中华人民共和国水法释义
中华人民共和国水法释义
本书作者：全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会
目&&录&&&&&第一章&&总&&则&&&&&&第二章&&水资源规划&&&&&&第三章&&水资源开发利用&&&&&&第四章&&水资源、水域和水工程的保护&&&&&&第五章&&水资源配置和节约使用&&&&&&第六章&&水事纠纷处理与执法监督检查&&&&&&第七章&&法律责任&&&&&&第八章&&附&&则&
第一章& 第1条
第一条&为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。&&&&&【释义】&本条是对本法立法宗旨的规定。&&&&&一、水是人类生存的生命线，人类因水而生存因水而发展。然而，本世纪人类却面临着更加严重的水资源问题。水资源短缺几乎成为世界性的问题。我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特的地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化（通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”）三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。&(1）水资源短缺已成为经济社会发展的主要制约因素。按目前的正常需要和不超采地下水时，全国年缺水总量约为300亿-400亿立方米；在一般年份，农田受旱面积1亿-3亿亩，因旱减收粮食200亿-300亿公斤；许多地区因缺水造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水。近几年北方持续干旱，给工农业造成了较大影响，也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。&(2）洪涝灾害频繁，防洪安全缺乏保障。20世纪90年代的10年中有6年发大水，特别是1998年的严重洪涝灾害。每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失，使多年的经济建设成果毁于一旦。近几年我国重点堤防的工程有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看，洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。&(3）水环境恶化已成为不容忽视的重要问题。我国水体水质总体上呈恶化趋势，2000年全国污水排放量为620亿立方米，其中近80%未经处理直接排入江河湖库水域。北方一些地区“有河皆干、有水皆污”；南方则许多重要河湖污染严重，水事纠纷不断增加。&&&&&《水法》是水资源管理方面的基本法律。除《水法》外，我国还先后制定了有关涉水方面的法律、行政法规，如《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《河道管理条例》等，这些法律、行政法规的制定对合理开发、利用、保护水资源，防治水害和水污染，保护和改善环境，实现可持续发展都具有十分重要作用。&&&&&二、根据本条规定，《水法》的立法宗旨包括以下几个方面内容：&&&&&（一）合理开发、利用水资源，防治水害。开发、利用水资源与防治水害是《水法》的核心内容，也是《水法》的直接立法目的。《水法》列专章对水资源开发利用作了规定，防治水害则由《防洪法》作专门规定。我国降雨70%-80%集中在6月-9月汛期，洪涝灾害严重，水资源的可利用率低，因此只有在江河、湖泊修建蓄水、引水、提水工程，调蓄径流，才能满足工农业生产和人民生活的需要。开发、利用水资源与防治水害是关系治国安邦的大事。为此《水法》规定，开发利用水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。这是开发、利用水资源，防治水害的基本原则。我国水资源短缺，时空分布不均，因此应当在统一规划的前提下，合理开发、利用水资源，防治水害。&&&&&（二）节约和保护水资源。过去我们在水资源开发利用方面，存在着重开源、轻节流，重经济效益、轻生态环境和资源保护的问题。现在我国把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到可持续发展的突出位置。基于这种认识，这次《水法》修改把节约和保护水资源放在突出位置，作为《水法》修改的重点之一，并在立法目的中加以规定。节约和保护水资源与合理开发利用水资源，防治水害是紧密联系，互相促进的，不能将二者割裂开来。从宏观讲，节约用水是解决我国水资源紧缺，减少污废水排放，保护水资源的基本措施，是一项必须长期坚持的方针。因此，《水法》规定，国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。目前我国水污染未能达到有效控制，且有加重趋势；地下水超采严重，地下水位下降形成大面积漏斗区，引发地面沉降等地质灾害，同时地下水质污染也有发展趋势。特别是我国水资源紧缺，地表径流对污染物的稀释能力低，必须对水质与水量、水污染防治与水资源综合开发利用统筹考虑。为了满足水资源可持续利用的需要，采取经济的、法律的、行政的手段，合理安排水资源的开发利用，保护水资源是非常必要的，保护水资源也是这次《水法》修改的重要内容。《水污染防治法》和《水法》对水资源保护问题都作了规定，但各有侧重，彼此相互衔接。《水法》对制定水功能区划、维持江河的合理流量、维护水体的自然净化能力和建立饮用水源保护区、控制开采地下水等都作了规定。&&&&&（三）实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。合理开发、利用水资源，防治水害，节约和保护水资源的最终目的是实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。水资源的可持续利用的主要含义有：一是在人类与自然相和谐的前提下，不但提高人们生活质量和环境承载能力、满足一个地区人们的用水需要，而且也不损害别的地区人们满足其需要的发展；二是防止追求眼前的发展，造成污染和枯竭而影响长远的发展。近20年来，随着我国经济社会的快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化问题日益突出，已成为我国经济和社会可持续发展的重要制约因素，水资源的可持续利用是实现新时期经济社会发展目标，实现经济社会可持续发展具有基础性、全局性和战略性的问题。中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》指出，到2030年，我国人口将达到16亿，人均占有的水资源量将下降到1700立方米左右，接近国际公认的警戒线，而那时国民经济需水总量将增加1600亿立方米；与此同时全国城市污水排放量将增加到850亿-1060亿吨，水污染已成为不亚于洪灾、旱灾的严重灾害。1993年国务院通过了《中国21世纪议程》，内容涵盖中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架，强调“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”。我国的水利事业正面临从传统水利向现代化水利、可持续发展水利转变，在继续做好防洪抗旱、防灾减灾工作的同时，应把解决水资源短缺和水污染问题放到重要的位置。这次《水法》修改将实现水资源的可持续利用作为重要的指导思想，通过制定水资源规划，合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护，以实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。&
第二条&在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。&&&&&本法所称水资源，包括地表水和地下水。&&&&&【释义】&本条是对本法适用范围及水资源定义的规定。&&&&&一、法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于《水法》的时间效力问题，由本法第82条规定。本条第1款是对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出的规定，主要包含两层意思：&&&&&（一）本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《水法》作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据我国《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。《水法》没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，《水法》不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。&&&&&（二）本法适用的主体范围，包括一切从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的单位或个人。这里的“单位”，可以是我国的法人和其他组织，也可以是外资企业以及其他组织；“个人”既可以是中国公民个人，也可以是外国人。上述主体在我国境内从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的，都必须遵守《水法》。&&&&&&（三）本法适用范围不包括有关海水的开发、利用、保护、管理和防洪活动、水污染防治。本法第80条规定：“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。”《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》对海水的开发、利用、保护和管理已有规定，因此海水的开发、利用、保护和管理，不适用本法。本法第81条规定：“从事防洪活动，依照防洪法的规定执行。”“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。”&&&&&二、本法所称水资源，包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼泽、河流、大气、生物体、土壤和地层中，它们相互作用并不断交换，形成一个完整的水系统。全球97.5%是咸水，而能参与全球水循环、在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源，数量仅为全球水储量的0.2%。这部分淡水与人类的关系最密切，且具有经济利用价值。这部分陆地上可供人们使用的淡水就是通常所说的水资源，一般包括地表水和地下水，它们都靠降水补给。地表水主要有河流和湖泊水，由大气降水、冰川融水和地下水补给，经河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄；地下水为储存于地下含水层的水量，由降水和地表水的下渗补给，以河川径流、潜水蒸发、地下潜流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体；地下水是地下含水量的动态水量，用地下水的补给量来表示。《水法》规定的水资源，包括地表水和地下水，主要考虑地表水与地下水之间互相联系且相互转化，不能分割管理，必须加强统一配置、管理和保护。&
