中国政府负债56万亿 究竟怎样的方法可以解决资金缺口？
中国政府负债56万亿 究竟怎样的方法可以解决资金缺口？本周，中国社科院发布了一份报告引起关注，报告称目前中国政府的资产负债表上已经显示负债超过56万亿元。该数据统计截止到2013年底。在负债结构上，报告分析其中的20.7万亿是政府负有偿还责任的债务，其他的政府债务有近10万亿元，另外国有金融机构的不良资产数额有3.8万亿;属于政策性银行发行的债券负债近9万亿。此外还有3万亿的外债及社保基金的缺口，10万亿元。中国政府负债56万亿 究竟怎样的方法可以解决资金缺口？从报告还可看到从2010年起，政府负债总额是40万亿，到2011年攀升到44万亿，到2012年继续攀升到47万亿。而到2013年末，政府负债已大幅攀升至56万亿，同比大幅增长了近20%。显示负债有越来越重的趋势。对此，国内知名财富管理机构嘉丰瑞德的研究员表示，对于政府负有偿还义务的债务、其他政府债务、外债、国有金融机构的不良资产债等，这些可能跟民众的福利直接相关度有限，但是社保基金的缺口10万亿元，则是一个比较可能影响到今后百姓福利生活的一个关键点。另外从政府高额的负债来看，将来怎么偿还也是个问题。这几个问题的解决方案可能会有哪些，嘉丰瑞德的研究员指出，政府想到的解决方式可能包括以下的几种。倒是这些可能会对百姓的生活产生直接影响，且来看看：1、发新还旧新债偿还旧债是一个简单的解决债务的办法，只不过是让债务继续滚动下去。平时我们看到的长期国债、地方新发行的地方政府债券这些，就可能会用于还旧债。2、货币宽松(印钞)货币宽松，很多时候其实就是不告诉你我在悄悄印钞。印新钞票可用来偿还原来的债务。这跟发国债有些区别，长期国债的发行可能对短期的货币市场影响不大，但印钞往往会对货币市场产生较大影响，导致居民的手头的货币贬值。中国政府负债56万亿 究竟怎样的方法可以解决资金缺口？3、资产重组资产重组也是一个巧妙的手法。资产重组可以通过证券化进行，可以把国有资产、负债等一起打包成证券资产来卖，卖给其他私人、卖给投资者，这就是我们很多时候常提到的国企改革。So，听起来不错的国企改革，其实内容也不一定就很好。卖什么价钱、怎么卖，这些都涉及到打包的“艺术问题”。4、想办法挣钱。政府有负债，但国库同时也是有资金的，其中对民众影响较大的社保基金账户就是。如何解决缺口问题，现在是通过拿社保基金进行投资，包括进入股市投资等方式来赚钱，通过投资收益来弥补社保基金的缺口和负债。此外，还有增加各种税收来提高财政收入，比如房地产税、股市的印花税这些。5、违约常常看到国外政府宣告破产，只因入不敷出，这是用破产、违约的方式来解除债务。不过对于国内政府来说，可能没有破产一说。但某些国有的，原来被认为牢不可破的投资也打破了刚性兑付的局面，如某些信托等，这些是通过违约来解除债务。假如你投资了这些资产，如果兑付违约，那可能真的就损失了。中国政府负债56万亿 究竟怎样的方法可以解决资金缺口？如何应对这些情况呢，嘉丰瑞德的研究员指出，其实对于百姓居民来说，尽管政府的负债在不断的攀升，也会影响到普通投资者的投资。但这并非我们就不应该投资，那肯定是错误的。投资应该找更好的方向、做更合适的规划和配置。像投资股市，股市可能并非你想象中的那么好，但从长期看可能也没那么糟。因此最好还是多元化的投资以分散系统性的风险。多元化投资，像股市、基金、银行理财产品、mom证券投资计划、不动产计划、保险产品、企业债券等七大类，其实都可综合考虑，不局限于国内，也包括海外的投资产品。如此投资才能使资产和财富长期屹立于不倒，长期稳定增值。
本文标题：中国政府负债56万亿 究竟怎样的方法可以解决资金缺口？ 养老金缺口将超6万亿 中铁总负债突破4万亿 文章网
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作者：迟福林&主编
出版社：中国经济出版社
出版时间：2013年07月
主办单位：建议用IE5.5以上版本浏览
