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毛地出让十年隐疾爆发 富力在津身陷“强拆门”
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　摘要：8月14日发生的一桩暴力拆迁事件仍在天津持续发酵。十余年间，该宗当年的天津&地王&在出让、转让过程已不断埋下层层诱因，早年&毛地出让&的隐患也在一夜之间爆发。
本报记者 刘敏 天津报道 10月27日，天津外环线边&大梅江&板块的西青区江湾路上，绵延6千余亩的地面分布着富力津门湖地产项目的数个区块，在一处待开发区域内，一些高层住宅与联排别墅正在施工，不远处，一片足球场大小的废墟异常明显，拆毁不久的断壁残垣和钢筋水泥交错的缝隙中，还能看到冰箱、自行车、铁柜等日用生活器具，废墟上零星搭建的几个小棚子内，几名老人蜷缩而坐。
&两个多月前，这里还是50来间平房，原来天津振华毛纺厂的6户职工家庭住了20多间，80年代毛纺厂建厂的承建工程队用于办公和仓库的大约30间，已经居住二三十年了，突然富力工作人员开几台挖掘机把这些强拆了，当时连身份证、钱包都没法儿取，统共得有几千万的财产都毁了&。一名姓杜的老工人这样告诉记者，他是当时现场亲历者之一。
&大梅江&区域是引领天津地产界十年的典型&富人区&，比肩深圳大梅沙，富力津门湖则是香港广州富力地产股份有限公司(以下简称富力地产)旗舰&地王&项目之一，为何一直以来规范平静的区域内会突发如此极端事件，《华夏时报》记者调查发现，早在该宗&地王&出让、转让过程中就埋下了层层诱因，早年&毛地出让&后留下的权属争议一夜之间酿成强拆，其演变过程发人深思。
强拆后的权属争议
被强拆的几十间地面建筑，占地约6至8亩，从上世纪80年代起至90年代末，陆续由天津振华毛纺厂6户老职工及毛纺厂建厂时承揽工程的河北深泽县建筑公司杨寿恒建筑队所建。
据8月14日当时在场的杨寿恒建筑队几名仓库工作人员讲述，当天上午10时许，天津富力地产富力津门湖项目负责人带领一群人开着两台挖掘机突然到此强拆院墙，随后被赶来的派出所警员制止。但大约下午一点半左右，又有50余名人员驾驶四台挖掘机进行强行拆除，到下午3点多拆完后，该公司库房内价值约数千万元的物资、房屋内存放的历年公司账目和档案材料、2700余万元的债权凭证原件等财务资料已经全部被埋压在废墟中。
&据参与这件事的部门说明，我们属于是拆除我们自己产权下的房屋，这是正常的，因为土地款我们已经交了，这块地的土地证我们也有，包括地块儿上的地上物也都是在我们公司的产权下&，富力天津公司公关部一名姓吴的负责人对《华夏时报》记者称，&至于说原来有人居住在那儿，经了解是有些闲散人员抢占了我们的房屋，有一段时间了，现在我们需要用这块地，需要拆除在我们公司名下产权，就和您买了一间房，房子赠了一个后院儿，你对自己房子进行一些拆改，当然除了进行主体的改动之外，比如钉个钉子什么的，是不需要跟谁打招呼的&。
当记者提出能否出示上述提及的相关依据时被告知：&津门湖已经销售很多年了，土地证、产权等都在相关部门有备案，可去国土房管部门自行查询。&而天津市国土房管局拒绝了记者的采访查询。
&这种做法与说法都是不对的，强拆是近年来国家不断强调明令禁止的，即使你认为自己买了这块地现在权益受到侵害了，或者是有争议，也只能通过去法院起诉，经过判决后由法院来执行。&拆迁法专家、中华全国律师协会行政法专业委员会副主任王才亮对此表示。
记者对遭强拆房屋内居住者的情况也进行了调查，据住户付胜义儿子付超讲述，其父是1980年前后到天津振华毛纺厂工作，到1994年左右户口经农转非落到了厂里，就在被强拆的位置，当时厂里按落户先后顺序分房，付胜义一家因落户得晚没有分到家属区楼房。&向厂里申请时厂里给划了一块地让我们自己盖，盖好后一家人就一直居住到现在&，付超称。据了解，遭到强拆的6户家庭当年基本是同一批进厂职工，除建房时间和家庭成员人数稍有差异之外，大家的情况基本一样。
原河北深泽县建筑公司杨寿恒建筑队负责人杨寿恒向记者出示了一份以物抵债协议，协议显示，原天津市振华毛纺织厂于日将大约七亩地的砖混围墙及几十间房屋转让给杨寿恒建筑队，以抵偿拖欠其的工程款。
