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浅论我国农村公共产品供给存在的问题及解决对策
作者：黄河东&
关键词］ 农村 公共产品　供给　问题　对策 　　［论文摘要］近年来，虽然我国农村公共产品供给不断增加，但与城市公共产品供给和农民实际需要相比，还有相当大的差距，这势必会影响到农村
。文章对我国农村公共产品供给存在的问题进行探讨，分析其原因并提出对策。& 　　农村公共产品的供给对农村经济的发展具有重要的影响。然而，长期以来我国农村公共产品处于严重的供给不足、结构不合理状态，已成为制约农村经济稳定发展的因素。因此，通过分析农村公共产品供给存在的一系列问题及其原因，提出相应的解决思路，对提高农村公共产品供给水平，从而提高竞争力、增加农民收入和发展农村经济都具有十分重要的现实意义。& 　　& 　　一、农村公共产品的内涵及特征& 　　& 　　公共产品是用来满足公众的共同需要，在消费上具有非排他性和非竞争性的产品和服务的总称。& 　　农村公共产品是用来满足农业、农村和农民生产、生活共同需要，具有非排他性和非竞争性的产品或服务的总称。比如农村的基础设施、医疗卫生、义务
、保护都属于农村公共产品。相对于城市公共产品，农村公共产品除了具有非排他性和非竞争性之外，还具有需求量大和供给困难的特征：& 　　1.从农村公共产品的需求量看。我国是一个农业大国，农民人口众多且 科学 素质较低，农村地域广阔、农业生产规模小、生产方式落后，再加上有些公共产品是城市所没有的，如动物疫病防治、水利灌溉等等。这就决定了农村经济的发展对农村公共产品，特别是农村的基础设施和基础建设，具有很大的需求量。& 　　2.从农村公共产品供给困难看。某些在城市中可以由私人提供的产品，如新产品、新技术的推广等等，在农村则需要政府以公共产品的形式来提供。而政府作为主要的农村公共产品供给主体，在有限财力约束的条件下，很难有效地满足农村公共产品的供给。& 　　& 　　二、我国农村公共产品供给存在的问题& 　　& 　　（一）我国农村公共产品供给总量不足& 　　目前，我国农业生产力比较落后，还是弱质产业，农业的发展需要国家的大力支持。但是从年，国家用于农业的支出，虽然绝对额逐年增长，但是从相对额来看，则呈现逐年下降的趋势：国家财政支农支出占财政支出比重从1978年的13.43%下降到2003年的7.12%。正是由于国家财政支农比重的不足，导致我国农村公共产品供给的总量与农村经济发展和农民的实际需要还有相当大的差距。据调查显示，全国仅13%的乡镇有供水站，83%的村不通自来水；13%的村不通公路；53%的村不通电话；95%的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上；93%的村接收的电视信号相当微弱；全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，九年义务教育制度的目标亦未能实现； 交通 网、能源网、信息网等基础设施严重滞后［1］。& 　　& 　　（二）我国农村公共产品供给结构不合理& 　　由于我国农村公共产品供给自上而下的供给机制、地方财政财力不足等原因，现行的农村公共产品供给结构极其不合理，主要表现为：& 　　1.农村急需的生产性公共产品供给不足。家庭承包联户制使农民的生产分散化，各农户的生产对象和生产过程又存在着共性，决定了农民对公共产品具有强烈的依赖性，比如：大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育等等。& 　　而随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方转移，由中央政府或省级政府承担的农村生产性公共产品的供给责任，转向由县、乡级政府承担。但县、乡政府财政紧张，对农村大型的生产性公共产品的供给显得无能为力，导致了农村急需的生产性公共产品供给的不足。& 　　2.涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村义务教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。& 　　（1）在农村教育方面，中央政府把农村义务教育留给地方政府。在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足、质量低下，学校的数量和教师的质量无法满足农村经济发展的要求，特别是边远地区存在大量失学儿童。& 　　（2）在农村医疗保障方面，农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和农村经济的可持续发展。& 　　（3）在农村环境保护方面，虽然国家采取了退耕还林、退牧还草等一系列措施，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，造成土壤肥力减弱、水资源匮乏、旱涝灾害频繁等等。?3.某些公共产品供给相对过剩。在我国农村中，一方面存在着农村急需的大生产性公共产品及服务供给严重不足，但另一方面，与此相反的是一些农村不需要的或较少需求的公共产品供给相对过剩。比如：政府机构作为公共产品的一种，它的供给也应遵循效率原则。而我国现行的地方政府机构却是机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率较差。对农村来说，这样的公共产品供给显然过剩［2］。& 　　& 　　（三）农村公共产品供给过程中资金使用不透明、混乱& 　　1.我国农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门政策也较多，缺乏系统性和协调性，公共资金投人分散，政策之间相互制约的现象时有发生。& 　　2.农村公共产品供给中间环节多，公共资金被层层“过滤”，大量支农资金不能及时到位或根本不到位，被挪作他用现象较为严重。& 　　3.许多地方政府
人员素质低下，没有建立完整的会计账簿，政府财政会计账证不全，不能严格执行财经法规，白条入账现象较为普遍。& 　　4.许多地方政府没有建立村级政务公开制度，农民很难知道本村财务状况，导致公共资金使用透明度不高，暗箱操作，滥用、挪用甚至贪污现象较为严重。& 　　& 　　（四）农村公共产品供给的决策机制不合理& 　　我国农村公共产品供给决策仍沿用“自上而下”的模式，不是由乡、村社区内部的需求决定，而是上级政府部门的指令决定。地方政府为了追求政绩，在有限财力地约束下，热衷于提供一些见效快、易出成绩的短期公共项目，比如：对上级考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等。& 　　作为农村公共产品的需求主体的农民，由于文化素质和化程度低下而对自身所拥有的合法权益认识不足、由于缺乏对农村公共产品需求的有效表达机制，政府部门一般不了解农民对公共产品的需求，在农村公共产品的决策方面不能反映农民的真实需要。这种不合理的农村公共产品供给的决策机制造成了公共资金的极大浪费。& 　　& 　　三、我国农村公共产品供给存在问题的原因& 　　& 　　（一）公共产品本身所具有的特征& 　　由于公共产品具有非竞争性和非排他性，一方面，私人在提供公共产品时追求的是自身利益最大化。但公共产品的特征决定了私人在提供公共产品时并不能实现自身利益的最大化，因为不能排除他人对该物品的无偿消费，这样私人对公共产品的提供就没有多大的兴趣。另一方面，如果能无偿消费公共产品，消费者也将尽可能隐藏自己的真实需求，通过“搭便车”的行为来无偿消费公共产品，从而使得公共产品供给的难度增大。正是由于公共产品本身的特征，使得私人不愿意或根本不会提供公共产品，再加上我国农村公共产品需求量大的特点，从而使我国农村公共产品的供给不能满足农民的需求。& 　　& 　　（二）城乡二元结构发展模式& 　　我国采取提取农业剩余支持 工业 资本积累和城市经济建设的非均衡发展模式，实行城乡分割的二元经济结构，形成了城市所需的公共产品多数由国家供给。而农村所需的公共产品国家提供并不多。农村公共产品的供给主要由县乡财政负责，国家并没有赋予县乡政府相应的财权，县乡政府的唯一选择只能是对农村准公共产品，说服农民分担大部分成本；对于农村纯公共产品，就只能停留在“等、靠、要”上。所以，如果没有从根本上改变城乡二元结构的性质，那么农村公共产品的供求矛盾将长期存在。转贴于论文联盟
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当前位置：&>&&>& > 我国农村公共产品供给的现状与对策
我国农村公共产品供给的现状与对策
