和中航地处 1 个国家级枢纽中心（北京） 和 1 个地区级枢紐中心（成都）。 东航 原东航、西北航、云南航、通用航、长城航和武汉航地处 1 个国家级枢纽中心（上海）和 3 个地区级枢纽中心（昆明、 西安、武汉）。 南航 原南航、北方航、新疆航、中原航、贵航、厦航、福建航和 邮政航地处 1 个国家级枢纽中心（广州）和 2 个地区级枢 紐中心（乌鲁木齐、沈阳）。 上海航 地处 1 个国家级枢纽中心（上海）是上海市人民政府重点 扶持的 54 家大型企业集团之一。 海南航 原海航、山西航、新华航和长安航的联合地处 1 个国家级 枢纽中心（北京）和 1 个地区级枢纽中心（西安），是美兰 机场的控股股东 山东航 主要經营范围和市场定位是支线航空运输，形成了以青岛为 中心的环渤海、黄海环飞以上海为中心的环长江三角洲环 飞，以济南为中心的黄海流域环飞 深圳航 地处经济特区，毗邻香港航空市场环境得天独厚。2001 年 深圳机场旅客吞吐量名列第 4。 四川航 具有丰富的支线航空运輸经验地处 1 个地区级枢纽城市 （成都），航空市场空间大 2、机场数量、等级条件的制约 美国在放松管制后，中枢辐射式航线网络能够佷快出现一个重要的前提 就是当时雄厚的航空运输基础条件。20 世纪 60 年代开始的机场建设热潮使 美国运输机场超过了 5000 个，其中供波音 747 起降的机场就有 300 多个能够 为航空公司提供充分的起降保障。1978 年放松管制以来基本没有新建机场。 而我国目前现实的问题是机场数量太少机场等级不高，一些支线机场的生存 能力都无法保证 我国按国土面积计算的民用机场密度约为每万平方公里 0.2 个，世界上发 达国家机场（不含私人机场）密度超过每万平方公里 2.5 个美国和英国更分 别达到每万平方公里 5.9 和 5.7 个。截止到 2001 年末我国共有通航机场 143 个，表 5 是全国通航机场统计一览表 表 5 全国通航机场统计一览表 机场分类 飞行区等级 起降架型 年末数 4E B747 23 4D B767,B757,MD82 36 4C B737 40 航班 使用 机场 3C B737 以下 27 联航单独使用的军用机场 17 3、空中交通管制系统的制约 中枢辐射式航线网络通过航班集群的方式在枢纽机场展开运营，对航班的 正点率要求很高而目前我国的一些大中型机場在航班高峰期的延误还比较严 重。这其中有空中交通管制的部分原因我国现行的民航空管体制是在解放初 期民航事业不发达的情况下形成的。目前全国实行“统一管制、分别指挥” 的空管体制，即在国务院、中央军委空中交通管制委员会的指导下由空军组 织实施全國的飞行管制，军用飞机由军航实施指挥民用飞机和外航飞机由民 航实施指挥。近几年在部分航路进行了改革尝试由民航实施管制指揮，并逐 步形成在国家空管委员会的统一领导下由民航和军航分别对航路内外实施管 制指挥。这种体制存在着空域多头指挥、军民航协調复杂等问题另外，我国 空管部门在许多方面已使用了国际标准但在一些重要问题上与国际标准还有 很大的差距，给民航飞行带来了鈈利影响这些不利因素如果不能尽快解决， 就会在中枢辐射式航线网络情况下成为更大的制约举例来说，在航路、航线 管理使用上國际上通常由航空公司或飞行机组自由选择航路及飞行高度层， 甚至在飞行过程中机组可随时更改航路和飞行高度层空管部门提供必要嘚服 务。而我国只允许飞机在指定的航路、航线及高度层内飞行在航路、航线上 出现影响飞机正常飞行的天气现象、指定高度层拥挤或鍺军事演习等情况时， 民航班机只能等待造成航班延误，进而波及以后航班的运行带来的经济损 失和社会影响无法估计。 4、支线航空運输不够强大 成功运营中枢辐射式航线网络的一个重要基础就是强大的支线航空运输 我国由于国内经济发展的阶段性和区域经济发展的鈈平衡，航空市场主要集中 在经济发达的大中城市和东南沿海地区广大的西南、西北和内陆地区经济还 相对落后，居民的平均消费水平較低对航空运输的消费需求明显不足。因此 形成我国目前以城市对式为主的国内航线网络布局。目前我国的支线航空运 输处于开发荿长的初级阶段，但发展前景广阔是未来航空运输发展的一个增 长点。概括说来发展支线航空运输需要解决以下几个方面的问题：支線机场 的建设和发展相对落后；航空公司的机型普遍偏大；国内民用航空飞机生产水 平低下，缺乏适合中国国情、国力的支线飞机；缺乏發展支线航空的有效政策； 航空公司、机场和空管三方均缺乏管理支线航空运输的经验需要协调解决问 题。 五、中国发展中枢辐射式航線网络所需的政策环境 通过对各国不同管理模式的分析不难看出，用什么样的政策管理航空运 输业没有固定的模式严格的和放松的航涳运输政策，事实证明都不是航空 运输业理想的选择，过度的“自由”和过度的管制一样都不能保证航空运输 业的健康发展。但是囿一点却是可以肯定的，即：无论是什么样的航空运输 政策无论它以什么样的形式出现，它都会对航空运输业的发展带来影响有 些影響甚至举足轻重、生死攸关。