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小型农田水利基础设施发展的困境与出路
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&&各地小型农田水利(以下简称“小农水”)设施大多建设于20世纪六七十年代,由于受当时技术条件等诸多因素制约,建设标准普遍偏低、配套差。加之后续投入不足,工程严重老化失修,为农业服务和抗灾的能力不强,已成为提高农业综合生产能力的主要制约因素,影响农村全面建设小康和新农村建设步伐。为了全面了解和掌握各地小农水设施现状及其发展中存在的问题,探索新形势下开展小
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中国农田水利建设的反思：问题、困境与出路近年来干旱似乎一直与我国过不去，其中，小打小闹的干旱不必说，引起全国大范围跨省区的干旱就爆发了数起，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五省区大旱，其频率似乎越来越快。频繁大范围干旱其实暴露出我国农田水利建设存在大问题。日至22日，中央农村工作会议在北京举行，会议重点研究了加快水利改革发展问题。2011年的中央“一号文件”也以农村水利建设为主要内容。本文对我国近年来的农田水利建设的问题和困境进行梳理，并提出解决出路。　　问题篇　　问题之一：基本农田水利设施不被重视。　　保障农业生产的关键环节之一是做好农田水利设施建设。水利设施建设好了，可以促进粮食生产，还可以降低成本。而且这不仅对当前有利，对子孙后代都非常有利。我国著名的都江堰水利工程就是最好的例证，这座建于公元前256年、迄今为止年代最久、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程，现在依旧在灌溉田地，造福人民。　　2010年，云南等地遭遇历史罕见的大旱，这个全国水资源总量排名第三的省份因为大气环流异常引发的旱情演变为百年一遇的旱灾，除了天灾，还有哪些因素？“大旱”暴露出了当地水利设施面临的问题，也折射出全国水利设施的脆弱。有数据说云南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，所以水利设施建设确实很受重视，但在水利投资方向上，并没有重视到农田水利设施。　　其实这不只是云南，在全国都普遍。虽然这几年因为涉及到国家粮食安全，国家也在调整方向，但目前还集中在粮食主产区，云南不是粮食主产区，“阳光雨露”就没有照过来。从前几年的重庆、成都大旱到2009年的华北地区大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱给农业都带来了损失，我们的农田水利也到了必须要解决的时候。　　我们看到旱灾主要集中在农村、山区，对城市的影响并不大。这是因为过去很多水利的投资集中到了工业用水和城市用水，农村、农民、农业的用水投入太少。十一五期间全国水利投资规模达6300亿元，远超预计的4628亿元。国家每年水利投资力度很大，投资很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本农田水利设施没有得到重视。现在农村很多的渠系工程都是三四十年前所建，几十年后，很多工程都出现了老化失修，应该说这些年来，很多地方的农田水利都是在吃老本。目前全国有8.5万座水库，多数是改革开放前建设的，改革开放后多年，分散的农民和县乡政府兴建的水库不多，而原有水库中3万个中小水库需要维修。而且，自上世纪80年代以来，我国一直没有大规模地兴修农田水利设施，有些地区连维修的工作都减免了，很多渠道和水库或被泥沙拥堵，或被用来排放污水。截至2007年底，中国病险水库已经占到了水库总数的42.5%。　　基本农田水利设施不被重视表现在多方面。一方面，国家每年的水利投入都进入到了大工程，但对农民帮助最大的其实是“小农水”，这对山区农田很重要，大旱旱情不在城市，而在农村、山区，这是因为“小农水”缺水。但目前在资金投入和水利建设方面，水利部门往往出于经济效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水缺乏投入。而地方政府同样因为农田水利投资创造的GDP太低而不愿意把钱花在这方面，有钱去搞工业、搞房地产建设，赚钱来得比农田水利快多了。