第三条&水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体组织使用。&&&&&【释义】&本条是对我国水资源权属法律制度的规定。&&&&&一、水是人类生活和社会生产的基本物质，人们在开发利用水资源的过程中，形成复杂的权益关系。随着社会的发展，人类开发利用水资源的规模越来越大，水越来越成为影响整个社会生活的重要因素，水资源权属已成为不能回避的重要法律问题。水资源权属法律制度是水资源所有权和因占有、使用水资源而产生的各种相关财产权益（如取水权）的统称。由于水资源是一种动态的资源，具有多种功能，可以重复使用，决定了水资源权属与一般的财产权又有所不同，具有自己的特点。世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或者不成文的水资源权属法律制度，这些规范的产生和存在都有其历史的合理性。因此，水资源权属法律制度是与不同国家和地区的社会制度、水资源状况、历史习惯、文化传统等紧密相关的，统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。水资源权属法律制度的建立和完善是制定各种水事法律规范、设定水事法律关系中权利义务关系的基础。因此，进一步完善水资源权属法律制度是这次《水法》修订的一个重要内容。&&&&&二、水资源属于国家所有。我国《宪法》第6条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。我国水资源短缺，人均占有量只有世界人均水平的1/4，同时在时空分布上极不均衡。因此，水资源是我国最宝贵的自然资源之一，是实现可持续发展的重要物质基础。只有严格依照《宪法》的规定，坚持水资源属于国家所有，即全民所有，才能保障我国水资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对水资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要。原《水法》就依据《宪法》作出规定，“水资源属于国家所有，即全民所有”。新《水法》仍然延续了这一规定。新《水法》第2条还明确规定，“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水资源属于国家所有的含义是地表水、地下水和其他形态的水资源都属于国家所有。水资源属于国家所有是我国水资源权属法律制度的基础和核心，一切水事立法都必须遵循和维护这一制度。&&&&&随着水资源紧缺和水环境污染成为一个世界性的重大难题，把水资源作为一种公共资源、公共财产由政府加强对水资源开发利用的控制和管理已逐渐成为当今世界的一种趋势。例如，南非1998年通过的新《水法》在序言中规定，“人们认识到水是一种稀有的，且时空分布不均衡的国有资源”;&“人们还认识到水是一种属于全体人民的自然资源，而以往南非的种族歧视的法律和制度妨碍了人们公平公正地得到水，也妨碍了水资源的合理开发和利用；现在人们承认应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平公正地分配水资源使其得到有效益的利用和分配”。&&&&&&&三、水资源的所有权由国务院代表国家行使。原《水法》在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表。由国务院代表国家行使国有水资源的所有权是这次《水法》修订新作出的规定。国有水资源受法律保护，水资源属于国家所有的法律表现形式是水资源的国家所有权。根据《民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。因此，水资源的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家（即全民）依法行使对国有水资源的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有水资源所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有水资源的所有权代表，无权擅自调配、处置水资源，只能依法或者根据国务院的授权调配、处置水资源；二是赋予国务院行使国有水资源资产管理的职能，水资源有偿使用的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有水资源有偿使用收益的分配办法。明确水资源的所有权由国务院代表国家行使，为进一步改革和完善我国的水资源管理体制，加强水资源的统一管理，优化水资源的配置确立了坚实的法制基础。&&&&&四、农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。根据《宪法》关于水流自然资源属于国家所有、即全民所有的规定，从我国水资源紧缺的实际状况出发，借鉴世界水资源管理立法的一些新实践、新经验。新《水法》对原《水法》第3条第2款“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定作了上述修改。这样修改符合《宪法》和我国的实际，有利于国家加强对水资源的统一管理和优化配置，真正实现以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的立法目的。同时，根据《民法通则》有关国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源可以依法确定由集体所有制单位使用的规定，为尊重历史习惯，充分保护农村集体经济组织和农民兴办农田水利设施、合理开发利用水资源的积极性及其相关合法权益，本条作了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用的规定。此外，新《水法》还明确规定：&(1)农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可和有偿使用制度。&(2)农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。&(3)农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。这些规定既维护了国家水资源所有权的完整性和统一性，加强了国家对水资源的宏观管理，也充分保护了农村集体经济组织和农民现有的用水权益，保持了我国水资源权属法律制度的延续性和稳定性。&
第四条&开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。&&&&&【释义】&本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害应当遵循的基本原则的规定。&&&&&一、水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。与土地、森林、草原、矿产等自然资源不同，它是大气降雨再生的动态资源。地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质相互关联，相互影响。水资源还具有多功能性，且可重复使用，水资源可以用来发电、灌溉、航运、供水、渔业等；水资源有利害双重性，它既能兴利，又能为害。水多了会闹水灾，水少了会闹旱灾，水脏了会影响生态环境。因此，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各项活动，都应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。这一基本原则是建国以来水利建设的实践总结。只有这样，才能实现水资源的可持续利用、保障我国经济社会的可持续发展。&&&&&二、水资源的供求关系与国家的政治、经济、社会发展密切相关，对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的认识是随着经济社会的发展而不断深化的。在生产力水平不发达时期，对水流的控制能力也很低，尽管水资源的开发利用比较任意，但由于用水量很少，对水资源的破坏并不严重；对水资源管理的要求也不高，比较粗放。随着经济社会的发展，人口的增加，人类对水的开发利用程度会越来越高，水的利用量会越来越大，水供求矛盾日益突出，水污染问题也日趋严重。据统计，在过去的20世纪，全世界总耗水量增加了6倍多。我国的水资源问题主要是短缺问题。全球气候变化对我国水资源的影响表现在北方河流出现了长达20年左右的持续枯水期，南方部分河流则出现了大洪水，全国旱涝灾害频繁。长期以来，在水资源的开发利用过程中，重开源轻节流、重经济效益轻生态与环境保护，加之一些地区不合理地开发利用水资源、用水浪费和水污染，使缺水矛盾加剧，造成生态环境恶化，成为经济社会发展的重要制约因素。同时，水资源宏观配置尚未建立，难以实施水资源的合理配置、高效利用和有效保护。为了加强对水资源开发、利用的宏观管理，合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，使经济社会的发展与水资源状况相适应，这次修改《水法》将“水资源规划”单列一章作了规定。同时规定了水中长期供求规划制度，建立了跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度；开发、利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水及航运等需要；各级政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业发展；国家鼓励开发利用水能资源、水运资源及对雨水、微咸水收集、开发利用和对海水的利用、淡化。&&&&&三、水资源的流动性、可再生性、可重复利用性、多功能性、不可替代性，决定了开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，是相互联系的整体。