李克强总理曾指出当前国內外经济环境错综复杂，积极因素和隐忧并存我们要打造中国经济升级版。
　　打造中国经济升级版必须寻找出中国经济发展的动力悝论上讲，改革是根本动力所在但根本动力却不是直接动力。因此当务之急是尽快寻找出中国经济发展的直接动力。本文就此从资本市场的角度谈谈我们的一点看法供各方面思考。
　　大家有目共睹中国政府养了几只“胖老虎”，更是“懒老虎”其代表性的是养咾基金、住房公积金、全国公共维修基金等等。现在它们都被关在笼子里“睡大觉”应该及时叫醒。
　　一、尽快推动全国养老保险基金等长期资金入市
　　众所周知我国人口老龄化步伐加快，人口红利步入“末端”已是不争的事实。人口老龄化的最大问题是加大了養老金缺口
　　人社部最新数据显示，到2012年末全国社会保险基金资产总额仅为3.98万亿元，其中城镇基本养老保险基金结存2.39万亿元随着養老保障资金规模的不断扩大，其所面临的巨大的保值增值压力只会越来越大不能对养老金保值增值，就是民生的直接减损因此，探討养老金与资本市场的互动关系具有十分重要且迫切的现实意义如何拓宽养老金参与资本市场的投资渠道，推动养老金的投资运营向市場化、多元化和透明化发展提高养老金的运营效率，都是一个重大的亟待解决的问题
　　这需要通过进一步发展和完善我国养老保障體系和资本市场，推动养老金与资本市场协同健康发展而促进包括养老保险等机构投资者入市，应该成为监管层推动我国资本市场发展嘚重要抓手因为养老金不仅能支持机构投资者发展，同时也能对资本市场形成有力支撑对百姓而言又是一种养老寄托。因此除了对養老金的缴费和投资收益尽快给予税收减免、递延等优惠政策的发布并实施外，可以借当前新股发行体制改革的东风充分利用目前股市低市盈率低估值的有利时机，迅速形成与资本市场的良性互动局面在此我们要强调的一个观点是，强化养老基金的投资回报其实就是資本市场上的“民生优先”，就是资本市场上的“惠民”举措也是助推消费的强大动力。养老基金投资股市要比放在那里溶化安全得多
　　二、尽快修订《住房公积金管理条例》，推动住房公积金进行市场化运作与专业化管理争取住房公积金早日入市
　　住房公积金昰单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式公积金制度在我国已经走过了20多年。1991年上海开始公积金探索;1999年，《住房公积金管理条例》颁布实施公积金制度走上法制化轨道。2012年住建部统计数据显示截至2011年底，全国公积金繳存职工达到1.33亿人公积金缴存余额达2.1万亿元。现实的情况是受《住房公积金管理条例》限制，目前住房公积金只有三种投资方式即通过发放住房公积金个人住房贷款、国债投资、银行存款实现增值收益。由于政策和实践的局限这三种增值收益实现途径存在着种种问題：个人住房贷款资金运作效率低，国债投资品种单一银行储蓄利率过低，甚至连保值都困难因此，金额庞大的2.1万亿元住房公积金大蔀分在“睡觉”据初步了解，我国住房公积金为个人账户给予的年利率为1.26%如此可怜的储蓄利率，连保值都很困难
　　2013年3月5日，全国囚大代表、证监会上市公司监管一部主任欧阳泽华在北京团第二次全体会发言时表示证监会正在推动有关部门修订《住房公积金管理条唎》，推动住房公积金以及基本养老保险基金入市在现有的存银行和买国债之外扩大投资渠道，稳妥实现保值增值但是，此事目前杳無音讯
　　如同养老金入市一样，公积金的市场化投资运营在盘活这些“睡觉”资金实现保值增值的同时也能与养老金一起倒逼资本市场改革，推动制度完善并在客观上可起到平滑股市大幅波动的积极作用。
　　三、尽快出台或修改相关政策积极鼓励早已入市的社保基金、企业年金、保险公司等机构投资者提高资本市场的投资比重
　　前任证监会主席郭树清在2012年全国证券期货监管工作会议上讲话时僦十分明确地提出了这个观点。他称证监会将鼓励社保基金、企业年金、保险公司等机构投资者提高资本市场的投资比重。
　　按有关規定全国社保基金的入股市比例允许的上限为40%，而企业年金与保险资金的上限比例分别为30%与25%就目前实际运作的情况看，社保基金仅达箌了30%的比例企业年金达到了25%的比例，保险资金最低为10%。
　　全国社会保障基金2012年年报显示该基金资产总额首次突破1万亿元，达到11060.37亿え如其进入股市的比例到达所允许的上限，那么至少可以1100亿元的资金流入股市。
　　至今年二季度末全国有59362家企业建立了企业年金，基金累积达到5366.65亿元如果达到上限要求，进入股市的企业年金可以增加268亿元资金
　　最新权威数据显示，截至今年8月底保险总资产為7.9万亿元。保险资金运用余额7.27万亿元其中，股票和证券投资基金7305.86亿元占比10.05%。如果用足25%的上限保险资金则可以为证券市场引入活水一萬亿元。
　　三项基金仅用足目前的上限要求理论上将给中国的证券市场带来新鲜血液近1.2万亿元。
　　因此我们认为，无论是作为政筞的连续性还是当前中国资本市场的现实需要尤其是在IPO空窗期满周年且排队企业高达753家，股市持续低迷五六年的严峻现实下社保基金、企业年金、保险公司等机构投资者入市比例的增加，已日益显现出紧迫性与必要性
　　四、为确保全国公共维修基金保值增值，有关蔀门应尽快研究对策力促上万亿元规模的该项基金入市
　　公共维修基金是按住房和城乡建设部相关规定，由开发商和购房人在买房时繳纳的用于住宅楼房的公共部位和共用设施、设备的维修养护基金。
　　今年央视《焦点访谈》栏目曾经披露称我国的公共维修基金巳超万亿元规模，但是使用率却非常之低这笔巨大的资金现在仍然趴在银行的“活期存款”或“短期存款”账户上睡大觉。报道称即便是金融体系较为发达的广州市，该项资金也仅仅允许停留在3个月的银行短期账户之中按照相应的通胀比例计算，此笔巨大的资金处在逐年缩水的状态
　　对此，浙江大学博士杨天保作过估计：我国目前有660个城市即便按照每个城市10亿元的平均房屋维修资金沉淀计算，總额超过6600亿元而北京、上海、广州、南京、杭州等城市的房屋维修资金数量巨大，由此推断我国公共维修基金达到上万亿元。新加坡國际大学客座教授郑伟军更是用“跑不赢通胀率抵不了维修费”来描述中国多个城市公共维修基金面临的尴尬。他继续说“对于普通業主而言，上万亿元的资金都是停留在活期账户中只能为银行提供存贷比服务，无法给出资方带来相应的收益无论如何都是不公平的。”
　　让由少数人掌握的这笔巨额资产浮出水面一个重要而大胆的智慧举措就是加快该基金的市场化运营步伐，并争取该基金入市
　　在放出几个“老虎”的同时，继续把境外QFII及RQFII等“洋老虎”放进来中国证监会今年10月14日发布的最新数据显示，截至9月底获得QFII与RQFII资格嘚机构分别达240家和35家。而2012年底我们引进的QFII机构只有169家。尽管近几年我们在引进QFII方面成绩很大，但是其在中国资本市场的力量占比却仍嘫是小的目前，QFII及RQFII占A股市值权重仅为可怜的1.6%左右因此，降低准入门槛进一步扩大QFII队伍，引进在长期投资、理性投资等方面对中国资夲市场起到示范作用的QFII及RQFII也是当务之急
　　之所以在此我们提出强化资本市场，提振股票市场继而提振经济发展的信心就在于资本市場与实体经济间还有一个非常重要的衔接。即企业股本、社会保障、金融体系之间可以形成相互密切联系相互支撑的稳定而又坚固的经濟金融关系。战后西方发达国家经济社会长期保持稳定繁荣恰恰与此有紧密的联系。目前我国还没有建立起这样的关系因此，社保基金、养老基金、企业年金等完全可以通过资本市场建立相互推进的关系担起重任，并实现资本市场服务实体经济的大目标
　　中国国囿企业的改革，实际上是由公司上市即在资本市场的耦合下完成的同样，我国的社会保障、金融改革以及住房、医疗等体系的契合只能並必须通过资本市场的建设与完善才能形成
　　五、我们在放出这几只“老虎”的同时，还必须及时推出一个重要的配套措施即深度借鉴美国的401K制度，下大力气推动企业年金发展尽快打造中国版的退休金计划。
　　早在去年召开的国务院常务会议曾讨论通过了《中国咾龄事业发展“十二五”规划》规划明确要求进一步加强社会保险基金管理，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道实现保值增值。此湔中国证监会研究中心也曾撰文提出中国应借鉴美国“401K计划”，加快养老金体系建设大力推动企业年金发展，实现养老体系和资本市場的良性互动在人口老龄化日益严峻的现实面前，中国版“401K计划”的推出已是时不我待
　　“401K”源自美国1978年《国内税收法》第401条K项之規定：即每位美国人都有一个养老金计划，个人和所在的企业每月都投放部分资金进去并交由专业机构进行投资。企业向员工提供3—4种鈈同的组合投资计划员工可任选一种。退休时员工可选择一次性领取、分期领取、转为存款等多种方式。
　　“401K”的最大亮点在于其投资收益是免税的只是在员工领取时才征收个人所得税。按照“401K”计划雇主为职工的养老年金存款可以按工资的15%进行税收扣除；职工鼡于“401K账户”的资金，不记入当期的纳税范围这实际上相当于既减免了当期的税收，又对存款的投资收益不征当期所得税存款越多、收益越多。从结果来看“401K计划”的实施总体上带来了多赢的格局：促进了美国补充养老金计划的巨大发展、变相达到了对企业减税负的目的，极大的促进了当时美国中小企业的发展、实现了与资本市场协同发展的良性互动成就了华尔街金融帝国。当然该计划也存在着┅定的风险，即在制度设计上其投资运营风险完全由雇员承担，一旦投资失败会导致难以挽回的损失美国安然公司倒闭导致2万多名员笁养老金损失达20多亿美元就是一个极为冷峻的反面例子。
　　我们认为中国版的401K计划一旦实施，将是做实个人养老金账户的关健举措當然，为了避免计划实施中发生类似偶发性的安然事件的恶果政府完全可以以国家信用来加以保障。因为我们知道国家信用是所有商業信用中的核心。目前中国的国家信用是安全与可靠的
　　其实，政府养的上述提及的包括养老基金在内的几只“大老虎”、“懒老虎”入市也是在动用国家信用。而一旦动用实施毫无疑问，必是中国证券市场走向健康发展的重要燃点同时，一个健康发展、多层次嘚资本市场必将打破企业尤其是中小微企业融资难这一瓶颈，并用市场的力量实现资源更好的优化配置实现经济增长方式的转变，增強资本市场服务国民经济发展全局的功能有效促进国民经济持续健康发展。

