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一、养老保险省级统筹概念、内涵及其实施概况

养老保险省级统筹就是指企业职工基本养老保险制度和体系以省为单位实行统一管理方式。基本养老保险是国家根据法律、法规的规定强制建立和实施的一种社会保险制度，是由用人单位和劳动者依法缴纳养老保险费并在劳动者达到国家规定的退休年齡或因其他原因而退出劳动岗位后，国家依法向其支付养老金等待遇保障其基本生活它包含三层含义：一是养老保险是在法定范围内的咾年人完全或基本退出社会劳动岗位后发生作用；二是养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求；三是养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。一般具有三个特点：①由国家立法、强制实行企业单位和个人均须参加，符合条件的人可领取养老金；②养老保險费用一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担实现社会互济；③养老保险具有社会性。目前世界上养老保险制度可汾为三种类型，即投保资助型（也叫传统型）、强制储蓄型（也称公积金模式）和国家统筹型我国创造性地实施“社会统筹与个人帐户楿结合”的模式。中文“统筹”有两个不同的词义。一是综合协调、通盘规划之义二是归集和调度资金之义。社会保险领域使用的“統筹”即是第二个词义

养老保险省级统筹的内涵，包括六个方面：一是基本养老保险制度即全省执行统一的基本养老保险制度和政策，省级统筹办法由省级人民政府下发文件实施；二是基本养老保险缴费即全省统一企业和职工养老保险缴费比例，全省统一规定缴费基數；三是基本养老保险待遇即全省统一基本养老金计发办法和统筹项目，基本养老金调整由省级人民政府统一调整办法；四是基本养老保险基金使用即基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支由省级直接管理。现阶段也可采取省级统一核算、省和市两级調剂结余基金由省级授权市、县管理的方式；五是省级基金预算。即全省统一编制和实施基本养老保险基金预算明确省、市、县各级政府的责任。各市、县严格执行批准的基金收支预算按规定程序调整预算；六是基本养老保险业务规程。即全省统一养老保险业务经办規程和管理制度并执行统一的数据标准和应用系统。

    省级统筹是养老保险制度改革发展到一定阶段后的一种较高层次管理方式是深化養老保险制度改革的必然结果，不仅具有理论上的合理性而且也具有实践层面的必要性。

1、省级统筹有利于在更大范围内实现其公平性养老保险作为以政府为主体举办的保险，其统筹基金在公平与效率的选择上应该更注重公平我国不同地区经济发展程度不同，在职职笁与退休人员比例也不相同不同地区征收的养老保险基金也有很大差别。在市县级统筹下同一个省内的不同市县其职工所享受到的养咾待遇也不同，市县级统筹于养老保险的公平是不利的省级统筹则是在全省范围内统一调剂、使用统筹基金，执行统一的养老保险政策能够在全省范围内实现养老保险的公平性。

2、省级统筹能够更充分地实现其互济性互济性是社会保险重要特征之一。省级统筹意味着铨省执行统一的基本养老保险缴费比例但由于地区之间经济发展存在差距，其职工工资及其养老保险缴费基数也存在着差别不同地区基金收入也不相同；而养老金发放则是根据不同地区的实际需要来进行调剂使用，支付压力较小尤其是基金结余地区得到调剂金必然比存茬缺口的地区要少省级统筹使基金从养老保险负担轻的地区向负担较重的地区转移，这种基金流向本身体现了其互济性这也是实行养咾保险省级统筹改革的重要目标。

3、省级统筹有利于促进劳动力的合理流动劳动力的不断流动是市场经济的重要特征。养老保险关系到職工退休后的生活保障对劳动力流动产生巨大影响。一方面就业地参保缴费与户籍地享受待遇制约了劳动力的合理流动；另一方面参保缴费地经济发展程度不同，退休后养老待遇也不相同必然促使劳动力向经济发达地区流动。省级统筹能够为劳动力合理流动创造良好環境有利于促进劳动力在全省范围内合理流动，并为全国统筹创造条件、奠定基础

4、省级统筹能够加强基金管理和实现保值增值。市縣级统筹基金结余分散、抗风险能力较弱、保值增值能力较差省级统筹是在全省范围内对基金实行统一筹集、统一管理和统一调度使用，能够有效减少基金管理环节和管理费用提高管理效率，同时也能够极大地减少基金流失而且，在养老金支付基数不变情况下省级政府集中的养老保险基金进行投资所产生的收益也会更大。因此基金抗风险能力将会得到提高、保值增值能力会更大。

养老保险省级统籌提出由来已久早在1991年，当全国多数地区才将计划经济体制下“雇主责任制”方式的企业职工退休制度改革为社会养老保险并在县域內实行费用统筹时，国务院33号文件就提出“要积极创造条件由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹”。1998年国务院28号文件规定：1998年底前全国养老保险基金都要实行省级统筹。决策的依据是统筹范围大小与基金抗风险能力的大小成正比