&以物抵债的形式抵偿债款法律上是认可的，上世纪80年代时对于土地转让国家还没有实行招拍挂制度，协议转让意味着是有效的，即使后来没有补办土地房产证也不能说明当时的权属关系没有发生变化&，中国法学会会员、天津择鑫律师事务所主任王益水对此分析道。
&快30年了，这里一直是我公司办公和仓库所在地，并有7、8个工人和家属长期居住，公司的机械设备、账务凭证等都存放在这儿，而富力接手土地开发还不到十年&。杨寿恒称。
据了解，天津振华毛纺厂隶属天津纺织集团(控股)有限公司，已停产多年，后被并入天津仁立毛纺厂，记者获得的一份&关于仁立毛纺厂周边深泽仓库及院内居住情况的说明&显示，遭强拆者最早于1985年就已到该处居住。值得注意的是，该说明于2009年7月由天津纺织集团(控股)有限公司向天津市土地整理中心出具，据强拆受害人称，当时相关部门一一来找过他们谈拆迁安置与补偿，但没多久又没了消息。
追源&毛地出让&
记者梳理调查发现，此次大规模强拆的爆发，实际上在其所在土地的出让、转让过程中就埋下了层层诱因。2004年，天津盛行大宗土地出让，公开资料显示，当年单幅出让土地面积最大的是编号为津西友(招)地块，当年出让面积超过400万平方米，此后十余年，天津鲜见如此规模的单幅土地出让，现在发生强拆的区域就在其中。
据了解，该地块在最初从国土部门摘牌时的出让方式为&毛地出让&，即土地出让时尚未完成宗地内房屋拆迁补偿安置。根据国家相关政策法规，拆迁安置工作本来依法应由政府负责，而&毛地出让&则是将相应的拆迁安置工作交由开发商或是指定的机构负责，部分企业在预期地价涨幅大于融资成本的时候，会主动低价获取毛地以期获得长远收益，但拆迁安置工作基本无法按时按规完成，实践中大多拆迁冲突和拆迁事件多是由此引发。
当时该块土地摘牌者为区域地产龙头企业天津万隆地产，天津万隆以39亿人民币取得该地块后开发的项目为&梅江湾&，一期开发完后，因资金缺口过大以及万隆开始向海南、安徽等地异地扩张，天津万隆开始为转让项目寻找买家。彼时正值富力地产在全国激进拿地期间，2007年夏天，天津万隆与富力地产达成转让&梅江湾&项目的协议。
日，富力地产公布该土地收购方案，其收购成本约为人民币50亿元。收购后&梅江湾&项目所属的天津万隆集团子公司天津耀华投资发展公司成为富力天津公司的全资子公司，以此实现了剩余土地的再次转让，原天津万隆&梅江湾&项目自此成为富力津门湖项目，成为富力当年收购的三大&地王&之一，此后8年间，富力又陆续对该地块进行分期开发，因&毛地出让&而遗留的拆迁安置补偿事宜随着时间推移被有意无意无视。
天津市土地房管部门资深人士对记者介绍，在天津各区，政府实施的拆迁过程中一直执行&远年无契证&原则，即对于历史原因早年形成的建筑房屋，遇拆迁时一般按有证房屋予以补偿安置。2011年国务院公布的新拆迁条例中亦有相关内容，同时明确取消行政强制拆迁。
&近期国家再次明确，对于强拆、暴力拆迁的指挥者、策划者、实施者，必须依法追究相应责任，构成犯罪的需承担刑事责任。& 拆迁法专家、中华全国律师协会行政法专业委员会副主任王才亮称。据了解，目前，对发生在富力津门湖待开发区域内的这次强拆，公安机关已受理报案，本报对该事件将继续关注调查。
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毛地出让与净地出让的法律问题研究
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摘　要：摘要 :我国现行土地出让政策实行净地出让，禁止毛地出让。但有些地方政府未能严格贯彻落实，有的出让合同中约定为净地出让，但实际为毛地出让，有的出让合同中约定现状出让、净地交付等。这些出让合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同性质
关键词：土地出让论文