中国居民家庭资产配置可能正在進入新的拐点

我们判断中国居民家庭资产自改革开放开始逐步累积，随着发展水平逐步提高、生命周期演进配置主力从满足生存、生活基本需求起步，到提高生活水平（购买各类家庭耐用消费品）再到购买不动产、乘用车等“昂贵”的固定资产，目前可能正在进入金融资产配置加速的拐点

图表: 中国居民资产结构的变迁与中国经济的发展水平以及人口的生命周期相适应

图表: 2017年以来，居民资产中不动产、存款、理财和信托的比例有了一个台阶式的下移

这一判断基于如下五方面理由：

居民的资产配置行为与所处的生命周期息息相关从直觀上看，居民正常的收入使用随着生命周期演进应该是从满足基本消费品开始，再到耐用消费品再到大件实物消费如汽车、住房等。待这些生活相关需求基本满足后居民所得收入可能会开始相对较大比例地配置到金融类资产。从居民群体来看上述生命周期对居民资產配置行为的影响就会反映到人均GDP和人口年龄结构与居民资产配置结构的关系上。

2019年中国人均GDP超过1万美元。按照购买力平价调整这一囚均GDP水平相当于日本1970年代中期（PPP，固定价格）而当时正是日本居民资产中不动产占比的峰值，尽管更大幅度的下行发生在1990年后但1970至1990年間，不动产占比也是在下降的

跨国比较显示，人均GDP较高的国家其居民配置不动产的比例往往较低对比不同国家的人均GDP与非金融资产配置比例，存在较为明显的负相关关系也就是说经济发展水平高的国家，不动产在居民总资产中的占比往往较低这可能在侧面反映了居囻对资产的配置顺序，优先满足住的需求随着经济发展水平和收入水平的提升，收入分配中开始更多地配置金融资产

同一国家不同收叺和净资产水平的群体与不动产配置比例负相关。以美国为例截至2019年底，收入前1%的群体不动产占总资产的比例为12%而收入后20%的群体这一仳例高达46%；净资产前1%的群体不动产配置比例为11%，而后50%的群体则高达55%以中国为例，2019年央行调查显示城镇居民家庭住房数量与家庭资产中住房资产占比负相关：拥有一套住房的家庭的总资产中住房资产的占比为64.3%，有两套住房家庭的住房资产占比为62.7%有三套及以上住房家庭的住房资产占比为51.0%。

以20~55岁人口数占比对比居民资产中不动产占比可以看到日本、美国居民不动产配置的拐点与该年龄段人口数占比的拐点仳较接近。中国20~55岁人口数占比的拐点已经在年期间发生目前在边际下行。

基于央行的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》（下称“央行调查”）中国居民的资产配置结构表现出两大特点：

? 对房地产很有“好感”。调查报告的样本城镇居民家庭户均总资产为317.9万元其中户均实物资产253.0万元，占到家庭总资产的八成实物资产中74.2%都是住房资产，相当于住房资产占到家庭总资产的六成这一方面是对自住房的重视，二是中国商品房制度建立以来房价持续且相对稳定地上涨，居民可以借助杠杆的作用放大收益也就是资产的历史表现也起了一定的作用。

? 对金融风险资产有些“畏惧”居民在金融资产中，现金和存款以及低风险的理财占据了比较大的比重，金融风险資产占比很低这与中国过去较高的无风险收益率有关。在这样的高利率环境下无风险、低风险的金融资产已经能够满足居民的收益率偠求，因此承担风险的意愿不足另外，房贷的还款需求也对金融资产的配置增加了流动性限制

未来房产增值预期正在发生改变。如果說前述一点是来自居民需求层面的变化潜在对资产配置的影响可以总结为资金配置实物资产的“推力”，那么房地产的投资吸引力本身茬降低表现为对配资资金“拉力”也在减小。在“房住不炒”政策引导之下房价涨幅趋缓，加杠杆趋难而且政策表现出很强的定力。近三年来一线城市住宅价格已经进入平台期，2019年以来二、三、四线城市住宅价格的涨幅也有所趋缓。房地产的投资吸引力正在悄然發生变化

（4）资本市场发展与实体经济需求

中国资本市场发展已经初具规模，居民进行金融资产配置的条件已经基本具备多层次资本市场改革与开放仍在推进；实体经济结构转型、创新升级对资本的需求加大。近年来中国资本市场制度改革提速多层次的资本市场基本建立，双向的资本流动更加方便快捷投资的工具和产品日益丰富，也为居民资产配置转向金融风险资产创造了条件为居民提供了优质嘚投资渠道，帮助居民资产的保值增值随着资本市场的广度与深度的提升，伴随而来的是投资复杂程度和市场有效性的增加居民在资產配置时寻求专业帮助的需求也在提升。

图表: 中国财富管理主要产品图谱

（5）低利率环境可能会促使居民多渠道寻求收益

低利率下居民尋找收益的行为可能会提高其风险资产的配置意愿，从而推升风险偏好低利率意味着居民把钱存入银行或者购买债券获取票息的回报非瑺低，为了寻找收益居民只能提升具有较高预期回报的资产的配置比例，而在风险定价原理下这也意味着承担了更多的风险，风险偏恏被动提升

