物有所值量值是指在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，将公共部门比较值(PSC值)减去PPP模式下政府方净成本的现值(PPP值)所得到的余额。PSC值，是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品或公共服务的全部成本的现值。PPP值，是指在全生命周期内，政府采用PPP模式提供公共产品或公共服务的全部成本的现值。在PPP模式下，政府在全生命周期过程中承担的财政支出责任主要包括股权投资、建设补贴、运营补贴、风险承担、配套投入等，这些财政支出的现值即为PPP值。

　　物有所值量值是物有所值定量评价结果的一种表现形式。物有所值量值大于零，说明采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或公共服务项目在经济上是可行的，能够为政府方节约成本;物有所值量值小于零，说明采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或公共服务项目在经济上不可行，政府方将为此承担过高的成本。

　　二、物有所值量值的计算及其注意事项

　　在计算物有所值量值对应的PSC值和PPP值过程中，面临着以下三个亟待解决的问题：

　　1、全生命周期各项净成本和支出是采用净利润指标还是净现金流指标?

　　净利润遵循权责发生制原则，净现金流则遵循收付实现制原则，尽管两者在全生命周期的合计数相同，但其时间分布结构差异很大。PPP项目的资本性支出一般在建设期集中支付，在运营期的资本性支出通常较少。在净利润核算过程中，项目建设期的资本性支出对当期净利润不产生影响，项目运营期的收入则需要对应分摊项目设施的建设成本;若采用净现金流指标，建设期是集中的现金流出周期，运营期是分散的现金流入周期。考虑到资金具有时间价值以及政府采用PPP模式的动因之一是解决资金瓶颈问题等因素，我们认为，全生命周期各项净成本和支出应当采用净现金流指标。

　　2、计算PSC值是否需考虑资本结构的影响?

　　在政府采用传统投资运营方式中，其资金来源包括政府投入的资金和政府举借的债务这两部分。政府通过融资，一方面是为了解决资金缺口问题，另一方面也伴生着财务杠杆效应。政府通过融资会产生财务杠杆正效应还是负效应，取决于政府的资本金报酬率(或资本成本)与融资成本的对比情况，如果前者高于后者，则会产生正的财务杠杆效应，反之，则会出现负的财务杠杆效应。另外，资本结构对项目整体价值及项目投资内含报酬率均不产生影响，在项目整体价值和融资利率为常数时，资本结构与资本金报酬率呈函数关系。而PSC值是权益价值口径指标，并非项目整体价值(全投资)口径。因此，在计算PSC值过程中，通常应考虑资本结构的影响。

　　3、折现率是采用无风险报酬率还是有风险报酬率?

　　折现率反映了资本的成本，而资本成本是风险的价格，因此，折现率的高低取决于风险的大小。项目预期现金流的风险越大，折现率越高;预期现金流的风险越小，折现率越低(但不低于无风险利率);预期现金流无风险，折现率为无风险利率。PSC值中需将政府在传统采购模式下承担的项目全部风险量化为项目全部风险成本，PPP值中需将政府在PPP模式下承担的自留风险量化为自留风险成本，量化的风险承担成本计入项目全生命周期的现金流当中，由此得出的现金流可视为无风险现金流。因此，在物有所值定量评价中，我们主张采用无风险报酬率对PSC值和PPP值对应的净现金流进行折现，一方面是因为PSC值和PPP值对应的净现金流中已将风险量化为承担成本(虽然难以做到准确)，对无风险现金流应采用无风险报酬率进行折现，另一方面的原因在于，在政府付费和可行性缺口补助的项目中，PSC值和PPP值对应的现金流表现为净流出状态，即政府在项目中承担的成本大于其取得的收入，而反映风险的折现率一般用于收益的风险性，而不用于成本的风险性，选择较小的折现率对成本进行折现，体现了保守的原则。因此，选择最低的合理的无风险折现率可以保守估计物有所值量值，而以保守的物有所值量值进行评价，更能对社会资本是否获利过高作出识别。

　　三、物有所值量值的运用

　　1、物有所值量值的横向比较

　　将特定项目的物有所值量值与行业内或区域内其他项目的物有所值量值进行比较，可以在一定程度上印证特定项目的物有所值量值是否处于合理区间。当然，物有所值量值作为一种绝对数值，脱离项目规模而仅对物有所值量值进行横向是片面的，为此，可将物有所值量值除以PSC值，得出物有所值系数这一相对数值，再作横向比较。受政府传统采购模式下的市场化程度、竞争环境和协同效应等因素的影响，不同行业之间或不同区域之间的物有所值量值或物有所值系数可能缺乏可比性，在不具有可比性的行业或区域之间进行物有所值量值的横向比较，可能缺乏现实意义。

　　2、物有所值量值的纵向比较

　　运用物有所值量值进行纵向比较则具有很强的现实意义。对物有所值量值进行纵向比较，就是在PPP项目的全生命周期过程中的任何时点，对物有所值量值进行追溯定量评价。对物有所值进行追溯定量评价的主要目的，是衡量PPP项目在执行阶段是否持续实现和保持着项目采购阶段量化的物有所值量值(即PPP合同对应的物有所值量值)。对物有所值进行追溯定量评价，主要运用于对项目进行中期评估、绩效考核、风险再分配、项目调价和合同变更等环节，是判断在执行阶段实施风险再分配、合同变更以及项目调价是否公允的一个重要量化指标，也是在项目移交环节衡量项目是否如愿实现了物有所值目标的判断依据。

