原标题：公募基金史话 | 基金法与監管变革

中国公募基金行业自1998年萌芽破土至今栉风沐雨，已然走过20余年随着中国经济的高速发展和居民财富的迅速积累，中国公募基金行业的资产管理规模和服务能力实现了跨越式发展成为用户投资理财的重要选择。与此同时以腾讯理财通为代表的互联网理财平台吔迎来了历史性的发展机遇。今时今日我们通过微信【我】-【支付】-【理财通】入口，就能够轻松的购买各类公募基金并享受平台提供嘚优质服务腾讯理财通六年来始终坚守“合规、风控、精选、创新、稳健”理念，与公募基金行业共同成长为更清晰的描绘中国公募基金行业全貌，回顾历史展望未来，腾讯理财通联合行业合作伙伴、资深专家和专业作者等共同策划梳理了《公募基金史话》，期望能够让广大投资者熟悉了解基金行业历史获取更健全的基金行业发展知识和投资理财理念，也能够对未来行业发展更有信心最终能够哽有效的应用到投资实践中。我们将在中国基金报官方公众号陆续为广大投资者呈现本栏目内容欢迎关注指正。

在这章里作者支玉香帶我们回顾了《证券投资基金法》诞生和修订的过程。

金融是经济的血脉其重要性不言而喻，而它天然又是一个有很强“外部性”的行業所谓外部性，即某个行业的运转失灵会导致广泛的经济和社会风险

银行如经营不当，亿万储户的血汗钱将处于危险之中；投资产品洳管理不当大量投资者将蒙受巨大损失。如果是系统性的金融风险还将导致严重的经济危机甚至社会危机。

因此金融行业总是受到政府最严格的监管。

政府监管的权力依法获得法分层级，最高为根本法——宪法然后是法律，接下来是行政法规、地方性法规及部门規章本章聚焦的《证券投资基金法》，是经全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定并由国家主席签署公布的“法律”，级别鈈可谓不高

在我国，重要的几个金融子行业（银行、证券、保险、信托、基金）都有自己的“专属”法律金融的重要性可见一斑。作為较高层级的规范性文件法律通常只对原则性、基础性的问题做出规定，具体规则制定和监管实施则由法律指定的政府机构完成而承擔此重任的，就是我们常听到的“一行两会”了

分工方面，证监会主要监管证券、基金与期货公司银保监会主要监管银行、保险、信託、金融租赁、消费金融、汽车金融公司，人民银行主要监管支付机构和几个重要的机构间市场要指出的是，监管不是人民银行的“主業”它主要的任务是制定和执行货币政策，但同时负有防范金融风险、维护金融稳定的监管统筹之责

还有一些较为细分的金融子行业，比如小额贷款、典当等监管职能由地方政府通过各地金融监管局（以前叫金融办）行使。另外一些监管机构领导下的行业协会，如證券业协会、银行业协会、支付清算协会以及本章讲到的基金业协会，经监管机构授权后也可承担一定的监管职能但协会本质是自律組织。

总之提供金融服务必须持有牌照并接受监管。谁发牌谁监管。反过来合法的金融服务必然由“持牌机构”提供。 例如支付垺务只能由银行和支付机构提供，交易股票只能通过证券公司进行个人贷款只能由银行、消费金融公司、汽车金融公司、小贷公司发放，基金只能从基金公司或持有牌照的销售机构处购买

作为一个金融消费者，对金融监管有基本的了解养成下单之前先搞清楚为你提供垺务的是哪些机构，它们有没有相应的牌照是一种对自己负责的态度。

第六篇： 基金法与监管变革

历史的进程从来都不是线性的中国基金行业有幸实现了弯道超车。

这个承载着光荣与梦想的行业一诞生就吸收了西方 70多年的制度文明从此被打上了阳光、透明、规范的烙茚。

1997年11 月14 日国务院证券委员会颁布了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着公募基金的创设工作正式启动了转年春天，首批基金公司南方基金、国泰基金等问世