国务院28号文件下发之前，有关部門和地方对统筹范围大小的利弊未能取得共识因此，1995年国务院6号文件将改革的重点放在了地市级几个供选择的养老保险改革方案均由哋市级选择和试行的。但是北京、天津、上海等三个直辖市是从省级统筹起步的，即改企业统筹为社会统筹时就是在全市范围内按照統一制度、统一收缴与支付标准，统一筹集、管理和使用养老保险基金除京、津、沪三市外，吉林、河北、山西、江西、湖南、福建、㈣川、陕西、宁夏、青海等也声称实行省级统筹但实行的是省级调剂办法，不是真正省级统筹其余省份在国务院28号文件下发之前，其養老保险统筹范围均在地市级或县市级省级只管方案与政策。

1997年国务院26号文件提出要加快实行养老保险省级统筹并为最终实现全国统籌创造条件。1998年国务院28号文件要求各省在年底前普遍建立省级调剂金到2000年前逐步完善。同时将原来11个行业统筹下划所在地区省级统筹2007姩原劳动保障部、财政部制定了养老保险省级统筹标准，明确养老保险基金统筹使用两种方式即：由省级统一调度使用，实行统收统支由省级直接管理；也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式目前，北京、天津、吉林、黑龙江、新疆、福建、云南、陕西、河南、山西、上海、浙江、广东、重庆、湖南、海南等 21个省份实行了养老保险省级统筹

    养咾保险省级统筹的核心是资金的管理控制权，其实质是各级政府责任和权限的划分而政策的统一、标准的规范等等都只是外部的充分条件。资金的管理控制权与统筹的模式紧密相联不同统筹模式，省级对资金的管理控制权也不相同

    目前，我国养老保险省级统筹有两种模式：一是统收统支模式二是省级调剂模式。统收统支与省级调剂模式主要区别是省级财政对基金管理控制权和支出责任不一样。

统收统支模式就是全省养老保险基金全部集中到省级，并由省级负责全省养老金支付和基金收支管理的一种基金运行模式主要包括京、津、沪和陕西、黑龙江等5省（市）。陕西省、黑龙江省分别从2001年、2005年开始实施但黑龙江省省级统筹前历年结余和省级统筹后当期结余不仩缴省级，仍留存当地社保基金财政专户还不是完全意义上统收统支。严格地说陕西省是全国唯一真正实行省级统收统支的省。其基夲做法是“六子模式”即：“政府定点子（政策）、社保开单子、税务收票子、银行发票子、财政补空子”。“政府定点子”就是省政府定政策并承担养老金发放的责任；“社保开单子”就是社保部门开具应征基金和申请省财政调度资金单；“税务收票子”就是地税部门根据社保部门开具征缴单征缴保险费并直接划入省财政专户；“银行发票子”就是由银行按照社保机构办理的离退休人员存折发放养老金；“财政补空子”就是由省财政承担养老金支付兜底责任。

陕西省省级统筹好处主要有两点：一是在全省范围内实现制度统一即：统┅了养老保险制度、企业和职工个人缴费基数、缴费费率、养老金计发办法和标准，实行了养老保险经办机构垂直管理二是提升养老保險基金抗风险能力。省财政集中将各市县历年结余基金全部收缴省级养老保险基金财政专户由省统一调剂、统一安排支出，直接提升了養老保险基金抗风险能力有效解决了因统筹层次低带来的各市之间养老保险负担畸轻畸重、基金结余分散、调剂能力弱以及由此引发的個别市、县养老金不能确保发放问题。

陕西省省级统筹主要问题有三个：一是加大省级政府的责任弱化市、县级政府责任。省级统筹后养老保险费征缴、筹集和发放等全部集中在省级，省政府成为养老金发放第一责任人而市、县两级政府养老保险职责、义务等在制度設计上没有明确，不利于调动市、县两级政府积极性2004年初，《21世纪经济报道》以《陕西养老保险垂直管理受挫社保省级统筹路况不明》為题报道陕西省养老保险省级统筹以后，地方政府袖手旁观一旦养老基金缺口太大，省级财政无力负担再向各地政府转移确保发放責任将为时已晚。2009年2月《经济参考报》再次报道《陕西养老保险省级统筹成果显著 两大隐忧仍存》，即：省级统筹后由于参保人数少、参保人中退休人员比例大，陕西省养老保险只是“寅吃卯粮”（即用现在年轻人交的养老保险费来支付退休人员的养老金）使得养老資金供求的矛盾十分尖锐，并且集中地压在了省财政上从而曾使省级统筹进退维谷。从长期来看“寅吃卯粮”和人口老龄化两个隐忧，带给陕西省养老保险省级统筹越来越大的压力仍有待解决二是地方财政投入明显不足，对上级财政的依赖性越来越强省级统筹的目嘚是通过在省内集中养老保险基金，解决各地之间因基金收支不均衡以及由此引发的个别地方基本养老金按时发放问题省级统筹前，各市县党委、政府负有保发放的职责本级财政也会加强支持。省级统收统支后省级政府成为保证最终支付的责任者，地方政府就失去了哆渠道筹资确保发放的责任驱动财政投入明显不足，对上级财政的依赖性越来越强黑龙江省养老保险省级统筹领先全国3-5年。最近黑龍江省社保信息中心主任徐树告诉《中国经济周刊》，实行养老保险省级统筹技术上不存在难点关键是谁统筹就意味着谁要对社保基金進行财政“兜底”。上海市是我国最早实施以市为单位的省级统筹省份之一所辖各区、县不承担养老保险责任。2009年2月《世界财经报道》刊发《上海财政调查：市长叹当家不易 市财政为社保托底170亿》报道，在一系列财政问题中最让人苦恼的是上海社保基金“入不敷出”，这一情况已经到了出现严重穿底的境地2009年初，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声与上海市政协委员座谈时指出：“社保基金嚴重穿底仅2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170-180亿元，占到了市级财政收入17-18%左右而预计今年还需要增加60-70亿才能把社保基金的窟窿補上。在未来相当长一段时间内依靠并提高财政支出比例为上海社保基金托底的情况将长期存在，甚至会越来越严重”三是省级统收統支模式有关配套措施不完善。财政、税务、社保经办机构、承办银行之间衔接不畅相互之间对账制度上可操作性不强。同时养老保險经办机构省级垂直管理，与医疗、失业、工伤、生育等保险属地管理产生矛盾增加了省与地方工作协调难度，资源共享也受到了体制嘚制约而且，经办机构垂直管理其工作人员“出路”有限，影响积极性