　　摘要:我国现行土地出让政策实行&净地&出让，禁止&毛地&出让。但有些地方政府未能严格贯彻落实，有的出让合同中约定为&净地&出让，但实际为&毛地&出让，有的出让合同中约定&现状出让、净地交付&等。这些出让合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同性质、效力、违约责任等均会出现巨大分歧。本文基于这种土地出让的现状，以&毛地挂牌、净地交付&为例，对这种出让模式相关法律问题进行研究探讨。
　　关键词:土地出让论文
　　近年来，随着我国土地出让制度的不断健全完善，相关政策明确要求土地实行&净地&出让，禁止&毛地&出让。但有些地方政府未能严格贯彻该落实。有的出让合同中约定为&净地&出让，但实际为&毛地&出让，有的出让合同中约定&现状出让、净地交付&等。究其原因，其中很重要的一条是在当前发展模式转型，经济下行的背景下，地方政府财政吃紧，没有足够的资金进行土地一级开发中的整理、拆迁、基础设施建设，在暂时又无法摆脱土地财政的情况下，只能采取变通的方式出让&毛地&。现实当中，大量出让合同中出现了&现状挂牌、净地交付&、&毛地出让、净地交付&等表述方式。这类合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同的性质、效力、违约责任等均出现巨大分歧。本文正是基于这种土地出让的现状，以&毛地挂牌、净地交付&为例，对这种模式的相关法律问题进行研究探讨。
　　一、&毛地&&净地&概念
　　&毛地&和&净地&虽不是法律术语，但在相关政策文件中对此已有表述，国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》中规定，实行建设用地使用权&净地&出让。国土资源部、住房和建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中规定，不得&毛地&出让。因此，有必要对&净地&、&毛地&的概念进行定义，以便准确适用。所谓&净地&，根据《闲置土地处置办法》的规定，指市、县政府供应的土地应当地土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发等所必要的基本条件［1］。&毛地&是相对于&净地&而言的，是指拟出让的土地或者权属边界条件不清晰、或者未征收拆迁安置完成、或者不具备交付条件，或者兼具以上三点中的两点或全部。
　　二、&毛地&出让与&净地&出让的历史沿革
　　自土地有偿使用制度建立以来，我国的土地出让工作取得了突飞猛进的发展。土地财政在此背景下也应运而生，并且成为很多地方政府财政收入的主要来源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆迁管理条例》赋予开发商拆迁人资格，加之地方政府的财政资金不足，土地的出让大部分是&毛地&出让，由开发商承担拆迁工作。这种模式在短时间内达到了降低拆迁成本、提高拆迁效率、促进经济繁荣的效果。但很快，其弊端就显示出来。一方面，由于开发商天然的利益最大化的本性，在拆迁过程中采用非法手段野蛮拆迁的情况频现，严重侵害了被拆迁人的合法权益，造成社会负面影响，并在一定程度上影响了社会稳定。另一方面，由于地价上涨，开发商囤地待涨的情况也愈发严重，造成土地大量闲置。同时，地方政府意识到，土地是否经过一级开发，出让价格有天壤之别。一项针对北京市中心城区地价的分析数据表明，当政府出让的地块经过了一级开发后，只需40%的土地出让金就能覆盖所有一级开发和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一级开发产生的。而当政府出让的土地未经一级开发时，土地增值收益就会流向土地开发商，从而大幅减少政府的土地出让收益［2］。在这种背景下，国务院以及相关部门出台了一系列政策对此予以调整，实行&净地&出让政策。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发［2004］)规定，严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地;国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国地资电发［2007］36号)规定，实行建设用地使用权&净地&出让;国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国地资发［号)明确不得&毛地&出让;国土资源部《闲置土地处置办法》(日国土资源部令第53号)中规定了土地出让应当权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件。