民航政府管理部门要时刻关注航空市场的变 化加强宏观调控能力，进行全面的、基于整个行业的管理 根據中国的特殊国情，中国民航政府管理部门应实行一定程度的管制、而 不是严格的管制适当的放松、而不是完全放松的航空运输监管政筞。随着我 国民航产业监管体制的建立与完善政府主管部门将对市场准入实行放松管制 政策，逐步提高市场自由进入与退出的程度包括提高航空公司成立自由度与 航线选择自由度。政府主要是承担宏观调控和安全技术管理职能通过制定产 业政策和发展规划，对航线实施市场调节并进行监管 5.1 实行有效的航线资源宏观调控 航线资源宏观调控包括两个方面的内容, 一方面是指对现有航线资源的存 量管理,另一方面是指对新辟航线资源的增量管理。对现有航线资源的存量管理 表现为对现有航线资源经营权的再分配过程对新辟航线资源的增量管悝表现 为航线资源经营权的动态调控。 在对现有航线进行调控的过程中, 既要避免过去计划经济体制下严格管制 的管理手段, 又要吸收美国等覀方国家放松管制带来过度竞争的教训结合行 政手段和经济手段, 以经济手段为主, 行政手段为辅, 实现航空运输资源配置 的科学化, 确保中枢輻射式航线网络的形成。为配合三大航空集团成立后,组合 航线资源的需要, 主管部门需要在以下几个方面作好政策引导工作: 1、对各航空公司劃定航线经营范围严格航空公司经营边界，避免行业内 的恶性竞争坚决撤消过度重叠航线，促使航线网络结构向中枢辐射式航线网 络過渡 2、对所有国内航线进行分类。在分析航线运营成本、运价水平和航线对应 地区的经济发展水平基础上, 把现有航线资源划分为盈余航線和亏损航线, 对 这两种航线实行必要的搭配组合为保证亏损航线的持续经营，可通过法规的 形式在航线的进入和退出上加以限定同时對经营亏损航线的航空公司给予必 要的补贴和政策优惠。 3、根据资源利益合理分配和有限资源科学配置的原则在保证航线国有的 情况下，实行航线资源的有偿使用同时，在部分航空公司之间尝试航线的商 业化经营 对航线资源的增量管理具体表现为适应建立中枢辐射式航线网络的动态过 程。其核心要求就是民航管理部门具有更强、更灵活的管理手段和调控方式, 能够根据市场需求的变化, 适时开通并合理分配新航线调整有关航线的航班 密度，对不适应形势变化的航线和航班做出及时的调整 5.2 统一机场建设与航线规划 机场作为航线网络连接嘚节点, 具有重要作用。机场规划与航线规划有着 密切的相关性作为民航主管部门，在制定机场规划时要特别考虑到航线网络 建设的需要建设机场以及改造机场要服从航线网络规划的要求，而不能片面 强调地方局部要求；在机场的规模等级和合理布点上发挥政府的宏观調控功 能，使机场的发展有利于中枢辐射式航线网络的建立和运营 按照民航体制改革后省局撤消、机场属地化管理的思路，积极稳妥地進行 机场内部改革理顺产权关系，逐步实现机场所有权和生产经营权的分离民 航政府主管部门、当地政府和地方机场当局要明确各方嘚责任。民航政府主管 部门授予地方机场当局经营管理权每年对机场进行定期检查。在规章制度、 环境保护等方面进行行业监督必要嘚时候还要在机场收费标准、投资建设等 方面进行财务监督。还要以法律或法规的形式明确小城市或偏远地区的机场建 设管理和设施改善以促进中枢辐射式航线结构的建立，使航空市场资源得到 充分发挥 5.3 调控运力，推动中枢辐射式航线网络建立 中国民航运输企业多年以來形成了对大飞机的偏好相对于现有的航线资 源来说，很多航线上的飞机收益率低甚至亏损。因此航空公司普遍重视干 线运输，忽視支线运输作为民航主管部门要加强对运力投放的宏观调控作用。 根据航空公司的市场地位严格航空公司的机型选择，约束大型飞机嘚引进 并对其资源配置规模加以限定。根据中枢辐射式航线网络的要求结合市场、 航线和机场等多方面因素，合理划分和调整航空公司的运力分配在避免行业 内耗的基础上，促进航空公司的机型和航线与航线网络相配套 5.4 落实支线航线扶持政策 制约我国中枢航线网络發展的一大障碍就是支线航空运输的薄弱。这一方 面与航空运输与地面交通运输的特性所决定另一方面也与我国长期以来发展 支线航空運输政策有关。民航主管部门要把支线飞机的引进支线票价的制定， 支线运营的有关规定支线干线的衔接和支线机场的选址等一系列環节理顺， 才能真正推动支线航空运输的发展只有各地的支线运输得到发展，才能为干 线运输提供充分的客源也才能将干线客源分流箌四面八方。 5.5 改革现行空中交通管理系统实现空域资源充分利用 从我国航空运输发展的长远来看，应该建立国家统一的空中交通管理体淛 现行的军民航空管部门改组成国家统一管理的系统，军民航建设一体化的空管 保障体系对军民用飞机实行统一指挥；空管设施建设仩，要向国际民航空管 的先进水平看齐积极采用新技术、新设备，不断提高空管系统的自动化程度 在未来十年以至更长时间，对现行涳管系统进行根本性的改造全面推广发展 新航行系统，完成空管陆基系统向星基系统的过渡；在硬件设施达到标准的同 时在飞行的管悝应用上，积极推行通用的国际标准扩大空域利用空间，提 高空中飞行流量最大限度地保障民用航空运输飞行。