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关于印发《成都市工业总部经济发展管理办法（试行）》的通知
成办发〔号
发布时间： 信息来源：政策法规处【点击量：0】【】 【】 【】
各区（市）县政府，市政府各部门：&&& 《成都市工业总部经济发展管理办法（试行）》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。 &&& 二○一一年十二月三十日&&& 成都市工业总部经济发展管理办法（试行）&&& 为加快我市工业总部经济优化升级，进一步规范工业总部经济发展，特制定本办法。&&& 一、适用范围 &&& 本办法适用于锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区（以下简称五城区）工业集中发展区，利用工业用地规划建设的工业总部项目和入驻的工业总部企业。 &&& 五城区以外的其他区（市）县、成都高新区参照本办法制定本辖区工业总部经济发展管理办法并组织实施。 &&& 二、有关定义 &&& （一）工业总部项目，是指在我市五城区工业集中发展区内利用工业用地规划建设的，为入驻工业总部企业发展提供平台和载体，并按照工业总部用房相关技术标准进行设计，通过项目选址、规划条件、规划建设用地许可、设计方案审查、建设工程规划许可的非生产性工业建设项目。 &&& （二）工业总部企业，是指国际性、全国性、区域性的制造业企业，在我市五城区工业集中发展区内利用工业用地并依法注册设立的，具有设计研发、销售、采购、结算、投资营运中心功能，对其控股企业或分支机构行使管理和服务职能的企业法人机构。 && 三、准入条件 &&& （一）工业总部项目准入条件。在本市注册、具有独立法人资格的各类投资主体，注册资金或净资产不低于1亿元人民币、上年度营业收入不低于10亿元人民币；项目建成后，符合入驻条件的企业用房（含租用）面积不少于总建筑面积的80%（投资主体是工业企业的，自用房面积不少于总建筑面积的50%）；项目投资强度不低于400万元/亩，税收（指企业所得税、增值税、营业税、个人所得税成都市留成部分，下同）不低于150万元/亩。 &&& （二）工业总部企业准入条件。 &&& 1.在本市注册，具有独立法人资格，经营期限10年以上； &&& 2.在本市统一汇总纳税，并承诺注册运营后年缴纳税收不低于15万元/百平方米； &&& 3.有全资或控股的规模以上制造业分支机构不少于3个（其中至少有两个注册地为市外），各分支机构实际缴付的注册资本金合计不低于1亿元人民币； &&& 4.母公司上年度总资产不少于10亿元人民币。 &&& 上年度美国《财富》杂志公布的世界500强企业、中国企业联合会和中国企业家协会联合评定的中国500强企业、全国工商联公布的中国民营500强企业、全国性行业协会或产业主管部门以行业标准确认并公布的国内行业50强企业、国家和中央部门管理的大企业（集团）及上海和深圳证券交易所主板市场上市的制造业企业在蓉注册设立的专业性、区域性总部，经评审可适当放宽条件。 &&& 四、用地性质 &&& 工业总部项目（企业）土地性质为非生产性工业用地，不得擅自改变土地用途。 &&& 五、规划控制要求 &&& （一）工业总部项目（企业）须符合项目承载地城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划、控制性详细规划、环评等相关要求。 &&& （二）项目用房须按照工业总部用房相关技术标准设计和受理。 &&& （三）项目单栋建筑面积不小于5000平方米（有航空限高要求的除外），房屋最小分隔单元建筑面积不得小于300平方米。 &&& 六、产权办理及使用要求 &&& （一）房屋的受让（租赁）人应为经认定的工业总部企业的非自然人。 &&& （二）房屋产权性质为工业总部用房，产权登记以规划核定的房屋用途为准。 &&& （三）办理产权和租用房最小基本单元面积不小于300平方米。 &&& （四）配套用房面积控制在总面积的20%以内，且不能出售。 &&& 七、评审流程 &&& 成立由市经信委牵头，市国土局、市规划局、市工商局、市房管局、市投促委分管负责同志和相关专家组成的成都市工业总部项目（企业）评审认定小组（以下简称市项目审定小组），对工业总部项目和需分割、转让产权的入驻工业总部企业进行审定；审定按批次进行，申报材料及时间要求以市经信委公告为准，原则上每月一次。 &&& 对不需分割产权的入驻企业，由五城区的工业集中发展区管委会（以下简称园区管委会）依照本办法审定，报市经信委备案。 &&& （一）工业总部项目准入办理流程。 &&& 项目投资方提交审查资料→园区管委会初审并提出选址方案→市项目审定小组提出评审意见→市经信委根据评审意见出具落户通知→签订正式投资协议→项目投资方按程序立项报建。 &&& （二）工业总部企业准入办理流程。 &&& 1．入园租房企业：企业提出申请→园区管委会组织评审并出具是否同意入驻的通知→市经信委备案→企业签订租房协议→园区管委会出具企业经营场所证明→工商部门办理注册登记。 &&& 2．入园购房企业：企业提出申请→园区管委会初审→市项目审定小组组织评审→市经信委根据评审意见出具入驻通知→企业签订购房协议→园区管委会出具企业经营场所证明→工商部门办理注册登记→房管、国土部门办理产权登记。 &&& 八、监督管理 &&& （一）五城区今后主要发展工业总部以及工业设计研发中心、结算中心、运营中心，原则上不再新上制造业项目和其他一般生产性服务业项目。引导现有工业企业尽快向二、三圈层工业集中发展区调迁。 &&& （二）园区管委会与项目投资方签订正式投资协议、项目业主签订租购房协议、国土部门办理供地及土地登记手续、房管部门办理产权出售（转让）手续以及工商部门办理注册登记、股权转让、经营范围变更等手续时，项目业主和企业须出具市项目审定小组的评审意见。 &&& （三）园区管委会与项目投资方签订正式投资协议时，应将项目投资内容、投资强度、税收等作为协议的约束条件，并刚性执行。 &&& （四）园区管委会要建立工业总部用房信息化管理平台，定期向社会发布，实现信息透明，资源共享。 &&& 九、职责分工 &&& （一）市经信委牵头负责对工业总部项目实施情况进行监管； &&& （二）市国土局负责对工业总部项目土地用途和土地利用情况进行监管； &&& （三）市规划局负责对工业总部项目规划、审批等进行监管； &&& （四）市建委负责对工业总部项目设计、施工质量、施工安全等进行监管； &&& （五）市房管局负责按本办法要求办理工业总部项目房屋产权； &&& （六）市工商局负责对工业总部企业注册登记及经营行为进行监管； &&& （七）市国税局、市地税局负责对工业总部企业纳税行为进行监管； &&& （八）市投促委负责对新引进工业总部项目进行统筹协调； &&& （九）市统计局负责建立完善工业总部企业统计体系。 &&& 十、其他事项 &&& （一）本办法由市经信委负责解释。 &&& （二）市级相关部门依据本办法制定相应实施细则。 &&& （三）本办法自发布之日起30日后施行，有效期2年。市政府办公厅《关于规范工业总部基地建设的意见》（成办发〔2008〕48号）同时废止。 &&