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Design by Ciya Interactive7月18日，美国加利福尼亚州圣贝纳迪诺市一位名叫洛克萨妮?威廉姆斯的化学女教师，手举一张写着“S.O.S，救救我们的圣贝纳迪诺”的黄色纸牌，出现在当天的市议会会议上。这次会议对她居住的城市和她本人来说有着重大的意义。该市的财政已经告急，7月份的预算缺口为540万美元，还有340万美元的养老金逼近领取日期，8月份支付给公共部门雇员的工资也没有着落，其中就包括威廉姆斯这样的教师。在这个背景下，议员们要在那天的会议上决定是否批准本市的破产保护申请。最终，投票结果是5比2票同意。
　　圣贝纳迪诺市因此成为不到两周时间里，美国人口最多的加州第三个宣布破产的城市。圣贝纳迪诺市是美国的一个缩影。全美许多州和地方政府正面临着同样财力不支的境地。它们所承担的养老金负担正变得越来越重，而财政状况的恶化反过来又削弱了它们为目前和将来的雇员提供这种退休保障的能力。
　　3万亿无法兑现的承诺
　　负责履行国内大部分政府职能的州和地方政府，支持着全美3400多个养老金系统，服务对象是1900万包括公务员、教师和警察在内的公共部门雇员。
　　最近几年来，这些公共养老金的资金状况急剧恶化。根据7月17日由美联储前主席保罗?沃尔克和前纽约州副州长理查德?拉维特奇领导的“州预算危机特别小组”发表的调查报告，美国州和地方政府养老金融资不足的缺口可能已达到3万亿美元甚至更多，远远大于州政府自己估算的共计1万亿美元的结果。一个养老金系统，用精算方法确定的资产如果小于负债就是“融资不足”。
　　来自其它机构的调查也描绘出同样大张的“洞口”。根据“皮尤州务中心”（PCS）的计算，2010年底，公共养老金的资产与负债缺口扩大至7660亿美元。穆迪不久前推翻了这个数字，它认为，若使用5.5%的贴现率（更接近私营企业对养老金的估值）计算，那么50个州2010年的“精算应计负债”（UAAL）应是7660亿美元的近3倍2.2万亿美元。非营利组织“州预算解决方案”更显悲观，据它的估算，这个缺口在2011年已达到4.6万亿美元。
　　没有收益就没有承诺
　　公共养老金资金短缺首先与其支出加大有关。美国国会审计署（GAO）对州和地方政府历史统计数据的分析发现，自1990年代早期开始，养老金整体支出开始超过雇主和雇员对其的供款，也就是说，退休人员的比例总是超过在职人员。更重要的是，进入2011年，美国战后“婴儿潮”一代开始陆续迈入退休年龄，到2030年前，每天将有1万名美国人进入65岁，养老金支出压力陡增。不仅如此，各州在财力强盛时期曾制订的增加福利的方案也助长了负债的累积。
　　养老金的“支出”在扩大，“收入”却没能跟上。公共养老金通过先行筹资（即雇主和雇员的供款）和投资回报积累资产。作为重要的资金来源，投资不仅没有帮助养老金增加资产，反而在近几年亏损惨重。公共养老金的主要投资方向是股票资产。以2009年为例，资产规模达2.68万亿美元的州和地方政府养老金，对公司股票的投资比重占到了58.3%，但那个时候，美国也正处在1929年大萧条以来最严重的经济衰退中。2008年至2009年是美国金融史上投资回报率特别低的时期。美国统计局的数据显示，公共养老金在2008财年和2009财年的损失共计6723亿美元。直到目前，欧债危机、全球增长疲弱、美国利率处于历史低位等因素，依然压抑着养老金的投资环境。
　　近期养老金相继公布的收益报告印证了这一点。7月16日，全美最大的公共养老金加州公务员退休基金（CalPERS，规模2330亿美元、覆盖加州160万公共部门雇员和退休者）报告称，在截至6月30日的上一财年中，该基金的投资回报率仅为1%，远远低于7.5%的收益率目标。加州最大的教师养老基金CalSTRS（规模1506亿美元），新公布的收益率也仅为1.8%。近期还将有数百个规模小一些的养老基金陆续公布它们的收益报告，惠誉预测，结果将一样令人失望。
　　投资收益率低，特别是远远低于预期值，还会直接影响负债及供款多少的计算，由此衍生的一系列问题，在美国“州预算危机特别小组”的调查报告看来，是造成公共养老金融资不足的最大原因。养老基金使用预期收益率去计算未来要支付的福利金额，将其折成现价，去预估养老金的负债及所需缴纳的供款金额可以说，整个过程建立在巨大的假设之上。尽管实际收益率总是与预期值不符，但这个体系按照设计本来具有自我纠偏的能力例如，假如实际收益率低于预期值，精算就会提高供款要求，但这对州和地方政府这些供款方来说，就意味着更大的财政压力。因此在实际中，政府经常习惯性地不理睬精算结果，缴纳的供款少于精算要求。“州预算危机特别小组”统计，过去5年，州和地方政府少缴的供款达500亿美元以上。其中，光是人口占全国19%的加州、伊利诺伊、新泽西三个州，少缴的供款就占到了一半以上。结果现在许多州的资金缺口越来越大，大到想补救已十分困难。