居民资产配置新拐点影响广泛，八大值得关注的趋势

趋势一：多资产配置需求将提升资产管理及财富管理市场可能会加速擴容

多资产配置的需求将提升。一是来自居民寻找收益的需求随着经济发展水平和居民平均生活水平的提升，不动产吸引力的边际下降“低风险、高收益”的资产稀缺，居民将扩大资产配置的范围以满足收益的目标。

二是来自居民控制风险的需求首先，监管趋严退出机制逐渐生效，促进风险定价的回归当投资管理从重于收益转变为收益和风险并重时，对资产配置的需求也将随之提升其次，在風险定价机制下风险水平决定了回报水平，期望较高的回报率时就需要承担更大的风险，而多资产配置是控制风险从而获得长期收益的核心驱动力。需求创造供给这也有望推动投顾、多资产策略相关产品的发展。

居民多资产配置的需求将促进资管行业的大发展一昰资管规模的增加。随着中国居民资产配置转向金融风险资产在更有广度和深度、更有效率和更加复杂的资本市场中，居民将更加依赖具有专业投资能力的管理人二是金融投资产品的丰富。在中国居民的大类资产的频谱上股、债以及股债相关的产品已经逐渐丰富，可轉债、ABS、黄金、商品、衍生品、绝对收益以及正在试点的REITs等另类资产也丰富了股债之间的空白

趋势二：市场均衡利率易降难升

随着居民蔀门财富/国民收入比例进一步提升，对利率产生进一步下行压力当人口的增长率下降时，私人财富与国民收入的比值会有上升的趋势洏且会对利率产生下行压力。居民部门的财富积累和人口老龄化正相关这意味着如果维持当前的趋势，我国的居民可投资产将进一步扩夶且扩大的速率将超过GDP的增长速率，因此压低资金价格

利率的长期走势与人口年龄结构也有一定的正相关。65岁是国际上常见的退休年齡因此我们以20~64岁作为劳动年龄。分析美国401(k)不同年龄段参保人的人均账户规模35~64岁是人均账户规模显著较高的年龄段，也反映了这个年龄段的人口是资本的主要提供者因此我们将这五个国家20~64岁人口数与35~64岁人口数的比值与十年期国债收益率作比对，结果显示相关系数都在0.8以仩存在显著的正相关。中国的这一人口数比值会在未来五年趋势下行到2025年后趋于稳定，也反映了市场均衡利率易降难升

趋势三：中國居民家庭不动产配置比例可能已经见顶

目前中国居民非金融资产与GDP的比值在国际中显著高于其他国家。房价涨势趋缓、加杠杆趋难可能将降低不动产的吸引力。

经济发展水平的提升和人口年龄结构的变化是影响不动产配置的核心如前文所述，经济发展水平或居民生活沝平的提升将降低不动产在居民资产中的占比人口年龄结构也是居民配置不动产比例的重要影响因素。人口老龄化趋势下中国居民不動产配置比例也将下降，不过这个影响更加长期我们基于人口年龄结构做的估算显示，未来五年居民资产中不动产占比可能降低7~13个百分點

趋势四：金融风险资产配置将加速增长

如前文分析，利率下行有助于促使居民多渠道寻求收益而不动产占比边际下降，也将降低对無风险资产配置的流动性约束我们基于不动产比例与金融资产中无风险资产占比的关系，假设居民总资产未来五年年化增长8%（2019年值）這样推算中国居民金融风险资产2025年规模将达到160万亿人民币，是现在的一倍未来五年年化增速将达到14%。加上存款和低风险理财居民金融資产2025年规模有望达到371万亿人民币。

趋势五：养老金市场潜力巨大养老制度亟待进一步完善

在日本、德国、英国和美国都出现了居民金融資产向养老金和保险集中的趋势，这离不开各国补充养老金税优政策的激励而中国的年金制度覆盖面较小，税延养老制度还在试点阶段补充养老金没有发展起来。这从中外居民资产配置结构的对比中也能看出来中国居民资产中没有专门的养老金配置，税延养老制度的缺失是主要原因

前文的分析也显示，养老金制度的建立有助于促进储蓄向投资的转化尤其是在资本市场和金融机构较为发达的国家。對日本、德国、英国和美国的分析显示居民养老金的资金来源主要是现金和存款，反映了金融资产再配置的特征也是抵御低利率、提高资金配置效率的有效方式。中国可能在十年前不具备这样的条件但是随着资本市场广度和深度的提升，现在建立税延养老制度不仅囿助于提升居民资金配置的效率，对于我国资本市场和资管机构的发展也意义重大

趋势六：机构化趋势将进一步巩固，机构投资者占比將继续提升

机构化趋势将进一步巩固机构投资者占比继续提升。从A股市场的投资者结构来看2019年大股东和关联方占比较大（接近60%），其佽是个人投资者专业的机构投资者占比只有18.5%。不过从趋势看机构投资者占比从2014年以来就有所上行。从自由流通市值的投资者结构来看机构投资者占比上行的趋势更明显。往前看随着居民配置转向金融风险资产，更多的资委托专业资管机构进行财富管理资本市场上機构投资者的体量和占比也有望提升。如果再叠加税延养老制度的改革和发展这一变化将更加显著。

趋势七：中国资本市场再次迎来快速发展提质上量

居民资产配置变化也为资本市场拓宽了资金来源，为企业拓宽了直接融资渠道提高投融资效率。居民资产配置转向金融风险资产对于资本市场而言也意味着增量资金企业的直接融资渠道也将拓宽。加大股权融资不仅有利于优化企业融资结构，发挥市場配置资源的作用也是中国经济“降杠杆”的有效措施。更多的优质企业上市也为居民提供了优良的投资标的，分享企业增长的红利

优质资产持续跑赢，资本市场作为资金导流器的作用愈发明显从主动管理的偏股型基金的发行和规模情况来看，出现了明显的向头部集中的趋势当“聪明钱”成为市场主力资金，资本市场的建设和投资工具的多样性达到一定水平以后市场对于资产的价格发现功能将會更为完善，减少套利机会的存在在这一趋势下，投机者将更难获利而投资人将会驱使“水”往“高处”流，将资金流向高质量的资產优质的公司、资产将会获得资金的青睐，资本市场回归资金导流器的角色

趋势八：中国居民海外配置需求陡增，资本账户改革待深囮

全球化配置是大势所趋以美国和日本为例，即使如美国资本市场的深度和广度美国对海外的组合投资占到GDP的63%。而且从美国共同基金嘚结构来看投资全球的基金规模占到股票型基金的26%，占到全部共同基金的14%日本更加显著，对海外的组合投资占GDP的比例在过去的20年从27%升臸90%目前中国对海外的组合投资仅占GDP的4%，反映的是目前中国无论是官方还是民间海外投资并非十分普遍上行的空间很大。而对比日本和媄国对外组合投资的起点都是人均GDP超过1万美元的时候

寻找收益、分散风险的需求都将推动居民资产配置看向海外。过去几年随着中国资夲市场加大开放海外主要指数纳入中国市场，海外资金流入的趋势和规模都是很明显的往前看，随着中国居民多资产配置需求的提升如果再有资本账户改革的推进，中国居民向外寻找收益也将是必然之举一方面在全球范围寻找优质的投资标的，可以配置全球有竞争優势的经济体、行业和企业有助于对冲国内经济增长的风险，分享全球的增长红利另外，从居民的资产负债表看最大的负债就是养咾，而人口年龄结构又跟经济增长、利率水平等直接关联都是国内因素，全球化配置有助于对冲国内风险

在上述趋势之下，从金融市場的角度投资者可以关注如下几个方面的影响：

●中国市场资产管理及财富管理发展可能进入快车道，关注相关投资主线包括交易所、资管及财富管理业务中的上市企业；

●在改革助力下，资本市场下一步发展将“提质上量”也对投行发展提出新的要求，可能会加速荇业发展及业务向头部集中；

●市场利率会有起伏但低利率可能不是短周期的现象金融机构包括资产管理机构要思考和准备这一点对金融市场的中长期影响；

●机构化趋势已经初步展现，未来可能还会深化这将给产品设计、投资行为带来更多的变化。年初至今股市宽基指数未涨、公募基金份额大涨、份额向长线绩优公司集中的现象值得关注；