[摘 要]农村公共产品供给问题是涉及农民增收、农业增产的重大问题。当前，我国农村公共产品供给表现为农村公共产品供给资金总量不足；供给的决策机制缺乏农民的需求表达；供给效率低，供给质量差；农村公共产品供给主体责任不清，农民负担重。针对这些问题，探讨我国农村公共产品的对策。[关键词]农村公共产品 现状 对策作者简介：田顺秀，女，湖北鹤峰人，中南民族大学公共管理学院2007级研究生，主要从事政府人力资源管理与开发研究。根据公共经济学理论，农村公共产品是指在农村范围内，满足农村居民生产生活需要的，消费上具有非竞争性、受益上具有非排他性的各类物质或服务产品。根据其在消费过程中的不同性质，又可区分为纯公共产品和准公共产品（混合产品）。[1]纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应当由政府免费提供的产品；准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。我国现行的农村公共产品供给制度是在人民公社时期农村公共产品供给体制的基础上形成和发展演变而来的，制度变迁的结果并未从根本上改变我国农村公共产品供给效率低下的状况。农村公共产品供给制度是在农村实行家庭联产责任制后的制度内公共产品供给不足、农村发展又迫切需要公共产品时应运而生的。[2]制度变迁的结果并未从根本上改变我国农村公共产品供给效率低下的状况。一、我国农村公共产品供给的现状目前，我国农村公共产品供给的现实情况是农村公共产品供给水平远远低于城市。农村公共产品的供给不足，致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及农业生产基础设施的缺乏等。[3]我国农村公共产品的供给现状主要表现在：从投入资金来看，政府在提公共产品时实行偏向城市的发展战略，广大农村普遍被冷落；从公共产品供给的效率和质量来看，现有的农村公共产品供给效率低下，公共产品的质量也存在问题；从供给主体来看，本应该中央政府承担的全国性公共产品供给责任通常转移给了地方政府，而地方基层政府通常寻求“制度外财力”，从农村集体经济组织和农民自身寻找突破口。二、我国农村公共产品供给的存在的问题（一）供给资金总量不足我国对农业基本建设的投资一直较低。公共产品的非竞争性或非排他性的特征，决定了供给主体主要是政府，由政府通过公共财政提供，从而保证公共产品内在的公共利益或福利的真正实现。长期以来我国财政资源的城市化和工业化倾向明显，对农村和农业的投入明显不足。城镇人口基本上免费享受财政供给的各种公共设施和社会保障，而农民则没有这样的待遇。（二）供给的决策机制缺乏农民的需求表达现阶段农村公共产品的供给不是根据农村地区的真正需求来决定，而是根据地方决策者的“政绩”和“利益”的需要来决定。[4]当前农村公共产品的供给往往是为了满足决策者的“政绩”和“利益”的需要，大搞一些见效快、易出政绩的短期公共项目工程，而对于关乎农村持续发展、投资大、见效慢的产品却很少考虑。由于我国农村公共产品供给决策机制是“自上而下”的，是由政府来决定向农村提供什么样的公共产品，但自上而下的公共产品供给机制并不能汇集农民的偏好、农民的真正需求。农村公共产品是上级政府和相关部门决定，而广大农民则被排除在决策之外。（三）供给效率低、质量差农村公共品供给效率低下有以下表现：公共资金浪费和挪用现象严重，使用效率低；公共产品项目预算管理和审计监督不到位；部门间缺少配合，相互扯皮和推诿现象经常发生。农村公共产品供给制度中，资金的筹措和使用监督成本高，公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费，导致公共资源使用效率低下。[5]效率的低下导致一些公共品质量不高，如农业新技术推广过程中，出现的坑农、害农事件，说明了农业科技服务质量低下。由于农村公共品质量存在问题，从而降低了农民国家对公共品的效用评价，加剧了信息的不对称，造成了基础教育在农村缺乏吸引力，农业科技推广难。（四）供给主体责任不清、农民负担重提供公共产品是政府应有的责任。但实际上，市场与政府、中央政府与地方政府在农村公共产品供给责任上不合理。国家把更多的农村公共产品的供给任务转给了地方政府，特别是县、乡两级政府，最后只能是落到乡镇政府。而乡镇政府只好通过转移给农村集体经济组织和农民自己来完成供给任务。这种“财权上收”、“事权下放”的体制，是农村公共产品供给不足的主要原因。农村发展所需要的基础设施严重短缺，限制了农业现代化的发展，制约了建设社会主义新农村的进程。为了完成上级政府的任务，基层政府在财政能力有限的情况下，只能采取向农民和乡镇企业集资与摊派，甚至以乱收费的形式，用以弥补财权与事权不对称产生的财政能力不足和解决公共产品建设资金不足的问题，从而必然加重农民的负担。三、农村公共产品供给的对策（一）建立多渠道的农村公共产品筹资机制首先应加大上级政府对乡镇财政的转移支付力度。政府应把公共资源分配的重点放在农村，把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给上。其次，私人、企业和银行的资金投入是一个方面。再次，金融资金提供公共产品也是当前可用的资金渠道。最后，鼓励农民自筹与村级筹资。（二）建立“自下而上”的需求表达机制我国农村公共产品供给机制应建立以农民需求为主导的制度，充分尊重广大农民对公共产品的需求意愿，建立“自下而上”的公共产品供给的民主决策机构。应从以下方面努力：第一，在政府与农民群众之间建立起桥梁，让农民有表达对公共产品的需求的途径 。第二，健全村民代表大会制度，提高农民的组织化程度。第三，提高农民的综合素质。第四，要求决策者按照“三个代表”的要求提供农民急需的公共产品。（三）构建以效率为主导的供给运作机制首先，农村公共产品供给市场化。农村纯公共产品由政府来提供，不具备全国性的非竞争性和非垄断性的公共产品则可以由政府和基层村民自治组织共同出资来提供。其次，农村公共产品供给主体的多元化。政府利用市场力量来提供农村公共物品已经成为诸多国家通行的一种做法。一般做法是政府与私人部门签订合约，由私人部门管理和提供公共物品，但是政府拥有所有权。具体形式包括合约出租、政府购买、特许经营、政府资助、政府参股等方式。再次，确立农村公共品供给质量标准化。最后，要树立监督机制。（四）合理划分中央和地方政府的责任要解决农村公共产品需求与供给矛盾，需要坚持以人为本原则，从农民需求出发,细分农村公共产品类别，确定不同种类产品的筹资主体，合理划分中央和地方政府、社区组织的功能边界。明确中央、地方各级政府及村民自治组织在农村公共产品供给中的责任，合理划分政府间的财权和事权，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式解决当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品供给问题。参考文献[1]刘汉屏，公共经济学[M]，北京，中国财政经济出版社，2002，8[2] 叶兴庆，论农村公共产品供给体制的改革[J]，经济研究. [3]楚永生，农村公共物品供给视角[J]，求索， 2004，06[4]陶勇，农村公共产品供给与农民负担问题探索[J]，财贸经济.2001，10[5]张军、何寒熙，中国农村的公共产品供给:改革后的变迁[J ]，改革，1996 ，05
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[农村存在的问题及对策]农村公共产品供给中存在的问题与对策
篇一 : 农村公共产品供给中存在的问题与对策摘 要：农村公共产品对于提高农民的生活水平、促进农村经济社会发展具有重要意义。然而，我国农村公共产品供给存在着供给总体不足、结构失调、各地供给不平衡以及供给主体错位、决策机制不合理等问题，应当通过加大财政对农村的支持力度、合理确定农村公共产品供给主体、建构以农民需求为导向的农村公共产品供给决策机制等途径加以解决。关键词：农村公共产品 供给 问题 对策中图分类号：F303.2文献标识码：A文章编号：（-03农村公共产品供给是新农村建设的重要内容。增加农村公共产品的供给是建设社会主义新农村的关键，也是农村发展亟待加强的薄弱环节。一、农村公共产品的概念与分类1.农村公共产品的涵义。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。相对于私人产品而言，公共产品是指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。公共产品有两个显著特点，一是一部分人从某一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突，具有非竞争性；二是产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的，具有非排他性。农村公共产品是公共产品的种概念。关于农村公共产品的涵义，目前主要有两种界定，一是以徐小青等人为代表，认为农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。