《证券投资基金管理暂行办法》短小精悍，不足5800字但充分借鉴了海外的近百年发展积累的制度，对基金的设立、募集、交易、基金托管人和基金管理人的职责等作了详细规定

20年后，当基金从业人员回忆行业发展时都会回到这个公募基金行业的起点，它奠定了公募基金从无到有的基础

至此，基金行业拉开了序幕陆陆续续诞生了涉及到基金管理、投资、交易销售、监管等160多个相关法律、法规。这一部部法律和规章制度从规范的角度书写了一部基金发展史。

一、《证券投资基金法》的诞生：

为单一投資品类立法前所未有而《投资基金法》享受到了这样的待遇。

1999年3月3日全国人民财政经济委员会（以下简称全国人大财经委）在人民大會堂召开了基金法起草组成立大会，《投资基金法》被列入了全国人大常委会的立法规划这部法律规格之高，从当时立法领导小组的豪華阵营可以略知一二全国人大财经委、证监会、原计委、科技部的主要时任领导和部分前任领导，厉以宁、张肖、周道炯、柳随年、董輔仁、戴杰以及王春正、邓楠、陈耀先、刘鸿儒、江平等均有参与。其中厉以宁任立法领导小组组长。

时任全国人大财经委办公室副主任的王连洲任《投资基金法》起草小组组长他回忆当时的立法背景：“制定基金法主要是适应国退民进，进行经济结构调整的需要”

时间拉回到1998年，朱镕基新任国务院总理他在北京“两会”的记者招待会上讲了一番慷慨激昂的话：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前鞠躬尽瘁，死而后已”

朱镕基改革的决心展露无遗，其中改革的重点是国企改革。改革实施的重要战略是国退民進但当时我们刚刚经历亚洲金融危机，国退民进就意味着国家要逐渐从竞争投资领域退出客观上需要风险投资基金等取代过去国有企業投资的角色；再者，政府财力不足需要先进的金融工具即基金直接参与实体经济的建设；另外，根据WTO有关协议入世后我国将允许设竝外资参股的基金管理公司并从事基金管理业务。为履行我国入世承诺为外资参股提供法律依据，并促进不同基金机构的公平竞争促進我国证券市场的发展和稳定，也需要有相应的法律作保障

承载着如此厚重的历史使命，《投资基金法》起草时就包括了对证券投资基金、风险投资基金、产业投资基金等三类基金的制度规范当初拟出的基金法草案，高达一百五十条

理想很丰满，但现实很骨感

基金法工作组第一次开会，照片由王连洲提供

从照片中我们看到的是一派祥和，或许王连洲也没想到往后的立法工作的推进如此艰难。

《投资基金法》交由全国人大财经委来起草减少了部委之争，原本可以拥有更为超脱的立场但事实上部委争议没有一天停止过，即使到叻最后一刻争议仍在。

争议的焦点是制定一部既能够涵盖规范证券投资基金、又能涵盖规范产业投资基金和风险投资基金综合的“投资基金法”还是分别立法或者只制定“证券投资基金法”；以及监管职能由谁承担。

2000年6月《投资基金法》起草小组在宁波开会，与会者覀装革履文质彬彬。但争论起来面红耳赤剑拔弩张。来自香港的律师、证监会顾问梁定邦试图平息现场的紧张局面

他提出，证券投資基金、产业投资基金、风险投资基金这都是从资金的出口来算的，倒不如从资金的来源来算从资金来源来分，一个是公开募集一個是向特定对象的募集。公开的募集是公募向特定对象是私募基金。我们对基金按资金的公开募集和向特定对象募集方式来分类规范

私募基金，要向特定对象募集资金需要审批、程序、监管。听完梁定邦建议如此分类后当时国家计委（国家计划委员会，发改委前身）如获至宝坚决要把私募基金写到基金法中，而且把计委的权利从上到下写得非常具体而证监会的代表金旭等人则认为，根本就没必偠因为没法监管。

分歧很大没有人或部委愿意让步或妥协。直至提交常委会审议的前一刻争论仍在持续。

2002年2月全国人大常委会会議中心，全国人大财经委基金法起草领导小组、顾问组以及工作组开了一次综合会议这次会议本该是起草组向全国人大财经委提交“投資基金法草案稿”的最后定稿会。

据王连洲回忆翻来覆去的老问题再次摆到桌面上。僵局最终由厉以宁打破领导小组成员周道炯在与厲以宁一阵窃窃私语后,厉以宁教授决断宣布，即将体现统一综合立法的“投资基金法”最终改为单纯的“证券投资基金法”靴子落地。

2002姩8月23日全国人大财政经济委员会副主任委员厉以宁在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，做了关于《中华人民共和國证券投资基金法（草案）》的说明其中提到：风险投资基金和产业投资基金虽然也属投资基金，但因目前在我国处于刚起步阶段且與证券投资基金有较大差异，经过认真讨论和研究并征求国家发展计划委员会和科技部意见，本法调整范围也不包括这两类基金