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土地性质为工业用地的房子能进行买卖吗?属于企业买给员工的宿舍。
企业产权房。
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参照 企业总部基地这种模式，工业用地照样卖，而且是别墅。
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土地制度||陶然：土地制度改革是新型城镇化的突破口
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20世纪90年代中后期以来，伴随快速工业化，我国人口城镇化与空间城镇化都进入加速阶段。从人口城镇化来看，农村向城市迁移的流动人口每年超过1000万，人口城镇化率从2000年的36?2%增加到2011年的51?3%，但城镇人口中超过2亿农村户籍人口已在城镇工作、居住，但绝大部分未获得城镇户籍。 　　与此同时，我国的空间城镇化进程更为迅速。从2001年到2008年，全国城镇人口年增长率只有3?55%，而城市建成区面积高达6?2%，城市建设用地面积增加速度更高达7?4%，这表明城镇化过程中人口城镇化速度慢于空间城镇化速度，形成了所谓人口城镇化与空间城镇化失配现象。 　　不仅如此，我国城镇化过程中，绝大部分进入城镇的流动人口并没有实现完全城镇化。由于城市房价的快速上涨乃至泡沫化，使绝大部分流动人口无法支付城市住房，而当户籍改革也没有实质性突破的情况下，这些流动人口也不能享受与拥有城市户口者相同的城市公共服务，尤其是子女平等就学、高考的教育服务，结果是绝大部分流动人口家庭无非实现**性迁移和完全城镇化，形成了所谓“半城镇化”现象。这种人口城镇化模式，不仅从保障作为国家公民的农民工基本权利角度看很不合理，而且也不利于为实现可持续发展而必须扩大内需的诉求。 　　今年以来，中央政府多次提出要推进城镇化，并提出了“人的城镇化”这一新思路。但在地方政府看来，基本上还是要继续沿着以往的路径来推进城镇化，这就意味着未来地方政府可以通过银行、信托等渠道去借更多钱来进行更多的基础设施、城市新区乃至开发区建设。而借着城镇化的东风，这些借债也有望通过未来房价持续上升以及未来中央放松地产调控政策后出让更多商、住用地去偿还。在我国目前的财政与土地体制下，地方政府有这样的投资冲动并不奇怪。但可以设想的一种可能性是，一旦地方政府无法继续借贷，而目前征过头税和预征未来税收等筹资手段也用尽后，将面临严重收支不平衡，将不得不迅速加大商、住用地供给来变现。这就会给本已脆弱、并因泡沫而过度供给的房地产市场一个未来价格下滑的预期，进而引起房地产抛售，最后导致地产泡沫的全面破裂。最坏的结果是，政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害，引起整体性经济与金融危机。 　　因此，我们认为，中国未来城镇化在路径选择上必须寻求新的突破，而绝不能再走大建城市新区、工业的老路，未来的城镇化必须从过度空间城镇化转向以农民工市民化为导向的人口城镇化。为此，需要推进两个方面的改革：户籍制度改革和土地制度改革。而土地制度改革是镇化的突破口，首先，农民工市民化的关键还在土地制度改革，这是因为户籍制度改革的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件，改革的要旨是赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口盖出租房。而配套税收制度改革，比如，对以出租房为主容纳外来人口居住的城中村、城郊村地段，政府利用免费获得的公益事业用地建立公立学校，接受外来人口子女入学，而学校的日常运营费用，包括教师工资以及基本办公费用，则可以部分来自于对本地村民所建设出租屋抽取的出租收入所得税。其次，即使城市进一步扩张后不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量城市土地，完全可以通过一些有效的政策措施来更集约化地利用存量土地，通过结构调整和用途转换在未来10年左右的过渡期持续获取土地出让金收益。其中的一个关键措施，就是通过工业用地和开发区重整后实现制造业用地更集约利用，同时腾出空余土地并逐年转化为商、住用地。这种措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府在未来10年新动员数额可观的土地出让金收入和各类房地产开发相关税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。最后，城镇化、工业化也必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业，农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面，以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业；另一方面，只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提升务农收入，在农村宅基地占地面积不再继续扩张的同时，提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平，这也需要稳定的土地供应来保障。而其中的关键是多元化生成建设用地指标，特别是农地整理新增耕地可以折抵部分建设用地指标，在此基础上推动地方政府与农民进行农地整理，并逐渐实现农地确权，实现城市与农村发展的统筹共进。 一、尽快推动以“公共服务”为核心的户籍制度改革 　　当前，政府部门和学术界逐步形成一个共识，就是中国的城镇化必须改变既往从农村向城市流动人口单身、临时性迁移的局面，实现人口完全城镇化，或者说农民工的市民化，而为此，政府必须开始推进户籍制度改革。 　　