二是以张军、何寒熙等人为代表，认为农村公共产品是相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，可以由当地的农村社区集体参与共享的“产品”。{1}笔者认为，根据我国国情，我国农村公共产品是指主要由政府或社会团体提供的、用来解决“三农”问题的、由农村社区居民参与共享的产品或服务。2.农村公共产品的分类。农村公共产品的分类，依据不同的标准，可以得出不同的分类结果。以本文的研究需要，笔者认为以下两种分类较为重要。首先，按照农村公共产品的性质，可以分为农村纯公共产品和农村准公共产品。农村纯公共产品除了具有非竞争性和非排他性的特点外，还具有效用的非分割性特征，即它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。农村纯公共产品主要包括农村社区的公共管理和公共安全服务，如农村公检法等部门所需经费应由公共财政负担。农村准公共产品通常只具备农村纯公共产品的非竞争性和非排他性两个特征中的一个，而另一个则表现为不充分。包括具有非排他性和不充分的非竞争性的农村准公共产品与具有非竞争性和不充分的非排他性的农村准公共产品两类，前者如农村教育，后者如农村道路等。农村准公共产品较之于农村纯公共产品，其范围要宽广得多，农村教育、文化、广播电视、医院、体育、公路、农林技术推广等事业单位向农村社区提供的公共产品，均属于农村准公共产品。此外，实行企业化经营管理的自来水、供电、邮政等部门向农村社区提供的公共产品，也属于农村准公共产品的范围。其次，按农村公共产品的内容，可以分为农村公共设施和农村公共服务。农村公共设施是为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称，包括农村交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施。它们是农村中各项事业发展的基础。农村公共服务是指为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要而向农村社区提供的服务，包括农村生产性服务、生活性服务、发展性服务、保障性服务和安全性服务等方面。二、农村公共产品供给中存在的问题1.农村公共产品供给总体不足且结构失调、各地供给不平衡。在我国，长期存在着城乡二元经济结构。城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主。城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施与公共服务发达，而农村公共产品的供给却相对不足，表现在：第一，农业基础设施薄弱。多年来，我国农业基建投资始终偏低，以致农业水利设施普遍存在超期服役、超限运行，老化失修、老损严重，管护缺位、效率低下等问题；农业机械化程度低，大部分农民还是停留在传统手工耕作的方式上；农村交通不便，难以满足农民流动性大大增强的需要；农村电网老旧，电价昂贵，制约了农民对家用电器产品的需求等。第二，“科教兴农”战略实施不力。农业科技长期投入不足，农业科技队伍结构不合理，农业科技创新能力弱，科技成果转化率低。第三，农村教育供给不足。农村学校的数量和教师的质量难以满足“三农”发展的需求，尤其是农村留守儿童的问题比较突出。第四，农村社会保障制度不够健全。养老问题、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。农民仍为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫的现象不同程度存在。我国生活在贫困线以下的人口也大多在农村。农村公共产品的供给不仅总量不足，而且结构失衡。由于农村公共产品的供给以政府供给为主，而政府供给又大多实行自上而下的决策机制，一些急功近利、急躁冒进、有着“政绩”心理的决策者为了追求“虚假政绩”、“数字政绩”，不惜以牺牲群众利益来换取“为己”政绩。他们往往不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长、具有战略性的农村纯公共产品；热衷于投资新开工项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。{2}此外，农村各地区间公共产品的供给也不平衡。由于农村公共产品供给主体的多元性和我国农村各地区经济发展的不平衡性，目前，在我国农村经济发展的不同地区，农村公共产品的供给水平明显不一。市场发达、经济繁荣、地方财源丰裕的一些地区能够为农村社区提供较多的公共产品，而一些交通不便、资源贫乏、经济条件落后的农村地区，地方政府负债累累，拖欠教师工资的情况都不同程度地存在，有些地方甚至连国家公职人员的工资()都不能按时发放，更不用说其他公共产品的供给了。2.供给责任不清，主体错位。按照公共财政理论，公共产品的供给应该主要由中央及地方各级政府承担，中央及地方各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排。由于农村公共产品具有明显的公共性、基础性、社会性，要大幅度增加农村公共产品的供给，必须发挥政府的主导作用。而根据政府间财政理论，各级政府在提供公共产品的范围划分上，应遵循事权和财权相一致的原则，按地域和层次进行。据此，全国性的农村公共产品主要应由中央政府负责提供，地方性的农村公共产品则由地方政府负责提供。但在实际上，各级政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应由上级政府提供的公共产品却转移交由下级政府提供，甚至最终落到最基层的乡镇政府和农民头上。基层政府的事权大于财权，承担了许多本应由上级政府承担的支出，并无形中将一部分本应由国家负担的职能转嫁给了农民。比如农村教育，一般来讲，农村义务教育是提高国民素质、创设平等的基本途径和重要条件，应当由中央政府提供。而农业高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属于个人决策和个人选择的范畴，应由个人负责。但在我国却发生了严重的错位，大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管。教育制度安排不注重雪中送炭，而是热衷于锦上添花。因而出现了一些著名的高校动辄就百万年薪聘请著名学者讲学。另一方面，县乡财政无力支持基础教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象。{3}3.农村公共产品供给的决策机制不合理。人民公社体制终结以后，“乡政村治”模式在中国农村凸现出来。这有利于国家基层政权进行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事务，调动蕴含在乡村中的巨大能动性，提高基层农村社会经济的运行效率，促进“三农”问题的稳步解决。但是，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破人民公社时期以行政手段强制性供给的弊端。农村社区公共产品的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，{4}农民未能在公共产品提供的决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，而农村基层政府基于政绩考核、财力不足等原因，其行为目标和农民追求的目标并不总是一致，以致带来了农村公共资源筹集和使用的不科学、不合理。农民急需的公共产品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，管理透明度不高，暗箱操作，滥用、挪用现象严重等，使得农村公共产品供给效率低下。三、解决农村公共产品供给问题的对策1.加大财政对农村的支持力度。首先，在公共产品供给上，要实现农村和城市的均衡发展。公共产品的非竞争性和非排他性要求公共产品的生产应该有公共支出予以保证，公共产品的经营管理应该主要由非营利组织承担。我国城市公共产品的供给就是以政府为主导。然而，长期以来，我国在公共产品的供给上形成了城乡两种不同的供给体系，农村公共产品的供给在很大程度上是一种以农民为主的“自给自足”型制度，农民没有得到同等的国民待遇。要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，就要调整政府公共支出政策，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。