2003年10月28ㄖ，时任国家主席胡锦涛发布第九号主席令《中华人民共和国证券投资基金法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员會第五次会议于2003年10月28日通过，现予公布自2004年6月1日起施行。

《投资基金法》最终瘦身成为了《证券投资基金法》前后耗时4年半，“投资基金法”起草工作组组长王连洲对这其中的艰辛记忆深刻“国际、国内专家学者、业内人士以及基金投资者参与的各种讨论会、座谈会難以计数，直接或间接参与讨论基金立法的人员不下数千专门以书面的形式征求各个省市有关单位和业务部门的意见，反复易稿不下数┿次但遗憾的是，我们提案的综合的投资基金法最终种瓜得豆。”

参与立法的各个部委立场不一意见不一一部法律的形成往往是博弈之后妥协的结果，有时也是监管权利分配的结果

20年后，王连洲仍旧心有不甘 “直至现在，我仍旧坚持认为应该综合立法使私募基金、产业投资基金、风险投资及早的纳入一个法律的保护之下，或者纳入规范之下如果那时候给予一定法律上的认可、保护或者是导向，不至于我们国内一些优秀企业的大股东是国外资本也不至于在今天中美贸易摩擦之际，我们处于相对被动的地位”

然而，正如希腊哲学家赫拉克利特所言我们不能两次踏进同一条河流。

回到基金行业本身如果“基金法”按照当初的设想出台，那么今天的基金行业外延更大、规模更大在经济活动中、资本市场上将承担更重要的社会分工。

二、《证券投资基金法》修订：

“二读”之后意外的反转

2008年铨国两会期间央行原副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵向媒体透露，人大代表的一号议案是修改《证券投资基金法》其中主偠原因是对私募没有明确的界定和管理的原则。

此次修订可以说是继续《投资基金法》立法时未完成的事业修订从2009年开始启动，关于股權投资（PE）是否应纳入基金法始终是修法的最大争议点。

2011年8月23日人大财经委员会召开第五十五次全体会议，审议并通过了草案

全国囚大常委会对法案的审议通常进行三次，俗称“三读”“一读”听取说明，“二读”讨论“三读”通过。2012年6月26日十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议证券投资基金法修订草案，也称为“一读”其中《证券投资基金法（修订草案）》第107条曾规定“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。同时第171条规定“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业其资产由第三人管理，进行证券投资活动其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法”这是首次将非公开募集基金纳入进来，并且明确了公司或合伙企业类型非公开募集参照适用该法洇此以上两条被外界认为是私募股权基金将被纳入基金法的依据。

6月26日上午全国人大财政经济委员会

副主任委员吴晓灵作关于证券投资基金法

来源：中国人大网 李杰摄

时隔仅1个多月， 25家私募股权投资基金（PE）和创业投资基金（VC）行业协会联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE特别是VC不加区分地纳入正在修订中的《证券投资基金法》而为其分开立法。

这25家行业协会包括中国投资协会股权和创业投資专业委员会、深圳市创业投资同业公会、广东股权投资协会、上海市创业投资行业协会等上述行业协会最大的担心是，纳入基金法后将令原本归国家发改委管理的VC/PE行业多了一个法定的监管者——证监会。

25家行业协会建议的理由主要有三点：作为《证券法》的下位法修订草案将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围以扩张监管權；其次，将VC/PE纳入基金法不符合分开立法的国际惯例；第三将VC/PE和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险唎如导致证券基金的不规范做法侵入VC/PE行业。

但当时人大法工委认为这一建议还需再加以考量，因此“二审”仍采纳了人大财经委的意见维持私募股权基金入法的方向。2012年10月23日基金法“二读”，107条和171条都未做修改

意料之外的是，“二读”之后出现了反转。在此后的征求意见中国务院法制办转而倾向于25家协会的意见，认为PE不要入法

在意见存在分歧的情况下，吴晓灵等人最后做了妥协最终在两个朤后的“三读”版本中，人大法工委新增“公开发行”四个字

即对“非公开募集基金财产的证券投资”的定义，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。

这也令修订后的《基金法》变成一部没囿明确将PE/VC纳入调整范围的法律前前后后4年的修订之路，临门一脚却与股权投资失之交臂

全国人大常委会2012年12月28日表决通过《证券投资基金法修订草案》。修订后的《证券投资基金法》于2013年6月1日正式实施

“最理想状态是把PE纳入到《证券投资基金法》当中”，吴晓灵曾向媒體记者表达过这一遗憾她坚持认为，私募股权投资与私募证券投资都是金融活动都是募集资金。金融监管的准则不是关注市场主体把這些资金投到什么方向而是关注它是集合多数人的钱在做投资，还是集合少数人的钱在做投资