　　填补养老金资金缺口仍是州和地方政府最终必须支付的义务，但养老金筹集着眼于长期、州和地方政府通常要求年度预算平衡，这种要求使政府的养老金计划供款与其它迫切的筹资需求相冲突。通过修改养老金计划来削减成员福利、提高成员那部分供款金额、裁减公共部门雇员等做法，已经成为一些州的现实选择。
　　大图景下的小问题
　　覆盖1900万雇员占全国工作者的15%的州和地方政府养老金，放在整个美国的养老金体系下，反映的只是一部分图景。美国的养老金主要由三大支柱组成。第一支柱是联邦政府提供的覆盖全国96%就业人口的“社会保障”计划，由联邦机构社会保障局（SSA）运营，但资金大部分来自公民的工资税，还有一部分来自相对保守而固定的投资收益。一直关注美国养老金的证监会田向阳向《华夏时报》记者介绍，该养老金计划持有的资产全部都是联邦政府债券或特种国债。尽管“社会保障”计划是美国退休公民的最基本保障，但它提供的退休金只占退休者日常所需收入的一小部分。
　　第二支柱则是由雇主发起、雇主和雇员共同供款的养老金，依据雇主是州和地方政府还是企业，可大致分为公共养老金和私人养老金两部分，前文所述的由州和地方政府支持的公共养老金就是这个范畴。田向阳介绍，第二支柱下的养老基金是资本市场上最大的机构投资者。其中，“待遇确定型”（DB型）占绝大多数的公共养老金主要投向股票资产，而以“缴费确定型”（DC型）的私人养老金不仅更偏好股票资产，而且股票投资方式更加分散化。
　　许多人通常是自由职业者、雇主不提供养老金及认为自己参与的养老金计划不够的人还可以将自己的一部分收入存入一些特殊的享受税收优惠的账户“个人退休金账户”（IRAs）和自雇人员退休金计划（Keogh plans），这也就是第三支柱。这种个人自行管理的账户，投资方式更加分散化也更灵活。
　　在这幅大图景下，第一支柱提供的非常有限，公共养老金作为公共部门雇员获得养老保障的一个重要来源，不管对这些人还是整个美国的养老金体系来说，都十分重大。但公共养老金的资金问题是否代表美国整个养老金体系出现问题？
　　在这些养老金中，第一支柱与州和地方政府支持的公共养老金存在更大相似性，也最有可能出现明显的资金短缺。从SSA公布的2011财年财务报告来看，“社会保障”计划确实也承受着巨大的支出压力：主要由于第一批“婴儿潮”进入退休年龄，该计划的净成本在2011财年从304亿美元激增至7827亿美元，支出福利较前一财年增加了299亿美元。并且，未来75年流入的现金流和流出的现金流，分别折为现值，呈现出9.157万亿美元的负值未来75年入不敷出的状况较2010年的7.974万亿美元、2009年的7.677万亿美元更加严重。
　　但是，“收入”方面，“社会保障”计划的主要资金来源比公共养老金更“稳妥”。70%左右来自工资税（不像后者需要财政支持），收益率保守又稳固（不像后者还亏损），基本上不构成什么威胁。最大的问题，似乎来自于人口结构。
　　更重要的是，我们不能光从一个会计师的角度去看这个复杂而灵活的养老金体系，尽管这是个合理的出发点。移民政策的调整、私人及个人养老金的补充、削减福利的大趋势，甚至民众的行为选择等等，都有可能驱动美国的养老金体系偿付能力向正面的方向发展。
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解决养老金缺口 政府财政应扛大头