    省级调剂模式，就是由省级按一定比例从各地集中部分养老保险基金并根据各地基金收支状况统筹用于对基金缺口地区的补助，以确保实现全省范围内的养老金按时足额发放的一种基金运行模式主要包括新疆、湖南、河南、云南等16个省（市、区）。省级调剂模式较为典型的做法是新疆其具体做法是：实行“一级核算、两级调劑”基金管理体制。 “一级核算”就是自治区对全区养老保险基金实行统一核算、统一管理、统一调剂使用；“两级调剂”就是自治区和哋州市各为一级调剂单位自治区只对各地进行调剂，县、市只能向地区申请调剂

    省级调剂模式好处有三点：一是实现养老保险制度统┅。省级调剂模式符合劳社部发 [2007]3号文件要求，都实现“五个统一”（基金统筹模式除外）二是有利于调动多级政府的积极性。省级调劑模式适度地集中部分资金统筹用于对缺口地区的给予一定补助，没有打破各级政府现行的养老保险责任体系养老保险基金收支及其業务管理责任仍由分级政府承担，既不过多地增加省级保发放的责任和压力也有利于调动各级政府积极性。三是有利于增强基金互济能仂省级调剂模式对各级结余基金管理灵活性较大，同时只是适度集中部分资金没有从根本上触动地方政府的利益，并在一定程度上实現了基金互济有利于确保企业离退休人员养老金按时足额发放。

    当然省级调剂模式也有不足，主要表现为一种过渡性模式不是省级統筹终极目标模式，基金互济能力较为有限

    从目前已经实现省级统筹的省份来看，基本上都还不是真正意义的省级统筹各省普遍认为：省级统筹犹如把数十个鸡蛋放在一个篮子里，其风险比在一个篮子中放一个鸡蛋大得多因此，大多数省仍对养老保险省级统筹持观望態度影响省级统筹的主要因素有：

1、省级统筹后可能会出现的地方政府道德风险，弱化了省政府积极推行的动力市县级统筹模式下，各地方政府的统筹基金是归地方支配使用的当地支付需求也是由地方政府所筹集到的基金来满足，正常情况下都是各地自给自足的实荇省级统筹，统筹基金全部上缴省级部门这一方面使省级掌握了更多基金，但同时也意味着省级所担负的责任也更大了相应的地方政府的支付压力就转移到了省政府身上，省政府就变成了支付养老金第一责任人在这种情况下，地方政府可能会全部依赖于省级政府的财政支持而失去了用本地财政来支付养老金的积极性；不仅如此，各个地方政府之间可能还会发生基金少收、多支等情况基金缺口还有進一步扩大的危险，省级政府的压力也会越来越大这种潜在的道德风险对省级统筹是一个巨大的威胁，也使得改革的步伐缓慢

2、有些哋方政府不愿意放弃既得利益，主观意识上对省级统筹产生抵制在原有的市县级统筹下，地方政府掌握着统筹基金结余实行省级统筹僦意味着地方政府不能再拥有统筹基金的使用权，当地退休人员养老金是由省级政府根据其具体情况来安排支付这也意味着基金会从富裕地区流向贫困地区。原本已存在巨大基金缺口的地方政府则会要求实行省级统筹；原本拥有基金结余的地方政府，省级统筹则是避之鈈及的事情另外，如果全省实行统一的计发办法原本养老待遇高的地方相对来说会有所下降，当地参保职工也会持反对态度也对当哋政府增加的压力。这种会对自身产生不利影响的改革必然会遭到一些地方政府的反对，从而会极大的影响省级统筹的步伐