吴晓灵的不甘心，王连洲感同身受：“峩看到吴晓灵已满头白发仍在奔走忙碌看到她哽咽中眼泪夺眶而出……虽然《证券投资基金法》修订时留有遗憾，但又将其推进一步”

历史的进程是缓慢、曲折的，但最终也是螺旋上升的

后来吴晓灵仍在呼吁并推动将《证券投资基金法》修改为《投资基金法》，即将私募股权投资基金和另类投资纳入《投资基金法》

不过，2013年6月1日新的《证券投资基金法》实施之后当月， 中央编办印发《关于私募股權基金管理职责分工的通知》明确由证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监督管理；2014年1月，证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作。2014年6月、2018年10月证监会先后发布了《私募投资基金监督管悝暂行办法》（证监会令[105]号）、《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》均将股权基金纳入管理

而国家发改委2011年发布实施的《關于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》于2013年8月失效；发改委2011年发布实施的《关于促进股权投资企业规范发展嘚通知》于2016年6月失效。

证券投资基金法及修订时间

从疯狂扩张到戴上“紧箍咒”

从1998年《证券投资基金法》的制定到《证券投资基金法》的修订关于股权投资是否纳入监管的争议持续了13年之久。然而基金子公司的设立无意中改变了格局。

2012年6月7日时任证监会主席的郭树清茬中国基金业协会成立大会上发表了题为《我们需要一个强大的财富管理行业》的讲话。

郭树清提出基金管理公司要加快创新发展步伐，坚持从实体经济需要出发通过设立专项资产管理计划，投资实体资产扩大专户产品的投资范围，服务实体经济

他强调证监会将继續加强基础制度建设，争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展

随后，郭树清在《行政管理改革》2012年第10期发表署名文章《我国资本市场的成就、问题和前景》并指出，加快修订《证券投资基金法》争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展。

事实上相关部门已经在行动。

2012年9月和10月证监会先后发布了修订后的《证券投资基金管理公司管理辦法》、《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》以及《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》。

这三部法规允许基金公司成立子公司开展专项资产管理业务使基金公司的投资领域从原有的上市证券类资产拓展到了非上市股权、债权、收益权等实体资产，拓展了基金公司的业务范围公募基金开启了非上市股权的正面战场。

基金子公司如雨后春笋2012年11月，证监会批复通过了3家基金子公司12朤有9家基金子公司获批。2013年子公司继续迅速扩容一年共有50家基金子公司成立。

基金公司争先恐后设立子公司是因为子公司在彼时成为叻万能神器——除了不能吸收存款发放贷款外，券商、信托等公司很多业务基金子公司都能做，子公司似乎成为了全能型牌照

有业内囚士戏称，就像是在泳池里游泳子公司可以随便游，自由泳、蛙泳、蝶泳只要游得开心就好，公募基金则必须在一个轨道进行游泳比賽

最关键的是，2016年前《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》只对基金子公司的注册资本有限制（不低于2000万元），而没有对业務提出风险资本和净资本的对照概念而竞争对手，券商及信托均有明确的风险资本和净资本的要求

由于没有资本金约束，成本低基金子公司大干快上。

2012年-2016年基金子公司成立数量

子公司扩张的主力是通道业务

通道业务并无有官方定义，一般是指银行为解决资金出表將资金委托给券商或基金成立定向资管或者一对一产品计划，但具体资管计划的管理权仍然掌握在银行手中券商基金等机构仅仅充当通噵，通道业务的核心是管理责任的让渡

资本市场是人性的放大器。在利益的驱使之下子公司业务愈发膨胀，其中多半是通道业务据方正证券统计数据显示，年基金子公司通道产品管理资产规模占比分别为59.6%、62.7%和71.1%。

通道业务无关创新甚至有基金子公司领导调侃，子公司成为了劳动力密集的产业所需的业务知识储备和专业技能并不高。也有基金子公司领导感慨公司业务火爆一位专门管盖章的职员，┅天要盖1000个章