● 对资管机构来说如果有相应改革助力，养老金业务将迎来較好的发展时期

本文系贾康先生在北京国家会计學院授课的内容（2020年4月）

大家好！今天我们课程的主题是财政体制改革。认识如何深化财政体制改革我们需要做一些回顾，理清它的來龙去脉认识它的一些相关的重点、难点。再有也要在已有改革的基础上，讨论我们往前怎么样深化改革的大思路和应该掌握的要领所以，有回顾有前瞻，立足于当下我们要把配合整个全局、全面改革的财税改革这样一个主题，在今天做展开的讨论 

一、财政分權与体制改革的意义：成为中国改革在宏观层面的重要突破口

首先，要从财政分权与财税体制改革在整个中国改革中的意义、在宏观层面莋为重要突破口的作用说起

（一）传统体制下财政体制基本特征及评价

中国经济社会转轨，是改革开放新时期树立的大政方针即传统體制必须得到改造。对于传统体制下财政的体制特征要简单做一个评价。在改革开放之前整个中国的经济管理体制，我们过去称为传統体制具有高度集中特征。财政管理制度是和整个经济体制的高度集中相吻合、相配套的它高度集中的基本特征，其实也在传统体制丅经过多次调整：上世纪50年代就曾提出放权曾经有过很大力度的不成功的分权改革实验；在70年代，还在十年浩劫中又有过大力度分权嘚实验，都是很快就不得不草草收场总的管理体制的特征，仍然是高度集中相对稳定的一种财政体制形式，后来被称为“总额分成┅年一定”，即中央和各个地方需要每年讨价还价，在这个形式之下确定各自能拿多少钱当时主导的方针是反对地方本位主义，强调铨国一盘棋中央实施自己的意见很强势，所以基本特征叫做高度集中但有人所称“统收统支的体制”，表述上并不严谨真正的统收統支，只有建国初期一小段时间实行过就是所有的财政收入从基层开始层层上缴，一直都上缴到中央库所有的财政支出从中央级层层丅拨，一直下拨到最基层是典型的统收统支。1953年以后就不得不确立分级财政，但是基本的特征是高度集中的在这个高度集中的传统財政体制之下，它的收入来源就是财政分配“钱从哪里来”这一面，非税收入占了很大的部分特别是当时我们掌握的国营企业，以上繳利润的方式形成了一半以上的财政收入所以可以说，是以非税收入为主的财政收入制度而在支出方面，我们传统体制下很典型的昰在中国二元经济格局中间的城乡分治。城市和工矿区是一套管理体制，人员要有城镇的户口农村的情况，是另外一套农村那些人員实际上在户籍制度之下是没有自由流动权的。你如果离开自己的本乡本土被称为“盲流”（盲目流动）。在这个分治的格局之下财政的支出管理是大包大揽式的，特别是对城镇、工矿区高度集中在这方面有明显体现。对那个时候人们形容整个社会像一个大工厂，各个企业像是这个大工厂里的车间和班组企业哪怕你要修一个厕所，都要经层层审批整个指令性计划体制覆盖着所有的主要工商业活動。农村方面也曾经有过非常明显的“一大二公”倾向，人民公社化出现了非常严重的问题以后调整到“三级所有，队为基础”仍嘫是强调“公”。总体的这样一套制度财政配合整个经济管理体制的这样一种运行，我们的评价简单地说是不利于解放生产力和体现社会主义的优越性。当然如要具体分析评价，还有很多需要展开的比较复杂的内容比如说“一五”时期，总体来说掌握得相对成功泹以后种种弊病和问题，就更多地表现出来总体来说，到了改革开放的时候我们达到的认识，就是对这种传统体制不加以改造的话昰死路一条，必须通过改革开放来实现中国经济社会的转轨。

（二）财政分权化改革的路径选择

把传统体制做一个简要勾画以后接着偠说到财政怎么在改革开放新时期来适应全局经济社会转轨的需要。实施改革中对它的路径选择当时比较清晰地提出要放权、分权，高喥集中要变成适度的分权这种改变高度集中的分权化改革，在整个中国改革进程中间如果从基层微观来看，大家都有印象农村是改革之初有最典型的安徽凤阳小岗村自发的“分田到户”，后来被中央决策层面所肯定以“联产承包责任制”概念成为农村改革的主导方式而极大地解放了农村的生产力。在企业这个层面通过企业基金、利润留成、两步利改税等，逐渐给企业松绑实施让企业活起来的一系列的分权措施。在局部最典型的是以深圳设立特区为代表，“撞击反射式”在某个局部形成冲破过去体制基本框架的实验特区和沿海开放城市，后来的多个开发区有一个总体而言的梯度推移特征，沿海、东部的一些实验越来越多复制到中部和西部，于是在整个中國全部国土上面基层和地方的这种渐进改革取得了一步又一步的进展。

那么在宏观层面我们改革大政方针确定之后选择的渐进改革突破口，就是财政体制先行率先在财政体制方面实行放权，以分配体制的松动打开后续的计划、物资、价格、人事、金融、投资等方面体淛改革的空间这个财政体制具体的改革方案，在十一届三中全会之后经过研究是在1980年年初开始正式实施，被称为“分灶吃饭”财政汾配关系在分灶吃饭体制之下，改变了过去的高度集中特征具体表述叫做“划分收支，分级包干”——原来是一口大锅中央地方一起吃大锅饭，现改为各自开灶地方包干过日子。

中央和地方在这里面怎么分财力呢过去按照总额分成一年一定，那么实际上落到了高度集中到了分灶吃饭以后，对中央、地方各自收支做出原则规定以后是实施的地方包干办法，这样一来极大地调动了地方政府的积极性。大锅变成了各自分灶使地方积极性提高的同时，当时的改革方针中非常明确地要求还要继续向企业分权，要让企业真正“活起来”这种以包干为实质内容的财政体制改革，到了1985年因为有了前面的两步“企业利改税”这样一个前提，表述上改为“划分税种核定收支，分级包干”其实还是分灶吃饭的框架，只不过划分的收支当时是把企业的利润留成之外的所有利润上缴改成了两步利改税以后嘟称为税收收入的形式（国营企业和其他企业一样，前面的流转税等等之后要上缴所得税，而且这时候不光上缴所得税还要上缴调节稅，把原来的的利润上缴改成了交税）所以，总体来说叫做划分税种了仍然是核定收支，分级包干到了1988年以后，根据各地的情况叒有了六种主要地方包干形式，实际上是各地在六种类型中一地一个具体办法的地方财政包干体制这样，是在实质内容上延续了分灶吃飯的那样一个机制

这种地方分灶吃饭以后调动积极性的改革，产生了一些意愿中的积极效果但是随着时间推移，又很快表现出来它的┅些弊病：中央财政落入了困难局面因为实际运行状况被称为“包而不干”，所有的矛盾最后集中到中央那里使中央财政连年赤字。茬地方日子相对好过以后中央的日子反倒越来越过不下去了，采取了一系列的措施几次推出向地方借款的办法，而且中央还很没面子哋在借款以后又赖账不还中央政府履行自己的职能，碰到了非常明显的财力难以支撑的问题

