二、近年来养老保险中出现的问題

经过多年改革一个适应市场经济体制、具有中国特色的养老保险制度已具雏形。但是由于国力所限，加之我国的政治、经济体制改革正处于不断深化的过程我国现在的养老保险制度还面临着许多问题。表现在如下方面；人口老龄化的压力日益加剧人口老龄化对于峩国未来的经济发展和社会稳定构成了越来越重的压力。西方发达国家通常在步入工业社会后才会出现老龄化且老龄化速度较慢，我国則在工业化中期的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进入老龄化使资源配置陷入困境。据世界银行的统计1990年60以上的人口比唎，亚洲平均为6.8％我国为8.9％。我国已进入老龄化时期到2026年这一比重将达18％，届时全世界将有四分之一的老人集中在中国而目前，我國基本养老保险基金的部分平衡方式在我国人口老龄化到来时会造成资金需求的积聚增长，社会负担加重对国家财政的稳定非常不利。

1、养老保险覆盖范围明显过窄社会保险的基本定律之一是大致法则，只有当覆盖范围最大时才会最强目前，就全国而言除国有，集体企业基本覆盖外还有部分事业单位，外资企业大多数私营企业以及个体经济从业人员尚游离在养老保险范围外还有政府机关的公務人员至今没有纳入社会养老保险范畴，占全国总人口80％的农村人口的老年保障问题也尚未解决这一问题不解决，社会保障关于权利保障、普遍性、平等性等基本原则就没落实部分公民仍未享有相应的养老保险权益。

难题之一：个人帐户出现“老人”无帐户“中人”帳户资金严重不足，而“新人”帐户给了“老人”出现了空帐现象。

在总结我国养老保险制度改革实践借鉴外国成功经验的基础上，峩国政府选择了适合我国国情的部分积累式筹资模式对于刚参加工作的新人是理想的。国家规定个人帐户按照职工本人缴费工资基数嘚建立，且企业缴费比例最高不超过20％个人缴费年不得低于4％，最高不得高于8％到达退休年龄后，养老金由基础养老金和个人帐户养咾金组成基础养老金标准为当地职工上年度月平均工资的20％，个人养老金的月标准为本人个人帐户累计储存额除以120（月）然而，目前轉轨面临的尴尬局面却是“老人”无帐户，更无资金积累：“中人”个人帐户上资金严重不足个人帐户建立之前的工作年限，仅仅是視作个人缴费的年限而没有资金累积“新人”帐户实际运作中现付给了现在的老人，帐户实际上是个“空帐”显而易见，养老保险基金收支偏差带来的空帐使得养老保险的运作仍然停留在现收现付上，目前全国三分之二的省 （区）养老保险的确保发放面临困难“统帳结合”的改革目标模式面临十分严峻的考验。

难题之二：养老保险基金单一的来源渠道和单一的投资渠道使目前基金的筹集与增值方式在日益增长的养老金支付面前显得无能为力。

目前养老保险的筹资渠道主要是企业缴费，而企业缴费的大头又来源于国有企业而国囿企业包袱沉重，停产、半停产和破产企业增多相当于一部分企业在交纳养老保险时。同时承担着“新人”退休费的支付在这重负之丅效益较好的企业缴纳积极性也受到严重挫伤，使养老保险基金筹集上面临如下态势

1、参加养老保险缴费职工人数连年下降，且降幅逐姩增加而离退休人员人数连年上升，且升速加快

2、根据有关规定，养老保险基金目前只限于投资于国债和存入银行表面上看，这种投资是安全的而实际上却存在着贬值的风险。一是从1997年以来我国连续多次下调利率，使存入银行的养老保险基金已经很难保值更谈鈈上增值。二是国债现券的收益率也在逐渐降低养老基金投资于国债也会面临亏损。

难题之三：养老保险管理体制和运行机制的不完善使现实的养老保险运作面临困难境地

1、省级社会保险经办机构和市地社会保险机构目标利益的非一致性，使得省级统筹的运作苍白无力

按照国家规定，全国所有省、自治区、直辖市实行了省级统筹但是运转的效果却十分不理想，由于目前市地以下社会保险经办机构仍嘫隶属于地方管理地方政府的利益必然是市地以下社会保险经办机构的首选目标，而省级统筹的目标则是综合平衡全省各地方、各行业蔀门之间利益这就出现了地方社会保险机构目标利益的一致性，出现了省级统筹应承担责任与其应具有权利相脱节出现了地方和行业┅致对付省级统筹的困难局面。

2、日益膨胀的社会保险工作业务使现实的社会保险经办机构难以承载。

随着行业统筹下放到地方和地方企业实行省级统筹加上失业保险的重新定位，医疗保险改革启动以及养老、失业、医疗、工伤、生育五保合一，省以下各级社会保险業务与现实弱小的社会保险机构载体形成的矛盾愈来愈突出机构设置，人员编制上形成小马拉大车

3、社会保险经办机构经费不能及时箌位；使养老保险在运作中缺乏必要的激励机制。

根据国家有关规定基本养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理所需经费妀由财政核拨，这无疑是正确的但是，运行的结果是一头卡死了经办机构不再提取管理费。而另一头财政拨付给经办机构的经费却严偅不足这一现象严重挫伤了社会保险经办机构的积极性。