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　　中国社科院日发布的一份称，城镇职工基本养老统账结合制度下的隐形债务为86.2万亿元(日《第一财经日报》).　　由于上个世纪90年代养老金改革之初，没有解决好当即退休职工领取养老金的资金来源问题，导致新缴纳职工账户被挪用，形成了今天这个缺口越来越大的无底黑洞。但是，这个黑洞到底有多大？从最近三年来最少五家研究机构测算出的缺口或者隐形负债结果都不尽相同看，尚存在不少争议。无论是18万亿元，还是86.2万亿元，仅仅是一个测算的账面数据而已。社会经济发展和人口演变的情景是存在变数的，到时候实际缺口究竟多大，必须根据当时的社会经济人口发展的具体情况来分析。　　这就是说，不必被所谓几十万亿元的缺口吓唬住，导致过于悲观、束手无策、无所作为。要从现在起就开始未雨绸缪，多策并举，下最大决心解决养老金缺口问题。否则，正如马凯副总理所言：“如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。”到那时就被动了，说不准就会真正出现一部分群体老无所依、老无所养的问题，这也是对百姓极不负责任的态度。　　养老金来源于雇员、雇主(企业)和政府财政三大块。从目前看，“五险一金”已占到工资总额的40%-50%，企业和个人负担重，提高这两块缴费水平已经没有潜力可挖。　　另一个措施就是延迟退休年龄。比如，男女都延迟到65岁退休，那么，男职工将多缴5年养老金而少领五年养老金，女职工将多缴10年养老金而少领10年养老金，对缓解养老金缺口确实有帮助。但是，根据有关专家的测算结果，退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。由此可见，靠延迟退休来解决几万亿元的巨额空账难题是杯水车薪，而且还牺牲了绝大多数人的利益。　　解决养老金巨大缺口，关键在于政府必须承担起自身责任，财政、国有资产资本必须更有作为。　　制度并轨问题中央已经讨论通过，近期文件就要印发。只要操作得当，据测算公务员和事业单位假如按个人8%、单位20%的比例缴费，那么保守估计，约4000万公务员和事业单位人员工资按每人每年2.5万元人民币保守计算，每年将缴费2800多亿元。同时，财政资金必须填上养老金并轨后公务员和事业单位近期退休人员造成的窟窿。　　弥补养老金缺口的有效手段是财政资金要还上养老金欠账。中国社会保障支出仅占财政支出的12%，远低于发达国家30%至50%的比例。如果我国财政资金30%用于社会保障资金，每年至少增加社保资金3万亿元以上，可以说解决了社会保障资金亏空的大头。　　转持国有资本和国企上缴红利补充养老金。通过完善国有股减转持相关政策、做好国有追溯部分的国有股份划转工作，进一步加大对全国社会保障基金的支持力度，充实全国社会保障基金，增大其滚雪球般盈利能力。国企包括金融企业每年净利润在4万亿元以上，按照20%上缴红利，就可以每年至少充实社保资金1万亿元左右。　　必须尽快啃下养老金全国统筹这块硬骨头。全国统筹后才能加大资金调度的回旋余地，提高资金使用率；才能集中较大养老金结余资金进行投资运用，提高保值增值空间，滚大养老金的雪球，增强养老金保障能力。在互联网新经济快速发展情况下，只要拥有互联网思维，实现养老金全国统筹包括统收统支没有任何技术性障碍。　　还有就是扩大征缴范围、强化缴费激励、优化投资运营、完善多层体系和实行精算管理等，综合使策，我国养老金缺口问题定能够很好解决。
(责任编辑：DF118)
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关注天天基金政府财政责任视角下的养老金缺口；及其解决策略；◎蔺丰奇；短缺问题[1]；依靠国家财政支出实现的社会保障安排才能增进效率，；但是，关于政府应该承担的财政责任的具体内容的问题；一、引言；养老金缺口问题，近来成为持续的热点问题；自20世纪70年代以来，各国不断在改革中探索现代；在我国，关于政府财政责任问题的研究，主要有两种观；担提供的责任，也必须直接承担资表1近1
政府财政责任视角下的养老金缺口
及其解决策略
短缺问题[1]。而另一种观点认为，
依靠国家财政支出实现的社会保障安排才能增进效率，主张国家应承担更大的责任[2]。认为个人自我保障不仅不能促进效率的提高，反而造成过度储蓄、利率下降，居民未来收入下降等一系列宏观经济后果。贾康、杨良初（2001）分析了可持续养老保险体制的财政条件；蔡社文（2002）对政府承担社会保障的财政责任的能力进行了可行性的分析，认为在未来 5―10 年间，财政收入的增长基本能够满足日益增长的社会保障支出的需要。大多数学者认为政府应该承担财政责任。