但从目前来看，户籍制度改革的一个关键问题，即改革主导和实施主体的问题，并没有得到有效解决。虽然中央提出要推进户籍改革，但改革主动权基本还是在地方，主要是市、县一级，结果是地方政府或有意误设改革对象，或无所作为，有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。 　　仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上，很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就比较值钱，自己非农就业收入也不低，子女也可以在本地公立学校就学，获得城市户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口，无非是看中了他们的土地。另外一些户籍改革试点地区，其主要瞄准对象也主要还是来自本辖区范围内的农村流动人口，而对那些最需要城市户口与相关公共服务的跨区外来人口，地方政府则基本没有激励解决其入户问题，仍然把他们当成廉价劳动力。一些地方制定的“积分制”户籍改革，主要还是瞄准流动人口中的高端技术人员或有购房能力的人群，这就使得户籍改革不仅无法覆盖绝大部分来自外地农村、已在城市长久工作和居住、但工作与收入介于中、低端的外来雇佣人口，而且无法覆盖大约占城市流动人口20%，在城市扎根最深、但没有社会保险的几乎所有城市自我雇佣者。 　　总体来看，若无来自中央的政策和压力，跨区户籍改革很难得到有效解决，而恰恰我国的人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内较不发达区向更发达区的迁移，所以，把户籍改革的主动权交给地方，只会让改革效果大打折扣。郑州曾经进行的户改例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动，以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务。 　　进一步来看，要切实推进户籍改革，本质上还是要解决与户口相关的公共服务提供问题。需要强调的是，随着我国就业市场化，与就业相关的各种社会保险也逐渐开始与城市户口脱钩，这就意味着户籍与就业相关的社会保险，即所谓的“五险一金”已开始脱钩。这些保险由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳的，因此劳动者所在就业单位如果为其雇员缴纳了社会保险，则不论该雇员是否具有本地的城市户口，都可享受这些保险。尤其是跨区养老保险接续政策出台后，这个问题更不成为问题。因此，那些提出户籍改革还必须为外来流动人口解决社会保险问题、否则就难以推进的说法，如果不是故意夸大户籍改革难度来作为延缓改革的借口，至少也是对户籍改革内涵的重大误解。
二、农民工市民化的关键是城中村与城郊村土地制度改革 　　当前，城市户口主要意味着那些由城市政府提供的、与城市户口相关的有排他性的三项公共服务，首先是以城市最低生活保障为主的社会救助(非社会保险)服务，其次是以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，最后是在城市公立学校平等就学权。 　　上述三项福利中，城市低保的成本较低，基本不构成户籍改革的障碍，而成本较高的主要是补贴性住房安排和子女平等就学权利。其中“保障性住房”成本最高。实际上，解决住房问题与实现子女城市公立学校平等就学权，是流动人口举家迁移并实现市民化的两个基础条件，这是因为举家迁移不仅要求在城里找到符合其支付能力的家庭用住房，而且还要求孩子能够顺利就学升学，否则一家三口或四口就无法在城市里定居。如果城市房价高企，而保障性住房又不向外来人口提供，加**动人口子女就学困难，以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式自然难以避免。中国的农村女性流动人口，很多之所以在30多岁后选择回乡，就是因为子女无法在九年制义务阶段的城市公立学校顺利就学，更不用说在迁入地读高中和参加高考，所以不得不选择回去照顾孩子上学。很多男性劳动力在城市工作到40多岁后，也因城市定居与无望而不得不退出城市劳动力市场。反过来看，如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫，也没有户口制度阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学，那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产力差距在3倍以上、农村还存在不少剩余劳动力，但城市中低端劳动力工资却已开始迅速攀升的关键所在。从这个意义上讲，解决了流动人口的定居问题，农村剩余劳动力也就可以充分释放出来，并缓解目前城市劳动力市场紧缺的局面。 　　给农民工解决住房问题的一个思路是政府建设保障性住房，但未来一二十年内，各级政府是否有财力、意愿以及足够管理能力为4亿—4?5亿进城农民提供上亿套保障性住房，不容乐观。从目前的情况来看，虽然中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏大规模建设保障性住房的积极性。其中的道理很简单，一旦大规模供地来进行建设，地方政府不仅商住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。虽然短期内地方政府迫于中央压力会做出一些动作，但如果中央要求地方长期这样做，除非大规模增加转移支付，否则很容易出现所谓“中央请客，地方买单”的现象，保障性住房政策推行举步维艰，甚至难以实施。 　　在我们看来，户籍制度改革的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件，而在于从中央层面开启有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需的成本。实际上，无论是农民工住房问题，还是子女教育问题，都可以通过有效的土地制度改革来实现，而改革的要旨，就是赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，让他们在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口盖出租房。 　　