转自《财经国家新闻周刊》（微信ID：ENNWEEKLY）

1824年冬，洪泽湖大堤决口，湖水四下漫溢，泛滥成灾。对于朝廷来说，水灾固然糟糕，但更可怕的是：运河断了。

京杭大运河，人工开凿，堪称人间奇迹。它犹如长长的纽带，一头连着政治中心北京，一头连着'苏湖熟天下足'的江南。每年都会有三四百万石粮食从苏杭启程，经由这条纽带运往京城，满足帝都百万居民的消费需求。这样的运输方式称为'漕运'；南方运来的这些粮食称为'漕粮'。

从元朝到清朝，漕运延续了几百年，运输模式几乎从未改变过。

毫无疑问，漕粮是朝廷的财神爷，运河是朝廷的生命线。运河一断，意味着京城漕粮供应中断，并可能动摇大清江山的稳定。

这个棘手的难题摆在了道光帝面前。

进入18世纪，运河越来越脆弱，围绕运河而生的漕运体制也是弊窦丛生。

——淤塞。京杭运河纵贯南北，既沟通了各大水系，也饱受黄河水患之苦。清前期黄河连年决口泛滥，运河河道不仅屡受冲废，而且卷进大量泥沙，日益淤积，河床抬高，反过来使黄河频繁倒灌。洪泽湖大坝一旦坍塌，就无法蓄积足够的水量和水位，漕运船只将被困住。由于治理不力，江苏境内的运河河道几度淤塞，运输越发艰难，年复一年，漕粮抵达京城几乎越来越迟。

——'浮收'。在漕运过程中，损耗在所难免。官府不愿承担，便将其摊派给百姓。有时，征粮官故意使量斗装满冒尖（称'淋尖'），还用脚使劲踢量器（称'踢斛'）。这样，容器装得更多更实，踢洒在外的粮食就被中饱私囊。有时，征粮官在规定数外直接多收40%——50%。如果农民拒不交纳，便会被扣上'抗粮'的帽子。斗不过官府，又不愿认栽的农民，要么买通有权有势的人代为交纳，要么把粮食保护起来等待验收。如此一来，征粮官摊派不成，便软硬兼施，激起民众不满，'闹漕'事件不断。

——缺钱。漕粮开拔，需要兵丁押船护送。官府支付的全程运费只有每船300两，标准多年不变。随着物价上涨，早已脱离实际，根本不够用。为了补足差额，有的兵丁随船夹带南北特产，走私贩运，牟取暴利。然而，由于运河淤积，水深不足，船只超载私货，有搁浅的危险。官府遂严禁兵丁夹带私货。这样一来，差额依旧，兵丁们只好向沿途官府摊派，并将这笔钱最终转嫁给老百姓。

——冗员。乾隆以来，朝廷为了筹集战争经费，以捐官为名卖了许多顶戴。这些新官来到省里报到，无缺可去，一般都塞进漕运系统，搞得人满为患。有些官员无事可做，照样领取俸禄；有些官员干起了营私舞弊、中饱私囊的买卖；还有些官员不务正业，整天想着以此为跳板升官发财。这些人逐渐成了漕运弊政既得利益的维护者。

就在道光帝为此苦恼之际，协办大学士、户部尚书英和送来一份《筹漕运变通全局疏》。其中说，为今之计，只有'暂雇海运，以分滞运，酌折额漕，以资治河'。他给漕运危机开出的药方是：雇佣商船运送漕粮，准许商船在运粮的同时携带货物。

英和的治理理念，用今天的话说，就是社会服务民营化、市场化、商业化，通过购买社会化的服务满足公益需求。购买渠道不拘一格，实现过程向民间适当放宽和让利。

他知道，许多官员反对海运，理由有四：风大浪急、海盗出没、粮食易霉、成本较高。针对这些议论，英和给出的答案是海运'四善'：雇商分运，不致歧误；脚价从漕费拨付，无须另筹；准带商货，商必踊跃；洋面安静，必无意外。他反问那些反对者：海上年年都有商船往来，为何没听说过船毁人亡的事？运河里也多有险阻，历年都有船只遇险沉没，船夫家破人亡，岂能只是海运有危险，漕运就没事？

事实上，到道光年间，中国发展漕粮海运的条件已经日趋成熟：

——安全。清代中国商船经常往来北方沿海，了解海情风信，运输路线日趋清晰。这就降低了海运的气象风险。

——方便。江浙沿海广泛使用沙船（即平底船）运输货物。这种船的船底有甲板，船旁有水槽，其下有承孔，'水从槽入，即从孔出，舱中从无潮湿'，载重量达到几百石。

——图利。当时，沙船由北向南航行称为'正载'，将东北的豆麦贩运到南方；由南向北则是装载茶叶布匹，一旦装不满，就称为'放空'。由于沙船吃水浅，为避风浪，确保安全，船向北行至吴淞口，会取泥压舱。如果投入漕运，就省去了这一环节，而且官府给运费，允许携带自营商货。有利可图，节约成本，船主自然乐意。

显然，朝廷和船商可以在海运试点中获得双赢。

既然漕运难以为继，海运优势明显，道光决心一试。

他先后出了三招：第一招是人事调整。重用英和，并将主张海运的琦善和陶澍，分别被提拔为两江总督和江苏巡抚。对海运并不热衷的两江总督孙玉庭、漕运总督魏元煜，竭力挽救漕运，结果收效甚微，还赔了百万两银子，被革职拿问。各地督抚见此，纷纷上奏，支持海运。海运改革的舆论阻力暂时消除了。