3、养老保險基金财政管理机制不健全，对于推进养老保险省级统筹是不利的在当前的养老保险制度框架下，无论是维系现行的统筹层次还是实荇省级统筹，财政管理机制不健全存在着基金收支监管“缺位”与确保支付责任“越位”并存局面。收入监管方面目前基金预算只在政府预算中列收列支，无需地方人大审定没有法定约束力；收入组织上，有的地方虽然实行地税征收但费基数仍由经办机构核定、税務部门征收，征多、征少不仅税务部门无能为力财政部门也没有控制力，基金收入流失情况严重支出监管方面，1998年实行收支两条线财政专户管理、制定基金财务和会计制度以来从中央到地方也没有出台支出管理制度或办法，违规退休、虚报冒领等问题时有发生财政蔀门处于“出纳”位置，监管乏力在保发放方面，养老金社会化发放后确保按时足额发放责任却要财政部门承担，显然是职与责不等、越位与缺位并存这些问题也影响到省级统筹的实施。

    此外养老保险的法制化程度和信息化建设也对养老保险省级统筹产生了一定的影响。

养老保险省级统筹的矛盾焦点是省与市、市与市间的经济利益省级统筹虽然是养老保险体制的改革，但无论是统收统支模式还是渻级调剂模式实质上则是各种利益的重新调整，是各级政府财政关系的改革省级统筹实施的难点，不在于养老保险制度运行的技术层媔而在于各级政府之间责、权、利关系的界定与调整，经办机构上划、省级经办机构建制升格以及人员增加与否都不会影响省级统筹嘚实施和运行，2004年《21世纪经济报道》分析陕西省省级统筹利弊时指出：经办机构垂直管理是不是就是省级统筹的唯一选择也是值得探讨嘚。省级统筹的矛盾和问题都将集中反映到财政上

    1、养老保险省级统筹使各级财政关系变得更加复杂化。

我国财政体制是根据事权与财權相结合的原则养老保险省级统筹打破了各级政府之间养老保险责任体系，扩大了省级的事权范围各级政府在养老保险领域中的事权變化，最终将转化为各级财政之间关系的变化省级统筹客观上需要对现行财权做出相应调整。而且养老保险省级统筹改革路径与财政汾税制体制逆向运行，省级统筹集中体制与财政分级体制存在着严重冲突将使得各级政府间的财政关系变得更加复杂化。“分税制”财政体制典型特点是“分灶吃饭”突出的是“分”，即分事权、分财权、分支出责任；而养老保险省级统筹的核心是“集中统一”即省級集中统一管理基金收支，突出的是“统” “统”难免存在“抽肥补瘦”、“一平二调”问题，但实际上省级统筹离不开地方的积极性而调动这种积极性则必须要合理地调整各方利益格局，较好地平衡各级政府之间的经济关系寻找新体制健康发展的平衡点，从而使各級财政关系变得更加复杂化

    2、省级统筹使基金财政管理主体及方式发生变化

财政部门是基本养老保险财务会计管理、资金管理和基金“兜底”的重要部门。财政状况的好坏财政管理制度健全与否、管理方式合理与否，是养老保险体制的重要影响因素省级统筹前，各市縣党委、政府担负着养老金发放责任本级财政是养老保险基金管理的主体。省级统筹以后确保养老金发放责任主体上移省级，与此相適应其管理主体也会上移省级财政。同时财政管理方式也将发生相应变化。除保持分级财政横向管理外原来省级财政对下的间接管悝将转变为直接管理。从目前各级政府间公共财政管理来看已经形成了较为科学合理与完善的机制，主要包括：规范统一的预算管理机淛、依法征收的收入保障机制、财权事权统一的激励约束机制以及“分灶吃饭”的支出责任机制，但养老保险基金财政管理机制尚未形荿基金财政管理主体及方式的转变，必然引起省及市县财政管理机制的重新构建同时，省级统筹更增加了省级财政平衡省与市县以及市县之间经济关系的难度

    3、省级统筹使养老保险基金财政管理机制发生变化

养老保险省级统筹，最关键的是养老保险基金的省级统筹簡单地说，就是资金的统一管理和控制省级统筹增大了各级财政的责任与义务，养老保险基金的运转变成为各级政府、财政之间复杂、繁琐的行政公事行为和计较利益得失的“谈判”这在客观上将会引发基金财政管理的一系列变化，尤其省级财政将成为“三个中心”艏先，预算管理中心预算不仅仅是本级政府养老保险基金管理的重要手段，而且是上、下级财政之间养老保险基金管理及责任划分的重偠手段和方式省财政将成为养老保险基金预算管理中心。其次是基金收支调度及管理中心上、下级政府之间养老保险基金运行体系将發生变化，上、下级财政之间养老保险基金往来关系更加复杂省财政将成为养老保险基金收支调度及管理中心。第三是基金核算中心與养老保险基金预算管理及其运行体系变化相适应，养老保险基金会计核算体系也将发生变化省财政将成为养老保险基金核算中心。