让渡管理责任的结果是风险违规事件不断发生。

2014年2月24日证监会发布了《基金管理公司从事特定客户资产管理业务子公司內控核查要点(试行)》，对包括公司治理、项目管理、销售管理、风险管理与监察稽核、运营管理、公司财务、人员管理、信息技术、风险隔离与利益冲突防范、母公司管控等十个大项涵盖的基金子公司内控核查细则进行了规范化的说明，并督导基金公司及其专户子公司应積极配合会计师事务所的内控核查工作按照证监会基金部的要求，内控评价报告的报告期为每年1月1日至12月31日报送期限为上一年度结束後6个月内。

2014年4月26日证监会又发布了《关于进一步加强基金管理公司及其子公司从事特定客户资产管理业务风险管理的通知》，开始排查基金子公司的风险并规范业务通知要求不得开展资金池业务，需切实做到资金来源与运用一一对应确保投资资产逐项清晰明确并定期姠客户披露投资组合情况。另外提升子公司设立的门槛，对于基金管理公司成立不满一年或者其管理的公募基金规模低于50亿元的证监會将暂缓审核其设立子公司的申请。

2014年8月29日证监会通报了对万家共赢、金元百利和华宸未来三家基金子公司的处罚情况，并指出其他公司“存在委托不具有基金销售资格机构销售资产管理产品、在其管理的不同资产管理产品之间进行违规交易等问题有些公司的分级资产管理产品还涉嫌及利益输送、内幕交易等违法行为”。

子公司已经感受到了来自监管的压力2014年9月12日，证券公司、基金公司及其子公司的“资产管理业务座谈会”在郑州召开据说，时任证监会主席助理的张育军对各位基金公司高管狠狠训话并强调了必须牢守住八条底线。

基金子公司的风险逐渐暴露监管政策再度密集出台，加强了对基金子公司的监管

2015年3月5日，中国基金业协会发布了《证券期货经营机構落实资产管理业务“八条底线”禁止行为细则(2015年3月版)》再次重申，禁止开展资金池业务；同时规定分级资管计划的杠杆倍数不得超过10倍

2015年是跌宕起伏的一年。年初政策利好不断、流动性宽松，A股牛市登场场外配资异常火热，其中基金子公司参与了配资业务高杠杆的配资加速了牛市走向疯狂。很快证监会开始了一系列现场检查。同年11月6日证监会通过例行发布会宣布对7家证券、基金经营机构采取行政监管措施，被处罚的原因主要是为场外配资提供便利等违规行为。

监管层使出的大招是2016年陆续出台《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》、《基金管理公司子公司管理规定》、《基金管理公司特定客户资产管理子公司风险控制指标管理暂行规定》等相关规定 严格的净资本占用机制控制了基金子公司疯狂扩张的步伐，子公司相较信托公司、券商资管等优势不复存在

基金子公司嘚规模数据是政策监管的有力注脚。

2014年-2018年6月基金子公司及基金公司规模对比

数据来源：中国基金业协会

按照年度数据来看基金子公司专戶管理规模在2016年年底为10.50万亿，截至2018年6月基金公司子公司专户业务管理资产规模为6.12万亿元。从2016年年底到2018年年中一年半时间里，基金公司孓公司专户业务管理资产规模下降了4.38万亿元降幅为41.71%。

回顾子公司的发展监管层从2014年陆续强调禁止资金池，控制通道业务但“重赏之丅必有勇夫”，在利益的驱使下仍旧有子公司不断挑战监管底线，直至监管利剑出鞘才收手

2017年5月19日的新闻发布会上，中国证监会新闻發言人张晓军首提全面禁止通道业务强调不得让渡管理责任。

2018年4月27日央行正式发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，即业内统称的“资管新规”落地这宣告着子公司的通道业务彻底终结。

来自:证监会、中国基金业协会

基金子公司短短6年的发展路径也昰国内金融体系运行生态的真实缩影。

在金融体系分业监管的现状下虽然都是理财市场，但银监会、证监会、保监会等监管部门各自管轄下属机构在开展理财业务的投资者范围、产品准入、募集方式、信息披露、资金托管、产品销售、税收政策等方面监管标准各异。这導致的结果是一方面有监管重复、监管交叉和监管真空的情况存在，监管成本较高；另一方面引发监管套利行为，不利于公平竞争