但是，关于政府应该承担的财政责任的具体内容的问题，人们的观点并不一致。褚福灵认为政府对职工养老保险有“兜底”的责任 。白艳莉等认为，政府还应承担社会保障转制成本。张建伟（）认为，政府在社会保障中应承担主导责任，但社会保障要摆脱财政危机，就不能由国家或政府包办，而要强调个人责任，适度引入市场机制和民间力量，以减轻政府责任[4][5]。李绍光认为，政府在社会保障制度建设中承担什么责任，与社会保障制度的性质是紧密联系的，政府应当针对其不同的保障项目，承担不同的责任，而且政府还要承担起对不同社会保障计划进行协调的责任[6]。李迎生（2005）认为，即使政府对有些公共服务不承
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自20世纪70年代以来，各国不断在改革中探索现代社会保障的方向和道路，福利国家、发展中国家、转轨国家改革路径各不相同，但无不在政府与市场间徘徊，政府介入社会保障成为解决现代社会保障问题的重要课题。由此，政府的社会保障财政责任成为理论研究和实务的重要视角和路径。
在我国，关于政府财政责任问题的研究，主要有两种观点：一种观点认为，限于经济发展水平，中国目前要把社会保障支出纳入预算还不具备条件（汪泽英，2000），主张依靠“自我保障”实现经济中的激励安排，提高效率，解决资金
担提供的责任，也必须直接承担资表1 近10年全国基本养老保险基金收支状况一览（单位：亿元）
金和组织管理的责任[7]。
本文认为，在养老金缺口问题上，政府作为社会保障制度的责任主体，应承担的财政责任贯穿于筹集资金、支付和分配资金、提供资金以及财务管理的全过程。这不仅是为了兑现改革前的支付承诺，更是为了保障养老保险制度的长期稳定运行。从长远来看，政府财政对养老金加大支持力度是必然趋势。随着我国经济的不断发展和国家财政实力的不断加强，可用于支持养老保障的支出能力也必将相应地加强。事实上，近年来，为了弥补养老金收支赤字，政府财政对养老金保险的支付一直没有停止过，中央和地方财政在实际操作运行中都对养老保险金进行不断的补给。据财政部统计，2005年各级财政用于补贴基本养老保险基金达651亿元，2006年达971亿元，2011年达2000多亿元。
本文通过对政府的社会保障财政责任的剖析，将对于认识和处理养老金缺口问题具有重要意义。二、养老金缺口有多大
关于养老金，有人说有缺口，有人说没有缺口。没有缺口是说当期没有缺口，每个省算账都没有缺口，不但没有缺口，而且有新的结余。以2012年为例，总收入是19700亿，支付是15500亿，净结余4200亿。
如果仅从现金流量的角度看，目前每年保费收入是大于支出的，基金是安全的。统计数据显示，我国城镇基本养老保险基金2011年全年总收入为16895亿元，较上年增长25.9%；全年总支出为12765亿元，较上年增长20.9%。各级财政补贴基本养老保险基金为2272亿元。2010
年底，基本养老保险基金累计结存为1.53万亿元。到2011年末，结存1.94万亿元。
但这并不意味着养老金不存在缺口。缺口的问题一定是随着老龄化程度的提高需要面临的。分析中国的养老金缺口，不能看每年人力资源和社会保障部公布的养老金结余数据，因为这个数据质量不佳：第一，结余并不能反映真实情况；可能是少数省市的，比如东莞、深圳这些年轻的城市，才有结余；第二，这些结余是来自个人账户的，实际上钱被挪用了。但现在中国的养老保险制度是个人和统筹混账管理，这导致年轻人将来要用的钱被挪到当前发放，虽然当年看没有缺口，但是实际上缺口非常大。相关数据显示，2007年我国城镇基础养老保险个人账户空账额突破万亿元大关，2010年，养老金个人账户空账额达1.76万亿元。据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，城镇基础养老保险个人账户空账额2011年突破2万亿元大关，达2.2万亿元。仅一年时间，空账额增加了近5000亿元。此外，2011年我国养老金当期结余为4130亿元，但在剔除补缴的1500亿元和2200亿元的财政补贴之后，当年的收支余额仅为300亿元。如果再剔除预缴的并清除历史债务，2011年的结余几乎为零。实际上，我国部分区域的社保空账问题很突出。以2011年数据为例，若剔除财政补贴，那么在全国32个省级
统筹单位（含新疆建设兵团）中，
有14个省份的城镇职工基本养老保险收不抵支，收支缺口达767亿元，比2010年的679亿元，多出88亿元。