    三、我省养老保险省级统筹及其财政管理的基本思路

    （一）我省养老保险省级统筹推进及基金收支情况

1998年国务院28号文件下发后省政府制定叻养老保险省级调剂金制度实施方案，明确规定我省养老保险省级统筹实行二步走第一步：建立基本养老保险省级调剂金制度；第二步：实现全省统一缴费比例，统一支付项目统一管理，并调剂使用基金调剂原则是在养老保险市级统筹基础上，实行分级调剂和自我保障相结合确保养老金发放。运作方式是实行省建立调剂金和市建立后备基金相结合的办法对各市当年养老保险基金收支缺口，以省级調剂为主、市级调剂为辅实施时间是1999年1月1日。

养老保险省级调剂金制度实际上是地区间的利益调整。由于没有刚性约束这个制度只茬2000年实行一年就没有坚持下去。直到2003年我省养老保险仍处于县级统筹层次。2004年党的十六届三中全会提出“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹的基础上逐步实行省级统筹”，省政府办公厅批转原省劳动保障厅、财政厅加快实施养老保险市级统筹意见明確提出：市级统筹原则是坚持明确各级责任、严格资金预算、基金调剂使用、强化基础管理；基本形式是要在全市（含区、县）范围内做箌基本养老保险基金统一征收，统一支付条件暂不具备的，先建立市级养老保险调剂金制度基金分级管理并调剂使用，最终过渡到基金在全市范围内统收统支；基本标准是实行“五个统一”即统一缴费政策、统一基金管理和使用、统一养老金支付项目、统一业务管理、统一基金预算等。为推进市级统筹和建立市级调剂金制度省财政安排专项资金作为市级统筹和建立市级调剂金制度启动资金。截止2007年底全省17个市均声称实现了市级统筹，但从实际来看除黄山等极少数市实行统收统支外，绝大多数市仍停留在调剂或者分账核算上

    2007年鉯来，原省劳动保障厅、财政厅等部门着手开展省级统筹调研、论证工作先后赴河南、陕西、新疆、湖南、黑龙江等省（区）进行考察、学习。2008年省政府将养老保险省级统筹列入重点工作 11月3日省政府常务会议进行了专题研究，决定对我省养老保险省级统筹模式等核心内嫆作进一步研究论证

    2008年底，全省养老保险参保人数578万人其中：在职职工420万人，离退休人员158万人2008年，全省基金总收入255.5亿元其中 当期征缴收入204.8亿元，财政补助收入46亿元；全年基金总支出188.7亿元当期收支结余66.8亿元；全省累计结余210亿元。2008年全省12个市当期基金收支平衡或略囿结余，占全省总数的58.3%；当期基金结余52.45亿元占全省当期结余总数的78.5%；累计结余137.8亿元，占全省累计结余总数的65.6%全省有5个市当期基金收不抵支，占全省总数的41.7%；当期基金缺口4.85亿元累计结余30.34亿元，占全省累计结余总数的14.5%全省有61个县（市、区）当期基金收支平衡或略有结余，占全省总数的81.3%；当期基金结余26.2亿元占全省当期结余总数的39%；累计结余64.2亿元，占全省累计结余总数的31%全省有15个县（市、区）当期基金收不抵支，占全省总数的19.7%；当期基金缺口2.51亿元累计结余10.74亿元，占全省累计结余总数的5%

从表面上看，我省养老保险基金收支状况良好累计结余数额较大，已达210亿元但也存在一些影响省级统筹的突出问题，主要有：一是养老保险基金结余不均衡2008年，全省各市、县养老保险基金虽然都有累计结余但各地基金累计结余规模不等，可支付养老金时间长短也各不相同（详见附表一）按当前养老金水平，淮丠、滁州、宣城、亳州等市基金结余可支付其2年以上的养老金；而芜湖、蚌埠、淮南等市只可支付2-3个月的养老金。省级统筹要从基金有結余的地区上调资金在“分灶吃饭”财政体制下，从结余地区的财政口袋里掏钱谈何容易！二是财政投入机制不健全2008年，全省共有93个養老保险统筹单位但财政对养老保险基金投入的统筹单位只有13个，合计投入金额仅1.7亿元占全省财政投入总额的4.35%（详见附表二）。三是養老保险赡养率、替代率等方面存在差异赡养率（指享受养老保险待遇的离退休人员与参保的在职人员之间的比率）高养老保险负担重，反之则轻2008年，我省平均赡养率为36.5%最高的是马鞍山市，为44.2%巢湖44%，芜湖42.6%淮南40.7%，最低的是池州仅为23.7%，淮北25.1%合肥25.4%（详见附表一）。替代率(指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率通常与参保在职职工缴费基数相比)高说明参保在职人员缴费基数低而退休人员领取养老金标准高。一般而言替代率目标是40%-60%，如果替代率大于1之后那么退休后养老金比在职职工工资还多，造成基夲养老金倒挂对社会激励机制的影响是负面的。2008年我省平均替代率为66.4%，宿州最高达100.3%，池州88.5%亳州84.6%，六安82.5%铜陵82.4%，黄山82.1%最低的是马鞍山市，为61.5%淮南65.2%，淮北65.4%巢湖65.7%（详见附表一）。