在开发、利用、节约、保护水资源中，保护是前提，保护水资源的目的是利用，即满足水资源可持续利用；开发是利用的基础，在保护中开发，在开发中保护水资源，即科学、合理开发水资源；节约水资源，是指通过采取经济、法律、行政、技术等手段，达到水资源的合理、高效使用，减少水资源的消耗和废污水的排放。同时，开发利用水资源中要坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。实现水资源的可持续利用，努力做到人与自然的和谐，开发利用水资源必须协调好生活、生产经营和生态环境用水。生态环境用水是指生态环境修复与建设或维护现状生态环境质量不至于下降所需的最小需水量。为此首先必须下大力气重点解决城市供水和农村人畜饮水，满足生活用水需要，确保饮水安全。其次，在协调生态环境用水的前提下，合理规划和保障经济社会的用水，建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业，调整农业产业结构，防止灌溉农业的盲目发展而导致生态环境的恶化；着力解决城市和工业用水问题，缓解城市缺水矛盾，要采取节流优先、治污清源、多渠道开源的城市水资源可持续利用战略，根据水资源状况，合理确定工业、城市发展规模和产业结构，避免发展高耗水、重污染的工业项目，实现城市建设与水资源、水环境相协调发展。总之，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，必须坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。&
第五条&县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。&&&&&【释义】&本条是关于加强水利基础设施建设并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。&&&&&水利基础设施是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的物质基础，在保护人民生命财产安全和现代化建设中发挥着重要作用。本条规定的“水利基础设施”主要是指大中型水利基础设施。由特殊的自然、地理条件所决定，历史上我国都把兴修水利、治理江河作为治国安邦的大事。新中国成立以来，开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的伟大成就。共修建、加固了26万公里的堤防，修建了8.5万座水库（大中型），初步控制了大江大河常遇洪水；形成了5800亿立方米的年供水能力；灌溉面积从2.4亿亩增加到8.2亿亩；累计治理水土流失80多万平方公里。经济社会的发展对水利建设工作提出了新的、更高的要求，水利基础设施建设只能加强不能削弱。&(1)人口的增加和经济发展，使得洪涝灾害的淹没损失成倍增长，相应地防洪工程的标准、质量就需要提高，防汛任务也更加艰巨。20世纪90年代的10年中有6年发生大水，特别是1998年的严重洪涝灾害牵动了全国工作大局。此后，中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显改观。从总体上看，我国江河的防洪工程还没有达到规划标准。&(2)从农业发展上看，我国农业发展进入新的发展阶段，农业和农村经济结构需要进行战略性调整，农业中低产田的改造、灌溉方式的转变、园田化建设、更高层次的水土整治等将是今后农村水利的重要任务。从城市发展看，随着城市化进程的加快，水利服务领域进一步扩大，城市防洪、供水、水资源保护、水土保持等任务越来越重。&(3)水资源短缺已成为我国特别是北方地区经济社会发展的严重制约因素，水利建设的任务繁重。&&&&&鉴于我国水资源出现的新情况和新问题，水利基础设施建设的任务十分繁重，需要从法律上保证将水利基础设施纳入各级政府的国民经济和社会发展计划。为此本法规定：“县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。”这是这次《水法》修改新增加的内容。&
第五条&县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。&&&&&【释义】&本条是关于加强水利基础设施建设并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。&&&&&水利基础设施是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的物质基础，在保护人民生命财产安全和现代化建设中发挥着重要作用。本条规定的“水利基础设施”主要是指大中型水利基础设施。由特殊的自然、地理条件所决定，历史上我国都把兴修水利、治理江河作为治国安邦的大事。新中国成立以来，开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的伟大成就。共修建、加固了26万公里的堤防，修建了8.5万座水库（大中型），初步控制了大江大河常遇洪水；形成了5800亿立方米的年供水能力；灌溉面积从2.4亿亩增加到8.2亿亩；累计治理水土流失80多万平方公里。经济社会的发展对水利建设工作提出了新的、更高的要求，水利基础设施建设只能加强不能削弱。&(1)人口的增加和经济发展，使得洪涝灾害的淹没损失成倍增长，相应地防洪工程的标准、质量就需要提高，防汛任务也更加艰巨。20世纪90年代的10年中有6年发生大水，特别是1998年的严重洪涝灾害牵动了全国工作大局。此后，中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显改观。从总体上看，我国江河的防洪工程还没有达到规划标准。&(2)从农业发展上看，我国农业发展进入新的发展阶段，农业和农村经济结构需要进行战略性调整，农业中低产田的改造、灌溉方式的转变、园田化建设、更高层次的水土整治等将是今后农村水利的重要任务。从城市发展看，随着城市化进程的加快，水利服务领域进一步扩大，城市防洪、供水、水资源保护、水土保持等任务越来越重。&(3)水资源短缺已成为我国特别是北方地区经济社会发展的严重制约因素，水利建设的任务繁重。&&&&&鉴于我国水资源出现的新情况和新问题，水利基础设施建设的任务十分繁重，需要从法律上保证将水利基础设施纳入各级政府的国民经济和社会发展计划。为此本法规定：“县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。”这是这次《水法》修改新增加的内容。&
第六条&国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。&&&&&【释义】&本条是关于国家鼓励并保护单位和个人依法开发、利用水资源和单位、个人有依法保护水资源义务的规定。&&&&&一、国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源有以下几层意思：&(1)单位和个人开发、利用水资源要依法进行，这里的“依法”包括依照本法及相关法律和行政法规。水资源属于国家所有，是重要的公共资源，单位和个人开发、利用水资源必须符合水资源规划，并依法经过批准。&(2)国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源中的“水资源”包括各种水资源，如雨水、微咸水、再生水等，本法第24条、第52条规定国家鼓励对这些水资源的开发、利用。同时国家鼓励单位和个人依法开发、利用水能、水运资源，本法第26条、第27条对此作了规定。&(3)单位和个人在依法开发、利用水资源中，也要同时依法保护水资源，也就是在保护中开发。&&&&&二、单位和个人有依法开发、利用水资源的权利，同时也有依法保护水资源的义务，权利义务对等，享受权利的同时必须履行义务。本法的这一规定必将调动单位和个人依法保护、开发、利用水资源的积极性，有利于我国水利事业的发展。
&第七条&国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。&&&&&【释义】&本条是关于国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度的规定。&&&&&一、水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源属于国家所有。国家为了开发、利用和保护好水资源，实现水资源的可持续利用，使水资源更好地造福于全体国民，更好地支持经济社会的可持续发展，对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，是使水资源管理体制和运行机制适应市场经济体制和加强政府宏观调控的需要。它有利于有效控制水的需求，缓解一些地区严重缺水的局面；有利于水资源利用方式由粗放型向集约型转变，促进节约用水，建立节水型社会；有利于国家对水资源宏观管理措施的落实，促进水资源的合理配置和可持续利用，以较小的水资源代价实现国民经济的持续增长。总之，对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度符合我国的国情和建立市场经济体制的需要，体现了新时期依法管水和全面建设小康社会的时代要求。本条规定为进一步健全完善和实行这两项制度提供了法律依据。&&&&&二、国家对水资源依法实行取水许可制度。取水许可制度在原《水法》第32条已经规定，“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度”。1993年国务院还制定颁布了《取水许可制度实施办法》，水利部相继制定颁布了《取水许可审批程序规定》、《取水许可监督管理办法》等部门规章，一些省级政府制订了实施细则等地方政府规章。取水许可制度的实施使水资源开发利用逐步纳入了法制轨道，促进了水资源的保护、节约和优化配置，加强了水资源的统一管理。实施取水许可制度虽然已经取得一定成效，但也还存在一些问题。主要是取水许可制度的实施还未与建立取水权制度、对取用水全面实行权属管理相联系；取水许可审批取水量的方法程序过于简单，科学性不足；由于水资源管理体制尚未完全理顺，存在一些重复许可发证的现象；监督管理措施还不够完善等。这次《水法》修订除在“水资源配置和节约使用”一章（第五章）中保留了取水许可制度的有关规定外，还将取水许可制度作为国家基本的水资源管理制度在总则的本条中作了专门规定。为了依法保障取水许可制度的实施，新《水法》还在法律责任一章中对违反取水许可制度，未经批准擅自取水和未依照批准的取水许可规定条件取水的行为规定了相应的行政处罚。&&&&&&&三、国家对水资源依法实行有偿使用制度。水资源有偿使用制度，是指国家以水资源所有者和管理者的双重身份，为实现所有者权益，保障水资源的可持续利用，向取用水资源的单位和个人收取水资源使用费的制度。