　　三、&毛地挂牌、净地交付&土地使用权出让模式的法律效力
　　尽管诸多文件规定土地应当&净地&出让，但由于法律对&毛地&出让未作禁止性规定，加之纯&净地&出让需要地方政府前期大量的资金投入，一些地方&毛挂净交&，即在&毛地&的情况进行招拍挂形成土地交易。政府利用土地出让金将&毛地&变为&净地&并在规定时间内将&净地&交付给开发商［3］。这种模式易造成对其性质认识的混乱，其到底是&毛地&出让，还是&净地&出让。笔者认为，这种模式属于&毛地&出让。理由是，不管是国务院《关于促进节约集约用地的通知》，还是国土资源部《闲置土地处置办法》，均规定的是土地出让前达到&净地&条件。交付只是土地出让合同中，出让人履行合同中的一项义务。出让合同签订后，虽然没有办理物权变更手续，但土地出让的法律关系已经成立。故签订土地出让合同时未达到&净地&条件的，均属于&毛地&出让。既然有如此多的文件规定不得&毛地&出让，那么&毛地挂牌、净地交付&合同是否无效呢?如果合同无效，对双方承担民事责任有巨大影响。同时，如果合同无效给国家造成一定损失，则政府官员有滥用职权之嫌，如果数额巨大，甚至有可能构成犯罪。因此，对于政府而言，明确认识此类合同的效力非常重要。笔者认为，&毛地挂牌、净地交付&虽然违反了国家的政策规定，但从法律视角考察，其法律效力仍然是应当肯定的。理由是:第一、目前各地政府土地出让均是按照《中华人民共和国房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定的形式进行，程序合法。第二，该模式不符合合同法关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然禁止&毛地&出让，但因其性质属于规范性文件，不是法律或行政法规，不属于法律的强制性禁止规定，不产生合同无效的法律后果。司法实践中，人民法院对未达到&净地&出让的合同的效力也予以了认定，如江苏省高级人民法院(2014)苏民终字第00374号判决即对未完成拆迁就出让的土地出让合同的效力予以了确认。
　　四、&毛地挂牌，净地交付&模式中，各方当事人的法律风险
　　&毛地挂牌、净地交付&模式中，背后往往隐藏着另外一个合同关系，即受让人事先与政府签订土地一级开发合作协议。最普遍的情况是由受让人提供房屋征收拆迁的全部资金，政府完成征收拆迁工作，受让人参与土地摘牌，根据受让人摘牌与否等不同情况确定受让人的土地一级开发的投资回报。在当前房地产市场不景气的环境下，这种模式隐含着巨大的法律风险。对于政府而言，如果选择的开发商资金实力有限，在房屋征收拆迁过程中，很容易出现开发商资金不足导致房屋征收拆迁工作拖延，甚至不能完成的情况。一旦房屋征收拆迁不能完成，开发商也确定无力继续投资，则政府就会面临处理拆迁安置、支付巨额临时安置费等局面。而土地受让人如果与政府签订土地一级开发合作协议时不够谨慎，土地成本测算不够精准，也容易出现拆迁成本超出投资预算而无力承担的情况。另外，如房屋征收拆迁工作进展缓慢或者严重拖延，政府不能按约交付&净地&也势必出现投资成本加大，失去商业机会等情况。这两种情况都极易造成项目搁浅的局面。一旦项目搁浅，则政府和土地受让人都会产生巨大的损失。综上，笔者认为，&毛地挂牌、净地交付&的出让方式，是在特定历史条件下的产物。其大量存在会产生诸如土地闲置、社会不稳定因素增加等后果。建议立法机关对此情况研究论证后，以法律或行政法规的形式，对&毛地&出让予以禁止，以确保&净地&出让政策的有效落实。
　　［参考文献］