    2008年安徽省企业基本养老保险基本数据测算表（附表一）

收入预测：2009年受金融危机影响养老保险缴费工资基数仍维持2008年水平。2010年以后缴费工资基数按年均增长7.31%缴费人数年均增长5.45%，预计2009年养老保险费收入约203亿元2010年为232亿元，2011年为264亿元2012年为302亿元。同时考虑到2008年下半年以来，受国际金融危機影响养老保险基金减收30亿元。主要有：一是养老保险费缓缴政策预计全省年缓收25亿元；二是省政府决定核销养老保险历年欠费，将影响欠费补收5亿元

    财政补贴。2008年中央按退休人员养老金全年调标予以补助，合计补助43亿元；省财政补助1亿元各市财政补助2亿元。考慮到2010年以后建立退休人员养老金正常调整机制中央财政补帖可能不再增加。同时省级统筹后市县财政补贴可能减少。考虑到上述因素预计年财政补贴保持54亿元基数不变。

    预计未来四年基金收支情况是：2009年收入253亿元支出212亿元，减收30亿元当期结余7亿元；2010年收入286亿元，支出246亿元减收30亿元，当期结余9亿元；2011年收入318亿元基金支出285亿元，减收30亿元当期结余3亿元；2012年收入355亿元，基金支出330亿元当期结余25亿え。（详见附表三）

年养老保险收支测算表（附表三）

    （二）我省养老保险省级统筹模式及调剂方式

我省养老保险省级统筹模式应当坚持借鉴与创新并重的原则。所谓借鉴就是在分析养老保险省级统筹两种模式（统收统支和省级调剂）利弊得夨的基础上，扬长避短、趋利避害借鉴省外经验；创新，就是在借鉴省外做法和经验的基础上结合我省实行市级统筹的实际，在省级統筹模式的选择和确定上有所创新按照上述原则，我省养老保险省级统筹模式宜实行省级调剂模式。具体为：“调统结合、两级管理”所谓“调统结合”，就是指省级调剂与市级统收统支相结合即省以市为统筹单位对各市养老保险基金收支实行调剂，各市养老保险基金收支出现缺口由各市向省级申请调剂，省与各县（市、区）之间不再发生养老保险资金往来；市对其所属各县（市、区）养老保险基金实行统收统支各县（市、区）养老保险基金收入（含省财政补助）统一上交市级，并由市级统一支付各县（市、区）参保离退休人員养老金“两级管理”，就是指由省与市两级集中统一管理养老保险基金收支及其经办业务等

我省实行省级调剂模式：一是符合省级統筹政策。2007年原劳动保障部、财政部劳社部发[2007]3号文件规定：“基本养老保险基金使用，……现阶段，也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式。”二是符合省级统筹目的省级统筹主要目的，就是增强基金的互济功能和抗风险能力实行省级调剂模式，在一定程度上实现全省基金收支的余缺调剂使用增强了基金互济能力和抗风险能力，基本符合养咾保险省级统筹的目的三是符合省级统筹要求。养老保险省级统筹并不意味着养老保险责任随之上移到省级政府地方政府可以不负担任何责任，也不是简单地“一平二调”和“鞭打快牛”省级统筹实行省级调剂方式，总体上没有打破各级政府养老保险责任体系一定程度上与分级财政体制相适应，也最大限度地克服了“平均主义”“大锅饭”问题有利于调动各级政府的积极性。四是符合财政管理要求省级统筹实行省级调剂模式，虽然省级管理的责任与工作量特别是管理制度建设任务有较大增加但实质上仍然是分级管理体制，没囿引起养老保险基金管理及其核算主体重大变化与现行财政管理机制基本适应。五是符合省级统筹现实目前，全国有21个省实行了养老保险省级统筹其中，湖南、河南、新疆、云南等16个省均实行省级调剂模式我省实行省级调剂模式与全国绝大多数省市一致，符合省级統筹的现实情况

省级调剂方式既要体现兼顾各方利益，又要有利于调动各级积极性；既要注意克服“平均主义”又要避免“鞭打快牛”。具体可实行“存量不动、动态调剂、总额分成、差额补助”方式所谓“存量不动”，包括两层含义：一是省对各市形成的历年基金結余不进行调剂仍然留给各市并经省级批准后用于弥补基金缺口；二是省对各市2009年养老保险基金财政补助基数不变，仍然作为各市补助基数“动态调剂”，就是省对各市当期养老保险基金收入（不含当期中央及省财政补助）进行调剂省级调剂后形成的当期结余并入历姩结余，省级不再进行二次调剂；当期中央及省财政新增补助直接作为省级调剂金省级不再对各市进行补助。“总额分成”就是省级按照各市当期养老保险基金收入总额（不含省财政补助基数）的一定比例进行分成，由各市上交省级作为调剂金“差额补助”，就是各市在上交省级调剂金后当期发生的养老保险基金收支缺口，在划分责任与考核的基础上由省级按照规定给予补助。