我国长期在计划经济体制下，对水资源主要采取行政调配、无偿使用的方式，加上经济技术的原因，用水效率与发达国家差距很大。例如，日本的单位GDP用水量相当于我国的1/30，美国为我国的1/20，法国为我国的1/17。而我国又是世界上人均水资源短缺的国家之一，进入21世纪，随着人口增长和经济社会发展，水资源短缺形势将更加严重，对我国的可持续发展将构成最严重的挑战。&"喝大锅水”的状况不能再延续下去了，必须建立一个适应我国水情和市场经济体制的水资源使用制度。由于水资源在人们生活和生产过程中，在保障社会经济可持续发展中具有使用价值和不可替代性，使其同时也具有了价值。因此，国家所有，即全民所有的水资源也需要有一定的实现方式，以提高水资源的利用效率，促进水资源的合理开发利用，更好地满足全社会、各方面对水资源日益增长的需求。原《水法》虽然没有规定对水资源全面实行有偿使用制度，但对特定取水征收水资源费的问题已经作出了规定。原《水法》第34条规定，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。目前，全国已有二十多个省、自治区、直辖市颁布了征收水资源费的办法和标准。征收水资源费工作的开展为全面实行水资源有偿使用制度取得实践经验，打下了一些基础。但由于目前水资源费标准普遍偏低，未反映水资源本身的价值和稀缺程度，以及征收范围不全面等，水资源有偿使用制度还远不够健全和完善，还需要依法进一步改进。九届全国人大第四次会议通过批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“要依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制。”因此，新《水法》将水资源有偿使用制度作为国家又一项基本的水资源管理制度在总则的本条中作了专门规定。此外，原《水法》对取水许可和收取水资源费两项制度是分别作出规定的，两者之间并没有直接的联系。而这次《水法》修订为了健全完善我国的水资源权属法律制度，建立取水权法律规范，将实施取水许可和收取水资源费两项制度紧密相连，明确规定除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的以外，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。就是将取得取水许可证和缴纳水资源费作为取得取水权的前提条件。这就为进一步健全完善我国的水资源权属法律制度和取水许可、水资源有偿使用制度提供了法律依据，为在国家宏观调控下进一步运用市场机制配置水资源创立了法制基础。&&&&&四、农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可制度和有偿使用制度。根据《宪法》和本法的规定，水资源属于国家所有。国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，而水利又是农业的命脉，为了保持我国水资源归属和开发利用法律制度的稳定性和延续性，调动农村集体经济组织和农民兴修农田水利设施的积极性，本法除在第3条规定，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用外，又在本条进一步明确规定，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可制度和有偿使用制度，以切实保护农村集体经济组织和农民已有的用水权益，避免增加农民在农业用水上的负担，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标。&&&&&五、国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。根据本法规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。取水许可制度和水资源有偿使用制度是统一管理水资源的基本制度，因此本条明确授权由国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。此外，本法还授权国务院制定实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法。国务院水行政主管部门应当按照本法和国务院有关行政法规具体组织实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，实现以水资源的可持续利用、支持经济社会的可持续发展的目标。&
第八条&国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。&&&&&各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。&&&&&单位和个人有节约用水的义务。&&&&&【释义】&本条是对国家厉行节约用水、建立节水型社会和政府加强节水管理及单位、个人节水义务的规定。&&&&&一、厉行节约用水，建立节水型社会是由我国水资源的实际情况所决定的，是我国经济社会发展中一项战略性、全局性、必须长期坚持的国策。本条所称节约用水是指通过依法采取行政、经济、技术和宣传教育等手段，依靠科技进步和体制机制创新，减少用水过程中的损失和浪费，提高水资源的使用效率。我国是世界上人均水资源短缺的国家之一，人均占有的水资源只有2000多立方米，不足世界人均水平的1/4。我国水资源还有两个特殊性，一是由于降雨的时空分布不均，水工程对此的调控能力不足，使水资源与经济社会的需求不相适应；二是水资源区域分布与生产力布局不相匹配，我国西北约2/3国土面积上的人口、耕地、国民生产总值与水资源在全国所占的比重严重失衡，均属于资源性缺水地区。目前，全国每年缺水近400亿立方米，其中农村、农业缺水约300亿立方米，城市、工业缺水约60亿立方米。农村还有2400多万人饮水困难没有得到解决；600多个城市中有400多个缺水，其中100多个城市严重缺水，约有⒈5亿城市人口的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。进入新世纪，随着我国人口和经济社会的持续增长、发展，水资源的短缺形势将更加严峻。因此，厉行节约用水，建立节水型社会是客观需要，势在必行，可以说是惟一的选择。&&&&&二、原《水法》对节约用水问题已作出一些规定，节水工作也取得了一定成效。例如，农业灌溉亩均用水量由20世纪80年代初的近600立方米下降到现在的400多立方米；工业万元产值用水量由600多立方米下降到现在的约78立方米。但是，我国的用水效率与发达国家仍存在很大差距，不合理用水现象还普遍存在，污水处理和回用程度很低，节水管理还比较薄弱。从总体上说，节约用水工作与社会经济发展需求仍不相适应。因此，进一步建立和完善节约用水的法律制度，增加可操作的具体制度和措施也是本次《水法》修订的一个重要内容。除了在总则第1条立法目的和第2条适用范围的规定中分别增加了“节约”水资源的内容，还在本条对国家节水的目标、任务和措施及其方针、政策和各级人民政府的职责和用水单位、个人的节水义务等作出了明确的规定。&&&&&新《水法》除了在总则中对节水问题作了本条的原则规定外，还在水资源开发利用、配置和节约使用等有关章节中对节约用水的若干制度作出了具体规定。&&&&&三、单位和个人有节约用水的义务。节水工作涉及全社会的各行业、各部门和千家万户，只有全社会共同努力，各尽其责，才能取得成效。本条明确规定每个单位和个人都有节水的义务，就是为了提高全民的“水危机”感与节水意识，让节水成为全社会和全体公民的自觉行动。同时，本法在“法律责任”一章中，还对一些违反本法规定，不承担节水义务的行为，例如生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的行为，建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求就擅自投入使用的行为等，规定了相应的处罚措施。&
第九条&国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。&&&&&【释义】&本条是关于国家采取植树种草等保护植被的措施，保护水资源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境的规定。&&&&&水是重要的自然资源，也是构成环境的基本要素，水资源既有经济功能，又有生态功能。通过保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，达到保护水资源，改善生态环境的目的。没有水就没有生态，只有改善生态环境，才能涵养水源。为此，我国制定了相关的保护水资源和改善生态环境的法律，这些法律主要有：《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水污染防治法》。这些法律都规定了植树种草、保护和增加植被、防治水土流失和水体污染的具体措施，从而在法律制度上使生态环境得到改善、水资源得到保护。这些法律的制定和实施对做好我国生态建设起到重要作用，近几年我国生态环境保护和建设工作也取得了一定成绩。但是全国生态环境状况仍面临着严峻形势，突出表现在：长江、黄河等大江大河源头的生态环境恶化呈加速趋势，沿江河的重要湖泊、湿地日趋萎缩，特别是北方地区的江河断流、湖泊干涸、地下水位下降严重，加剧了洪涝灾害的危害和植被退化、土地沙化。生态环境的继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和生态安全。为此，国家在实施西部大开发战略中将西部地区的生态环境保护和建设作为重点任务，在长江上游、黄河上中游国家实行退耕还林还草工作。为全面实施可持续发展战略，落实环境保护基本国策，巩固生态建设成果，努力实现祖国秀美山川的宏伟目标，提出到2010年基本遏制生态环境破坏趋势，建设一批生态功能保护区，力争使长江、黄河等大江大河的源头区，长江、松花江流域和西南、西北地区的重要湖泊、湿地，西北重要的绿洲，水土保持重点预防保护区及重点监督区等重要生态功能区的生态系统和生态功能得到保护和恢复。&