再有，在经济运行中间地方包干助长的夲位主义、保护主义最后引出的局面，是所谓“诸侯经济”区域封锁，并不符合我们改革所要求的建设统一市场的大方向企业在地方汾灶吃饭这种包干体制之下，它们所受到的约束仍然是依照行政隶属关系的这样一种直接控制，就是各级政府按照企业隶属关系组织收叺而控制自己隶属关系之下的那些企业：一个地方的辖区之内企业有中央的，有省的有市的，有县的这些不同层级的企业，各个企業要把自己应该对财政上缴的资金交到由隶属关系确定的婆婆那一层级。这样一来“条块分割”的问题仍然延续下来，这是不利于要素流动和市场经济健康发展的只是把原来中央这个层面发挥主要作用的“条条为主”，变成了地方各个辖区的“块块为主”结果在反複强调搞活、放权之后，企业仍然是被行政隶属关系所控制仍然活不起来，企业的管理者仍然是按照行政级别放在一个官本位阶梯的某┅台阶上面具有由组织部门任命的干部身份。这些问题合在一起就促使我们必须通盘考虑中国这个经济社会转轨，到底按照一个什么樣的基本的方向以合理的财税改革的思路，来往前推进本土的经验教训，与国际经验的借鉴合在一起上世纪八十年代中后期到九十姩代前期，中国逐步形成了要建立以分税制为基础的分级财政的改革思路  

二、分税制改革的主要内容

财政改革方面，在邓小平南方谈话の后终于确立了以中国特色社会主义市场经济为经济社会转轨目标模式，而以分税制的财税体制来匹配这个中国特色社会主义市场经济僦必须实施的分税制的改革是个大手笔，在1994年1月1日正式推出这方面的故事就很多了，时间关系不能展开说这些历史上的故事但是我偠特别强调，1994年的这个改革是难度极大的被评价为在整个人类社会的历史上，一个年度内把整个财政税收体制做如此伤筋动骨的比较彻底的框架改造没有先例，是空前的而且到现在为止看，很可能还是绝后的体现了中央决策层，以及在一线主持1994年分税制改革的朱镕基同志极大的魄力当然这里面也必须做很多权衡和不得已的让步。相对不彻底的分税制改革它的局限性在后面也会逐渐表现出来。因為当年反复权衡之后为控制风险必须做出一些妥协，渐进改革中在1994年虽有一个大力度的突变式的这样一个配套举措但同时也不得不留丅相当浓厚的过渡色彩，需要我们在1994年以后的深化改革中去逐渐解决。

主要的实质性内容首先，是1994年分税制改革以后从政府和企业嘚关系来看，所有的企业不论大小不问经济性质，不看行政级别不讲隶属关系，在税法面前一律平等依法该缴国税缴国税，该缴地方税缴地方税税后可分配的部分，企业是按照产权规则和政策环境做自主的分配，这就是让企业真正活起来能够摆脱条块分割的那種体制弊病而形成真正开展公平竞争的“一条起跑线”。特别是国营企业（以后叫国有企业了）其行政级别可以淡化，国企高管可以不洅讲干部身份而由企业家市场竞争产生——这样的一个体制框架，也就形成了以后各种企业可以跨隶属关系、跨行政区划来实施存量重組、兼并深化混合所有制的改革等等。这都是1994年分税制体制开创的市场经济进一步打开发展健全空间达到的新境界其次，在大家特别紸重要解决困难问题的中央和地方关系方面1994年体制在正确处理政府和企业分配关系的基础之上，在中央和地方的关系上终于形成了一个穩定的框架摆脱了过去几十年总找不到一个合理的中央地方财力分配关系稳定状态的窘迫。过去曾反复讨论怎么样能够稳定下来分灶吃饭当时说的是“一定五年不变”，结果第二年就变中央要向地方借钱，还要推出什么交通能源重点建设基金、预算调节基金等等。這些是不得不做的重大调整体制实际上始终就没有稳定下来。但是1994年以后一直到现在，中央地方之间讨论的就是问题放在桌面上，整个财政体系中以税收为主的收入怎么分配税基而且这个税基的分配是透明的，没有什么讨价还价大家说好了，确定为有法规性质效仂的文件而一起执行就可以了。中央和地方财力分配上从此摆脱了所谓“放、乱、收、死”的“体制周期”，那么就更有利于形成长期行为中央在分税制以后，又积极推出了规范的“因素法”为主的自上而下的转移支付制度中央政府支持和扶助欠发达地区这种必须發挥的职能，得到了财力的有效保障总之在中央和地方关系这个方面，1994年的分税制改革终于结束了中央财政的困难局面使中央政府的職能履行得到了制度保障。

其实还有第三个非常重要的关系就是政府公权体系和社会成员、和自然人之间的关系。在1994年以个人所得税的規范化为代表这样一个关系的处理越来越依法讲求透明和讲求规范。个人所得税是直接税这种直接税，是在我们的政权体系和公民、囷自然人定位的纳税人间要力求形成一种合理的财力分配机制。这个机制现在还在进一步完善的过程中间比如大家可以联想一下，十仈届三中全会所说的逐渐提高直接税比重意味着什么在公权体系和公民、和自然人之间的关系方面，我们这样的一个直接税体系的建设還任重道远但是开端在1994年，那时就已经比较清晰地把它引上了正确轨道

总的看，1994年的分税制是在政府和企业中央和地方，政府公权體系和公民之间找到了适合社会主义市场经济长治久安可持续发展要求的基本制度框架。这个基本制度框架在深化改革的过程中还必須进一步完善。相关的配套措施中就必须有税制方面的大动作。所以财政体制的变化在税制这方面，当年是有一大套配套改革安排原来已经发展到43种税的我国税制体系，在1994年变成了当时简化、归并为28种税的一个新的税制体系具体的内容相当丰富，我们今天不展开说

这个在1994年推出的新的分税制体制，历史评价上我认为应该称为里程碑式的改革举措。它终于把中国原来探索多年的分权由不得已的荇政性分权（仍然是条块分割地按照行政隶属关系组织财政收入和控制企业），转变为经济性分权中央和地方要在规范的理清事权、财權的取向之下，依法来处理税基的配置和对企业的财力分配问题依法来处理政权体系和公民的财力分配问题，规范地实施中央向地方的轉移支付这样种种相应的配套措施，也是在1994年以后一步一步发展和健全具体的1994年以后中央和地方收入划分，还有不少的调整和变动仳如当时不得已，所得税仍然是延续隶属关系由中央地方分别征收一直到2000年以后，把所得税改为像增值税一样的规范的共享税不再考慮行政隶属关系，真正把原来旧体制的隶属关系控制那样一个尾巴给割掉了还有一些中央地方收入划分具体的调整和变动，都是陆续推絀的至于省以下财政管理体制，在1994年以后总的指导方针是要求省以下各级仿效中央和省为代表的地方之间的分税制原则，也按照分税淛推进后面我们就要说到实际的推行并不顺利。这也是深化财税改革必须解决的问题  

三、税制改革与公共收入体系的健全

实现了经济性分权，建立这样一个框架以后在建立健全政府公共收入体系这方面，要说到相关的一些进展建立和完善税收制度一直走到现在，中國现行税制里的税种已经进一步归并和减少到18种即由1994年的28种税又下调到现在的18种税。一系列的税制改革是陆续推出的对于现代税收制喥的建设，中央给出了非常明确的要求现在总体框架上的引导方向，是要逐渐减少增值税为代表的间接税在税收收入里的比重逐步提高所得税、财产税这些直接税占整个税收收入的比重，还有其他的一些优化税收制度的具体要领再有，就是优化非税收入的制度与管理规范政府收入行为。

中国在改革开放前面十几年放权过程中出现了为数可观、规模上按当时口径可以和预算内资金平起平坐的预算外資金，后来在1994年以后因为地方不再担心中央平调，不再怕出现过去传统体制和过渡体制之下的那种不规范的变动所以由地方开始非常積极地加强预算外资金管理。另外对于“预算外的预算外”，更是从中央到地方以清理整顿小金库的方式，把它们整合到财政资金体系之内开始是“三而二”，取缔小金库不承认所谓制度外资金即“预算外的预算外”资金，再后来终于走到了“二而一”就是连预算外资金的概念也在2012年正式寿终正寝，不再存在这样一个概念了所有的政府资金，统统进入预算体系这是在非税收入方面非常值得肯萣的历史性的进步，它支持了财政分配资金的完整性和政府行为阳光化、合理化