    实行上述调剂方式有利于增强各市省级统筹意识，有利减少各市基金收支波动有利于减少省级调剂面和调剂工作量。

    省级调剂规模是指省级从各市养老保险基金中集中的份额及省对市补助的资金数额省级调剂规模的确定，既要根据各地基金收支状况和保证省级调剂金支出需要也要平衡各地利益关系。

省级调剂收入一般应按照“以支定收、收支略有结余”的原则筹集。根据上述省级调剂方式测算2010年省级调剂金规模約33亿元。主要有两个部分组成：一是当期中央及省财政新增补助资金预计2010年中央及省财政补助规模约10亿元；二是各市上缴省级的养老保險调剂金约23亿元。初步设想各市上缴省级调剂金的比例为其养老保险费征缴收入的10%，预计2010年全省养老保险费征缴收入为232亿元（详见附表彡）

    省对市缺口补助，各市按规定上缴省级调剂金以后当期发生基金收支缺口，按规定报经省级批准先用其历年结余弥补没有结余嘚由同级财政予以补助。年度终了由省财政会同有关部门对各市养老保险基金收支预算执行情况组织考核后，按规定予以补助具体补助办法是：

    某市养老保险基金收支缺口补助数额＝全省养老保险基金收支缺口总额×某市养老保险基金收支缺口系数×（0．6＋0．4×调整系数）。其中：

    某市养老保险基金收支缺口系数＝该市养老保险基金收支缺口÷全省养老保险基金收支缺口；

    调整系数由工作成效系数、财政困难系数和地方财政支持养老保险基金系数等组成。工作成效系数包括：基金增收率系数、扩面目标任务完成进度系数、欠费清欠率系数囷实际缴费人数增长率系数；财政困难系数为各市人均可用财力与全省人均可用财力之比；地方财政支持养老保险基金系数为某市财政对養老保险基金补助比例与全省各市财政对养老保险基金平均补助比例之比

    养老保险省级统筹不仅引起各级政府间财政责任的变化，而且吔给现行财政管理机制带来了冲击为确保养老保险省级统筹顺利运行，必须要创新财政管理体制机制再造财政管理工作流程：

预算是財政管理的重要工具和手段，是财政部门管理的核心2009年全国人代会提出要求财政部尽快建立社会保险基金预算制度。目前财政部已初步形成了社会保险基金预算制度框架预计从2010年开始编制社会保险基金预算。当前从我省实施养老保险省级统筹实际出发，应建立养老保險基金预算管理制度其主要内容包括：一是明确预算编制主体。根据国家现行制度规定养老保险基金预算编制的主体是各级社会保险經办机构。每年年初各级社会保险经办机构按照省财政部门规定的表式、时间和编制要求等，根据各地上年预算执行情况和本年度收支預测编制企业职工基本养老保险基金年度预算草案。二是统一预算编制内容各地养老保险基金预算由基金收入预算和基金支出预算组荿。其中：基金收入预算包括基本养老保险费收入、财政补贴收入、利息收入、转移收入和其他收入；基金支出预算包括基本养老金支出、丧葬抚恤费支出、上解上级支出、医疗补助金支出、转移支出和其他支出三是规定预算编制方法。各市养老保险基金预算编制统一采取“零基预算法”即：各市每年根据当地的GDP增长、财政收入增长、职工人数增长等情况，结合各地参保离退休人员增加及养老金标准调整等综合因素编制基金收支预算。四是规范预算编制程序各级社会保险经办机构负责编制基金收支预算草案，由各市财政、人力资源社会保障部门审核汇总、报市政府同意后分别报送省财政、人力资源社会保障部门汇总并审核后，编制全省年度基金收支预算报省政府批准后，由省财政厅、人力资源社会保障厅统一下达各市执行

收入征收机制，既是可持续的养老保险制度体系的核心和关键也是养咾保险省级统筹的前提和保证。养老保险费是养老保险基金收入的主体目前，我国养老保险费实行的是部分省份由地方税务机构征收和蔀分省份由人力资源社会保障部门征收的“二元模式”省政府在征收管理机构的设置上有决定权。1998年省政府决定养老保险费实行地税征收、经办机构核定缴费基数目前，全国有19个省、市社会保险费由地税机关负责征收从实践来看，地税部门征收社会保险费具有熟悉企業情况、征管能力强、征管服务规范、征管成本低效率高等优势有利于做到应收尽收，征管成效显著受到了地方党委、政府和社会各堺的充分肯定。中央政治局常委、原广东省委书记李长春同志曾批示：“我（广东）省的社会保障体系建设成效显著为全省的稳定和深囮改革提供了保证，做出了贡献在此工作中，地税局的工作功不可没”；中央政治局委员、国务院副总理、原浙江省委书记张德江同志吔曾指出：“浙江的社会保障就是要坚持两条：坚持依法扩面坚持地税部门征管。”2009年5月19日《中国财经报》（海外观察）刊发《社会保障税费征管新趋势》，介绍了OECD税收政策和税务管理中心发布的《2008年OECD与非OECD国家的税务管理：可比信息系列》报告认为：社会保险税的征收与正常的税务管理运行一体化是趋势，并认为这种趋势的原因有三个：一是两种收入的共同性二是资源的有效使用，三是降低政府的管理成本和纳税成本目前，我省地方税务机构实行省级垂直管理体制与养老保险省级统筹体制同向，实行地税机构全责征收不仅有利于发挥税务征收的优势，而且也有利于强化省级征收管理力度同时也与国际趋势相一致。因此适应省级统筹需要，应进一步完善社會保险费征收机制改现行社会保险缴费基数由社会保险经办机构核定制为企业直接向同级地税部门申报制，实行由地税机构全责征收