第十条&国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用。&&&&&【释义】&本条是关于国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科技的研究、推广和应用的规定。&&&&&一、做好开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害工作，一要靠投入，国家建立有效的水利投资运行机制，继续增加对水利基础设施的投入的同时，鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资兴办水利项目，促进水资源的合理开发和可持续利用，有效防治水旱灾害，缓解水资源对国民经济发展的制约。二要靠科技进步。开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害都包含了技术成分，技术水平越高，用水效率越高。科学技术是人类认识和运用自然规律、社会规律能力的集中反映。科学技术的突飞猛进，给人类经济社会的发展带来极大的推动。科技进步使得人类不断扩大可利用的水资源量。而水资源短缺和不可替代性又促使人类转向了有效利用有限水资源，开源与节流都密切依赖技术、经济和生态等因素。因此开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害必须有科技支撑，技术因素必须得到高度重视。科学技术的研究与推广、应用是科技支撑的两个方面。水资源作为特殊的公共资源，对开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的科学研究与推广、应用国家必须加以有力的鼓励和支持，包括从政策上到资金投入等多方面的全方位的鼓励和支持。&&&&&二、科学、合理、有效地开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害是《水法》的立法任务和目标。人们对水问题的认识是随着经济社会的快速发展及工业化、城市化、农业现代化进程加快而不断深化的。过去我国对开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的科学技术的研究、推广和应用重视不够，存在的问题较多，既有体制方面的原因，也有认识问题。我国在这些方面既有有关科学技术研究落后问题，也有现有技术没有得到推广、应用问题，从某种程度上技术推广存在的问题更为突出，急需建立有效的技术推广机制。因此国家鼓励和支持这方面的科学技术的研究、推广和应用，对科学、合理、有效地开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害，推动水资源的可持续利用。《水法》的上述规定是十分必要的。
&第十一条&在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。&&&&&【释义】&本条是关于开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害工作的奖励规定。&&&&&奖励是对某种有利于社会发展和进步的行为给予的奖赏和鼓励，奖励包括物质奖励和精神奖励；奖励对受奖励者是一种价值肯定，对他人则是一种激励和鞭策，目的是引导人们的价值取向。根据本条规定，奖励的对象、范围和条件是对在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，实施奖励的机关是各级人民政府，各级人民政府应当按照国家规定对在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人给予奖励。根据国家规定，奖励制度包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。奖励的标准可以由各级人民政府决定。&
&第十二条&国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。&&&&&国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。&&&&&国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。&&&&&县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。&&&&&【释义】&本条是对我国水资源管理体制的规定。&&&&&一、水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织保障。改革和完善水资源管理体制，进一步强化水资源的统一管理，是这次《水法》修订的一个重要内容。&&&&&二、国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。水资源与土地、森林、矿产等资源不同，它是一种动态的、可再生的资源。流域是一个以降水为渊源、水流为基础、河流为主线、分水岭为边界的特殊区域概念。水资源按照流域这种水文地质单元构成一个统一体，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联，相互影响。这就要求对水资源只有按照流域进行开发、利用和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水资源的另一特征是它的多功能性，水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等，并具有利害双重性。因此，水资源开发、利用和保护的各项活动需要在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用，才能兴利除害，发挥水资源的最大经济、社会和环境效益。目前，以流域为单元进行水资源的管理已经成为世界潮流。1992年，联合国环境与发展会议通过的《二十一世纪议程》指出：水资源的综合管理包括地表水与地下水、水质与水量两个方面，应当在流域一级进行，并根据需要加强或者发展适当的体制。我国重要江河均是跨省区的流域，这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得更为重要。&&&&&三、1988年制定颁布的原《水法》规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，为推进我国水资源的统一管理迈出了重要的一步。但由于对水资源的权属管理部门与开发利用部门相互间的关系和职责划分不清，没有明确流域管理机构的职责和权限，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存，“多龙治水”的问题依然存在。主要表现：一是流域按行政区域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量与水质分割管理。这种管理体制在实践中产生的主要问题有：一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自为政，只顾自保，不顾整体，影响全局的防汛抗洪工作。二是不利于水资源统一调度，统筹解决缺水的问题。例如一些地区在枯水期争相抢水，还有一些上游地区大量引水，造成下游地区江河断流、无水可用，给下游的经济社会发展和生态环境带来巨大的损害。三是不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发。据统计，全国地下水多年平均超采量67亿立方米，已经形成164个地下水超采区。四是不利于城乡统筹解决城市缺水的问题。五是不利于统筹解决水污染的问题。目前我国跨区域的水污染问题日益严重，局部治理，特别是下游地区治理无法真正改善江河水质和水环境，只有上下游统一治理、统一水量调度才能取得成效。六是不利于水资源经济、社会和环境等综合效益的发挥。新《水法》根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，按照资源管理与开发利用管理相分离的原则，确立了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。&&&&&四、国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。水资源统一管理的核心是水资源的权属管理。新《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门应当制定全国水资源的战略规划，对水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一实行取水许可制度和水资源有偿使用制度等。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门在国家确定的主要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。我国早在20世纪30年代就在主要江河设置了具有现代意义的流域管理机构，例如1935年设立的扬子江水利委员会、1933年设立的黄河水利委员会和1929年设立的导淮委员会等。新中国成立后中央人民政府为了加强对大江大河的规划、治理和管理，在长江、黄河、淮河等流域成立了流域管理机构，其间机构几经变更。到目前我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域都成立了作为水利部派出机构的流域管理机构，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。新《水法》对流域管理机构在水资源监督管理方面的职责进一步作了明确规定，具体包括：&(1)水资源的动态监测和水功能区水质状况的监测。&(2)国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制。&(3)&在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程的审查。&(4)国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水功能区划。&(5)管辖权限范围内的排污口设置审查。&(6)管辖权限范围内的水工程保护。&(7)跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订以及年度水量分配方案和调度计划的制定。&(8)管辖权限范围内的取水许可证颁发和水资源费收取。&(9)水事纠纷处理与执法监督检查等。&&&&&五、县级以上地方人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理工作。我国地域广阔，各地水资源状况和经济社会发展水平差异很大，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制还必须紧密结合各地实际情况，充分发挥县级以上地方人民政府水行政主管部门依法管理本行政区域内水资源的积极性和主动性。新《水法》规定的流域管理机构与县级以上地方人民政府水行政主管部门在水资源监督管理上的一些具体职责还将由国务院或者国务院水行政主管部门制定的配套行政法规或者政府规章进一步界定。按照《水法》的有关规定，借鉴国外流域管理的成功经验，从总体上说，流域管理机构在依法管理水资源的工作中应当突出宏观综合性和民主协调性，着重于一些地方行政区域的水行政主管部门难以单独处理的问题，而一个行政区域内的经常性的水资源监督管理工作主要应由有关地方政府的水行政主管部门具体负责实施。地方在维护全国水资源统一管理、水法基本制度统一的前提下，也可以结合本地实际制定地方性水法规和有关政府规章，制定有利于本地水资源可持续利用的政策和有关规划、计划，依法加强对本行政区域内水资源的统一管理。&