第二招是招商运粮。陶澍在上海召集船商，约定日期，兑换漕粮。他还列举了海运对船主们的好处：漕粮已兑，沙船不致等候；载米给价，不致赔累；任听放洋，不致掣肘；春初东风盛行，不患风涛；管运不管交，不患收米勒掯；准捎客货及前往奉天装豆饼，多有利润；奏请奖励，名利双收。他郑重承诺：'一切便宜，断不稍滋牵累'。

第三招是议定章程。陶澍等人拟定了《海运兑收章程》，其中规定，沙船运送漕粮，酌给耗米；漕粮无故缺损，令船主赔补；验米交米，专派大员经理；海运漕粮，饬沿海水师巡防；海运船商，分别奖叙；河运漕船，酌加调剂。所有运费由官府和船商面议商定，在漕粮上船时发放。出台《大通查米章程》，规定送漕粮的商船只准携带20%的私人物品。

三板斧下来，由于措置得当，许多船商踊跃报名参加漕粮海运。陶澍很快就雇到了1000多条沙船，跑两趟就可以装150多万石粮食。船凑齐了，陶澍决定成立上海海运总局，具体负责漕粮海运事宜。

1825年夏，海运试行正式拉开帷幕，地理范围是江苏四府一州。

为争取商人的积极性，官府对应募商船作出免税、优价、奖励等的承诺。为确保海运畅通，上海在设海运总局的同时，还在天津成立了转运局，查验运粮。

沙船按照载米州县，分别悬挂各色旗号。州县按旗色区分，交纳漕粮。船上铺席盖草，便于防潮。每天都有90多艘商船前来兑换漕粮。只用了一个月时间，海运就将123万石运往北方，这个速度在当时的技术条件下已经非常惊人。参加运输的船只多达1955艘，目的地直指天津。

海运从策划、协商到举行，耗时8个月，不仅所有船只安然无恙，大米损耗数量很少，确保正额'颗粒无损'，而且运输效率高，省了不少钱。这样的成果令道光颇为欣慰。

1826年，陶澍奏陈《海运章程》8章，打算把海运机制化，坚持下去。然而，这份建议刚送到户部就被束之高阁。次年，两江总督蒋攸銛支持陶澍主张，奏请续行海运，却招致道光的一顿申斥。

道光发布了一道上谕，其中说道：'朕思海运，原非良策，以今年河湖情形而论，本不可行'。主张坚持海运，属于'自卸干系，巧占地步，止顾目前，于国计并不通盘筹划，试问为国乎，为身乎'。在漕粮海运高歌猛进的当口，道光的这番话无异于晴天霹雳。

显然，道光并没有把海运视为一次改革契机、一种战略工具，而仅仅是替代漕运的'权宜之计'。在道光眼中，漕运仍是南粮北运的主渠道。这样，海运只能停留在'尝试'上，无法形成常态化机制，从而推动形成具有近代色彩的主权意识、海疆意识和军事战略意识。

道光是个安于现状的君主，希望扭转王朝倾颓的局面，又不想打破祖宗家法。因此，他的改革总在'守'与'变'之间走钢丝。面对祖宗家法，他选择'拘守成例，不敢稍有变通'；面对新鲜事物，他刚探出脑袋，又缩了回去。

令道光无奈的，是漕运利益集团无休止的呼吁。海运一旦形成规模和惯例，运河将门庭冷落，陷入荒废。漕运也会随之失去市场，管理漕运的官员就将被裁撤，漕运船只上当差的兵丁则可能生计无着，甚至无处安置。因此，为了饭碗，为了既得利益，他们坚决抵制海运。有人在海运途中向漕粮掺杂药物，使粮食迅速发霉变质，以此说明海运的不可靠。

令道光担心的，是运河衰落导致朝廷对江南控制力的减弱，以及漕运中断导致众多靠此谋生的群体陷入失业，危及社会稳定。政治和经济的双重顾虑，让他不得不停下改革的脚步。漕运改海运的试点就此终结。

皇上说了不，大家也就不敢再建言，于是，一切恢复如常。南方的粮食仍然要历尽艰险，旷日持久，从苏杭运到京城。各省每年解送进京的漕粮日渐减少，仓储积存日渐空虚。京师地区的粮食供应危机非但没有缓解，反而更加严重。

1846年，道光看到商人取道海路，从南方贩卖大米到天津，业已司空见惯，觉得漕运效率实在太低，只好下令恢复海运，将其作为一种辅助的粮食运输形式。十几年后，随着轮船的引入，海运的速度更快、运输量更大、安全性更高，逐渐取代漕运成了漕粮运输的主渠道。1855年，黄河发生改道，不再夺淮入海，致使江苏境内的运河河道枯竭，漕运逐渐中断。很显然，真正促使运输方式发生革命性变革的，是科技创新驱动和客观地理条件的变化。道光主推的这场海运改革，并不彻底。显然，改革不能停，否则有可能前功尽弃。

20世纪初，早已有职无事的漕运总督，在清末新政的吏治改革中被裁撤。一个时代就此终结。2014年6月22日，京杭大运河作为'文化遗产'被列入'世界遗产名录'。