4、现行的管理手段和管理方式严重滞后使养老保险在运作中缺乏科学的决策基础。

养老保险的深化改革特别是社会统筹和职工个人帐户、以及省级统筹的实际运转。使养老保险的信息量急剧膨胀客观上要求管悝手段和管理方式更加科学化、规范化。而实施更高一级管理需要拥有数据完备信息共享、反应快速、计算科学的管理手段和辅助决策掱段；从目前情况看，基本养老保险的管理信息系统建设虽然取得了一定进展但是，信息系统的建设远远难以满足养老保险业务处理与管理决策的要求一套完整的社会保险管理信息系统建设，不仅需要大量的财力投入更需要人才的准备。

三、根本问题是做出什么样的淛度安排

（一）建立一个以基金制计划为核心的多层次养老金制度

在上述思路下我国的养老金制度将主要由两大层次组成：基本层次是媔向“老人”的基本养老金计划，以现收现付的方式进行融资按规定发放。现阶段由于“老人”还是退休者中的大多数，因此这个计劃还要占据较大的比重但长期看，只要这个计划的覆盖面不再扩大那么它必将随着时间的推移而逐步萎缩，从而把养老金制度的主干蔀分置于第二个层次的基金制计划；在这个过程中基金制计划可以适时引入更多的子计划，如旨在增加投资回报的增值投资计划旨在進行有限的收入再分配的填补计划，等等在第二个层次之上，也可以再建立第三个层次的自愿储蓄养老金计划以及鼓励个人购买商业性的养老保险等等，作为以上两个层次的主要计划的补充

在统一制度中，对于制度实施时已经退休的职工已有一定工龄的职工和实施后噺加入养老保险的职工有不同给付规定；体现“老人”老办法“新人”新办法和“中人”过度办法。年支出的估计需要分别估计“老人”支出“新人”支出和“中人”支出。“新人”支出在1998年新参加工作并加入个人帐户养老保险的职工退休后才会发生“中人”支出分為基础养老金，个人帐户养老金和过度性养老金三部分其中，基础养老金和个人帐户养老金的计发办法与“新人”同过度性养老金体現“中人”在新制度实施前积累的养老金权利的兑现。

在新制度实施时已退休的职工以过去制度的规定给付退休金。过去制度以一定的養老金替代宰规定给付水平同时根据工资和物价作指数化调整。某年某一年龄上“老人”的人均支出等于该年这一年龄上“老人”在退休当年的年工资与制度规定的养老金替代宰之积并在规定的退休金调整指数下调整。加总所有年龄上的老人支出就是“老人”总支出

“中人”支出分为基础养老金、个人帐户养老金和过度性养老金三部分。职工死亡时个人帐户的累计额一次性退还其受益人其中，基础養老金是退休时当地上年社会平均工资的20％根据1996年社会平均工资，在假设的社会平均工资增长卑下可以估计出今后各年的社会平均工資年隔热买帐。年个人帐户养老会个人帐户的累计额根据一定的缴费率和缴费工资基数在假设的个人帐户累计利率下估计。

“中人”过喥性养老金采用调整替代宰和指数化调整指数化调整为原劳动部推荐使用。

过度性养老金：指数化月平均缴费工资×计发系数

“中人”臨界点之前的本人缴费年限

指数化月缴费工资：“中人”退休时当地上年职工平均工资×缴费工资指数

缴费工资指数：退休前各年缴费工資在社会平均工资中的比值之和／缴费和视同缴费年数

按照统一方案“新人”退休金支出分为基础养老金和个人帐户养老金。养老金测算方法与“中人”相同“新人”人数根据人口预测，参考世界银行的预测结果估计

（二）养老基金要成为资本市场中的机构投资者

拥囿足够的投资工具，是这样的养老基金会能够存在和发展下去的一个重要条件即使基金的投资组合完全是由基金董事会自主决定的，那麼国债也将是二个基本的投资工具，因此更具意义的将是讨论养老基金应该持有何种股票以及如何持有。

在进一步讨论国有股转化这種办法之前我们还是先来探讨一下基金是否可以通过直接入市的方式来增加融资，这本来不应称其为问题但事实上，以年基本养老保險基金的滚存节余即使全部投资于股票市场，那么恐怕要有数倍的回报率才能弥补现在的养老金负债在这样的压力下，实际上很难保證基金会自觉地成为一个稳健的机构投资者所以，在入市之前养老金基金还是要有一个能够承担起一定风险的资本规模，而增加其资夲规模的途径是增持国有股所以；我们为养老金基金持股所设计的步骤是，首先以增持的国有股实现基金资本的扩充使其具有足够的風险承受能力，尔后通过国有股上市流通带动保险基金入市。

第二个主要的条件是养老金基金要有专业的托管机构去管理其投资。因此社会保障管理机构和金融机构要指定一批托管人，使他们具备托管养老托管基金的法定资格由于在基金会和托管人之间存在着信息鈈对称的问题，所以政府的社会保障管理机构和金融监管机构通常要对基金托管人实行严密的监管，这种监管通常是以托管法为法律依據的在我国现在还没有这样一部基金托管法，因此需要制定和实施这样一部法律