第十三条&国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。&&&&&县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。&&&&&【释义】&本条是对县级以上人民政府有关部门在水资源开发、利用、节约和保护的有关工作方面职责的规定。&&&&&一、水资源是一项多功能、多用途的基础性资源，水资源的开发、利用、节约和保护涉及各行各业，是一项涉及多部门、多领域的工作。新《水法》从我国实际出发，按照资源管理与资源开发利用相分开的原则建立的水资源统一管理体制并不是要将水资源开发、利用、节约和保护的各项工作都集中于一个部门，加强水资源的统一管理和发挥各有关部门的作用两个方面相辅相成，缺一不可。只有各有关部门共同依法把涉及水资源开发、利用、节约和保护的各项工作都做好，才能真正实现以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。因此，本条规定国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。&&&&&二、国务院有关部门在水资源开发、利用、节约和保护工作方面的职责分工由有关法律、行政法规或者国务院批准的各有关部门的“三定”方案规定。例如，根据《水法》的规定，全国的和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划要经国务院发展计划主管部门审查批准后执行。根据《水污染防治法》的规定，环境保护行政主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关；经济综合主管部门会同有关部门负责对落后的、耗水量高的工艺、设备和产品实行淘汰制度。县级以上地方人民政府有关部门对本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护工作方面的职责分工可以按照职责分工确定。但是，水资源的权属管理必须统一，只能依法由国务院水行政主管部门和县级以上地方人民政府水行政主管部门负责。国务院水行政主管部门和县级以上地方人民政府水行政主管部门与各有关部门应当主动加强联系和合作，各司其职，密切配合，共同把水资源管好、用好、保护好，真正实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。&
第二章 水资源规划&
第十四条&国家制定全国水资源战略规划。&&&&&开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。&&&&&前款所称综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。&&&&&【释义】&本条是对水资源规划体系的规定。&&&&&一、以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会提供有力支撑和保障，是我国新时期水利改革与发展战略目标。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害事关经济社会发展的大局和人民群众的根本利益，必须全面规划、统筹安排，即要根据水资源的基本状况和国民经济及社会发展对水资源的各项需求，统一制定规划，确定水资源开发、利用、治理的中、长期目标，并规定实现目标的分步计划。通过规划的制定和执行，为经济社会发展提供五方面的基本保障：一是饮水保障，要优先满足城乡人民生活用水的要求，为城乡居民提供安全清洁的饮用水，改善公共设施和生态环境，逐步提高生活质量；二是经济社会对防洪保安的要求，保障人民生命财产的防洪安全；三是水对粮食安全的保障，基本满足粮食生产对水的需求，改善农业生产条件，为我国粮食安全提供水利保障；四是基本满足国民经济建设用水需求，保障经济持续、快速、健康发展；五是努力满足改善生态环境用水需求，逐步增加生态环境用水，不断改善自然生态和美化生活环境，努力实现人与自然的和谐与协调。本条共分3款，明确了国家和流域、区域的规划包括全国水资源战略规划；流域或者区域的综合规划；流域或区域的专业规划。各项规划之间相协调和衔接，构成水资源规划体系。&&&&&二、本条第1款规定了国家制定全国水资源战略规划。该款是在全国人大常委会审议《水法》过程中，根据部分委员的建议增加的。我国水资源时空分布不均，且水资源分布与经济社会发展布局不对称。水资源不足是制约我国经济社会发展的重要因素，为解决大江大河流域间的重大水资源调配和布局问题，仅有流域或者区域的水资源规划是不够的，还应当制定全国的水资源战略规划。因此，规划不仅要在流域、县级以上地方行政区域组织进行，更需要在全国规划层次和范围内组织进行。全国的水资源战略规划是宏观规划，主要是在查清我国水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上，根据水资源的分布和经济社会发展整体布局，计划水资源的配置和综合治理问题。目前，由国家发展与改革委员会和水利部牵头，有关部委和各省参加，正在编制的全国水资源综合规划实质就是全国水资源战略规划。举世瞩目的南水北调工程，需要贯通长江、淮河、海河、黄河，实现跨流域调水，就必须在全国水资源战略规划的基础上进行。&&&&&三、本条第2款规定了流域规划和区域规划的法律地位和作用。开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害应当按流域、区域统一制定规划，从事上述水事活动必须服从流域、区域规划。该款还规定了流域、区域规划均包括综合规划和专业规划两大类。&&&&&四、本条第3款规定了综合规划与专业规划的内涵。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的兴水利、除水害的总体部署，专业规划包括防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划，是上述水事活动的具体依据。&
&第十五条&流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。&&&&&流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。&&&&&【释义】&本条是对水资源规划之间和水资源规划与有关规划之间关系的规定。&&&&&一、水资源具有流域性、多功能性和不可替代性，这就使得开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的各项活动相互联系、形成整体。因此，在上下游、左右岸、各行各业之间存在着局部与整体、趋利避害、协调平衡问题。为了保证国家整体利益并统筹兼顾各方利益，本条规定了流域规划与区域规划、专业规划与综合规划之间的关系，并规定了流域规划、区域规划与其他相关的总体规划相协调的关系。&&&&&二、本条分两款，第1款按照局部必须服从整体、专项必须服从综合的原则和对水资源加强统一管理的要求，规定了流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域和区域的综合规划要充分考虑人口、资源、环境等要素，适应生产力发展布局的要求，处理好防洪抗旱、开源节流保护、兴利除害、排水与蓄水、供水与用水以及上游与下游、城市与农村、流域与区域等方面的需要，统筹兼顾各地区、各行业的需要。在全国人大常委会对《水法》修订审议中，有些委员提出，在推进城市化的过程中，有些地方片面追求扩大城市规模，不考虑水资源和供水的可能性，因而造成城市用水严重紧缺，不得不回过头来花更多的投资去建引水工程，建议制定城市总体规划应该和水资源开发利用总体规划相协调。所以，第2款规定了有关的水资源规划应当与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相互协调。&
第十六条&制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。&&&&&县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。&&&&&基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。&&&&&【释义】&本条是对制定规划必须进行水资源调查评价、加强水资源信息系统建设等基础性工作的规定。&&&&&一、本条第1款规定，制定规划必须开展水资源综合科学考察和调查评价工作。水资源综合科学考察和调查的目的是全面客观地掌握水资源的自然状况和开发利用现状，以及未来的变化趋势，客观反映水资源开发利用中存在的问题。水资源调查评价成果是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的依据。因此，进行水资源规划，为经济社会发展提供水资源保障，必须进行水资源调查评价。水资源综合科学考察和调查是水行政主管部门的职责，同时又涉及多部门、多学科的工作，所以由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。20世纪80年代，我国由水利部组织进行了第一次全国性的水资源调查评价，提出《中国水资源评价》等成果，基本摸清了我国水资源状况。&&&&&二、本条第2款和第3款规范了水文和水资源信息工作。水文、水资源信息是制定规划的依据和重要基础，是提供水资源数量、质量和可利用量的基础，提供对现状用水方式、水平、程度、效率等评价成果的基本依据，为需水预测、节约用水、水资源保护、供水预测、水资源配置提供可靠的分析成果。由于水资源的时空分布和开发利用状况是变化的，尤其在我国北方地区近来变化较大，因此，必须加强对水资源的动态监测，运用现代化的技术手段和先进的信息技术，加强水文、水资源信息监测系统建设，要实行水资源数量与质量、供水与用水、排污与环保相结合的统一监测网络体系，建立和完善供、用、排水计量设施，建设现代化水资源监测系统。水文资源是国家基本资料的重要组成部分。为了充分发挥水文资料的作用，更好地为国民经济和社会发展服务，基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。&