其次，要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要通过财政转移支付制度来保障对不同地区的乡村基层给予最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、环境治理、困难群体补助等基础性的公共产品的供给。要建立规范、透明、公正的专项财政转移支付制度，直接将在农村包括县城收取的部分主体税收收入（包括增值税、营业税、企业所得税等）划归县级财政，并直接用于加强旨在发展教育、医疗卫生等方面的基础投入，带动农村地区的其他公共产品的建设。这与先上解省或中央财政之后再以转移支付划拨回来的政策相比更有效率，能更直接地尽快解决农村公共产品的供给问题。最后，进一步调整财政支农结构。要按照公共财政理论和世界贸易组织《农业协定》的要求，调整我国的农业支持与保护政策，将偏重于价格保护的政策转向从根本上提高我国农业竞争力上来，加大对农业基础设施的投入，尤其是支持农田基本建设，支持农村电网改造和道路等基础设施建设以及农村社会化服务体系建设。2.合理确定农村公共产品供给主体。由于政府财政能力的不足和政府供给效率的限制，使得单一的农村公共产品政府供给制难以满足社会主义新农村建设的需要，因此，应当构建多元化的农村公共产品供给体系。农村公共产品的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非政府组织四类，以政府供给为主。对于政府供给职责的划分，应该根据农村公共产品的性质来确定。一般而言，对于那些外溢性强、受益范围大或所需资金多的农村公共产品，应由中央政府或上级地方政府来供给，而对于那些外溢性弱、受益范围相对较小或所需资金不多的农村公共产品，则由较低级别的地方政府来提供。比如，就外溢性而言，对于像农业气象、农业基础科学研究一类的农村公共产品，由于其外溢性强，应该由较高级别的政府来提供。而对于像农业技术推广、农村医疗这些只具有部分外溢性的农村公共产品，则应该由较低级别的地方政府来提供。就受益范围而言，对于像长江、黄河一类的受益范围较大的大江大河的治理，地方政府无法协调,只能由中央政府出面。而对于只位于某个地区的河流的治理，因其受益范围相对较小，故应由相应的地方政府出资治理，如位于湖南境内的“一湖四水”（洞庭湖和湘江、资江、沅水、澧水）的治理应该主要由湖南省政府出面。就资本、技术、劳动力而言，对于资本密集型产品，应由中央政府提供，技术密集型产品应由地方政府提供，而劳动力密集型产品，则应由农村社区组织和农民供给。值得指出的是，农村税费改革使原来大量的依靠收费提供公共产品的村集体失去了集体经济来源，在这样的情况下，根据“事权与财权相一致”的原则，应当弱化村级组织（主要指村民委员会）在农村公共产品供给中的职责。3.建构以农民需求为导向的农村公共产品供给决策机制。我国现行的农村公共产品的供给体制虽然综合考虑了农村公共产品供给的政策性、全局性和地域性等因素，但总的说来，仍是一种自上而下的供给机制。依该决策机制，如果决策者的偏好与需求者的偏好之间存在差异，必然会影响农村公共产品的供给效率。因而，建构一种“自下而上”的以农民需求为导向的农村公共产品供给的决策机制势在必行。“自下而上”由农民需求决定的农村公共产品供给机制的构建，应着重解决以下几个方面的问题：第一，建立有效的农民需求表达和显真机制。农村公共产品的需求主体是农民。只有农民能够充分表达需求意愿，才能真正实现以农民需求为导向的农村公共产品供给，保证农村公共产品的供给在资金有限的情况下实现效率的最大化，克服集体非理性的公共选择困境。应当通过提高农民的组织化程度和建立科学的管理体系来了解农村和农民对公共产品的真实需求,以做到农村公共产品供给的有的放矢和物尽其用,避免供给的结构失衡。第二，扩大农民在农村公共产品供给过程中的参与决策权。要加快农村基层民主制度建设，可在村民委员会和乡人民代表大会制度的基础上,通过农民和农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决,使农民的意见得到充分反映。要改革农村社区领导人的产生办法，通过制度约束，使其真正对本社区选民负责，把实现本社区选民利益的最大化放在首位。第三，按照农民需求位序结构，安排不同性质和不同层次的农村公共产品供给。在农村公共产品供给的优先序的确定上，应该始终以农民需求为主，政府宏观调节为辅，最大程度地减少因供给方的自利性追逐而造成的农村公共产品供给动力不足和内容扭曲的现象。[本文为湖南省社科基金课题《非政府组织参与社会管理的法制创新研究》（项目编号：11ybb189）的阶段性研究成果。]注释：{1}曲延春,宋敏.我国农村公共产品供给问题研究述评[J].山东经济,5{2}吕清禄,刘潇.改善农村公共产品的供给,建设社会主义新农村[J].北方经济,{3}吕清禄,刘潇.改善农村公共产品的供给,建设社会主义新农村[J].北方经济,{4}王为民,黄争鸣.关于加大我国农村公共产品政府供给的思考[J].经济师，（作者简介:陈运雄，湖南农业大学人文社会科学学院教授，在读博士，硕士生导师，主要从事法学与公共管理研究；余春和，湖南农业大学人文社会科学学院在读硕士，主要从事公共管理研究 湖南长沙 410128）（责编：若佳）篇二 : 政策性农业保险施行中存在的问题及对策摘要：自2007年［]我国试点推行农业保险补贴政策以来，农业保险对补偿自然灾害及其他意外事故导致的农业生产损失、稳定农民收入、促进农业和农村经济发展起到了较好的作用。通过对北京市和吉林省部分地区施行政策性农业保险的情况看，农业保险的风险保障作用明显。但存在补贴政策不完善、部分地区补贴配套资金不足、保险公司对政府补贴过度依赖、部分农户投保意识不强等问题。通过完善补贴政策长效机制，根据不同需求扩大保险的险种，加大指数型保险产品的开发力度，提高农户参保意识等措施，可有效推行政策性农业保险的顺利推行。关键词：政策性农业保险；农户；风险管理；补贴中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：（6-04农业属弱质产业，面临自然和市场双重风险。尽管农业生产条件逐步得到了改善，但自然风险仍能对农业产业及生产者造成较大威胁。作为风险管理的重要工具，农业保险能够补偿自然灾害及其他意外事故导致的农业生产损失，从而起到稳定农民收入、促进农业和农村经济发展的重要作用。我国是一个农业大国，但是由于特殊的地理位置以及复杂多变的气候，农业灾害频繁发生且类型多样，给我国农业发展带来严峻的挑战。为有效规避农业风险，保障农业生产，发展农业保险十分必要。2007年以来，我国开始进行政策性农业保险试点，鼓励发展农业保险。截至2012年，全国农业保险保费收入达240.6亿元，为1.83亿农户提供9006亿元风险保障，向2818万受灾农户支付赔款148.2亿元。本文结合对北京市和吉林省部分地区政策性农业保险实行情况的调研，分析政策性农业保险施行六年以来，农户对农业保险的认知程度及农业保险的产品创新、存在的问题及对策，为顺利推行政策性农业保险提供参考。一、施行政策性农业保险的情况（一）开展政策性农业保险的基本情况2013年5月，我们分别对北京市、吉林省部分地区的农业保险公司和部分农户进行调研。其中，北京市地区的调研内容包括两部分：一是针对规模种植户和养殖户及保险公司的调研，重点了解农户对农业保险的态度、需求及保险公司的利益诉求。二是对农业保险公司的调研，了解新型农业保险产品，如天气、价格等指数保险产品的开发情况。北京市于2007年制定了《北京市农业政策性保险制度》，开始推行农业政策性保险。当年，全市共开办了针对玉米、小麦、种猪、生猪、奶牛、西瓜、苹果、梨、桃等农作物的15个险种。按照规定，政府对农民购买农业保险提供补贴，市政府承担保费的50%，各区县财政承担保费的20%～30%不等。此外，财政还给予开展农业政策性保险的保险公司10%的经营管理费用补贴。2011年，北京市发布《北京市“十二五”时期农业政策性保险发展规划》和《北京市农业政策性保险补贴资金管理办法》，对北京市“十二五”时期农业政策性保险的发展进行规划并规范补贴资金使用。截至2012年，北京市政策性农业保险已累计实现保费收入19.4亿元，保险金额达498.6亿元，参保农户达113.4万户。吉林省的调研包括两个部分：一是向相关农业保险公司了解当地政策性农业保险发展的总体状况。二是对当地4个村的部分村民进行风险偏好实验测试，重点了解农户对农业保险、风险、指数保险等的认知，并通过实验分析农户的心理变化过程及参保决策行为。吉林省是农业大省，农业风险系数高，2007年制定了《吉林省农业保险试点工作实施方案》，开始推行农业政策性保险。在该方案中，规定了政府补贴方案，即中央财政补贴25%、省财政补贴25%、试点县（市、区）政府和龙头企业补贴30%、参保农户承担20%。截至2012年，吉林省农业保险参保农户达201万户，保费收入达8.36亿元，达到吉林省农业保险的最高值。（二）施行政策性农业保险的效果1 农业保险风险保障作用明显。农业保险对分散农户降低生产经营风险的作用十分明显。