从经济学的角度来看，上述措施的本质，就是所谓的土地“增值溢价捕获”，即政府的公共投资和基础设施建设，是农地转非农地过程中增值的关键，因此，在这个帕累托改进中，政府可以与土地原权利人谈判，无偿征收部分土地用于基础设施和公用事业建设，从而捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分。其基本原理可通过以下例子说明：假设某城郊村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判，在明确开发增值前景与利益分配方式后，要求村民以无偿向政府缴纳部分土地（如50亩）的方式支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中，30—35亩土地用作整个地段的基础设施建设，剩下15—20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而作为原土地权利人的村民虽放弃了50亩土地，但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励，这50亩土地的开发价值会高于未改造前100亩土地的价值，那么村民就可以用自己集资或拿国有土地使用权证抵押贷款建设安置房和出租屋。 　　政府可以明确上述建设的住房在10—20年内只有有限产权，不可上市销售，只能用于出租，但超过10—20年年限后，则可以给予完全产权，允许房屋上市流转。一旦这种开发模式在流动人口集中的村、城郊村推广，城市出租房供给会大幅度增加，租金也可降到绝大部分流动人口可支付的水平。地方政府就无需大规模建设廉租房或。10—20年之后，相当部分外来人口将有购买住房的经济能力，逐渐从租房者变为住房所有者。 　　上述改革措施，本质上是一种双轨制的渐进土地制度改革方案。之所以不得不对本地农民所盖住房施加10—20年内只能出租、不能出卖的限制，就是因为目前房地产市场的严重泡沫。如果不施加上述限制，村民就一定会倾向于盖商品房，不仅解决不了流动人口的居住问题，而且会马上对现有商品房市场造成巨大冲击，甚至直接引致泡沫崩盘。也正因为如此，地方政府、开发商乃至中央政府都不会支持这种改革。而上述双轨制改革方案，一方面因其不会对现有商品房市场造成巨大冲击，与此同时却又对市场释放一个炒作商品房没有前途的信号，从而对炒房者形成有效威慑。一旦形成这种威慑，政府就可以逐渐放松房地产市场限购、限价、限贷调控，让商品房市场的刚性需求在合理价格水平上得到满足，促进商品房市场的正常发展。 　　配套税收制度改革，上述土地改革方案还可有助于流动人口子女就学问题的解决。比如，对以出租房为主容纳外来人口居住的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校，接受外来人口子女入学，这实际上也就解决了学校用地问题。而学校的日常运营费用，包括教师工资以及基本办公费用，则可部分来自对本地村民所建设出租屋抽取的出租收入所得税。在通过上述土地制度改革和相关财税体制改革有效解决了外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革也就实现了实质性突破。比如，如果税率按房屋租金10%抽取，每平米年均租金100元，未来10年建设60亿—70亿平米出租房，年均出租面积可达到30亿—35亿平米，年均房租3000亿—3500亿元，相关所得税可以抽取300亿—350亿元，按照每个义务制教育阶段孩子每年2000元教育经费计算，至少可以解决1500万—1750万流动儿童的城市公立学院教育经费问题。考虑到我国流动和留守儿童数目巨大，中央和地方政府还需要支付一些学校建设费用以及更多学校运营经费。对于人口流入城市，中央政府除了施加压力要求办学之外，给予一些转移支付进行激励也非常必要。
三、以工业用地转商住作为新的土地出让金收入来源 　　仅仅采用上述改革措施，仍然很难说服地方政府支持上述改革。这是因为地方政府还有很多城市建设已经再建或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。因此，短期内让地方政府不再继续征地，从而放弃土地出让金收入难度很大。虽然从长远看，我国地方税制改革的一个方向，是逐渐引入对城市地产征收物业税替代土地出让金，但短期来看，物业税很难替代土地出让金收益。比如，物业税如果只对第二套（或一定面积）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民不超过20%，所征收物业税将非常有限，而要对包括第一套住房在内的所有城市存量房征收物业税，很难获得民众支持，因此目前也不具备全面开征条件。换句话说，要全面开展物业税，也必须在政府逐步完善公共财政体制，确保物业税征收合理、使用得当并取得百姓支持后才可能实现，很难一蹴而就。 　　那么还有什么方案可以推动地方政府支持改革呢？我们希望强调的是，即使城市进一步扩张后不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量城市土地，完全可以通过一些有效的政策措施来更集约化地利用存量土地，通过结构调整和用途转换在未来10年左右的过渡期持续获取土地出让金收益。其中的一个关键措施，就是通过工业用地和开发区重整后实现制造业用地更集约利用，同时腾出空余土地并逐年转化为商住用地。这种措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府在未来10年新动员数额可观的土地出让金收入和各类房地产开发相关税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。 　　实际上，由于各地杀价招商引资，我国绝大部分地区城市范围内的工业用地，尤其是工业园区与工业开发区用地效率非常低，据国土资源部的调查，即使在很多沿海经济发达地区，工业项目用地容积率也只有0?3—0?6，工业用地平均产出率非常低，只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，这些工业用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方以低价出让的。利用很不集约，因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有工业用地者实现无成本转移，这样既有工业区面积就可以大幅度缩小。然后，政府就可以运用规划手段，将节约土地分年转化为商住用地并收取出让金。从一些发达地区的情况来看，许多工业用地也在悄悄改变用途，以工业厂房名义实质行使办公及总部基地等用途。