另一方面，农民自己也不愿意独自去投入，粮食是“望天收”，农田水利设施需要集体行动，不是一家一户可以做的，做起来了，也不是一家一户去使用的。所以很多农村的沟、塘、渠、堰都是在三四十年前建起来的。但自从分田到户以后，这些设施的建设和维护就没有人管了，尤其是推进农村税费改革后，取消了原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工），原有的农田水利设施就更是被荒废了。在此之前，国家的农田水利基础设施都是通过“两工”体系来提供，农民在农闲时可以投入到农田水利修建中，至少可以保证水渠维护，但取消“两工”后，没有了相应的替代机制，农村水利公共投入就缺失了一块。　　问题之二：农田水利“欠账”太多。　　解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施，通过各种大江大河的治理与沟、塘、渠、堰的建设，浇灌面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。但近年来我国农田水利建设投入远滞后于现实需要。　　第一，改革开放30多年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势。　　从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业
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危朝安：推行农田节水是实现农业可持续发展的根本出路
&&&&新华网太原６月１０日电:农业部副部长危朝安日前表示，干旱缺水是我国的基本国情，推行农田节水是解决水资源紧缺、实现农业可持续发展的根本出路。
&&&&危朝安在山西长治市举行的全国农田节水现场经验 交流会上说，近年来国家先后启动了旱作节水农业示范基地项目建设和财政技术推广项目，共投资７亿多元，建成旱作节水示范基地５００多个，建成核心示范区１０００多万亩，完成了一批以坡改梯生土熟化农田工程、集雨节水补灌农业、旱区农业结构调整、现代节水灌溉技术与设备等为重点的高标准基础设施建设，项目区新增雨水集蓄能力２７亿立方米、耕地生产能力５０—９０公斤／亩、田间节水能力８４立方米／亩，促进农业结构调整１４９７万亩。
&&&&农业部把发展旱作节水农业作为重大技术措施，在东北、华北、西北、西南的１５０多个县组织开展了节水农业试点示范，集成推广了水肥一体化、膜下滴灌、土壤水库营建、集雨补灌、经济植物篱、聚水保墒、抗旱坐水种、冬小麦测墒节灌、水稻浅湿控制灌溉等九大农田节水技术模式，示范应用面积达８００多万亩，辐射带动８５００多万亩，降水利用率提高２０％，总节水量达５亿立方米以上，年均增产粮食２０亿公斤，水果和蔬菜等经济作物增收近１亿元。这些技术模式针对性强、节水效益明显，得到了广大农民群众的认同，成为不同区域农田节水的主要技术模式。
&&&&危朝安同时表示，就全国整体来讲，农田节水工作还没有摆上应有的重要位置，工作进展很不平衡，特别是部分地区，往往“重抗旱、轻节水”，仍然没有从被动抗旱、应急抗旱向主动避旱、高效用水转变。由于受技术支撑体系不健全、机制不完善、推广机构的公共服务能力差等影响，宣传培训和技术指导服务不到位，大多数农民没有认识到应用农田节水技术带来的好处，又缺乏必要的鼓励和激励政策措施，农民对农田节水的积极性没有充分调动起来。传统农业式微 零星农田出路何在？
宝安区目前约保留有5000亩基本农田。何俊 摄上周的全国国土日，规土委宝安管理局在深圳北站举行土地保护的宣讲活动，邀请20多名市民参观了深圳“土地集约化利用最高”的项目——深圳北站，以加强市民对土地集约化利用的认识。今年的国土日主题是“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”。在国土日宣讲周期间，深圳市提出要“提高土地利用质量，促进可持续发展”。深圳的基本农田主要集中在原关外，原关外大区宝安的基本农田情况怎样？宝安如何提高土地的利用质量？基本农田在减少要了解宝安的基本农田情况，需将其放在整个深圳市的大盘子里进行考量。根据今年5月24日《中国国土资源报》对深圳基本农田的报道，在新一轮规划编制中，深圳市划定27个相对集中成片的基本农田改造区共4.15万亩，按照土地开发整理补充耕地项目实施和现代标准农田建设的相关规定，开发出3万亩基本农田，对原有布局零散、利用效率低下的基本农田进行置换，以实现基本农田集中管理和保护，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降、效益有提高。