如，2012年夏天，北京市发生特大暴雨灾害，对农业生产造成巨大经济损失，而农业政策性保险有效减少了农户的灾害损失。据统计，本次灾害保险公司向农户支付赔偿达6538万元，对于帮助农民及时恢复农业生产起到关键作用。吉林省2012年发生大面积风灾，对当地玉米等主要粮食作物造成大面积损害。但由于农民及时得到保险理赔，从而在一定程度上降低了损失造成的危害程度。据调查，规模化经营的农户对农业保险的积极效果更加肯定。规模种植户和养殖户投入较大，一旦发生自然灾害，损失严重，而农业保险有效降低了其损失程度。2 补贴对推动农户参保、保险公司开展农保业务发挥了较好作用。由于政策性农业保险具有准公共产品的性质，需要政府提供补贴来推动其发展。据调查，北京市和吉林省各级政府的补贴比例均高达80%，农民只承担剩余的20%，这对农民积极参保发挥了重要的激励作用。同时，享受补贴政策已成为很多保险公司积极参与农险业务的直接动因。在补贴政策推动下，在一些地区，农业保险业务已成为当地保险公司的核心业务。3 农户具有一定参保意识，农业大户对农险需求强烈。在政府和保险公司的积极宣传、周边参保户的有效示范、政府补贴政策的激励下，大部分农户参保意识普遍提高，通过参保抵御灾害成为农民风险管理的重要选择。同时，在保费承担比例较低的情况下，对很多农户而言，支付能力已经不再成为其参保的重要约束条件，这又进一步提高了农民购买农业保险的意愿。对于规模经营户而言，其面临受灾经济损失的风险与普通农户相比更为突出，所以对农业保险的需求更为强烈。调查中，很多规模经营户认为，即使政府补贴比例下降，甚至完全取消，他们仍然愿意购买农业保险。今后，随着农业经营模式的加速转变，一方面政府逐步退出补贴领域或改变补贴重点，实现政策性农业保险向商业性农业保险的转变；另一方面，保险公司创新开发产品，更加适应现代农业经营的需求。而对农业保险的需求将更加强烈且多样化。4 农户对市场风险类农险产品需求强烈。随着农产品市场化程度的提升与农户生产经营方式的改变，农产品和投入品价格的波动对农户收入的影响较大。在通过购买农业保险，有效降低自然灾害带来的损失情况下，控制价格波动风险，稳定收益预期，成为农户关注的重要问题。在开放经济条件下，市场风险越发突出，农户的生产经营目标已经由收回基本的生产成本转向确保获取稳定利润。调查发现，基于产量的成本保险已不能满足农户更高的保障需求，相比较而言，农户对“保价格、保利润”的农险产品更感兴趣。二、政策性农业保险施行中存在的问题（一）补贴政策不完善政策性农业保险的补贴政策在实施过程中，面临诸多问题。第一，补贴的长效机制不清晰。即使在2013年3月实施的《农业保险条例》中，也未能从政策和制度上明确农业保险的补贴机制，从而造成对补贴的预期模糊。第二，对补贴政策可能对市场造成的负面影响估计不够。如，补贴可能影响保险公司对非补贴性产品的创新性研究不够，而只能被补贴政策左右，这将导致产品研发无法与农户需求实现有效对接，从而影响政策性农业保险的发展。第三，一些地区为顺应国家鼓励规模经营的政策，将政策性农业保险过分倾向于规模经营农户，而将小规模经营户排除在农险之外，导致小规模经营户无法获得政府提供的有效风险保障。（二）部分地区补贴配套资金不足目前，农险补贴多由各级政府共同分摊，如吉林省的农业保险补贴由中央政府、省政府、市县政府和农户共同承担。理论上，这种制度设计对强化不同主体积极参与管理、提高补贴资金的多元化，具有多种优势。但在现实中，对地方财力不足的地区，农险补贴加重了地方财政支出的压力，这种制度设计已经成为提高该地区农险覆盖率的掣肘。调查发现，有些地方政府限于自身财力，为减少财政负担，对地方配套规模做出限制，直接影响农业保险参保规模的扩大。农险补贴政策的初衷是稳定农业主产区经营户的收入，但在地方配套补贴资金不足的情况下，反而有可能进一步拉大主产区和非主产区的发展差距，这种制度设计需要适度改进。（三）保险公司对政府补贴过度依赖农业保险公司在产品创新方面面临成本推动和需求拉动双重影响。一方面，面临降低较高的经营成本的现实困难。目前，保险公司大多经营传统农业保险产品，产品的承保和理赔对象一般要细化到农户，这就需要投入大量人力、物力和财力。这些成本通过费率进一步转嫁到农户身上，有可能降低农户的购买意愿。另一方面，面对农户强烈的需求推动，很多农户对农险产品的保险金额和保险责任等表现出强烈的创新要求，希望通过创新充分满足其不同层次的风险保障需求，即使没有补贴，其购买需求也十分强烈。可见，保险公司和农户都有强烈的创新产品需求，但在保险公司的成本压力下，大部分保险公司只能开展获得补贴的产品或对其相关产品进行创新，对无法获得补贴的产品，保险公司缺乏开发动力。（四）部分农户保险认知程度较低较强的风险意识和良好的保险认知是农民购买农业保险产品的重要基础。…调查发现，少数农民对农业保险功能的认识仍停留在较低层面，对现有农险产品不能每年获得理赔仍心存芥蒂。在保险功能方面，少数农户往往将保险看作储蓄，认为交了保费每年都应获得收益，而对保险分散风险、补偿损失的基本功能认识不够。因此，在连续多年未发生理赔情形下，少数农户认为保险是浪费钱而停止续保。在理赔方面，有些农户认为理赔赔付较低、启动条件高、手续繁杂，出现参保意愿下降、甚至放弃投保的现象。而一旦发生灾害，农民将遭受无法弥补的损失。三、完善政策性农业保险的建议（一）完善补贴政策长效机制，注重补贴政策的地区平衡应基于农业发展远景，对农险补贴政策支持的方向、重点和规模进行科学规划，制定并完善农险补贴政策的长效机制，确保政策的连续性和激励的有效性。一是完善农险补贴政策考核监督制度，建立补贴绩效评价机制。做好补贴资金使用的监督核查工作，确保补贴资金及时发放。同时，建立科学有效的补贴评价机制，提高财政补贴资金的使用效果。二是适时调整补贴的重点。在建立长效机制的同时，需要紧密结合农业发展水平和农户需求，将补贴重点从现有的保费直接补贴转向新技术和新产品的创新应用补贴，从而在确保农险市场稳定发展的同时，保持市场发展的活力。三是，注重补贴政策实施的平衡性。中央政府需要重点理顺主产区和主销区、欠发达地区和发达地区、主要农产品生产重点基地与农产品消费地之间的关系，加强不同利益主体的合作，加大对主产区、欠发达地区和农产品生产基地农险补贴的力度，提升这些地区农户的风险保障水平。（二）根据不同需求扩大保险的险种在有效发挥补贴政策激励效果和资金撬动作用的同时，密切关注农业经济发展的新动态。一是积极探索商业性农业保险新产品的开发与试点。考虑到部分规模经营户对农业保险的强烈需求，鼓励保险公司开发商业性农业保险产品，在增强保险公司业务新增长点的同时，满足农户多层次需求。二是创新针对专业大户、家庭农场、农民合作社不同经营主体的农险产品。随着小农经营向大规模生产经营方式的加速转变，专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体也在加速形成，抓住各主体对农业保险的需求，开发新型农业保险产品成为保险公司扩大经营范围的一个重要方向。三是在深入研究现代农业可保风险和可保对象基础上，引进现代技术，更加合理地分步分类拓展风险责任范围。（三）加大指数型保险产品的开发力度传统农业保险的经营管理成本较高，并且无法满足农户对风险保障的多层次需求。指数保险是农业政策性保险的发展方向。指数保险是农业保险的一种创新发展，其将损害程度指数化，并以该指数为基础设计保险合同。指数保险根据区域内平均产量或其他指标与设计的指数进行对比来决定是否赔付，其触发机制简单、承保手续简化，承保、查勘、定损、理赔等过程的交易成本较低，能有效减少保险公司面临的逆选择和道德风险问题。同时，为了抵御农产品市场风险也需要保险公司基于指数保险设计包括价格保险、利润保险在内的新产品，以有效满足农户的进一步需求。（四）加大农业保险宣传力度，提高参保意识目前，农业保险的宣传工作主要由各级政府和保险公司承担，方式大多为单向的介绍和发放传单，缺乏与农户之间的信息互动，农户并未真正理解风险管理知识和农业保险产品的作用。因此，政府、保险公司在宣传农业保险时，需要从有利于农民理解出发，采用参与式宣传。如，可以设定与现实相似的场景，让农民模拟购买保险决策，通过亲身参与了解保险工作原理、保障方式与作用，感受农业保险的真正作用。在此过程中，政府和保险公司也可通过互动，考察农民在购买保险决策时的心理变化和影响因素，以修订和推出更加符合农民需求的政策与产品。（责任编辑：李琪）篇三 : 新农保政策运行过程中存在的问题分析摘 要：新型农村社会养老保险（简称“新农保”）政策，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。本文分析了“新农保”运行过程中存在的法律支柱缺失、农保基金单薄、基金保值增值难、新旧农保衔接未妥善解决、养老金替代率低、可能出现逆向调节、宣传不到位和参保意愿不强烈等问题。