同时，也应该看到，这种结余状态面临不可持续的因素。目前，我国养老保险的收入增速快于支出增速，这主要得益于我国正处于社保普及的窗口期，其间每年有几千万人加入缴费队伍。人社部的统计数据显示，我国城镇基本养老保险覆盖人群，至2011年底，已超过2.8亿人，约占全国人口的五分之一，比上年末增加2684万人。扩面征缴虽然在短期内将收缴资金充实到养老金缺口，但实际上支付压力只是被延后而已。当扩面征缴的人群进入退休之时，养老金缺口将会越来越大，地方财政需要补贴的缺口也将会越来越大。从现实来看，无需等到扩面征缴的人群退休，目前我国基本养老保险体系收不抵支的缺口苗头已露端倪，只不过是每年巨大的财政补贴掩盖了问题的严重性罢了。据中国社科院《中国养老金发展报告2011》数据显示，自1997年起，我国各级财政对养老保险累计补贴金额达1.2526万亿元。即在2010年末基本养老保险基金累计结存19497亿元中，来自于财政转移支付的比例占到近三分之二。如果没有财政补贴，多个省市已经收不抵支。由此，我们就不难理解：既然我国养老保险基金总收入多于基金总支出，并且累计结余又年年增加，为何还会有2000多亿元财政补贴呢？由于我国基本养老保险制度尚未实现全国统筹，各省情况不尽
相同，有的盈余、有的不足，不足的省份当然就会产生财政补贴（包括地方财政和中央财政）。就全国情况而言，山东、江苏、浙江、广东等4省份的基本养老保险累计近6000亿元，约占全国累计结余的40%，而其他多数省区的养老金累计结余却不及广东省的一半。2010年我国有15个省市的当期征缴收不抵支，缺口达679亿元。随着我国老龄化社会的加速，基本养老保险收不抵支的压力还将加剧。根据中国社科院发布的《2011中国养老金发展报告》，2010年我国基本养老保险基金总支出增速已高于同期基金总收入近2%。此外，随着我国事业单位养老金改革试点铺开，以及将在全国范围内实现城乡居民养老保险全覆盖，相应的支出必将大大增加。若资金来源缺乏持续拓展，则养老金的支付负担无疑将会加重。有研究者认为，我国基本养老保险虽然全国总体结余，但贫富不均，且随着我国社会老年人口的增加以及寿命延长，未来缺口将会更大，若以目前数据估算，我国未来30年的缺口将在10万亿元人民币左右。[8]
如果从存量的角度看，政府对转制成本是负债的，但是转制成本到底是多少，远远没有共识，更没有官方的据数。郭树清先生最早对我国养老金隐性债务规模进行估算，1995年，郭先生在同世界银行的合作研究中，根据1994年我国国有单位的基本数据，对我国养老金应积累规模做出了全面估算，结论是10500亿元。何平(2002)在若干初始条件和一些假设条件下，对我国企业职工养老金隐含债务规模匡算的结果为:企业“老人”隐含债务达8997.4亿元，企业“中人”隐含债务为48206.8亿元，企业职工隐含债务总计达57204.2亿元。
世界银行出版的《老年保障:中国养老金体制改革》（1997）对我国体制改革的养老金隐性债务（the implicit pension debt）所做的预测认为，我国养老金隐性债务的绝对额达20147亿元-30221亿元，约占1994年GDP的46%-69%。另外，世界银行2005年l月公布的一份报告《Pension liabilities and reform options for old age insurance》，对未来中国养老金收支缺口分析认为，在一定的精算假定条件下，若按当今中国养老保险制度模式继续运行，基本养老金隐性债务在年间将高达9.15万亿。国内的一项针对养老金隐性债务的研究报告预测认为，我国养老金债务规模2000年大约在亿元之间，占GDP的13%-95%之间[9]。2001年，我国劳动社会保障部社保所、法制司和博时基金管理有限公司合作完成的“中国养老保险基金测算与管理”报告认为，按照我国现行退休年龄，我国养老金隐性债务在未来28年中，社会统筹基金平均每年将产生1030亿元缺口，总隐性债务将高达2.88万亿元。2008年国家自然科学基金“中国养老金调整指数研究”通过基于指数化调整的中国统筹养老金收支缺口的比较分析，提出了养老金隐性债务最高、中等、较低、最低的不同方案。最高者表示在预测方案内隐性债务严重，最低者则是在合意状态下养老金收支未出现债务，而在所谓“中等方案”中的养老金隐性净债务则达67830.37亿元。
