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江苏省经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考
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　　2010年，江苏省选择20个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，努力构建城乡发展一体化的体制机制。
　　一、适应经济社会发展需要构建新型基层政府&
　　经济发达镇通常是指具有一定的人口、工业和商业集聚规模，经济实力较强、社会化水平较高、能引领和带动县域发展的建制镇。经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。江苏省在城市化进程中，涌现出一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口数量较多的经济发达镇。2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。这些经济发达镇正成为江苏省经济未来发展的重要引擎，成为加快城乡一体化进程的战略节点和优化城市化布局的重要载体。&
　　经济发达镇行政管理体制改革，是适应经济发达镇经济社会发展需要，对管理体制进行调整改革，着力打造既不同于县、也不同于传统农业乡镇的新型基层政府，为协调推进工业化、城镇化和农业现代化进程创造有利条件。在改革试点中，主要从以下五个层面着力探索构建新型基层政府：&
　　（一）城市导向型政府。经济发达镇的经济实力强，居民收入较高，基础设施较完善，聚居了较多人口，集聚了部分特色产业，形成了相对优势。江苏省城市化率约为60.6%，排名前100位的镇城市化率达到56.5%，部分经济发达镇甚至已达到较高的城市化水平，具备了中小城市的规模，客观要求镇政府按照城市的规划、建设和发展模式管理经济发达镇。经济发达镇的政府应是城市导向型政府，即具备城市管理的职能，以管理城市事务的标准来管理经济发达镇。为保障和强化经济发达镇的城市管理职能，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，先期下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，以培育具有典型示范作用、具备中小城市规模的现代新型城镇。&
　　（二）统筹城乡型政府。经济发达镇是联系城乡、工农的重要桥梁，承担着统筹城乡发展和新农村建设的重大责任，在带动区域经济增长、吸纳农村富余劳动力就业、提高农村公共服务水平等方面发挥着重要作用。传统的乡镇，公共产品短缺，公共服务水平不高，城乡差距较大。经济发达镇行政管理体制改革，要加快小城镇发展，使农村富余劳动力就近实现就业，使更多的农民就地转为城镇居民，促进现代农业发展，增加农民收入。通过城镇经济实力提升，以工促农、以城带乡，将城镇的基本公共服务覆盖到农村，增强对农村的辐射作用，促使传统农业发展为现代农业，将传统农村发展为新型村庄，把农民转变为市民，从根本上破除城乡二元结构。尽管经济发达镇的经济实力、基础设施等方面已远超出一般乡镇的水平，但经济发达镇政府管理和服务的对象仍然有城有乡，这一特点决定了必须两方兼顾、协调发展、共同推进，建设统筹城乡型政府。江苏省对经济发达镇政府的组织架构进行了全新设计，优化基层政府职责配置，注重加强镇级政府社会管理和公共服务职能，并在财政、规划、户籍、金融、土地等方面给予政策支持，让发达镇广大群众都能享有均等化的基本公共产品和公共服务，促进城乡经济社会协调发展，推动城乡一体化进程。&
　　（三）法治政府。随着经济发达镇经济实力、生活水平和人口素质的提升，公众的民主法治和权利意识逐步提高，对基层政府依法行政提出了更高要求，传统的乡镇管理模式已不适应这种要求。尤其在企业集聚、人口众多的经济发达镇，公众日益要求保障公民、法人和其他组织的合法权益，严格按照法定权限和程序行使权利，履行职责。江苏省在改革中，法制部门从梳理下放权限起就参与其中，对权限的下放方式、主体资格等进行了确认。在试点镇组建综合执法局，代表镇政府统一行使除限制人身自由以外的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，避免交叉执法、重复执法。同时，用制度规范执法程序和具体执法行为，审核政务公开，增强执法透明度，保证权力在阳光下运行。在梳理相关执法职权和依据、加强行政执法队伍建设、规范综合执法行为、推进综合执法制度建设等方面，加大行政监督，强化行政问责，把依法行政贯穿于改革试点的全过程。&
　　（四）服务政府。由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇在基础设施建设的规模、类型、水平远高于周边农村地区，与此相适应，镇域内对公共服务的需求也在不断提升。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口，形成了一个人口相对密集的区域，区域内群众、企业和其他组织对公共产品和公共服务有大量需求，这促使经济发达镇政府必须转变传统管理理念和执政方式，树立服务理念，完善服务手段，增强服务功能，提高服务能力，强化服务政府定位，提供丰富的公共产品和公共服务。在改革试点中，江苏省重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务机构，成立便民服务中心，下放、委托给试点镇的行政许可、行政审批和公共服务事项，原则上进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”。&