部分制造业企业也正在积极和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。 　　在实际操作中，地方政府需和原土地权利人进行充分谈判，在分享收益的前提下实现上述用地结构调整。为此，中央则需要在关于商住用地必须招、拍、挂出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原土地权利人（那些已获低价工业用地的制造业投资者）之间建立一个合理的收益分配谈判机制。其中一种思路，是地方政府可能给原制造业企业留用一定比例商住用地后，再根据规划统一变更宗地性质后把政府所获得土地通过招、拍、挂等公开出让方式推向市场。另外一种思路，是地方政府考虑以一定溢价将闲置工业用地或者低效率利用的工业用地收回，再由土地储备中心统一收储，然后“招、拍、挂”出让。但上述两种方式，都无法从根本上改变地方政府作为城市单一商住用地供地主体，从而必然会限量少供商住用地，以最大化商住用地土地出让金的局面，而这恰恰是目前中国城市房地产泡沫形成的一个关键体制基础。即使考虑到房地产泡沫已经比较严重，短期内可以采取上述两个方法，但中期可以推动的改革，是只要符合地方基本城市规划要求，在政府修改规划用地性质的基础上，允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税（或者补交商住用地出让金的方式）来获得相关土地改变用途所带来的土地增值收益。这种做法，在以前划拨用地入市的操作中早有经验，因此并不难推动。但这个改革的关键，是改变地方政府作为城市单一商住用地主体的局面，让它们从市场化交易中抽取增值税（也可称为补交商住用地出让金），从而切实改变地方政府的激励，只有这样，在城市中创造多个供地主体，才能扭转城市商住用地垄断“招、拍、挂”所带来的限量少供，房地产泡沫难以缓解的现象。 　　当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁开发区进一步扩张。只有这样，地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此，上述用地结构调整的前提，就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地、然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区，而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模，把中国工业用地比重过高、商住用地比重过低的局面逐步扭转过来。前文已经提到，中国目前的制造业全面产能过剩，存在开发区过度建设，工业用地占地比重过高的局面，中央必须下定决心全面叫停内地新一轮建设工业用地开发区的狂潮，严禁地方政府零地价、负地价招商引资，否则不仅会增加征地所导致的社会矛盾，还会把地方政府、国有银行，最后是中央政府进一步拖入巨额不良资产的陷阱而难以自拔。 　　调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力，不仅包括工业用地逐年转商住用地后获取的土地出让金收入，还包括这些土地释放入市后商住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。年间，我国工业用地大约增加了2000万亩，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高一倍，达到0?6—0?8的基本标准，就可以节约1000万亩用地，相当于每个县增加3000多亩用地（近3平方公里）。未来10年，按照每年转化为商住用地出让100万亩，即使以2008年平均每亩商住用地75万的较低价格，未来10年也可以筹措7?5万亿、每年至少7500亿的土地出让金纯收入，即使这个过程中让利给企业1/3，地方政府每年也可获得5000亿元左右的土地出让金或者土地增值税收入。此外，如果上述100万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业用地，剩余2/3用于住宅开发，为66?7万亩，容积率1?5，每年还可以开发6亿—7亿平米住宅，每平米按照5000元单价计算，总产值大约3万亿—3?5万亿，新增增加值1?2万亿—1?5万亿，还可以新增各类房地产开发有关税收4200亿—5200亿。 　　综上所述，政府可以通过工业用地结构调整，获得大约每年接近1万亿的各类财税收入，基本可以补足地方政府当前土地出让金的纯收入。最关键的是，这个措施和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来，可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，并有助于化解地方政府的巨额存量债务；这些措施不仅可以逐步消除城市房地产泡沫，让城市居民有更多非住房消费，还可促进流动人口举家迁移，让农村迁移家庭的男性、女性劳动年龄人口都能在城市持续供给劳动力，获得更高劳动收入，转换其消费模式；更多农村剩余劳动力释放还可以抑制城市中、低端劳动力工资过快上涨，流动人口子女实现城市公立学校就学，配合各省高考入学指标随就学儿童人数调整，也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题。因此，上述改革措施可以从多方面增加内需、促进经济增长，增加社会和谐，为未来长期建立以财产税为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。统筹推进农地整理与确权，以多元化机制生成建设用地指标，推进农业基础设施建设与规模化经营 　　从今后10年来看，我国城镇化过程中仍然需要增加建设用地，即使工业建设用地未来不需再大幅度扩张，甚至总体上看还应该有所收缩，但局部地区工业用地还会增加，更重要的是，既有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居，以及未来每年1000万左右城镇新增人口所需生活用地，以及相关城市公共交通，电力、通信、给排水等市政公用设施，学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施水平还会进一步增加，这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。