第十七条&&国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。&&&&&前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。&&&&&专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。其中，防洪规划、水土保持规划的编制、批准，依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。&&&&&【释义】&本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各类规划的编制和审批权限的规定。&&&&&一、本条第1款规定了国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制和审批权限；第2款规定了第一款以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制、批准和备案权限；第3款规定了专业规划的编制和审批权限。制定水资源规划要在对水资源全面评价的基础上统筹考虑上下游、左右岸、城市和农村、流域和区域、兴利和除害的关系，发挥水的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。&&&&&二、国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院计划行政主管部门及其他有关部门，并且会同该流域内各省、自治区、直辖市人民政府编制。国家确定的重要江河的流域综合规划的批准权在国务院，因此上述流域综合规划必须报国务院批准。比如黄河流域综合规划，就应由水利部会同国务院有关行政主管部门和黄河流域的省级人民政府编制并报国务院批准。&&&&&跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，按照流域管理机构的分工管辖范围，由有管辖权的流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；由国务院水行政主管部门征求国务院其他有关部门意见后，报国务院或者国务院授权的部门批准。比如黑河流域综合规划就是由黄河水利委员会会同甘肃省和内蒙古自治区的水行政主管部门及有关部门编制，并分别经两省、区人民政府审查后报水利部审核，水利部征求国务院有关部门意见后报国务院批准。上述规定是在总结原《水法》施行14年以来的实践经验后形成的，这样规定既可以防止无序开发又可以避免区域之间的利害冲突，同时还可以按照分级管理的原则，保证流域范围内的区域规划服从流域规划。&&&&&三、本条第1款规定以外的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，原则上应由流域所在行政区域的地方水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制。如闽江流域基本在福建省内，就应由福建省水利厅会同省有关部门和在该流域内的福州、南平、三明、建阳等城市人民政府编制。本款规定流域综合规划的批准权在本级人民政府或政府授权的部门，并报上一级水行政主管部门备案。如闽江流域综合规划就应由福建省人民政府或省政府授权的部门批准，并报水利部备案。&&&&&四、本条第3款中所规定的专业规划，分别由县级以上人民政府的有关部门编制，并在征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。这是因为按照政府部门的职责分工，防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等水资源开发、利用、节约、保护和水害防治工作分别由有关部门负责。因此，上述专业规划应由相关部门组织编制。但为保证专业规划符合流域综合规划并相互协调，必须报本级人民政府批准。考虑到《防洪法》、《水土保持法》中对防洪规划与水土保持规划已有专门规定，本条还专门规定了防洪规划、水土保持规划等专业规划的编制、批准依照《防洪法》、《水土保持法》的有关规定执行。&
第十八条&规划一经批准，必须严格执行。&&&&&经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。&&&&&【释义】&本条是对水资源规划的法律地位和效力，以及修改规划的程序和批准权限的规定。&&&&&一、原《水法》规定，经批准的规划是开发、利用水资源和防治水害的基本依据。但长期以来，水资源规划的编制和执行一直没有得到应有的重视。因此，这次修订《水法》专门设了水资源规划一章，并作强制性规定，规划一经批准必须严格执行。&&&&&二、由于自然条件和水资源状况在不断变化，经济社会在不断发展，因此水资源规划也应作相应的修改，以适应新形势、新情况的需要。修改规划应当符合本条第2款规定的修改程序和批准权限。这样既维护了水资源规划的严肃性和权威性，又进一步强调了修改规划的严格性，未经规定程序和批准不得随意变动规划。&
第十九条&建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。&&&&&【释义】&本条是对建设水工程的审批程序和批准权限的规定。&&&&&建设水工程是指在江河、湖泊和地下水源上建设开发利用水资源的各类工程。为了加强对水资源的宏观管理，确保按规划从事各类兴利除害的水事活动，本条强制性规定“建设水工程，必须符合流域综合规划。”同时分两个层次规定了建设水工程的审批程序和批准权限。第一个层次是在国家规定的重要江河、湖泊上建设水工程，要由对该流域有管辖权的流域管理机构审查，该水工程建设是否符合流域综合规划，并对是否同意该水工程签署意见。第二个层次是在其他江河、湖泊上建设水工程，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限审查该水工程建设是否符合流域综合规划，并对是否同意建设该水工程签署意见书。&&&&&考虑到《防洪法》第17条对在江河、湖泊上建设水工程应当符合防洪规划已作规定，所以本条规定水工程建设涉及防洪的依照《防洪法》的有关规定执行；又考虑到建设水工程还应符合其他地区和行业的有关规定，因此，本条同时规定，涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。
第三章 水资源开发利用&
第二十条&开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。&&&&&【释义】&本条是对水资源开发利用基本原则的规定。&&&&&一、我国水资源总量中大部分来自洪水，但水资源在一年内和年际间变化很大，汛期和多水年易形成洪涝灾害，非汛期和枯水年水少，往往又发生旱灾。这一特点决定了要防治洪涝、满足用水要求就必须坚持兴利与除害相结合。实行防洪与兴利相结合的原则，首先应当在流域综合规划中体现。其次，该原则应当在骨干枢纽工程，特别是在大型水库的建设中得到体现。以防洪为主的水库，应当综合考虑各项兴利事业的需要，把拦蓄的大量洪水转化为可以提供利用的水，并且按照灌溉、供水、水运、水力发电、渔业等方面的需要，适时调节径流，以服务于水资源的综合利用。以发电、灌溉、供水为主的水库，也必须根据防洪的总体安排，承担一定的防洪任务。同时水资源是大气降雨循环再生的动态自然资源，地表水与地下水相互转化，不可分割，也难以按地区、部门或城乡的界限划分，而应当按流域自然单元进行开发、利用和管理。不合理的资源开发导致严重的生态环境问题。我国现状是，水资源开发利用率为20%，但北方主要河流已超过50%，其中海河流域和黑河流域已超过90%。过度开发，大量挤占生态环境用水，导致河流断流、湖泊萎缩、湿地消失、天然植被破坏等一系列生态环境问题。由于地下水过量开采，造成地下水位持续下降、地面沉降、海水入侵、水源枯竭、水质恶化等环境问题。经济社会的发展和人口的增长，用水量急剧增加，水的供需矛盾日益突出，地区间用水矛盾十分尖锐，水事纠纷时有发生。所有这些，都要求我们开发利用水资源要全面规划、统筹兼顾，发挥水资源的综合效益。&&&&&二、开发利用水资源，应当服从防洪的总体安排。我国特定的自然条件和水文特征，决定了防洪问题在我国具有特殊的重要性。我国大约有1/2的人口、1/3的耕地、上百座大中城市、许多重要交通干线和工矿企业处于江河洪水位以下，受江河洪水严重威胁的地区的工农业产值占全国2/3。随着经济的发展和人口的增长，洪水造成的损失也越来越大。大江大河一旦出事，势必造成难以挽回的损失，打乱整个国家经济的布置，影响社会稳定。因此开发利用水资源应当服从防洪的总体安排，按照《防洪法》的有关规定，规范各种水资源开发利用活动。&&&&&三、本条保留了原《水法》中对水资源开发利用基本原则的规定，并赋予了新的内涵，对实现以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展具有重要意义。&
&第二十一条&开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。&&&&&在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。&&&&&【释义】&本条是对用水顺序的规定。&&&&&一、水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。在水资源发生供需矛盾时，如何安排城乡生活用水、农业用水、工业用水、生态环境用水和其他用水的先后顺序呢？对此，各国水法都有规定。其中有一个共同点，就是都把生活用水放在优先地位。我国水资源与人口、经济布局和城镇发展不相匹配，加之长期以来水源工程建设滞后，供水增长速度不能满足国民经济发展、人口增长及城市化发展的要求，全国区域性缺水越来越严重，特别是北方地区和重要城市的水资源供需矛盾十分突出。目前中国用水需求如果按照正常需求和不超采地下水，我国年缺水量约300亿-400亿立方米，倘遇大旱年份，缺额更多。全国668座城市其中有400多座缺水，其比例达2/3，日缺水量1600万立方米，每年影响工业产值2300亿元。农业每年缺水300亿立方米，在农村尚有2400多万人饮水困难。水是生命之源，社会对水的第一需求就是饮水保障。获得充足、洁净的饮水，是城乡居民最基本的生活需要。新《水法》第五章还特别增加了第54条，要求“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。&&&&&&随着人口的持续增长，我国人均水资源量将进一步减少，经济社会的快速发展，城市化进程的加快，以及人民生活质量的提高和生态环境的改善，用水需求将不断增加，对供水量和水质的要求不断提高，水资源供需矛盾将不断加剧。因此，要大力发展供水事业，确保安全供水，满足城乡用水需求。合理开发、高效利用和优化配置水资源，调整经济布局与产业结构，优先满足生活用水，基本保障经济和社会发展用水，努力改善生态环境用水，逐步形成水资源合理配置的格局和安全供水体系。&&&&&二、本条第2款规定，在干旱、半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水的需要。按照通常的划分，多年平均降水量小于200mm为干旱区，小于400mm为半干旱区。我国干旱区和半干旱区占整个国土面积近一半。干旱区和半干旱区生态环境的稳定，在很大程度上取决于水资源的供给状况。但是长期以来这些地区的水资源开发利用没有考虑生态环境保护，致使这些地区生态环境恶化，表现为地表植被退化甚至死亡、河道断流、湖泊萎缩、下游河床淤积、河口生态破坏、土地次生盐渍化等诸多生态问题。水资源的开发利用必须与社会和经济发展相适应，在不同的历史时期和不同的经济发展水平上，经济社会对水资源开发利用的要求不同。本款规定顺应了经济社会发展对水资源开发利用的要求，突出了环境用水，体现了与时俱进的精神。