　　（五）执行力强的政府。乡镇是我国最基层的政权组织，直接面对百姓，解决百姓生产、生活中的实际问题，这决定了其工作特点是强调即时回应性，许多突发的或应急性的工作，需要乡镇政府快速、直接办理，迅速解决。经济发达镇经济发展迅速、社会变迁快速，需要政府不断提升执行力。江苏省通过各项措施，探索建立机构综合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构，保障基层政府的执行力。通过依法赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，完善基层政府的职能，增强其管理和服务能力；通过整合设置行政、事业机构，理顺条块关系，增强基层政府的合力；通过重点强化面向基层和群众的“窗口”机构建设，减少中间层次和办事流程，提高政府行政效率。&
　　二、创新体制机制积极推进经济发达镇改革试点&
　　（一）在权力资源配置上，以放权扩权为重点，增强基层政府能力。明确在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业8个方面赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。在内容上，突出重点，先期着重下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限；在程序上，县镇协商一致，以政府文件形式明确县级部门下放的具体管理权限；在步骤上，先易后难，按照试点镇承接能力逐步下放。通过放权，增强基层政府的办事能力，解决“车大马小”、“责大权小”等权责不符的现实问题。&
　　（二）在权力下放方式上，灵活运用政策法规，创新放权形式。根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，经济发达镇行政管理体制改革试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。“对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理职权，由县（市）政府组织清理确认后向社会发布权力目录；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理权，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县（市）政府采用交办的方式直接交给镇政府行使，并向社会公布”。这种形式为改革试点提供了便利与灵活性，既满足了实际需求，又规避了法律风险。&
　　（三）在基层政府组织架构设计上，遵循强化管理、改善服务、统一执法的思路，将管理与服务重点向“窗口”部门倾斜，形成“前台+后台”的运行模式。“前台”指设立便民服务中心和综合执法局；“后台”是经过整合设置的镇政府其他职能机构，主要履行机关业务的政策指导、规划、监督等职能。综合执法局和便民服务中心是改革试点中新组建的机构，它们既是承接县级职能部门下放权限的主要载体，也是为基层群众办实事的重要“窗口”。“前台+后台”的运行模式既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿了“将方便留给公众，将复杂内部消化”的现代执政观念。&
　　（四）在机构编制管理上，创新管理方式，整合行政资源。在机构设置上，先搭框架后完善，鼓励各地结合实际，统筹党委、人大、政府和群团组织，按照建立职能有机统一的大部门制要求，整合行政资源，综合设置机构。对乡镇的各种行政资源，借鉴“一门多牌、一室多能”的做法，打造执法、服务等综合平台，切实增强试点镇管理和服务能力。在编制管理上，把有限的机构编制资源向服务群众方向、向“窗口”部门倾斜。&
　　（五）在改革的谋划设计上，尊重基层首创精神，鼓励出特色。经济发达镇行政管理体制改革没有现成经验。江苏省支持基层大胆探索，尊重基层首创精神，对一些地方的成功经验加以提炼、推广。比如，允许试点镇结合实际设立具有地方特色的职能机构，支持试点镇探索雇员聘用、政府购买服务等方式，支持部分镇试行与开发区“区镇合一”的管理体制，支持试点镇开展新型社区建设和网格化管理，使社区居民在家门口就能享受到方便快捷的医疗卫生、社会救助等公共服务等。&
　　三、深化改革试点努力探索城镇化科学发展的体制机制&
　　党的十八大报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，要“加快完善城乡发展一体化体制机制”。经过改革试点，江苏省在破解经济发达镇面临的体制机制障碍方面进行了一些探索。今后，将总结经验，完善制度，优化机制，深化改革。&