四、统筹推进农地整理与确权，以多元化机制生成建设 　　用地指标，推进农业基础设施建设与规模化经营 　　此外，中央政府也提出，城镇化、工业化也必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业，农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业；另一方面只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出来，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提升务农收入，在农村宅基地占地面积不再继续扩张的同时，提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平，这也需要稳定的土地供应来保障。 　　在此背景下，我国耕地保护压力将仍然很大。必须转变土地利用方式，通过制度创新，积极探索节约、集约利用土地途径，充分挖掘存量建设用地潜力，在推进城镇化过程中一方面确保建设用地适当的持续供应，另一方面确保耕地总量不减少、质量不降低，土地利用效率明显提升。为此，首先要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，同时培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场。通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，开展农村土地综合整治，不仅可以推进新型农村社区建设，促进农村农业现代化，还可以促进农村建设用地集约利用，复垦出大量的耕地。将这些复垦出的耕地，与土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区范围内的耕地置换，就可以实现在不突破建设用地总规模、不减少耕地总量的前提下稳定土地供应。 　　目前我国建设用地总量已经超过4?7亿亩，其中城镇用地（城市加建制镇)0?5亿亩，独立工矿用地0?5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）就高达2?5亿亩，且呈逐年增加的态势，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%—15%，人均农村居民点用地达到229平方米，用地十分粗放。在充分尊重农民意愿的原则下稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。 　　但也应该注意到，一些地方政府确实出现了为获得建设用地指标，以新农村建设为名而大拆大建，强制性推动农村居民集中居住的情况。无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与。一些地区在城镇边建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区。对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却可能受到很大影响。 　　由此可见，城乡建设用地增减挂钩政策也不能搞一刀切，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进，同时还应研究制定土地增值收益管理办法，明确土地增值收益的来源、形成和分配，确保增值收益全部返还农村，切实维护农民权益。更重要的，为鼓励农村建设用地利用相对粗放的经济相对欠发达地区，在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进增减挂钩工作，平衡增减挂钩所需资金，维护项目区农民利益，政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下，通过试点，探索省内增减挂钩节余指标跨县有偿调剂政策，培育规范的土地发展权交易市场。 　　除了进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策外，我们认为，积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场，也是未来中国在解决城镇化过程中同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。 　　“城乡建设用地增减挂钩”措施的本质，是要在城市新增建设用地的同时，确保农村耕地数量不减少。但在中国农村，增加农村耕地数量的方法并不只有复垦农民的宅基地，实际上，还可能存在一个成本更低、效益更高的方法，就是进行“农地整理”，通过对农地，包括对田、水、路、林、村进行综合整治，归并零散地块等措施，强化农田水利基础设施来提高既有耕地质量的基础上，同时增加有效耕地面积。 　　如果中央允许地方政府对土地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，那么地方政府就会有很大积极性利用新增建设用地指标的经费去全力推动农地整理工作，从而激发地方政府进行农地整理与农田水利基础设施建设的积极性，让中国的城镇化与耕地保护、城镇化与农业现代化真正结合起来。这里所谓的“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标（相对于前面城乡增减挂钩政策所产生的“复垦指标”，即建设用地复垦新增耕地置换建设用地指标）。实际上，1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”但后来国土资源部的解释认定该条款中“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的含义是土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地，也就是说用以耕地占补平衡。耕地占补平衡虽然也是一种指标，但其市场价值低于建设用地指标，因此，地方政府进行土地整理的积极性要小得多。实际上，如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用于补平衡，那么百分之六十的规定显然就是不合理的。按照现行法律法规和政策，垦造、复垦或者土地整理新增的耕地，只要质量达到要求，全部可以用于补充建设占用耕地。因此，这里理解为折抵建设占用耕地指标似乎具有合理性。实际上，既然土地整理可新增耕地，完全可以至少折抵部分建设用地指标，剩余部分用于占补平衡。 　　