再有，和预算外资金的管理制度相呼应税费制度的改革过程中，对非税收入领域里原来五花八门、曾经在统计上说全中国从中央到地方合在一起可以有几千种的行政性收费加以规范和归并、取缔，做了一系列规范化改革的处理到现在，还有几百项各级有明确文件依据的政府收费还要继续深化改革。但是这方面的进步昰值得肯定的。

此外国有资产管理体系的改革，也是在1994年建立新体制之后进一步作为重点来推进的重大事项我们的预算体系里已经形荿了规范的国有资产经营预算，或者称为资本预算对国有资产的收益怎么样加强管理，十八届三中全会的《决定》有非常明确的要求偠提高它集中到国家金库里的上缴收益比重，这方面原来的要求是2020年要达到30%原来很低的比重要明显提高。当然这个工作任务是不是能夠如愿完成，我们还得拭目以待此外，在税收和非税收入之外在政府公共收入体系里非常重要的就是建立和发展公债制度，包括国债嘚恢复和国债相关运行机制的健全；再有就是地方债——前面几年我们在总结经验明确方向之后，完成了《预算法》的修订地方债已經在中国有了明确的阳光化的制度规范，也成为公债的重要组成部分  

四、公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设

这样，我国的公共收入体系由税收到非税收入，再到债务收入是和现代财政分配制度框架更好对接的一套比较完整的体系了。接着要讲支出方面

1994姩以后，在深化改革中间我们推进了部门预算改革首先是把各个部门的预算，形成了一种综合预算即一本账的预算，配合以后整个预算资金的完整性再有是推行了国库集中收付制度的改革，把整体上具有完整性的财政资金看作一个单一账户，各个部门、各个单位自巳的账户只有分账户的意义这样一个国库集中收付制度，有利于科学的管理提高资金的使用效益，避免出现资金管理低效、扭曲的各種各样弊病国库集中收付制度的改革在管理形式方面，地方工作的同志已有体会具体的操作一直贯穿到基层，都要求纳入这样一个收叺和支出的单一账户体系来加强管理而信息化建设又使这样一个集中收付制度的运行效率相当高。我们还实施了政府采购制度的改革這样的改革现在还在深化，也是在支出方面运用资金采购设备、服务等时更好地通过规范化、阳光化的办法而对接市场竞争机制，提高資金使用绩效杜绝吃回扣等等弊端。具体的政府采购改革对接从用品的、服务的采购，也可以延伸到建设项目工程的采购对接到像PPP（就是政府和社会资本合作）这样的机制创新。还有就是前面已经提到的政府原来就有的转移支付制度，在1994年以后总体的建设进程是偠把中央和省两个比较高端的政府层级可以掌握的转移支付资金，更多地首先通过客观的“因素法”这种分配方式往下来安排财力支持，主要用于支持欠发达区域的发展另外，也体现一些政策倾向上特别应该给予支持的增长点在以客观因素法支持的一般转移支付之外，也在努力优化资金“戴帽下达”的专项转移支付制度还有要说到的，是看起来技术性比较强的预算收支科目分类改进当时直称收支科目分类改革。我国的预算科目最早时候还具有保密文件性质，每年具体给出它的设计以后不作为保密了，再往后这种预算信息要掛在网上，让全体社会成员都可以得知在这个预算信息体现的形式方面，就是收和支是按照什么样的一些技术性科目体现出来在政府職能转变的过程中间，传统的那些收支科目已经不适应现实生活所以，就需要通过这种改进更好地使我们的财政预算编制和管理的进荇，能够适应职能转换理顺收支科目里功能性的关系，还有经济性质的关系等等适合于科学决策与数据分析的需要。这都是在预算管悝和支出相关领域里的改革 

五、财政宏观调控方式的演变与调控实践的进步

在宏观调控方式方面，1994年以后配合着中国特色社会主义市场經济间接调控的要求也有重要的演变和调控实践中间值得肯定的一系列经验。首先1993年到1997年我国实行适度从紧的财政政策，顺利实现了經济运行的软着陆1998年面对亚洲金融危机突发的不利形势，我国又实施了积极财政政策促进经济持续稳定发展，当时推出的长期建设国債筹集资金施行的一系列财政大手笔的举措影响深远。再后来成功抵御非典之后我们的积极财政政策转为稳健财政政策，在2004到2007这几年間中国经济一方面在高歌猛进，年度的增长速度都在10%以上2007年已经摸高到14%以上，同时财政和物价的状态在稳健政策框架之下表现得相当恏但是随后由于世界金融危机的发生，局面又很快变化了我们在2008年以后，不得不应对世界金融危机的冲击转为积极的财政政策来扩張国内需求。在2010年以后明确提出稳中求进，要认识、适应、引领新常态经济增长速度要告别两位数高增长的阶段，而转为以结构优化為主支撑质量升级的新常态的中高速运行状态。到了2015年以后我们的调控又特别注意到配合中央明确树立的这样一个概念——推进供给側结构性改革。在十九大以后中央把这样一种供给侧改革表述为构建社会主义市场经济现代化经济体系的主线，确定为全局的和长远的戰略方针与导向财政的分配和宏观调控，要适应这样一个主线上的全局配套改革、可持续发展的要求

再有，应特别提到的是在公共財政导向之下，我们加强了对各项社会事业和基本民生事项的支持力度服务于促进经济社会的协调可持续发展，从科学发展观、和谐社會构建到现在说的“五位一体”积极地促进城乡协调发展，区域经济协调发展经济与社会的协调发展，以及人和自然的协调发展

 六、坚持以“分税制”为方向深化改革和实施公共财政与全局的配套

（一）关于分税制的辨析

把以上这些做一个梳理之后，我们要特别讨论兩个重要问题——在现实生活中这两个问题都无法回避就是坚持财政体制深化改革的大方向上，是不是应该坚定不移地继续按照分税制來掌握还有就是公共财政和全局改革的配套应该怎么认识。

首先我要较多地展开谈一谈对于分税制的看法。在实际生活中间这个争议昰客观存在的我的看法也比较鲜明，我们做了这么多研究所形成的基本认识，就是财政体制如果要适应市场经济的客观要求来“二位一体”地处理好政府和企业、中央和地方两大经济关系，如果加上前面说的公权体系和公民的关系那么就是“三位一体”，除了分税淛之外是别无它途的。我们放眼看去全球市场经济的经验和我们自己从中华人民共和国成立到现在70年以上时间段里的本土经验，都在證明这一点跟下来，就要肯定1994年分税制改革的里程碑意义和历史性的贡献它终于实现了从行政性分权转为经济性分权——相关的基本認识上，要强调分税制是内洽于市场经济体制的坚持深化分税制改革在方向上必须坚定不移，使这样一个制度在统一市场中间横向到边、纵向到底来全覆盖——言下之意咱们现在省以下还没有做到落地，在中国分税制并没有达到全覆盖的状态。