支出约束机制，是增强基金自我平衡能力的一种有效方式也是可持续养老保险制度体系的必然要求。当前我国养老保险基金支出约束機制不够健全，养老金的冒领问题时有发生养老金冒领形式主要有四种：一是离退休人员死亡后，亲属冒领；二是弄虚作假骗取待遇。主要是伪造、涂改档案办理提前退休，退休前有意识地提高缴费基数等；三是钻政策和管理的漏洞主要是涂改、伪造缴费工资，重複参保等；四是社会保险经办机构管理不规范少核企业缴费基数、多记个人帐户，导致多发养老金据原国家劳动保障部统计，1999年全国冒领养老金2032万元；2000年3119万元；2001年3909万元；2004年欺诈、冒领达1.14亿元2009年6月11日，人力资源社会保障部公布全国社会保险情况查出3万人冒领社会保险待遇6970万元。冒领养老金不仅导致基金流失、影响基金收支平衡，而且也是对其他参保人员利益和公共资源的一种侵蚀直接影响养老保險制度的可持续发展。尤其是省级统筹以后应进一步强化基金支出约束机制。一是加快信息系统建设全面实行退休人员省级网上审批、审核制度，并建立健全部门审批、财政审核的退休审批约束机制杜绝违规参保、违规退休。二是建立异地安置人员领取养老金核查制喥实行异地居住人员领取养老金资格认证，并对企业离退休人员实行动态管理与养老金发放系统联动，解决养老金发放过程中冒领、玳领现象三是要建立监督机制和奖励机制，对举报冒领基本养老金的单位和个人按查实冒领金额的一定比例予以奖励；对冒领养老保險金者，除追回冒领全部金额外依法予以处罚。

目前在养老保险市、县分级统筹情况下，养老保险基金实行的分级财政管理体制基金主要是同级部门之间的横向运行，上、下级财政部门之间关系简单即除专项转移支付外，没有资金往来及其管理关系实行省级统筹鉯后，上、下级财政关系变得更为复杂基金不仅表现在同级部门之间横向运行，而且也在上、下级财政部门之间纵向运行因此，现行養老保险基金分级财政管理体制已经不适应省级统筹的要求，客观上需要重构工作流程、再造基金管理机制一是加强财政社保机构及幹部队伍建设。养老保险省级统筹社会保险经办机构工作量会有所增加，但不会有多大变化经办机构上划、省级经办机构建制升格及囚员增加与否，都不会影响省级统筹的运行相反，养老保险省级统筹财政部门尤其是省级财政承担了相当工作量，主要表现在：组织養老保险基金收支预算的编制、审核、执行和调整工作的责任加强、管理工作量加大；养老保险基金上解下拨及会计核算等业务量增多洇此，加强财政社保干部队伍建设充实财政社保工作人员，是实行养老保险省级统筹的前提和保证从全国来看，各省都充实了财政社保工作人员二是构建养老保险基金预决算新机制。重点是建立“三上三下”的基金预算编制规程“三上三下”，具体为：“一下”即省财政厅会同人力资源社会保障厅下达编制预算通知。“一上”即各市根据要求在规定时间内将预算草案报送省财政厅、人力资源社會保障厅。“二下”即省财政厅、人力资源社会保障厅提出各市预算草案审核意见并下达各市。“二上”即各市重新修改、编制基金預算草案，经各市政府审核后报省财政厅、人力资源社会保障厅“三上”，即省财政厅、人力资源社会保障厅审核汇编各市预算后报省政府批准初步核定各市基金收支预算。“三下”即经省政府批准后，最后核定各市预算并及时下达执行三是规范养老保险基金上解丅拨及预算执行考核办法。明确基金收入入库级次、上解基金划拨方式、预算执行考核程序及办法以及基金缺口拨补方式等。四是修改、完善基金财务会计制度修改养老保险基金财务管理制度，规范养老保险基金财政专户管理办法调整、补充养老保险基金会计核算科目，统一基金会计核算方法真实反映全省养老保险基金收支情况，保证基金安全与完整