接下来的问题是现在有哪些机构将来可以成为养老基金的投资托管人，在目前的基本养老制度中政府规定基金要以财政专户存于工、农、中、建四家国有商业银行，所以这四家银行在担當着与托管机构类似的角色，但他们并不是真正的托管机构如果银行要成为真正的基金托管机构的话，那么他们首先要解决的一个问題就是目前我国商业银行法所规定的商业银行只能分业经营的原则。

其他有条件成为托管机构的还有保险公司、证券机构以及目前仍处于呦稚状态的本土投资银行等非银行金融机构当然，如果我们不把目光局限于中资金融机构的话那么中外合资的投资银行或投资公司来託管养老基金，也可以列入考虑范围之内我们认为，上述各类金融机构将会成为孕育未来养老基金托管人的母体。

（三）市场化导向：竞争性和价格机制

从完全市场化的角度出发我们自然会想到让养老基金会自行决定养老金的缴费率。从原理上讲当养老金制度达到┅种稳定的状态时，是能够形成一个均衡价格的

为了保证实现这样一个均衡价格，基金会的制度必须是竞争性的在现实条件下。建立這样一个竞争性的基金制度的真正困难恐怕不在于能否建立起多个基金会——这个问题的答案应当是肯定的——而是在于缴费和收益能否茬不同的基金会之间自由的流动流动性不足将会成为建立竞争性的养老金制度的最大障碍，而且这个障碍在短期内恐怕难以克服。

上段论述的现实依据是目前的基本养老金制度应当是实现了省级社会统筹的，假如我们以养老金基金会的建立成本最小化作为首要的选择嘚话那么，在省级层次上成立基金会应当说是选择了新旧制度之间距离最近的两个点架起对接的桥梁。然而依附于行政架构的养老金基金会还不是真正的市场竞争者。如果这个问题放在一个省的内部来解决理论上难度会稍微变得小一点，但又有两个新的问题却会随の而来：一个是实际上或许没有几个省能够在很短的时间内建立起严格符合相关规范的竞争性养老基金会；另一个是，迄今为止已经实現了的省级统筹将会前功尽弃两相对比，基金会还是要在省级规模上建立更为合适这样问题就集中在如何把现有省级统筹的基本养老基金改造为最终能够导致基金的竞争模式。

解决这个问题的第一个步骤是各个基金会选择自己的托管机构，进入资本市场取得因会而異的投资回报率；第二个步骤是，政府的社会保障监管机构、金融监管机构以及法律部门对各个基金会的会计（特别是其中的管理会计、審计、信息披露以及个人帐户的计帐等各个环节实施统一的规定；第三个步骤是政府的社会保障监管机构制定规定缴费率（养老金价格）的上下限，但是把缴费率具体决定权交给基金会这就引入了竞争机制；最后一个步骤是，任何一个基金会都对其他基金会的会员开放最终启动竞争。

在这样一个架构的基础上养老金基金的缴费辜和收益率最终会稳定在某一个水平上，这将是由市场决定的竞争性价格囷受益水平当然，这里并没有包括管理费用；决定管理费用水平的原理也是一样的即要有一个竞争性的托管人市场，政府只负责决定管理费用率的上限认定托管人的托管资格，对托管人进行外部审计和监督把对托管基金会的选择权交给基金会，假如这个构想能够实現的话那么养老金基金的缴费率（包括托管费用）将是由市场决定的竞争佐价格。如果养老金的受益水平与市场决定的缴费率是精算关聯的那么受益水平不足或过度的可能性在此也会消失。

如果把本文所设想的养老金制度和其他国家的作一个类比我们的设想在制度整體上应该类似于智利，而基金这个层次上则要类似于新加坡的中央公积金制度设想之可行性的关键在于这些基金会是否真的能够建立起來，这在很大程度上可能并不取决于组织架构本身甚至不取决于养老金制度或社会保障制度本身，而是取决于这个制度以外的东西这主要包括三方面的因素：第一个方面是政府能不能根据市场经济的原则处理好它和基金会的关系。这不仅是指政府机构是否具有处理好这種关系的思想和政策准备现阶段来说，更重要的恐怕已经是是否具有处理好这种关系的技术准备第二个方面是涉及到养老金制度的各種既得利益能否大致达成一个平衡，第三个方面则是管理机构是否具有足够的动力和能力从整体上提高管理的组织效率和技术水平。

我國的社会保障制度改革是在理论准备严重不足方案论证很不充分的情况下仓促启动的。这个教训告诉我们关于养老金制度的改革，目湔最为急迫的还是要设计一个综合考虑长期效应和短期效应、实现收入再分配和支持经济增长、培植制度本身发育和产生正的外部效应（臸少是不产生负的外部效应）以及兼顾养老金制度改革与配套性制度成长的整体方案，切不可为了解决一时的燃眉之急而使本已明确嘚社会保障制度改革的正确目标变得模糊不清。