　　开展物有所值追溯定量评价，主要分为以下三个步骤：

　　第一步，确定物有所值量值的比较基准日和初始值。通常以PPP合同签署日作为比较基准日，将基于PPP合同计算得出的物有所值量值作为物有所值初始值(或称为物有所值初始量值)。

　　第二步，在项目执行阶段或项目移交阶段，计算物有所值量值的实现值，具体又分为两个具体环节：一是根据项目已执行期间的建造投入、运营成本和补贴收入的实际发生额，以及风险再分配、合同变更和项目调价对未执行期间现金流的影响，重新计算PPP项目已执行期间和未执行期间的现金净流量，然后折现至比较基准日，得出PPP实现值。二是重新确定PSC值，一般情况下，物有所值初始量值对应的PSC值通常并不会随着项目的执行而发生变化，除非项目实际执行情况表明项目资产范围、项目产出物、合作周期等参数发生了变更。因此，如果项目实际执行情况表明项目资产范围、项目产出物、合作周期等参数发生了变更，应根据这些参数的变更情况，重新计算政府传统采购模式下净现金流水平，折现至比较基准日，得出PSC值;如果在项目执行过程中，项目资产范围、项目产出物、合作周期等参数并未发生变化，则一般无需调整PSC值(即重新确定的PSC值与初始的PSC值一致)。将重新确定的PSC值与PPP值相减，得出物有所值量值的实现值(或称为物有所值的实现量值)。

　　第三步，将物有所值的实现量值与物有所值的初始量值进行对比，若前者高于后者，表明政府方在PPP项目中实现的物有所值程度超过预期，若前者低于后者，则可能出现了社会资本获利过高的情形。当物有所值的实现量值与物有所值的初始量值之间差异较大时，可能提示着需进行风险再分配或修订合同条款。在假设物有所值的实现量值与物有所值的初始量值相等的前提下，可通过插值法推算出风险再分配方案或合同条款修订方案的相关参数值，使风险再分配或合同条款修订过程遵循价值规律的要求，这有利于维护PPP 项目各相关当事方合法权益。

    2016年2月23日，大庆市信息惠民工程PPP项目顺利通过“物有所值评价”专家组评审，成为我市首个通过“物有所值”评价的PPP项目。

    按照财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《PPP物有所值评价指引（试行）》等要求，市财政局、市工信委组织邀请财政、会计、法律、信息技术、项目管理、经济、金融等方面专家组成评审专家组，对北京中建政研信息咨询中心（PPP咨询机构）出具的《大庆市信息惠民工程PPP项目“物有所值评价”》报告进行评审。

    专家组采用定性与定量分析相结合的方式，进行物有所值评价。定性评价认为本项目采用PPP模式，能有效增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争；定量评价采取公共部门参照标准法（PSC）对政府和社会资本合作项目全生命周期内支出成本现值与政府传统模式进行比较，计算出项目的物有所值量值（VFM）为7574万元，即采用政府和社会资本合作（PPP）模式能够降低项目全生命周期成本7574万元，实现物有所值。

通过充分讨论和综合打分，专家组高分通过了“物有所值评价”。一致认为本项目采用PPP模式，对具有“使用者付费”基础的项目采用建设-拥有-运营（BOO）的模式，对不具有“使用者付费”基础的项目采用建设-运营-移交（BOT）的模式，充分利用社会资本的资本、技术、管理、运营优势，能够有效提高项目运行效率，优化风险分配，增加公共服务供给数量、质量和效率，促进创新和公平竞争。

    本项目采用PPP模式的探索实践，为我市在基础设施建设和公共服务领域推广PPP模式，积累了宝贵的经验，有较强的示范意义。

关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知

PPP物有所值评价指引（试行）

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

PPP物有所值评价指引（试行）

第二条 本指引所称物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

第三条 物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。

第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

第六条 应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

第七条 财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。

第八条 物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

第九条 开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第十条 开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

第十五条 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

第十七条 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

第十八条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。

第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

第二十条 在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

第二十一条 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

第二十三条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。

第二十四条 专家组会议基本程序如下：

（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；

（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

第二十五条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

第二十六条 定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

第二十八条 PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

（一）参照项目的建设和运营维护净成本；

（二）竞争性中立调整值；

（三）项目全部风险成本。

第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为：

（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目；

（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。

政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

第三十二条 用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十七条及有关规定测算。

第三十三条 PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。

第五章 评价报告和信息披露

第三十四条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台。

第三十五条 物有所值评价报告内容包括：

（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

（三）评价结论，分为“通过”和“未通过”。

（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

第三十六条 项目本级财政部门（或PPP中心）应在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内，将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。

第三十八条 各级财政部门（或PPP中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

第三十九条 各级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理，通过PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强对全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。

第四十条 本指引自印发之日起施行，有效期2年。

附：1．物有所值评价工作流程图（略）

• 1. ．中华人民共和国财政部．[引用日期]