完整、准确地理解分税淛要澄清几个重要认识：第一这种分税制为基础的分级财政的逻辑起点，是市场经济目标模式取向之下政府的职能定位和所获得的收支權要靠合理的制度安排来保障，政府依靠以税为主的这种依法的收入筹集机制来获得履行自己职能的财力。第二履行政府合理的职能，就是“政府事权”概念之下要对应的内容这个政府的事权范围到底怎么样合理化地来设定（理论上说，政府怎样从最高权力机构——人民代表大会获得授权）涉及各级政府事权的划分、合理的分工。政府履职的物质支持力量就涉及到一个所谓广义的“宏观税负”概念——在学术上讲，所谓宏观税负是政府所有的收入（税收、非税收入）合在一起和年度GDP之比，可以形成一个量化的相对数量表现這个量值的高或低，在各个国家各个不同发展阶段，它是有差异的但是要力求它的合理化，以它来匹配和支持政府事权范围的合理化第三，这个事权怎么合理界定对于广义宏观税负怎么样正确把握而言，它是个大前提我们深化分税制改革，制度设计全程优化的始發基础环节就是这个事权划分。在十八大、十九大之后深化财税体制改革这方面，中央越来越清晰地强调理顺中央地方体制关系要鉯事权的合理化落到支出责任上这样的要求。事权和支出责任怎么样让它们合理化是直接对接操作的改革任务。第四如果从广义税基嘚收入划分视角来看，首先要考虑不同的税种的属性和特点如何地区之间这个税基配置框架，大体上是要规范一律的但是各个地方实際税收的丰度，必然是高度和低度差异地展开同样是一个税种，不同地方能拿到的资金的区别我们称为丰度的区别，是高低不一的愙观地存在着我们国家特别突出的财政收入在地区之间的“横向不均衡”。像沿海发达地区长三角、珠三角，它的增值税过去是地方拿25%现在上升到50%，中部、西部同样过去25%，现在50%与珠三角、长三角在这方面没有区别——这个没有区别非常重要，这叫规范性不留任何討价还价的余地。但是实际上这样的一个税源对于各地政府的支持力度那就有极大的不同：沿海发达地区它的丰度高、支持力度非常大，中西部特别是西部欠发达地区，它的丰度就非常低支持力度就相当小。这种横向的不均衡带来的就是我国显著的区域发展差异这個背景。第五收入和支出在政府之间的划分，所遵循的就要有不同的原则各地的税收丰度和供给公共产品的成本，是必然不同的中央的本级和地方的各级（各个省到市县），这样本级意义上的“地方”都不能简单地说各自收支平衡，客观上需要基于中央和地方的“縱向不均衡”来实施自上而下的转移支付制度以矫正地区间的“横向不均衡”所谓纵向不均衡，就是这几年大家都耳熟能详的财力格局：你看中央在整个中国财政收入里差不多要拿一半1994年以后开始拿得高一点，是55%现在落到低点，是45%就是接近一半。拿到这些财力以后满足中央自己本级支出的需要，只是其中一小半20个点足矣，剩下的20多个点都是要往下以转移支付给地方。往下的转移支付可不是“推平头”安排，它是非常明显地按照现在的制度算出来以后主要去支持西部欠发达地区和中部一些农业比重很高的省份。自上而下转迻支付制度能够运行的前提是中央地方纵向不均衡，中央必须在满足本级支出需要之后多出一块财力才能发挥中央政府的职能作用，財能调节地区间的横向不均衡所以，分税制这样的一个意义我们要深刻领会。

把这些勾画了以后我们看看实际的中国政府间财政关系。从这个简要的框图（图一）我们可以知道，政府“钱从哪里来”有税收和非税收入，它们形成全国可以合计的财政收入然后按照分税制的收入划分原则，形成中央本级收入和地方本级收入（均含共享收入）地方的概念包括全部的省以下各级，从省、市、县到基层乡镇——现在实际上我们认为在乡财县管以后，乡镇一般情况下是县级财政下管的一个预算单位了但是形式上各级财政都有本级概念。中央收入首先按照1994年的体制有一块税收返还保证当时确认的既得利益，使地方的收入多出这一块直到现在还有。剩下的中央收入裏除了满足中央本级支出需要之外，又有很大的一块是转移支付包括占较大比重的一般转移支付，以及必须保留的那些专项转移支付转到地方，使地方可用财力更多出了一块

在中央本级支出发生以后，它有一个入不敷出的缺口那就是由连年的赤字体现。这个赤字蔀分中国现在实际上主要依靠我们的公债不断来弥补这个缺口。到了2009年以后开始地方试行发地方债，在预算法的修订以后更是登堂叺室有了地方债，所以又体现出地方预算有赤字了，以地方债来弥补的赤字是地方本级支出这里面的虚线的这一块把中央和地方的赤芓合在一起，再把两边的支出合在一起那么就是每年我们统计数据上可以表现出的全国财政支出的总盘子。

这是一个帮助我们理解中国政府间财政关系的简要图示其中我们要把握的内容，就是这么大的一个中国区域差异如此明显，怎么样维持国家的统一民族的团结？怎么样推动基本公共服务的均等化一定要有这样一个合理的政府体系“钱从哪里来，怎么来用到哪里去，怎么用”的制度安排以汾税制为基础的分级财政，是要按照我们前面所说到的经济性分权、依法理财等等这样的基本原则来处理好这一套关系。对这样的基本凊况做了勾画以后我们应形成一些需要明确的认识。坚持财政体制深化改革的分税制方向既然在顺应市场经济客观要求这个意义上要堅定不移，那我们就必须依制度建设的逻辑认识到各级政府“财权和事权相顺应”和“财力与支出责任相匹配”这两个表述都十分重要，不可偏废一方面，不能把事权合理化的问题甩掉上来就说财权和支出责任相匹配就解决问题了，不行政府事权怎么样和财权顺应，这个制度设计必须把握好那么，分税制形成的税基的配置即财权问题的主要内容，要按照经济分析处理好什么样的税更合理地配置箌哪个政府层级上等等这样的具体问题来努力使各级的财权（实际上首先主要是征税权）和它应该履行的事权相顺应。其后还有这样必然出现的前面已说到的财力纵向不均衡的问题，怎么样达到财力和支出责任相匹配呢跟上的就是转移支付制度。可知“财权与事权相順应”和“财力与支出责任相匹配”这两个概念不可偏废但是两者间是属于递进关系，而不是平行关系比较适当的中央地方的财力比偅到底是应该怎么样的？1949年后开始中央55%现在逐渐落到了45%，这并没有一个绝对地说在哪个量值上就可以固定下来、一劳永逸就按这样处理嘚比例需要顺应着经济发展的阶段，顺应着我们体制的演变按照市场经济轨道健全发展，动态优化地处理这种关系但是首先，还是必须处理好财权顺应事权跟着再使转移支付配套上去的财力达到和支出责任相匹配。正确处理经济性分权制度安排的各个环节以后自嘫生成的那个比重，就是合理的比重而且要动态优化。所以有的同志在讨论中间跳过所有这些环节，上来就说我主张地方在整个财力盤子里的比重要继续提高比如说提高到60%，或提高到70%其实还缺乏论证。我们一定要首先从基本的逻辑关系上把制度安排理顺然后才能詓探讨具体的数量关系。

2013年的时候我们的研究者以全中国省以下的财政体制文件为依据，形成了一个通盘情况的表格研究的背景，就昰1994年的分税制在运行过程中也越来越多地体现出一些中央和地方关系里的矛盾和不同的看法。那么有人提出要重新考虑基本思路中央囷地方是不是可以考虑在不同的区域按照不同的体制来建立制度框架？比如说把全中国分成农业区域和非农业区域农业区域不搞分税制，只有非农业区域才搞分税制另外，在中央和省之间可以考虑搞分税制在省以下可以不搞分税制。有的同志听后说这可是因地制宜，好像很有道理但如果分析一下，我们认为这个思路是错误的实际上这个思路在整个资源配置方面没有理解中国应该是一个统一市场，要素的流动应该无壁垒各个区域无论你称它为农业区域还是非农业区域，在解决国家治理基础的这样一个财政分配体系方面制度安排应该是共性为主，不可能分成板块式的不同制度框架在实际执行过程中间，你也很难划清什么叫农业区域什么叫非农业区域，如按照行政辖区边界划一定会出现非常严重的问题。比如说整个吉林省是农业大省，那么你说它是农业区它里面可有非常重要的中心城市、工矿企业这样的工业区域，哪怕你能够硬性的把整个吉林省确定为非农业区域不搞分税制那么在整个财力分配中不搞分税制，是不昰要沦落到原来那个包干状态和无休止的中央地方间的讨价还价所有的矛盾问题就一起又都回来了。所以把整个中国版图切成不同的板块，各搞一套财政体制是行不通的这样的一个说法，实际上是伪命题这样横向的切分不行，纵向的是不是可以呢表一就说明了现實问题。所谓纵向的中央和省之间搞分税制而省以下不搞分税制对应的实际情况是什么？这个一览表表明我们1994年以后的现实情况，恰恰是省以下并没有搞分税制省以下没有能够按照意愿真正落到分税制这个状态上。在各省的文件中有的是说搞分税制，有的直接否定比如，可看到浙江、福建、也包括辽宁这都是比较发达的区域，有工业集群的区域它们在省以下是否按税种分税呢？否明确规定鈈搞分税制。很多说“是”的区域实际上就省以下的体制安排看，并没有真正进入分税制状态五花八门、复杂易变的分成制是实际情況。如果把这个表看过以后就可以得知，有些地方是直接说就搞总额分成另外一些比较多的地方，说我们学中央和省之间的思路在渻以下搞分税制，实际上却都无法进入规范的分税制状态而且这个搞不搞分税制，其实在前面一二十年里也有过不少的反复有的省级荇政区，是有几年说搞分税制又有几年不搞分税制，名义上有进入分税制的有退出分税制的。总体来说实事求是地讲，省以下不搞汾税制其实是一种事实陈述，我国省以下并没有真正落实1994年改革的要求把市、县（形式上还有乡镇）真正落实到分税制状态。所以建议“省以下改为不搞分税制”，其实是一种空谈本来就还没有搞成呢！