我国养老金缺口到底有多大，各方测算口径并不统一，众说纷纭，莫衷一是。但中国养老金确实面临缺口问题，至于目前缺口到底有多大，具体要看变量的设计、模型的设计。目前，关于养老金缺口，尚未见到权威的统一数据。有
说1.7万亿元的，有说2.5万亿元的。马骏和曹远征等在《化解国家资产负债中长期风险》研究报告中预测，至2013年，我国养老金缺口将达18.3万亿元。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文研究认为，目前我国养老金缺口大约为1.3万亿元人民币[10]。研究数据显示，截至2010年底，养老金个人账户本应有资产19596亿元人民币，实际上却只有2039亿元，缺口达1.76万亿元。养老保险“空账”正以25%左右的速度扩大。2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”已经超过2.2万亿，较2010年增加约5000亿[11]，个人账户缺口巨大。另外，我国养老金至今尚未实现全国统筹，在一些统筹层次低下的省区，其养老金缺口更大。所以，如果不及时对养老制度进行改革和调整的话，十多年后就可能出现当期收支不平衡的情况，并且最终不可维持[12]。
三、加强政府在养老金制度中的财政责任
导致养老金缺口问题的原因是多方面的，择其要者而论，一是源于制度设计导致的转轨成本，我国养老金缺口的形成与制度改革和设计直接相关联③。二是人口老龄化压力。目前养老金缺口，主要是国家没有兑现多年前“国家保险”的承诺，在转型改革时支付改革成本不到位造成的。目前，解决此危机的根本出路，在于国家履行承诺，担负责任，支付转型成本，而不是将此问题通过延迟退休而转嫁给后来的劳动者。从养老金的雇主、雇员和国家财政三大项来源看，数据表明，我国雇主和雇员缴费都已经居于世界各国偏高水平。目前，我国雇主缴费率为20%，个人缴费率是8%，在全球173个国家或地区中
缴费比例位居第13位，不但高于美国、英国，而且高于周边的日本、韩国，还高于同为金砖国家的俄罗斯、巴西、印度和南非。2011年，我国社会保障支出仅占GDP总量的2.4%，而美国社保支出占GDP比重在16.8%左右，瑞典和芬兰甚至分别达到了35%和38%。而这些国家的“社保缴费率”都比中国要低，居民收入和养老金替代率却比中国高许多。另外，我国社会保障支出仅占财政支出的12%，远低于发达国家30%至50%的比例。如果我国财政资金30%用于社会保障资金，每年至少增加社保资金2万亿元以上，可以说解决了社会保障资金亏空的大头。
国际上对“财政责任”（Fiscal Responsibility）的界定主要是围绕“平衡预算”（Balanced Budget）来设计的，即财政应担负预算基本平衡的责任；
强调“责任财政”，重点防止因财政表2 财政对养老保险投入的国际概况
保障制度，必须有政府的介入。在许多国家，代表公共利益的政府始终直接或间接地承担着社会养老保险最终担保人的角色，以合理组织社会资源和统一操作规则，维护制度的稳定性。（2）养老待遇的发放者。（3）制度的财政支持者。政府财政支持的最大理由在于政府是社会的代表，是社会利益的获得者。政府为养老保险的社会利益付费，进而保证养老保险更高的供给和需求。只有极少数的政府只承担了对制度的管理责任，而不承担财政责任。
归纳起来，政府在社会养老保障中的财政责任的内容大致分为:
（1）财源责任。财源责任，即财政作为社会养老保障的资金来源
所承担的责任。政府对养老保险的
财源责任是首要的财政责任。
财政是养老保险的后盾，政府对养老保险负有财政责任。世界各国的养老保险实践表明，构建养老保险财政制度，给予养老保险以稳定的财政支持，已成为国际惯例。
（2）管理责任。财政应负起对养老保险基金的管理责任。一般来讲，各国社会保险收支纳入政府一般预算，即预算内收支，少数国家作为预算外资金管理。为了适应财政、企业和个人多方面的经济承受能力，有效保证养老保险基金的收支及时稳定，客观上要求财政担负起管理养老保险资金运行的作用。主要包括：参与制定相关政策、财务制度，对养老保险预算资金监督管理，养老保险基金的征收、运营的有效管理和监督，养老保险财务