关键词：农村人口老龄化；新农保政策；问题中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：X（1-02新型农村社会养老保险（简称“新农保”）政策，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。这项涉及中国9亿农民的社会养老保险计划的最终实现，无疑对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。然而，由于中央政府的有界理性和认识、了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性，仍然还是不能校正制度安排的供给不足。经过我们实地的调查与访谈，资料的整理与采集，从制度的科学性和完善程度以及参保者的角度看，“新农保”方案的确存在一些不足及尚未解决的关键性问题，具体表现在以下几个方面：1.新农保政策缺乏正式法律监督体系的支撑，立法不足，权威性不够。农村社会养老保险制度建设历经二十多年时间，其间中央相关部门相继出台了《基本方案》、《通知》和《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等相应的规章制度，农保工作也从1986年开始试点、1999年暂停整顿，继新的方案确定后，到2007年、2009年开始重新试点。众所周知，任何一个经济活动的进行都必须依靠法律的保障，农保的施行也必须依法而行，这不仅能促进资源优化配置，还能减低运行的风险和成本。但由于新农保目前只是处于试点阶段，国务院出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，只是对新农保工作进行指导的纲领性文件，并未从法律角度确定新农保的性质、相关的权利以及义务运行原则，更未确立新农保在中国农村社会保障体系工作中的法律地位。2.地方财力和集体经济单薄，农保基金捉襟见肘。由于地方政府财政支持和农村集体经济的发展存在障碍，农保基金的来源和数量面临严重问题。其中，“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”这每年30元的地方补贴，即使完全由省级统筹，对一些地方财政的压力还是很大的。而如果不由省统筹的话，按惯性会分解到县级。这样的财政负担对于西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，将近乎是一个“天文数字”。而且，20世纪90年代以来，乡镇企业、集体经济组织由于人才匮乏、管理方式落后、产品缺乏竞争力和国家产业升级与结构的调整等原因而普遍走向衰落，幸存下来的乡镇企业、集体经济组织寥寥无几，经济欠发达地区更是如此，这直接导致“新农保”集体补助实现乏力。地方财政的压力可见一斑，农保基金捉襟见肘。以吉林省为例，其由于受到乡村集体经济组织发展状况和保障水平的限制，到5月底，全省只有一个村级集体经济组织为77名参保人员代缴了应由个人缴纳的保费2 310元。3.养老保险费缺乏合理的投资机制，统筹层次较低，基金保值增值难。随着新农保制度的深入推广，其资金的积累会越来越多，如何拥有一个合理的投资机制和如何实现农保基金的增值保值，直接关系着制度的可持续发展。政府的操作在保证个人账户保值增值上是很不容易的，许多国家把农保基金拿去做一些稳赚的专营项目，但是在中国，稳赚的行业大多已经形成了既得利益集团，政府是很难介入的。而资金增值保值的唯一途径是进入资本市场进行风险长存的投资，然而，当前中国的资本市场并不成熟，人为操纵交易价格、公司财务报价作假以及市场参与主体不规范等违规情况，使得资金的投资安全根本无法得到保证，增值保值更是无从谈起。况且目前农保基金管理体制基本上是以县为单位统筹管理，统筹层次也局限在县级。统筹层次越高，风险越分散，养老越有保障。统筹层次越高，资金集中管理和运营，资金保值和增值越有保障。新农保本身所具备的统筹层次较低，各地的缴费标准、待遇发放和基金运营不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，使得基金保值增值亦难上加难。4.新旧农保以及特殊群体的政策衔接问题尚未妥善解决。在社会保障城乡统筹的大背景下，随着新农保的试点开始，新旧农保之间的衔接问题、新农保与农民工及失地农民等特殊群体的养老保险制度衔接问题日益凸显出来，处理好这几者的衔接也关系到新农保试点能否顺利进行。新旧农保间的制度差异，还未真正得到转换。未来新农保的可持续发展，必须考虑到如何与旧农保的衔接，让中央关于农村养老保险的政策有连贯性，让参保人放心。另外，指导意见中暂时规定对参保居民实行属地管理，但是中国的人口构成正在越来越多地表现为三元结构而非传统的二元结构，即，在按户籍划分的城、乡两类人口之间实际另有一个进城务工的庞大群体（包括农民工和失地农民）。摆在新农保面前需衔接的问题是：目前开展的“新农保”工作应不应该把他们吸纳进来？已经加入城镇职工养老保险项目的农民工还能不能加入“新农保”？如果加入“新农保”又该如何处理与原来保障项目的关系？如果不加入“新农保”，政府补贴部分又如何体现？另外，“新农保”如何应对农民工在城乡间不断流动的现实需要？已经离开土地的农民要不要加入“新农保”？已经加入“新农保”的农民如果未来有一天失去了土地，对其要不要采取特殊政策，采取什么样的特殊政策。只有解决好这些瓶颈问题，才能解决人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的问题，才能使新制度真正增强失去传统保障形式的特殊群体的保障问题。5.新农保养老金替代率偏低，缺乏有效机制。养老金在老年人养老保障中起着基础的作用，新农保中55元的基础养老金由国家财政完全承担，其在整个养老待遇中占据着比较大的比例，成为了新农保吸引农村居民参保的一大亮点。但是，无论从单方面的基础养老金收入替代率来看还是从新农保总的养老金替代率来看，无论以静态平衡的角度来计算还是加之以利息因素考虑，无论农村居民投档100元还是500元，新农保的养老金替代率都偏低。例如：2008年中国农村居民家庭人均纯收入为4 760．6元，而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13．86％，远远低于当前中国城镇职工基本养老保险不低于20％的基础养老金替代率。再者，以农村居民生活消费现金支出计算，即使在个人缴费选取最高档500元时，全国总的（)养老金替代率为37．96％；如果把利息因素考虑进去，而且在4％的较高利率水平下，个人缴费仍选择500元的高档，全国总的养老金替代率也只有45．48％，还达不到全国农村居民生活消费一半的替代率，这在欠发达地区情况更为明显，仅仅只能保障农村老年人较低的生活状态。6.新农保可能出现“逆向”调节农村居民之间的收入差距。新农保试点的正式启动，旨在提高农民生活水平，逐步缩小城乡之间的差距，同时并致力于缩小地区间的差距。中央财政在考虑中、西部地区与东部地区的财力差别后，对中、西部地区实行新农保基础养老金55元的全额补助，比对东部地区的补助高出一倍。各省在制定试点实施方案的时候，也都考虑到对相对贫困一些的县给予更多补助，目的也是缩小区域性的差别。虽然新农保在制度的设计上对缩小城乡、地区收入间的差距起到了明显的作用，但其可能会出现“逆向”调节农村居民之间收入的差距。依新农保的规定来看，缴费越多的农村居民，地方政府对其补贴越多，最终得到的养老金也会越多，然而，许多农村居民并无力支付较高档次的缴费，只有一些较富裕的农村居民才可能选择高档次的缴费标准，这样就会造成农村居民中富者更富，而那些真正急需帮助的居民却得到较弱的补助，从而在某一程度上进一步拉大了农村居民之间的收入差距。7.新农保政策宣传仍不到位，农民对于新农保的参保意愿不强烈。据调查数据统计，仅35.71％被访者表示对新政策一般了解，53.57％的被访者仅仅只是听说过，对新农保这一政策并不了解和清楚其运行机制，此外还有10.71％的被访者不知道该政策的存在。各地政府对新农保的信息传达方式大多依赖张贴宣传单、由工作人员传达到各村负责人再到村民，然而，这两种宣传方式存在着同样的硬性缺陷，一方面，各村的负责人文化素质有限，在宣传方面很难做到无针对性、无个人感情色彩的宣传，对新农保的工作解释也可能存在不到位现象，另一方面，村民的理解能力有限，思想大多还停留在老农保层面上，存在着“路径依赖”心理，使其接受新的普惠政策要做足引导工作。据调查，仍有21.43％的村民并未打算参与新农保。农民一方面对政策信心不足、担心政策变动频繁，另一方面由于费用高负担不起、交保时间较长导致其参保积极性不高。除却以上几大较为突出的焦点问题，新农保作为一种初创的政策，在运行上还存在着另外一些瑕疵：比如部分农民反映一些地方由于管理不到位、经办力量、经办手段、金融网点不足导致养老金未能及时发放；村与村之间发放的养老金补贴不同，容易使农村居民形成心理上的不平衡；农村居民参保后无卡无证无实物保障，导致对新农保政策的相对不信任等。这些都是新农保试点中反映出来的急需改进及优化的问题。