　　（一）完善制度建设，逐步将先行试点经验系统化、规范化。一是形成有关权力下放与承接的制度措施，明确在哪些领域、下放哪些经济社会管理权力、分几个步骤进行等；二是形成经济发达镇综合执法局和便民服务中心规范化建设的意见，明确基础设施、执法程序、服务规范、内部管理、监督问责等具体标准；三是形成创新机构编制管理的意见，总结经济发达镇试行行政、事业机构整合设置、职能有机统一、人员编制分类管理等做法，指导今后的工作；四是进行深入研究，争取在加强基层社会管理、提供均等化的基本公共服务等方面形成规范化的制度办法。通过制度建设，为深化改革试点、协调推进城镇化做准备。&
　　（二）优化运行机制，逐步完善经济发达镇“前台+后台”的运行机制。一方面加强试点镇职能机构与县级职能部门、试点镇职能机构之间的沟通协调，另一方面加强面向基层群众、企业和其他组织的“前台”建设，落实管理责任，强化业务指导，使“前台”与“后台”有序对接、顺畅运转，构建一套适应经济发达镇发展需要的、符合城镇化方向的新型基层政府运行机制。&
　　（三）建立考评体系和激励机制，适时跟进制度化的配套措施。下一步，要建立科学合理、定性与定量相结合的改革试点工作考核评估体系。除GDP和财政指标外，市容市貌、教育医疗、社会秩序、公众满意度等都要纳入考核范围。同时，将考核评估和奖惩激励结合起来，对通过评估验收的试点镇，给予适当奖励，调动改革积极性。&
　　（四）加强干部人才队伍建设。下一步将加大基层干部的培训力度，优化干部队伍结构，鼓励县镇干部轮岗交流，通过部门调配、挂职锻炼、竞聘上岗、对外招考等多种渠道充实各类人才，积极创造吸引人才进驻、创业、发展的良好环境，为改革试点提供支持。（作者系江苏省编办主任）经济发达镇：向行政体制改革要内生动力
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17:05来源：中国经济时报作者：罗赟鹏
本报记者罗赟鹏
为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障，近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》(下称《意见》)。《意见》指出，要以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用。
接受中国经济时报记者采访的相关专家表示，此次《意见》提出的改革举措都是关键性内容，必将进一步推动经济发达镇的行政体制改革。
发挥自身优势挖掘经济发展潜力
为探索和创新新型城镇化行政管理体制，自2010年以来，按照中央统一部署，在我国的一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点。那么，这些经济发达镇行政区域分布有哪些特点，自身具有哪些发展优势？
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室副处长、研究员包雅钧在接受中国经济时报记者采访时表示，2010年中央编办、中农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在13个省份中选择25个经济发达镇进行试点。地域上涵盖了东、中、西部省份。这些经济发达镇往往集聚人口较多，第二、三产业发达，经济实力比较强。
近年来，我国在推进城镇经济建设和发展特色化城镇方面取得了一定成绩，但是在经济发达的城镇仍存着一些行政管理体制不适应等问题。
包雅钧表示，我国推动经济发达城镇的发展，普遍存在“小马拉大车”问题。经济发达镇不仅是一个县级区域内在新时期的经济增长点，也是加快城乡发展一体化进程的战略节点，还是推进城镇化的重要载体。其经济发展潜力不仅在于产业方面，还在于城镇化拉动经济发展，以及民生需求如教育、卫生等公共服务的推动。
“经济发达城镇很大的一个特点就是经济体量大，一些经济发达镇很可能要比北方的县或者是地级市还发达。”中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙也对中国经济时报记者表示，这些经济发达城镇一般有比较好的产业链、比较特别的产品，或者悠久的文化和历史传统。目前来说，很多地方已经开始试点，或者是加速推进。此次《意见》其实是对地方推进经济发达镇发展的进一步肯定。从这个意义上来讲，在后续工作中可能予以这些城镇行政管理体制更为宽泛的管理权限，或者在省直管县以后，很多城市会直管镇。
总结试点经验 促进行政管理体制改革
包雅钧表示对于经济发达镇行政管理体制改革取得的成效主要有如下几个方面。
一是权力下放，重构基层政府的功能。例如，昆山市和张浦镇根据“能放则放、应放尽放”的原则，赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限。同时，还按照事权与财力相匹配的原则，扩大张浦镇财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，以2011年为基数，2012年的增收分成中县级留成部分全额返还，以后每年递减10%。