第二十二条&跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。&&&&&【释义】&本条是对跨流域调水的规定。&&&&&一、跨流域调水是水资源开发的重要手段。实施跨流域调水，进行流域间的水资源合理配置，对改变流域与区域间水资源分布不均，缓解重点缺水地区的水资源供需矛盾，具有十分重要的意义。世界各国对跨流域调水，改变缺水地区和干旱沙漠地区的生产条件和生态环境均十分重视。由于我国水资源不丰富，时空分布不均以及水资源极不平衡的特点，跨流域调水将是21世纪中国水利的一大特点。因为实施跨流域调水将对调出区的生态环境和水资源形势带来影响，所以本条保留了原《水法》相关条款的内容，规定：跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。&&&&&二、按照优化配置多种水资源，提高抗御干旱的能力，优先满足生活用水，基本保障经济和社会发展用水，努力改善生态环境用水的基本目标，跨流域调水主要是指城市供水。因为中国未来水资源供需矛盾主要集中在城市，只有在城市无法依靠本地水资源满足用水需要的前提下才考虑实施跨流域调水。跨流域调水要全面规划、科学论证，统筹考虑调出和调入流域的用水需要，决不能造成调出区生态环境的恶化。国际上通行的标准是调水量不得超过调出河流总量的20%，河流本身开发利用率不得超过40%，否则将造成生态环境的破坏。&&&&&三、我国将要开工建设的南水北调工程，是缓解我国北方地区缺水矛盾和提高城乡抗御干旱能力、实现水资源合理配置的重大战略性工程。通过东、中、西三条调水线路，实现江、淮、黄、海四大流域的水资源合理调配，形成南北方和东西部水资源互相补充的格局。南水北调直接供水的主要目标是城镇生活和工业用水，并可通过水量调配和优化调度等多种方式，缓解农业和生态环境的缺水状况，确保京津等特大城市的供水安全。
第二十三条&地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。&&&&&国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。&&&&&【释义】&本条是对合理组织、综合利用水资源的原则和实行水资源论证制度的规定。&&&&&一、水资源是大气降雨循环再生的动态自然资源，大气水、地表水和地下水相互转化，不能分割。这三种形态存在于水循环的不同阶段，水在任何一个阶段受到损害，都会影响到其他阶段。因此，一些国家的水法规定地表水、地下水必须联合运用，统一调度。至于是开发地表水还是开发地下水，还是兼而有之，这要根据当地资源条件，从获得最大经济、社会、环境效益的目标出发，因地制宜、统筹兼顾来解决。这实质也就是水资源优化配置问题。针对我国北方地区地下水严重超采的状况，一方面要避免丰富的地表水白白流走，另一方面是避免地下水严重超采，造成地下水位持续下降，带来环境地质灾害。&&&&&二、针对长期以来在水资源开发利用中重开源、轻节流和保护的状况，《水法》根据国家新时期的治水方针，明确规定了开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则。目前我国水资源已开发利用约为5600亿立方米，有3000亿立方米尚可开发。说明还有“开源”的空间，但衡量水资源利用程度的主要指标为“水资源开发利用率”。通常水资源开发利用率是指供水能力（或保证率）为75%时可供水量与多年平均水资源总量的比值，是表征水资源开发利用程度的一项指标。我国现状水资源开发利用率为20%，但流域之间差异很大。国际上一般认为，对一条河流的开发利用不能超过其水资源量的40%，而黄河、海河、辽河、淮河的水资源利用率都超过了这一预警线，若不采取合理的积极措施，就可能会暴发严重的水资源和水环境危机。用了水以后必然会产生污水。用水量越大，产生的污水越多。污水如果不经过处理，就直接排放到水域中去，会有什么后果呢？虽然水体有一定的自我净化能力，但如果污水量超过了这片水域的水环境承载能力的话，必然会污染整个水域。因此，必须坚持开源与节流相结合，必须把节约用水放在突出位置，努力建设节水型农业、节水型工业和节水型社会。&&&&&然而，污水的产生又是不可避免的。根据预测，2030年和2050年城市工业和生活废污水排放将达到850亿-1060亿立方米和1100亿-1500亿立方米。这就要求我们下大力气加大城市废污水的集中处理力度，发展低成本的废污水处理技术，进行资源化处理。废污水经处理后是我国北方缺水地区宝贵的再生资源，可作为农业灌溉、城市绿化用水，也可以回灌地下水或作为河道内用水等生态环境用水，可以在很大程度上缓解我国农业与生态用水不足的压力。&&&&&三、本条第2款作出了实行水资源论证制度的规定。水资源论证应当包括两个方面：一是水资源承载能力。水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。二是水环境承载能力。水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。这两者是相辅相成、紧密相连的。水资源虽然是可循环、可更新的资源，但在一定时期、一定的地点，其承载能力也是有限的。因此，生产力布局和城市建设就应当与当地水资源条件也就是水资源承载能力以及防洪要求相适应。在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。目前，水利部和国家发展与改革委员会已经发布了建设项目水资源论证管理办法，对论证工作作出了具体的规定。&
&第二十四条&在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。&&&&&【释义】&本条是对开发利用雨水等多种非传统水资源的规定。&&&&&一、在合理开发地表水、科学利用地下水的同时，积极开发利用多种水资源，增加可供水量，是缓解缺水矛盾的重要途径。《水法》对此作出规定将会进一步推动多种非传统水资源的开发利用。&&&&&二、雨水利用已成为当今世界缺水地区水资源开发的潮流之一。通过集水工程技术措施可开发雨水资源。在我国陕西、山西、甘肃、宁夏等黄土高原地区，河南、河北、内蒙古等干旱、半干旱缺水地区，以及东北的缺水旱地农业区、四川、广西、贵州等西南土石地区，通过修建水窖、水柜、旱井、蓄水池等小型、微型水资源工程发展和建设集雨节灌的雨水集蓄利用工程，结合水土保持建设基本农田，提高了农业生产水平，改善了农民生活条件。&&&&&三、我国北方沿海地区和西北内陆地区有相当数量的微咸水可以利用。华北平原半咸水和微咸水可分别达到36.3亿立方米和20亿立方米，黄河流域的微咸水资源量约50亿立方米，具有较大的开发利用潜力。根据作物生理的需要，交替使用淡水和微咸水，可以弥补淡水的不足，促进缺水地区农业生产的发展。&&&&&四、海水利用包括海水的直接利用和海水淡化。由于投资成本高，海水淡化近期还难以普及应用。而直接利用海水供作工业冷却、生活冲洗、城市绿化和环境用水，以替代淡水资源，已成为我国沿海城市解决淡水资源紧缺的一条重要途径。2000年我国直接利用海水141亿立方米，比1995年增加1.2倍。利用海水的行业包括发电、化工、石油化工、水产养殖、冶金、造船和纺织等，主要用作工业冷却、清洗及生活杂用等。与淡水资源相比，海水资源是取之不尽用之不竭的资源，我国大陆海岸线长约1.8万公里，沿海城市的工矿企业如能充分利用海水资源，则对节约沿海地区淡水资源和缓解水资源紧缺状况都有着重要的意义。&
第二十五条&地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业生产发展；在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位。&&&&&农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。&&&&&农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。&&&&&【释义】&本条是关于加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导和农村集体经济组织及其成员兴建水工程设施的规定。&&&&&一、1981年以来，我国灌溉面积明显下降。虽然每年都有新增的灌溉面积，但不足以弥补因年久失修、损坏报废、设备老化、无力更新、基建占地、水源变化或水源被城市占用等因素而减少的灌溉面积。同时因灌溉不当、地下水位抬高，北方一些地区发生土壤次生盐碱化，南方一些地区出现渍害。上述问题在当前一些地区仍不同程度地存在。因此，本条第1款专门规定地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，采取措施防治盐碱化和渍害。&&&&&二、水利是农业的命脉。水利灌溉、水土保持和中低产田改造对于促进农业生产发展起着十分关键的作用。我国灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到目前的8.2亿亩，初步形成了以当地水资源利用为主体的供水格局和农田灌排工程体系，全国灌溉面积不到耕地面积的一半，而粮食产量却占全国粮食总产量的75%，棉花和蔬菜分别占到80%和90%。农田水利的发展，促进了农村产业结构、种植结构的调整和农村生产方式的变革；促进了林牧渔业的发展，改善了农村生活条件和生态环境，繁荣了农村经济。我国能以占世界不足10%的耕地养活占世界22%的人口，使12亿人口解决温饱问题，这是世界瞩目的伟大成就。对此，农田水利建设发挥了举足轻重的作用。目前，我国粮食产量能够保障12亿人口的粮食安全，到2030年，我国人口将达到16亿，要在农业用水量不增加的情况下保障16亿人口的粮食安全，地方各级人民政}