调整后的基本农田布局位于宝安区、龙岗区、光明新区、坪山新区、龙华新区和大鹏新区。对于基本农田的保护，深圳采取了保护耕地“铁线”政策，坚决完成国家下达给深圳市的6.43万亩耕地和3万亩基本农田的保护任务，保证深圳拥有相当规模的耕地，对违法建筑、违法用地采取“零容忍”的策略，通过政策的约束，加上严格的监察执法，借助国内领先的规划土地数字监察平台“天地网”，坚决打击违法占用耕地的行为。对于基本农田，深圳市整体规划是3万亩。这一数字，也是最近几年整个深圳市力保的数字。落实到宝安，根据本报记者2009年的报道，2008年与2009年深圳将完成3万亩基本农田试点改造，其中宝安区基本农田改造数量接近7000亩。在官方措辞中，基本农田改造是发展都市农业的重大举措，是巩固和进一步发展菜篮子工作的重要基础。根据本报记者当年的的采访描述，宝安区最大的一块基本农田位于沙井大王山墓园外，面积约500亩。一大片土地被蔬菜、荒草与简易工棚覆盖。当时的采访对象宝安区农林部门的工作人员刘玉溪说，如果不是靠近墓园，这一大片土地早就变成了工业区。刘玉溪发现，此次宝安区被划定为基本农田的保护区域除了墓园地带，还有几处较大片的农地分别位于水源保护区、垃圾厂附近以及山头地段，“水源保护区不能建工厂，墓园边上不好，垃圾场污染重，山头上建不了，除此之外，几乎都是工业区了”。当年的采访报道显示，宝安的基本农田已经面临“工农博弈”的场景，基本农田在城市化、工业化及利益的驱动下正在被逐步吞噬并减少。根据《宝安日报》今年5月21日的报道《宝安80%的蔬菜外地供应》，宝安区经济促进局农业科负责人介绍：“宝安区目前约保留有5000亩基本农田，零散分布在各个街道，这些基本农田都用于种植蔬菜。”文章中，还有一段描述为：“据不完全统计，全区除了基本农田用于种植蔬菜外，还有5000多亩地在进行蔬菜种植，这些菜地主要分布在水务用地、储备用地上，属于非法种植。”且不管媒体报道引用的数据精确程度如何，但基本农田在减少是不争的事实。对于目前实际拥有的基本农田数量，规土委宝安管理局工作人员表示，全国土地变更调整分为人工采集和航空采集，两者数据有出入，目前宝安完成了内部的人工采集，形势不容乐观，“但基本农田国家卡得很严格，耕地保护红线不容触及”。剩存耕地须集中开发挖潜力“宝安区农业发展的意义不在于能为宝安区的经济增长贡献多大的作用，而在于能实现社会效益和生态效益。因此，政府应该对生态林区面积资源重点保护（不给任何渠道开发和使用），加大扶持农业发展的专项资金，扶持发展生态农业，实现农业的社会效益和生态效益。”宝安区统计局一名分析人员在分析宝安农业现状时如此表述。政府划定基本农田保护，就是在城市发展的过程中，保护最后的绿色生态。从宝安区基本农田的利用来看，基本农田主要种植蔬菜作物。目前的基本农田都被收回，作为国有储备用地，便于统一管理，现有土地的利用均为外来人口在从事种植业。通过农业经济的变化，可以看出宝安基本农田的利用情况。今年4月中旬，宝安区统计局发布了《2011年宝安区农业生产情况简析》，该报告指出，宝安区作为一个迅猛发展的现代化工业城市、日新月异的改革开放窗口，能够保持一定规模的农业甚至走上现代农业之路，是一个不小的奇迹。农村城市化后，大量农业用地被改用，农业土地资源呈现逐年减少趋势，农业经济发展压力越来越大。宝安区的农业日渐式微，2011年农业总产值（剔除光明新区数据）只有1.2亿元，占GDP总量不到0.1%，其中种植业产值为7310万元，同比下降15.2%；畜牧业产值为3044万元，同比下降34.1%；渔业产值为1699万元，同比增长54.6%。分析指出，目前宝安区农业主要分布在观澜街道和西乡街道，分别占宝安区农业产值的32.7%和15.5%。对于现存的土地，该分析人员给出了一个数据。目前农业产值虽然已经很小，但仍然有4000多亩耕地，80多个花木场。“我们不应该对它弃之如鸡肋，而应该改变思路，创新发展。结合宝安农业集中于种植业和畜牧业及观澜街道和松岗街道的特点，建议整合现有农业资源，打造现代都市农业，提升农业的附加值。具体路径就是‘农业生态’和‘农业+’。”该分析人员说。宝安区农业近四成分布在观澜街道，该分析人士建议对观澜街道的现有农业资源进行高度整合，实行集约化发展，建成深圳市都市农业的典范。南方日报记者 丁侃实习生 陈家进
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