二是结构整合，创设全新的基层政府架构。根据精简统一效能原则和乡镇政权的实际运行情况，很多经济发达的城镇打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有的行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的原则设计新型基层政府架构，精简了政府机构。
三是资源重组，优化编制和人力资源配置。
四是公共服务上的流程再造，根据镇的实际，探索决策权、执行权、监督权既相互独立又相互促进、既相互制约又相互补充的“前台”+“后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对社会服务，“后台”则是经过整合设置后的镇政府相关职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。
对探索创新的借鉴和启示，包雅钧表示，主要在于三个方面：一是要创新放权方式。现行法律法规的授权多止于县级政府及其部门，如何向乡镇放权以完善其作为一级政府的基本功能，是这次改革试点必须突破的瓶颈，要探索好法律认可的授权路径，就需通过必要程序明确规定镇政府是综合行政执法主体和行政许可的主体。二是要在基层真正实行综合执法。综合执法是国家倡导的大方向，在镇更应如此，这里事务通常不太复杂，但以往常见的是多头执法、重复执法，导致效率低下。因此要以镇政府享有执法主体资质为前提，真正实行综合执法。三是要理顺权力运行关系，提高公共服务效率。在一般的窗口服务上，如果权力运行流程不顺，不仅导致低效还会滋生腐败。
推进行政管理改革还应谨慎有序
为进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，此次《意见》提出了一些改革任务，如扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构等，这些改革将会对经济发达镇行政管理体制有什么样的影响？此外，在改革中我们还应注意哪些可能存在的问题？
毛寿龙表示，这些行政管理改革措施，实际上是在现有的行政管理体制下进行的调节，让一些镇获得一些更高的行政管理权力。让这些经济发达城镇，能够有更好的行政管理环境，为当地经济发展服务。
包雅钧表示，这些要求的改革举措都是关键性内容，必将进一步推动经济发达镇的行政体制改革。但是作为我国政府系统的末梢，其实也与整个体制紧密相关。比如在镇层面的有关职能机构如何与上级对口衔接，其背后也有部门利益，也考验着镇领导的能力水平。另外，他还表示，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出要给镇区人口10万以上的特大镇部分县级行政管理权限，还提出了镇改市的方案，这个方向也是对的。但这也导致另一个问题，就是整个国家行政体系既要保持稳定也要灵活变革。如果增设副县级市，市下可能还要设乡镇，这就涉及整个地方政府组织法规的修订；再则就是这些地方往往外来人口较多，普遍存在落户难问题，在户籍不落地的情况下，有关公共服务的经费负担也成为一个问题。综合来看，它是涉及整个国家层面的城乡协调发展的深层次问题，需要谨慎有序地推进其改革。
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本周热销基金唐山经济发达镇行政管理体制改革试点工作扎实推进＿综合新闻＿唐山环渤海新闻网
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唐山经济发达镇行政管理体制改革试点工作扎实推进
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我市经济发达镇行政管理体制改革试点工作扎实推进
　　环渤海新闻网消息 (汪旗)作为省委、省政府确定的经济发达镇行政管理体制改革的试点镇&我市玉田县鸦鸿桥镇和迁西县三屯营镇，近期改革试点工作已进入到实质性操作阶段。市编办经与两县编委共同研究拟订了两个镇行政事业管理体制改革试点工作方案，在上级规定的机构限额内，根据各镇的发展实际和产业特点，为两个试点镇各设置了7个党政机构，5个事业单位。此举标志着我市经济发达镇行政管理体制改革试点进入到了实质性操作阶段，必将促进经济发达镇经济社会的发展，更好地服务民生。
　　经济发达镇试点改革方案在落实上级改革政策的基础上，根据发达镇的特点，因地制宜，着力体现地方特色和改革创新精神。一是鸦鸿桥镇突出市场物流管理的特点。实行了镇与市场合一的管理体制，在鸦鸿桥镇党委和政府分别加挂&鸦鸿桥市场党工委、管委会&的牌子，突出对鸦鸿桥镇市场的行政执法和管理的特点。在内设机构中设置了&市场管委会办公室&，加强对市场的物流建设和规划管理，以及市场投资项目、招商引资和安全生产等职能。二是三屯营镇以矿山企业发达著称，着重加强辖区的安全生产监管和社会治安的整治等职能，设置了&安全生产办公室(挂打非治违办公室牌子)&。三是在综合执法上进行了探索和改革。根据不同特色，采取了不同模式进行探索和试点。三屯营镇由县住建局派驻城管中队负责试点镇的城市管理综合执法；鸦鸿桥镇则按照属地管理的原则，设置了城镇综合管理执法队，由县直有关部门下放和授权行使城市和市场监管相关职责。两种形式进行试点，有利于总结经验，互相借鉴，为以后更大范围的试点改革提供积累。
唐山劳动日报
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