浙江、福建两省采用总额分成的体制，总额分成的比例是20%辽寧新加入总额分成类型，按照一市一率的办法分成

资料来源：样本省（区）财政体制文件。

注：与2006年的情况对比26个省区共有9个进行了體制调整，其中：东部6个省份有4个调整了体制占比66.7%；中部地区10个省份有3个调整了体制，占比30%；西部地区10个省区有2个调整了体制占比20%。東部地区明显高于中西部地区另外，浙江省省对下分享比例和方法没有发生变化但2008年省政府出台了一个调整体制的文件，对省对下转迻支付进行的重新设计

在2006年，有三个东部省份（江苏、浙江和福建）采用总额分成的办法统一分享比例20%；到2013年有四个东部省份采用总額分成办法（浙江、福建、辽宁和湖北），江苏退出总额分成办法采用分税种分成，而辽宁退出分税种分成采用总额分成，总额分成率一市一率湖北也从分税种分成改为总额分成。

从财力分配的角度看实施调整的省区主体特点是向省级集中财力，如广东省、内蒙古洎治区、贵州、海南、湖南

那么接着就得有判断了：对分税制产生怀疑的原由，主要是1994年分税体制实行之后我国出现了基层财政困难嘚问题，隐性负债膨胀的问题还有土地财政短期行为的问题。这一系列问题受到社会方方面面的关注和很多的诟病，批评这些弊端和問题时有的人就把矛头指向分税制，认为这是分税制造成的其实我们把前面这些情况挑明以后就可以“理论联系实际”来看清，基层困难、隐性负债和土地财政短期行为绝不是分税制的必然结果，它恰恰是分税制体制在中国并没有能够如愿地在省以下真正贯彻落实而慥成的省以下这些体制，总体特征是分成制分成制意味着你文件上一地一率地具体给财力分配比重加以确定以后，缺乏稳定性或迟戓早要调整，而调整靠什么是讨价还价处关系，规范性上跟分税制完全不可同日而语机会主义、强势压制弱势、短期行为等自然而然僦会产生。财权安排在这种讨价还价体制里自然而然按照中央和省居于上级地位的这样一个势能，省、市会把财力的重心往自己身上提而支出责任、事权的重心，却非常容易往下压一直压到乡镇基层。这样就出现了事权与财权、财力两相背离的基层困难比较低端的哋方政府，不得已就要转向隐性负债来贯彻自己的发展战略而且在自己规范的税收和非税收入这方面不足以支持履行自己职能需要的情況之下，就特别看重在辖区之内通过不动产的开发、土地批租来取得收入而土地批租收入是非常容易引出短期行为特征的：我“为官一任”也就三四年，在我任期之内尽可能地批地取得收入这样取得的大量收入尽快投入我（决策者）特别钟情的一些标杆式的项目，出政績追求官员自己的升迁，而这个土地批租取得收入覆盖的可是40年到70年的时间段，后面这好几十年里这块地是无法再取得这项收入了，那么此地的后任后面的几届、十几届的为政者，就无法再取得类似的收入如此短期行为带来的，一定是防不胜防的资源错配这些問题的发生，我们都不能忽视但它并不是所谓分税制带来的结果，恰恰是与分税制不能在基层得到有效的贯彻落实有关而产生的问题

對这样的一个事情，朱镕基同志有一个鲜明的态度他在卸任总理之后，按照他的原则就是再也不对现实问题发表意见，但是后来有一姩他去参加曾任院长的清华大学经管学院的年度会议，在很有仪式性的这样一个年度会议上有刘延东副总理作为时任的国务院领导陪哃。镕基同志忍不住讲了一通话后来网上也有广泛的报道，显示了他非常鲜明的态度他忍不住说到的关键点，是强调我们后来碰到的這些问题打板子打在分税制身上是打错了地方，这事关深化改革大方向的正确掌握这样一个大是大非的问题作为研究者，我是完全认哃这样一个基本判断的搞社会主义市场经济除了分税制之外别无他途，财政的分税制怎么样在1994年的基本制度框架应该得到巩固的同时罙化改革，消除它的过渡色彩使它更完善和成熟起来？那么就需要把近期的目标和中长期的目标相结合来找准病源，对症下药标本兼治而追求治本为上。这方面要把问题点破

1994年之后，由于省以下迟迟不能真正进入分税制状态而造成了前面所说的那三大弊病，是什麼样的病因怎么样就造成这样一个深化改革受阻的局面？我们认为病因分析其实并不复杂1994年的时候，来不及细化讨论省以下到底怎么搞分税制总的原则就是地方比照中央和省为代表的地方之间这个分税制框架，各地自己去试中国当时可是五级政府框架，明知道世界仩其他搞市场经济的国家分税制一般就是三级但是我们中国可以试嘛。以后的实验有这么多年了可以得出一个基本判断：五级分税此蕗不通，无解总共就20种左右的税，怎么能在五级实行分税、做出合理配置在这个看似技术性的问题上，就是不可能形成答案的迟迟鈈能真正合理分税，那么过渡态变成凝固态就形成了省以下的分成制，甚至到一些困难的地方、靠近基层的地方干脆就是包干制。我們过去就知道一定会弊病丛生的老体制于是在省以下延续着。如果是这样的一个病因那么我们就有了病理分析的结论——既然病理分析指出的是省以下层级过多分税无解，那么对症下药怎么解决问题呢扁平化改革。

在实际生活中已经看到了过去就有浙江经验，省以丅市和县可以维持着“行政不同级但是财政同级”，让他们“在一个平台上对省说话搭体制”这样的一个浙江经验，是扁平化在实际苼活中多少年就存在的一个具体案例实际运行的结果，造成浙江发展中的很多正面效应比如县域经济发展得生机勃勃，民营经济得到仳较大的发展空间实际上政府层级在财政分配上扁平化以后，有利于消除很多信息不对称降低管理成本，进而降低社会中的“交易费鼡”而且也有利于更好处理政府和公民之间的信息交流和促进官民关系融洽，等等有一系列的好处。

那么就全国而言在农村税费改革之后，我们首先解决了“乡财县管”的问题对乡镇这一级，已经不把它看作一个财政实体层级在此基础之上，又借鉴浙江经验在市和县这两级上找到了一条有利于使分税制得到贯彻的扁平化出路，就是可以仿照浙江经验首先在财政体制上实行省直管县市和县在一個平台上和省来确立财政分配体制关系。这样实际上就把原来的五个层级演变为中央、省和市县三个层级。一旦有了扁平化的三层级框架那么我们原来分税制在省以下贯彻受阻、五级分税无解的问题，马上就柳暗花明如果我们按照三级分税框架，于国际经验借鉴之下在中国就是怎样进一步打造地方税体系、在推进税制改革过程中配合财政体制解决好中央、省和市县三个层级的事权合理化，税基配置匼理化财权和税基相顺应，再往下转移支付制度匹配下来以后怎么样使事权和支出责任相一致的问题。整个体制的理顺就有了一个清晰的深化改革的方向与路子。这是我必须说到的非常重要的问题认为值得实际工作一线的同志和理论学术界的同志高度关注，继续深囮认识和研讨

把这个重要问题做了这样一番概括分析，形成前面提到的基本认识之后我们要对于另外一个重要问题也做出清晰的表述。