为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏土地整理激励的问题，20世纪90年代末，在浙江省等地开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策，值得国土部门的重视。以浙江为例，在实行这个政策之前，地方政府对土地整理基本没有积极性。为推动农村土地整理工作，浙江省提出土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。这一政策就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足的问题。为鼓励农地整理资源丰富、但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作，浙江省政府还出台了一系列政策，允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，即推行土地发展权交易。从年，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，通过土地整理建成的1000多万亩超过基本农田质量的标准农田，而且新增了耕地。截至2004年底，浙江省通过土地整理新增耕地达182万亩，使用经核拨的折抵指标104万亩，占全部批准建设占用耕地179万亩的58%，大大缓解了建设用地计划指标严重不足的矛盾。同时通过土地整理实现了浙江省政府提出的建设1000万亩商品粮基地（标准农田）的目标。 　　较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，我们认为，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策值得政府考虑并在完善的基础上作为未来多元化建设用地指标来源的主要方向。它有以下几个明显的优势： 　　首先，同样可以增加耕地，但农地整理成本往往显著低于宅基地复垦成本，避免社会资源无谓浪费。 　　其次，也是更重要的，农地整理可以有效地改善农业基础设施，同时提高存量和新增农地质量，更有利于实现耕地保质、保量的目标；实际上，在我国农村税费改革之后，地方政府由于无法从农业产出中收税，进行农田水利基础设施建设的积极性有所下降，很多地区因为水利灌溉设施“最后一公里”建设不到位，对农业生产造成不利影响。农地整理是农业基础设施建设和完善的关键措施，如果农地整理新增耕地可以折抵部分建设用地指标，地方政府进行农业基础设施建设的积极性将会被调动起来。中央政府目前要求地方政府必须从土地出让金收入中抽取10%进行农业基础设施建设，但地方政府并没有积极性去执行这个政策，一旦“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”，上述政策的必要性自然下降。 　　最后，农地整理不仅不影响农民生活、生产，反而有助于农民增产、增收，不会带来农民集中居住可能带来的社会不稳定问题。 　　农地整理的投资主体短期、中期可以先限定为地方政府，如果允许农地整理新增耕地折抵一部分建设用地指标，有助于大大提高地方投资农地整理的积极性。当然，通过土地整理新增耕地并部分折抵建设用地指标，其缺点是新增耕地数量可能有水分。因此，如何通过规范验收程序和高科技手段确保新增耕地的真实性需要关注。但这类技术性问题还是有办法有效解决。无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益投资。 　　因此，我们认为，未来应该分阶段推动以农地整理为主体的土地发展权交易政策。在现行建设用地计划管理体制不大调的情况下，可以在稳妥推进“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”政策的情况下，同时允许通过农地整理来折抵建设用地指标。但这些措施可以分步进行。 　　第一步，在市县乃至省级行政范围内建立起农地整理折抵建设用地指标的政策。我们主张对各地推动和投资农地整理工作新增的耕地进行一定比例的建设用地指标折抵。当然，农地整理折抵建设用地指标政策可以比过去各地的政策更严格，并建立严格监督和验收机制，这将有助于地方加大对农田水利基础设施的投入，有利于农村、农业和农民。 　　第二步，在全国范围内建立以折抵指标为主体的土地交易市场。考虑到各地土地整理的潜力完全不同，未来应该总结和完善浙江、江苏、广东等地区在过去10年的政策和实践，制定全国性的政策，建立一个全国性的土地发展权交易市场平台。总体来说，恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少，既没积极性也没有足够的财力投资于农地整理，如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央可以将市场交易对象、交易量纳入计划管理，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。 　　这里还需要专门讨论一下一个流行的主张宅基地指标异地换户籍的政策建议。我们明确反对这个建议，是因为从效率上来看，这个方案如果实施，会带来土地利用指标跨区配置效率低下。从原则上看，建设用地指标跨区交易，有利于提升土地利用效率，但这种指标交易应该是一个单独建立的市场，使得交易指标多个买方和多个卖方通过市场寻求均衡价格，只有这样做，才是最有效率的。而如果把它与户籍捆绑起来操作，只会降低建设用地指标交易市场运行的效率。举个例子，江苏、浙江农民去上海、南京打工，按照宅基地指标异地换户籍的方式就不得不复垦江苏、浙江农民宅基地来获得建设用地指标。但从经济效率上看，相对于江苏，浙江的宅基地复垦，一些以农业为主的地区，如安徽、黑的宅基地，其占地面积往往要更大，而住房建筑面积更小、投资更少，每单位面积宅基地复垦的成本要远远低于江苏、浙江宅基地复垦的成本。如果建立一个单独的建设用地指标跨区交易，上海、南京就一定会去安徽、黑龙江购买宅基地复垦指标，而不会去江苏、浙江买。换句话说，从社会最优角度来看，拆迁江苏和浙江的宅基地复垦并置换用地不是一个好的选择，而宅基地指标异地换户籍则会锁定这种不好的选择。进一步讲，由于人口迁移和土地利用不是线性关系，那些特大城市土地利用集约度更高，人口吸纳能力也更强，却未必需要与吸纳人口同比例的土地，这样宅基地换户籍很难实现供求均衡。如果无法实现均衡，这种方案就会存在很大问题。