赤字的扩大而引发的财政危机甚至是经济危机。在我国，“财政责任”则等同于“财政职能”“事权”使用，、强调中央以及各级地方财政的职能或者政府经济职能，是财政的权力，即强调“权力财政”。（马海涛，姜爱华，2010）[13]。林治芬，孙王军（2012）认为，政府社会保障财政责任是指政府对社会保障的财政资金支持责任，以政府责任为前提，以社会保障为目的，以一般税收支出为特征，以财政预算为载体[14]。
财政在养老保险制度中扮演了重要的角色，财政责任是政府介入养老保险制度的集中体现，这也在一定程度上给部分国家带来沉重的负担，并成为改革的理由之一。从各国发展的历史来看，政府财政主要有以下三种角色:（1）制度的最终担保人。养老是一个长期契约，政府是长期性的权威组织，因此运行一个能够满足几代人需要的养老
资料来源: 科恩?吉列恩等编:《全球养老保障一改革与发展》（－590）
表3 近10年全国基本养老保险基金收支状况一览②（单位：亿元）
正确定位自身的职能，提高财政资
金的效益，实现资源有效配置。不断发展和完善我国的公共财政体制，将财政支出主要致力于国家政权建设、社会公益和社会保障等方面，促进国家经济社会的稳步和持续发展。
（二）进一步调整和完善财政支出结构
目前，从我国公共财政支出结构来看，存在不尽合理之处，如用于社会保障方面的费用则被压缩。有必要进一步完善公共财政支出结构。
第一，降低行政管理费用。我国行政管理支出的高速率增长④，1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占
资料来源: 世界银行.《世界发展指标》，2005.
的管理和监管等[16]。四、对策建议
养老金缺口困局应尽快得到解决，其关键和症结在于解决“钱从何来”的问题。从现状出发，解决思路之一是通过国家财政对社保注资，解决账面亏空问题。一则补偿当年养老保险制度改革之时政府没有承担相应的转制成本；二则出于政府财政责任使然。众所周知，国家大财政盘子包括公共预算、国有资本经营预算、社保基金预算和政府性基金预算四大预算。其中，公共预算负有为社保提供兜底资金的责任，国有资本经营预算负有支持社保体系的责任。只有借助财政力量，将社保预算置于四大预算总体框架下统筹考虑，方能找到纾解社保亏空问题的制度机制和有效方法。通过财政资金“出血”，辅之以国企净利润的一定比例和国有股份划拨社保基金的分红增值收益补充到社保资金个人账户亏空里。同时，多渠道筹集特别是加大财政资
金补充力度，乃是解决养老金缺口的出路，也是长效机制。目前，可考虑通过国家财政，向社保账户定期注资。
（一）发展公共财政体制公共财政代表一个国家政府的政策、作用和方向，同时也引导一个国家政府的行为。公共财政是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。其基本特征：一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要。二是非盈利性。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。三是法制性。即收支行为规范化：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。在发展和完善我国公共财政过程中，政府应
财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%⑤。我国每年的财政支出结构中，行政管理费用都占据非常大的比例⑥，在很大程度上，挤压了公众产品的空间。这显然是非常不合理的。在经济合作与发展组织（OECD）发布的一份报告中就曾指出，中国行政管理支出比重过高，将成为未来中国面对的最大挑战[17]。庞大的行政机构及其人员队伍需要巨额财政来供养，不仅耗用了大量的财政支出，还导致政府机构工作效率的低效。在现有的政府财政结构下，行政管理费的比重偏大，因而应该进一步压缩行政管理费支出比重来加大对社会保障支出的投入，以减轻财政负担、更有效地使用财政资金。
三亿文库包含各类专业文献、生活休闲娱乐、高等教育、幼儿教育、小学教育、外语学习资料、专业论文、92政府财政责任视角下的养老金缺口及其解决策略_蔺丰奇等内容。　
　[7]蔺丰奇.政府财政责任视角下的养老金缺口及其解决策略[J].社会福利(理论版),-25. [8]冯浩文.关于社保养老金缺口言论的逻辑分析[J]. 东方企业...}