　　［1］郄建荣．闲置土地处置办法旅行&净地&出让将堵死政府原因致土地闲置开发商一手交闲置费一手涨房价不再可能［N］．法制日报，．
　　［2］张弦．公私合作(PPP)的成败之道［M］．北京:国家行政学院出版社，2015．
　　［3］李恬，吕景林．［EB/OL］．
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国土部：杜绝政府原因致土地闲置 严禁毛地出让
据中国之声《新闻纵横》报道，曾几何时，一些开发商不惜巨资在各地纷纷拿地，接着又想方设法让土地闲置，等待楼市的热温让手里的土地飞快地增值；一些十分依赖土地出让金的地方政府，不等征地程序结束，不管土地权利依然模糊，就迫不及待地想把地供应出去。而随着从7月1号起正式施行的国土资源部修订发布的《闲置土地处置办法》，这些做法如果还将继续，无论是开发商还是地方政府，都将为此付出不小的代价。"毛地"出让将被严格禁止与开发商刻意囤地相比，以往因政府原因导致的闲置土地所占比例更大。国土资源部政策法规司司长王守智介绍说，此次修订后的《闲置土地处置办法》明确要求政府出让的土地必须是"净地"， "毛地"出让将被严格禁止，由此避免因拆迁等原因造成的土地闲置。王守智：办法中规定市县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块、位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必要的基本条件。用王守智的话说，这样的规定是从源头上堵死了由于政府原因导致土地闲置的路。王守智：过去毛地出让，钱收回来了，实际开发条件不具备，这个是闲置的主要原因，把这个堵死了。像过去有些高压线没有拆啊，或者是有些地区农民征迁没有完毕就开始出让，现在规定出台以后是不允许的。就在《闲置土地处置办法》正式实施之前不久，昔日的宁波地王，将已经闲置了2年半的鄞州新城区庙堰-4号地甩给了当地政府。除了收回23亿元的全额购地款外，还额外获得了4亿多元的赔偿款。尽管孰是孰非，至今仍评价不一，但当地政府确实为此付出了不小的代价。现在新的处置办法开始实施了，但如果地方政府为了巨额的土地出让金，依然冒险犯规怎么办？王守智回答：政府因此付出的将不止是金钱的代价。王守智：规定因市县国土资源主管部门未按期交地导致土地闲置的，国土主管部门要承担违约责任。加强对政府的监督，如果政府存在很大的闲置土地的话，就应该从土地利用规划，包括计划上对新增用地方面加以限制，就失去新增用地的机会了，会影响它的发展。两年没有开发就要采取无偿收回对于因企业原因造成闲置土地的，处置措施也更为严厉。王守智说，这就是要让规定有效防止企业在开发过程当中损害公众利益。王守智：一个是要收取20%的闲置费，闲置费收取之后，不得打入你的成本。也就是说开放商不能一手交闲置费，一手涨房价；如果继续闲置，认定是两年没有开发的话，就要采取无偿收回。国土资源部土地利用司司长廖永林说，修订后的闲置土地认定标准更为清晰，操作性也更强，今后国土部门也将逐步实现向社会公众公布闲置土地的相关情况。廖永林：闲置土地处置办法，以前可能更多的是对相对人处理更多一点，现在规定对相对人有处理，对政府也要承担责任，这样更多注重了民事主体，原因到底是谁的，比以前更好的界定，界定清楚了以后该怎么处理就怎么处理。现在闲置土地处理办法最明显的就是闲置认定书发了以后，就要挂在网上，挂在当地，这样我们要求地方也要汇总，我们部里面也要建立一套系统，汇总完了实时向社会公布。此外，修订后的《闲置土地处置办法》还明确要求建立开发进度报告制度及闲置土地处置备案制度，王守智表示，这将有利于闲置土地的消化利用。王守智：要求其及时向监管部门报告项目动开工的进度情况，主管部门了解整个土地的运营状况，如果你有闲置地，开发商属于囤地情况，要通知相关监管部门。地区如果存在闲置地，必须要向上级主管部门备案，必须上我们有一个土地市场的动态网实时来进行监控。(记者冯会玲)
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