事实上，所谓“宅基地指标换户籍”，就我们观察了解到的试点看来，恰恰是仅在重庆、浙江等地小范围区域内的置换，难以解决“异地进城”的问题——因为其首先需要一个跨区的发展权交易市场作为制度前提，而我们的逻辑是，一旦跨区的土地发展权交易市场（建设用地指标市场）建立之后，人口流动所带来的土地利用跨区调整问题就可以很好地解决；而搭配前面所提到的本地农民给外来农民工盖出租房来解决户籍改革中最困难的住房问题之后，这两个市场已足够解决“异地进城”的问题，并不需要再将“宅基地权利”与“户籍”两者挂钩——从可行性上来说，这两件事情可以分别用两套机制应对；从必要性上来说，将这两者挂在一起反而会带来侵害农民财产权利的风险。 　　这里还要特别讨论一下农地整理与农地确权登记的问题。2013年中央一号文件提出，要用5年时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。农村土地产权改革的第一个内容就是确权。确权不仅确保集体所有制归属，而且要确保农户，不是确立一种资源的权利，而是确立农村所有资源，包括山林、耕地、建设用地、宅基地和所有土地资源和房屋的权利。 　　一般而言，农地确权赋予了农民对于作为生产资料的土地的更完整的财产权，有利于提高农民利用土地的积极性，有利于土地利用效率。但在中国，要在未来较短的时间内全面完成农地确权，仍然存在以下三个关键的问题。 　　首先是农地确权是为了未来农地的流转，不仅包括转租，更应该包括买卖，如果不能有效推进转租和买卖，进行确权的收益就会非常有限，而确权本身的成本并不低。但就目前来看，政府似乎没有将农地私有化的意愿，那么在这个情况下，过快确权可能从成本收益上看并不划算。 　　其次，是在农地确权的过程中，到底按照什么标准确权，以及高速城镇化过程中人口大规模流动情况下应该给谁确权的问题。这是因为目前中国农村土地仍然是集体所有，而在农村社区内，由村庄内部不同家庭之间人口相对变 动而带来的土地调整压力一直存在。尽管最近10多年以来中央一直强调要稳定农地承包权，但这种压力也并不会因中央强调农地承包权稳定的政策而消除。这就使农地承包制度处在两难的境地：要想稳定地权、鼓励对农地长期投资，提高农地利用效率，就要尽可能减少甚至避免调整土地；但在农村人口相对变动的情况下，农民对地权平等的要求必然带来土地调整的压力。我们的研究发现，在中央大力推行稳定农地承包权的大环境下，二轮承包后各地发生土地大调整和小调整的次数显著下降，但一些地方依然在进行土地调整，其中又以小调整为主。我们的研究还发现，仍有超过60%的被访者，特别是二轮承包以来家庭人口增加的被访者以及以非农业收入为主的被访者，不太认同农地承包权长久不变的政策，认为应该按人口变动进行土地调整。总体来看，如果在未来5年内按照现有的农地分配状况全面完成确权，很容易带来相当部分农民的反对。更重要的是中国目前有接近2亿的农村人口向城市迁移，相当比例的是长途、经常性迁移。考虑到未来中国要进行的户籍制度改革，如果这些外出人口中的绝大部分将在城市定居，那么他们就不仅从就业方面，也从安居方面彻底脱离了农村，将不再被算作农民。那么如何处理这些人留在农村的土地问题，是否应该直接给他们确权，就是一个需要仔细考虑的重大问题。毕竟，绝大部分农村外出打工者的收入，要远远高于留在农村的务农者，而后者恰恰是因为农地规模过小，农业基础设施与现代化水平不高而收入低下。如果也一视同仁地为前者确权，那么农村留驻人群要扩大经营规模也必然支付更多成本。 　　最后，在未来5年内全面实现农地确权还面临一个直接确权后无法解决中国农地细碎化，从而为未来实现规模经营，提高农田水利基础设施质量和农业生产力制造麻烦的问题。中国农地利用的一个最基本特征是农户经营土地规模小，农户拥有的地块数量多，并且每块土地的面积都很小，前者可称之为土地规模经营问题，后者则称之为土地细碎化问题。这里的农地细碎化，就是一个农户经营一块以上的农田，这些田块分布在居住地周围，相互不连接，但在一定合理的距离之内。受人为或自然条件的影响，这些农地难以成片集中和规模经营，土地利用往往呈插花、分散、无序的状态。 　　中国人多地少的现实与家庭联产承包责任制下的土地均分，使得中国农户家庭经营的农场规模偏小。此外，出于对公平的诉求，土地分配时还需要兼顾土地肥力与地块位置的差异，实行好坏搭配、远近搭配，这就导致了农地的细碎化，块均农地面积狭小，并且互相插花。1984年的调查显示，农户家庭经营农地面积平均为0?56公顷，包含9?7块土地，块均土地面积仅为0?06公顷。据更新的调查，2003年我国农户家庭平均土地经营规模为7?517亩，户均有土地块数5?722块，平均每块大小为1?314亩；其中，东部地区由于人地比例较高，农户家庭平均土地经营规模为4?438亩，户均有土地块数3?850块，平均每块大小仅有1?153亩(农业部农村固定观察点办公室，2003)。此外，由于农村人口的持续增长、城镇化的迅速发展以及为了土地使用权的平均化，“大调整”和“小调整”手段的持续实施必定将进一步加深农业用地细碎化的程度。在土地细碎化情况下，确权也很容易细碎化。这种方式的确权，不仅会增加确权本身的成本，而且会使未来土地整合的成本大大上升，农业耕作规模经济无法实现，农田水利设施建设困难，这就导致了“反公地悲剧”。 　　以上所讨论的三个原因，使得我们必须避免在土地确权问题做一个“早做早主动，晚做晚主动，不做就永远被动”的判断，而必须在实际操作中，进行充分准备，创造必要前提，有步骤地开展。我们认为，既然解决农地细碎化的一个关键措施是农地整理，既然农地整理在进行科学规划设计的基础上，通过土地权属调整有利于实现田成方、路成框、树成行、沟成网的新型农业生产布局，那么土地整理就是改变土地细碎化，建设标准高产农田，推动农业规模经营和基础设施改善，并最终提高农业生产力的一个最有效手段。因此，在农地整理基础上再进行确权，就更有利于农业生产的发展和农民利益的实现。而正如前面所指出的，如果农地整理新增耕地可以折抵部分建设用地指标，那么通过这种创新方法生成建设用地指标的土地发展权转移机制，就可以很快调动地方政府乃至农民本身进行农地整理的积极性。而因此所产生的建设用地指标收入，完全可以部分用于农地整理，部分用于农地确权，甚至还可以部分用于村集体按照一定的评估规则购买那些到城市打工并定居的外出人口在农村遗留的农地，再无偿分给那些留在农村的人口。由于上述建设用地指标所产生收入本质上来自于城镇化过程中城郊农地转化为非农用地的土地增值，上述措施本身就有效地实现了土地涨价在更大范围内的归公，实现了城镇化与农业现代化，城镇化与农村发展、农业规模经营的同步推进。
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