参考文献：[1] 杨复兴.新型农村养老保险制度研究——以云南为例[M].昆明:云南人民出版社，2009:1.[2] 刘昌平，殷宝明，谢婷.中国新型农村社会养老保险制度研究[M].北京:中国社会科学出版社，2008:11.[3] 宋新生.重建农村社会养老保障制度研究[J].山东社会科学，2008，(2).[4] 王琦.新型农村养老保险模式的制度框架和实施难点[J].合作经济与科技，2009，(1).[5] 张晓莉，孔令英.新型农村社会养老保险“呼图壁模式”的推行困境研究[J].农业经济，2009，(4).[6] 战梦霞，杨洁.新型农村养老保险制度亟待解决的问题[J].特区经济2010，(2).[责任编辑 刘娇娇]篇四 : 浅析我国农村社会保障制度存在的问题及对策【摘 要】农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，现如今仍处于初级发展阶段，保障水平较低，因此，完善农村社会保障制度有其必要性。本文通过探讨农村社会保障水平偏低、发展不均衡、立法不完善、资金投入不足、管理不规范等问题，提出相应解决对策。【关键词】农村社会保障；必要性；存在问题中国经济发展与农业息息相关，农业为工业化建设提供基本的生产资料，但随着城镇化、工业化发展进程不断加快，大量农用地被侵占、被污染，许多农村青壮年劳动力开始纷纷进城务工，造成农村传统的以家庭、土地为主的保障方式难以维系下去，完善农村社会保障制度迫在眉睫。十八大报告强调：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”然而，由于我国农村社会保障建设起步较晚、资金投入不充足、管理不善等问题的凸显，造成农村社会保障保障水平低、发展不均衡，保障项目和受益程度比城镇居民差，不能满足农民的正常需求。所以，加快完善农村社会保障制度，是缩小城乡差距，促进城乡一体化发展的重中之重。一、完善农村社会保障制度的必要性（一）完善农村社会保障制度有利于缩小城乡差距，体现社会公平社会保障制度作为一种“安全阀”、“减震器”，理应使全体社会成员受益。但现实情况是城镇居民享受到了最优的社会福利，农民则主要依靠家庭、土地保障，且这两种保障的功能正日渐衰弱，直接导致城乡社会保障制度的不公平。而且长期存在的城乡二元结构，不断拉大城乡居民收入，根据年数据显示（见表1），我国农村居民人均年纯收入偏低，收入增长幅度远远小于城市居民。如此之大的城乡差距，必然增加社会矛盾，影响社会稳定。社会保障制度的主要作用之一就是进行国民收入的再分配，在城乡初次分配差距较大时，更不应继续扩大二次分配的差距。所以，完善农村社会保障制度，通过对国民收入再分配，进而缩小城乡差距，缓解社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。（二）完善农村社会保障制度是解决“三农”问题的重要途径城市化、工业化的快速发展，虽然很大程度上促进了我国经济的高速增长，但也给农村带来了很多不安定因素，不利于维护社会稳定。例如，城市化发展过程中大量的圈地，造成了大批失地而又没有生活保障的农民；工业化进程，造成了环境污染、土壤污染，农村出现了大量的撂荒地、污染地，农民被迫进城务工来维持生计。农民利益被忽视，加之农村社会保障制度的滞后，造成农民生活得不到根本保障。因此，党和国家提出建设社会主义新农村，加大解决三农问题的力度。解决三农问题，增加农民收入是核心，减少农民开支、减轻农民负担是重点，降低农民风险是关键[1]。而完善农村社会保障制度是降低农民风险的最有效途径，让农民享有和城镇居民一样的养老保险、医疗保险等一系列社会保障，直接减少农民面对风险时的经济负担，增加农民收入，有效的解决“三农”问题。（三）完善农村社会保障制度有利于扩大内需消费、投资、出口是动经济增长的三驾马车，但长期以来，我国经济增长过度依赖投资和出口，消费需求增长较慢，这增加了我国经济发展的不稳定性。2008年爆发的全球金融危机，使我国出口受挫，扩大内需成为调整经济结构的首要任务。我国有近七亿农民，相对于城市而言，我国农村市场有巨大潜力，而且随着农村经济的发展，农民购买力逐步提高，农民消费将会成为我国经济增长中最可靠和最持久的推动力。但农民消费需求长期以来增长缓慢，对经济发展的推动作用并未得到有效体现，主要障碍是城乡居民收入差距不断拉大，制约了农民的消费，而造成这一障碍的主要原因则是农村社会保障制度的不健全。因此，建立完善的农村社会保障制度是拉动农民消费的主要手段，一方面完善的农村社会保障制度可以提高农民收入，改变农民对未来的收入和支出预期，促进农民增加预期消费[2]；另一方面，完善的农村社会保障制度必然有一个数额庞大的农村社会保障基金作为支撑，国家可以利用基金投资基本建设，从而刺激消费，扩大内需。二、我国农村社会保障存在的问题2003年以来，以新型农村合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、新型农村养老保险制度、农村最低生活保障制度等为主要内容的农村社会保障体系逐步建立。但现阶段，由于长期存在的城乡二元结构，使我国农村社会保障的发展仍处于起步阶段，存在许多令人堪忧的问题。（一）保障水平低城乡二元结构下经济水平发展的不平等，直接导致了社会保障待遇的不平等。六普调查结果显示，我国城镇人口为6.66亿人，占全国总人口的49.68%，农村人口6.74亿人，占全国总人口的50.32%。根据《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，城镇居民享有的养老（包括城镇居民社会养老保险）、医疗、失业、工伤、生育的社会保障支出分别为12776亿元、4431亿元、433亿元、286亿元、139亿元，占社会保障支出总额的96.79%，而占总人口50%左右的农民享受的社会保障支出仅为3.21%。以养老保险为例，2011年全国养老保险支出为（包括城镇居民基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险）13364亿元，其中城镇养老保险支出为12776亿元，占支出总额的95.6%。由此可见，在投入一定的情况下，这种城乡二元社会保障制度实际上大大损害了农民的根本利益，使广大农民不能与城镇居民一样享受国家经济发展的成果，进而扩大了城乡收入差距，不利于社会的稳定和农村经济的发展。（二）发展不均衡这一点主要体现在两方面：一方面是地区间保障水平不均衡，东部地区经济发达，农村社会保障水平较高且覆盖面广泛；在经济欠发达的中西部地区，农民贫困程度高，应对风险的手段单一，对社会保障的需求大，但由于财政困难，资金不到位，使许多社会保障项目难以实施，保障水平偏低，供给与需求矛盾突出。另一方面是社会保障项目发展不均衡，近几年新型农村合作医疗、农村社会救助等项目发展较好，但农村社会养老保险发展缓慢，许多农民都没有参保，不能很好解除农民后顾之忧，而且农民工、伤残、孤儿等特殊群体的保障问题尚无切实可行的保障措施[3]，这些问题都亟待解决。（三）立法不完善农村社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依靠国家法律法规的支持[4]，但现阶段我国社会保障相关法律制度明显滞后于社会发展实际。一方面，随着社会经济的不断发展，大批农民纷纷涌入城市，他们作为社会生产的主力军流动于不同区域、多个行业，而我国现行的社会保障制度针对这一特殊群体没有明确的法律规定，使他们难以在城市立足，导致社会保障对象及范围不能与社会经济发展的实际需要相适应。另一方面，我国目前还没有统一的社会保障法，农村社会保障制度只是建立在一些单个法律法规的基础上的，而且这些法律法规在许多方面内容不相配套，使得农村社会保障出现有法难依、无法可依的局面，不利于农村社会保障体系的完善和发展。（四）资金投入不足资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题[5]。认真审视我国农村社会保障体系建设，资金的缺乏是最突出问题，目前，国家用于社会保障的财政支出大多数用于城镇居民，农村社会保障资金来源主要以农民缴纳为主，资金来源单一。而且，农民本身收入偏低，收入多用于正常的生活生产支出，没有过多资金用于自身养老、医疗等的储蓄。国家对农村社会保障资金投入不足，既造成了农村社会保障资金的严重缺乏，无法为农村社会保障事业提供保障基础，不利于农村社会保障体系的建立与完善，又影响了农民参保的积极性，使农村社会保障难以推广下去。（五）管理不规范一方面，我国在农村社会保障管理方面比较分散，存在多头管理、各自为政的局面，如人力资源和社会保障部、卫生部、民政部等都不同程度的参与到农村社会保障的管理中来，不仅影响相关政策的统一，降低效率，还严重制约了农村社会保障作用的发挥。另一方面，在农村社会保障基金管理方面也有很大欠缺。按照国际惯例，社保基金的征收、管理和使用应该相互独立，以保证基金的安全、合理的使用。但我国农村社会保障基金在不少地区将三者权利集于一身，同时没有相关法律制度对其监管监督，导致农村社会保障基金管理和使用缺乏约束，存在诸多风险，影响农村社会保障基金的保值增值。三、完善农村社会保障建设的对策（一）加强政府责任建设无论是农村社会保障水平低、发展不均衡、资金投入不足，还是相关法律不健全、管理不规范等问题，都反应了政府对自身责任认识的欠缺。农村社会保障一直是我国社会保障体系中薄弱的一环，因此政府必须要清楚在农村社会保障建设中其所处的主体地位，不断加强政府责任建设，承担起主导责任。不断完善农村社会保障制度，使之与社会经济发展水平相适应；加大农村社会保障资金投入，提高保障水平，缩小城乡差距；加快农村社会保障制度的立法建设，健全监管体制，确保农村社会保障基金的使用安全和保值增值；创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等[6]。（二）加快相关立法建设要建立起与社会经济发展相适应的农村社会保障制度，必须加快农村社会保障立法工作的步伐。国家应就农村社会保障主要内容、保障项目的标准、管理监督体制、资金来源与发放、法律责任等方面做出明确规定，形成一个统一的法律体系，以调节因农村社会保障而引起的各种社会关系，使农村社会保障工作更加规范化、法律化。用法律手段强化政府、企业、个人对农村社会保(］障的意识，依法办事，促使农民能与城镇居民平等地享受社会保障制度带来的利益，打破户籍制度限制，改革农民工的使用制度[7]，保护农民享受公平的社会保障利益。（三）加大资金投入，拓宽筹资渠道完善农村社会保障体系建设，充足的资金是必然基础。加大资金投入将会提高对农村社会保障的补贴，减少农民经济负担，增加农民参加社会保障所能带来的预期效益，提高农民参保的积极性，保障农民利益。因此，国家应逐步加大对农村社会保障的财政支出，满足农民对社会保障的需要，改变城乡二元社会保障现状。同时，应广泛筹集农村社保基金，尽可能拓宽筹资渠道，建立政府、社会、农民相结合的分担机制；制定减免税政策，吸引社会企业进行捐助；发行国家社会保障债券，作长期积累；大量发行彩票等。（四）完善农村社会保障的监管体系建立健全农村社会保障的监督管理体系是完善农村社会保障的重要条件。因此，在管理上要实行统一管理、统一规范，消除多头管理、各自为政的状态。严格按照相关法律制度的规定，有计划、有组织的指导地方政府实施具体的农村社会保障项目，监督农村社会保障基金的征收、管理和发放。严格审查用于投资的社会保障基金，保证农村社会保障基金使用的安全性和收益性。各级政府还要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并尽量保证管理程序的规范化[8]。参考文献：[1]葛荣霞，郭文玲，胡金敏.论新型农村社会保障体系的建立和完善[J].河北学刊，2011（2）：135-138.[2]陶纪坤.论农村社会保障与扩大内需的关系[J].当代经济管理，2007（3）：56-60.[3]叶春涛.我国农村社会保障存在的问题及对策[J].理论探索，-23.[4]赵展，边丽娜，陈岩.农村社会保障制度建设存在的问题与对策[J].安徽农业科学，）：，18887.[5][8]高海峰.浅议我国农村社会保障存在的问题与对策[J].太原城市职业技术学院学报，2011（1）：45-46.[6]刘晓杰.关于中国农村社会保障制度研究的文献综述[J].经济研究导刊，2012（4）：43-44.[7]荣化雪.中国农村社会保障问题研究[J].甘肃农业，2012（1）：65-66.作者简介：刘小琳（1988-），女，天津理工大学法政学院2011级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育战略与规划。李文娜（1988-），女，天津理工大学法政学院2011级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育战略与规划。篇五 : 农村寄宿制学校管理存在的问题及其对策研究[摘要]近年来，我国农村寄宿制学校的发展势头强劲，寄宿制可以培养学生的独立能力、合作以及交往的能力，避免社会不良场所对学生的影响，提高学生的学习能力，减缓家长的负担。但是，农村寄宿制学校在校园安全、学校运转、教育教学和学生资助等方面都存在一定的问题，寄宿制学校管理还亟需完善。本文对农村寄宿制学校管理存在的问题进行了分析，并在此基础上探讨解决问题的对策。[关键词]农村 寄宿制 学校管理 对策研究[中图分类号]G471 [文献标识码]A [文章编号]（1-01近年来，在全国农村特别是中西部农村地区，寄宿制学校发展迅速，寄宿制已经成为办学的一种模式，留守儿童的住宿问题得到了极大的解决。但是，农村寄宿制学校的快速发展还带来了一定的问题，学校管理工作的难度一再加大，学生在校期间的安全容易引发纠纷，学生的衣食住行方面都存在一定的问题，农村寄宿制学校管理工作继续改善。一、农村寄宿制学校管理存在的问题（一）学校基础设施不完善寄宿制学校的快速发展并不等同于学生真正地享受到了良好的教育。我国中西部地区经济欠发达，农村外出务农人员增加，很多学生成为留守儿童，山区教学资源较为分散。受投入资金的影响，农村很多寄宿制学校的基础设施并不完善，宿舍夏天没有风扇，冬天没有暖气的现象非常普遍，孩子的健康很难得到保障，近年来，农村寄宿制学校的学生规模出现一定程度的缩减。寄宿制学校的学生较多，学校食堂的饭菜非常单调，日常食物不能满足学生身体生长的需求。（二）寄宿制学校的安全问题受经济发展水平的限制，很多农村地区还处在缺医少药状态，学校的经费有限，所有寄宿的学生只有十几个甚至是几个管理老师，因为各种原因造成的纠纷很多。学校管理人员担负着学生的管理问题，一旦发生意外事故，教师就要承担一定的责任，管理老师的压力很大。由于寄宿环境不是很好，很多学生经常生病，而学[）校在医务室的建设方面也存在一定的困难，很多学校的医务室很难保持正常的运转。（三）管理经费不足农村寄宿制学校的管理经费不足是寄宿制学校管理存在的重要难题之一，管理人员的工作量较大，管理人员流失现象严重。无论是教师还是管理人员的积极性不是很高，这直接影响了学生宿舍管理工作，政府需要采取一定的措施，加大对寄宿制学校的经费投入。二、农村寄宿制学校管理存在问题的解决对策（一）经费投入的加大寄宿制学校可以培养学生的独立能力，避免不良场所对学生的影响，寄宿制学校的地位应该得到肯定。中央和政府要正视寄宿制学校的地位，加大对农村寄宿制学校的资金投入，并通过民间资金的筹集来加强寄宿制学校基础设施的建设，做好学校食堂、宿舍、厕所、澡堂和开水室的建设，为学生的学习和生活提供良好的环境，提高学校的教学条件，发挥寄宿制学校的优势，减少寄宿制学校管理存在的问题，提高寄宿制学校的管理效果。（二）寄宿制学校管理制度的健全管理制度影响着学校管理工作的质量，寄宿制要制定本校的寄宿制管理制度，对宿舍、基础设施和设备加大检查力度，建立经常检查机制和安全预警体系的建设，对学生的住宿和生活安全加强管理，制定各种突发事故的应急方案，减少寄宿制学校不良事故的发生。学校管理人员要明确自身的岗位职责，校长要对全校的安全进行负责，管理人员也要各司其职，担负起岗位责任，减少问题的发生。此外，寄宿制学校要建立经费保障机制，确保农村寄宿制学校能够正常运转，政府可以根据学生规模，对农村寄宿制学校提供实践场所，增加寄宿制学校的经费，为学生的生活和学习创造良好的条件。（三）寄宿制学校日常管理工作的加强寄宿制学校人员数量较多，管理工作中的难题较多。寄宿制学校要加强对学习教职工的管理，适当增加后勤人员编制，为学生配齐后勤管理人员、医务保健人员、学生生活辅导员和安全保卫人员，对这些人员进行定期教育和培训，提高寄宿制学校管理人员的整体素质和管理水平。农村寄宿制学校的学生多是留守儿童，学校要加强对贫困寄宿制学生的资助和管理，确保学生补助经费审批、发放和使用的及时，确保各项管理政策的执行到位，对经费使用情况进行定期的检查和公示，提高农村寄宿制学校的管理水平。三、结语近年来，我国农村寄宿制学校的发展势头强劲，寄宿制可以培养学生的独立能力、合作以及交往的能力，避免社会不良场所对学生的影响，提高学生的学习能力，减缓家长的负担。但是，农村寄宿制学校的快速发展还带来了一定的问题，学校管理工作的难度一再加大，学生在校期间的安全容易引发纠纷，学生的衣食住行方面都存在一定的问题，农村寄宿制学校管理工作继续改善。【参考文献】[1]试论班主任如何做好寄宿生的管理工作.神州（下旬刊），2012（4）.[2]寄宿制学校学生管理的几点思考.动动画世界：教育技术研究，2011（11）.[3]民族寄宿制班主任，学生的贴心人.中华少年（教学版），2011（4）.[4]农村初中班主任对寄宿制学生管理策略初探.新校园（中旬版），2010（6）.
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