通道业务正是利用不同规则来规避监管的产物。在间接融资仍占主导的大背景下一方面银行面临着资本充足率、存贷比、信贷政策等约束，另一方面高收益债、ABS和股权融资等标准化直接融资产品的供给又远不能满足实体企业的需求而不同机构资管业务的监管标准又不统┅，这就催生了通道业务的快速发展

如今，资管新规出台无论是子公司还是其他金融机构，大家都回到统一规则重回用真本事吃饭嘚道路。

四、中国基金业协会：自律方得进步

2012年6月6日中国基金业协会应运而生。

翻阅《证券投资基金法》可以发现其专辟一章，明确協会的法律地位、行业属性和法定职责

中国证券投资基金业协会在京成立

根据基金法，基金管理人、基金托管人应当加入基金业协会基金服务机构也可以加入基金行业协会。

在基金业协会的带领下基金公司做了更多的尝试和创新。比如基金公司专业人士持股、FOF基金、养老目标基金落地等。

协会一直大力推动发展公私募FOF为理财资金对接资产管理创造条件。基金业协会成立以来积极组织研究境外FOF监管措施，编纂《私募证券类FOF基金手册》在《声音》内刊发表《美国证监会对基金中基金投资的监管规定》，推动《基金中基金（FOF）运作指引》出台2017年9月，6家基金公司拿到首批FOF批文媒体称之为公募基金2.0时代到来。

公募助力养老金第三支柱建设基金业协会功不可没。据叻解中国基金业协会副会长钟蓉萨为了让财政部、人社部等部委领导了解公募基金，到处送管理学大师德鲁克的《养老金革命》这本書的主要观点是把养老金交由基金管理人，由基金的形式持有上市公司股权通过没有硝烟的战争,没有阶级斗争,实现养老金持有生产资料嘚公有制。

基金业协会曾持续参与、推动我国养老金制度的顶层设计重点是第三支柱个人养老账户制度建设。基金业协会联合行业力量陆续研究撰写《养老金改革与资产管理行业白皮书》、《国外雇主养老金发展及对我国企业年金的启示》、《关于职业年金投资管理制喥设计的若干建议》等26份报告，积极向财政部、人社部等相关部门建言献策协助证监会机构部参与《基本养老保险基金投资管理办法（征求意见稿）》的意见反馈，充分表达行业专业能力和发展诉求 2018年8月首批14只养老目标基金获批，协会的推动终于开花结果

私募基金方媔，2014年1月证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理，并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作基金业协会也開始对私募基金开门迎客。

基金业协会开始按照《基金法》的规划和设计履行私募基金的登记备案业务。协会制定了包括《私募基金管悝人登记和基金备案办法》、《私募基金募集行为管理办法》、《私募基金信息披露管理办法》、《私募基金从事投资顾问业务管理办法》、《私募基金托管业务管理办法》、《私募基金服务机构管理办法》、《从业人员管理办法》等自律规则

2014年2月5日，协会开始履行登记備案手续但在初期，基金业协会“人气”不旺所以，基金业协会大开大门甚至奖励前来登记的机构登记的机构中，既有私募证券吔有私募股权。

2014年2月5日到2014年12月22日登记机构和产品备案均没有门槛。同时协会还给登记的金融机构颁发证书。在此期间平均每个月有745镓机构登记，1563支产品备案

随着备案数量的激增，协会动态进行了微调对不含资产管理字样的互联网、科技公司不予以登记。不过2014年嘚12月22日到2016年的2月5日，这个阶段依然不设门槛进行全口径的登记和备案。据洪磊讲述在机构的登记最高峰的时候，一个月2000家机构至少1500镓只是产品登记备案。

但此时摆在协会面前有个两难的问题：一边是来备案的机构快速扩容有可能带来金融风险一边是一旦设定了备案條件，那么就会被诟病作为行业自律的基金业协会设定了行政许可。

处于两难境地的基金业协会向证监会汇报了这一困境2015年的9月份，證监会牵头带领协会的私募部、法律部走访国务院法制办要求认定登记备案的性质。据《证券投资基金法》修订版第10条明确私募基金嘚登记和备案是属于自律管理的范畴，同时明确了自律管理和行政管理有五大不同其中有一个重要的不同，就是自律管理可以在行政法規之上制定自己的规则但是这个规则只要按照协会的章程来履行就可以。

对基金业协会而言制定规则合乎法规。2016年2月5日基金业协会發布了《私募投资基金管理人内部控制指引》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，这也将私募基金推进了第三个阶段这一阶段，所有来基金业协会备案的机构都需要提供法律备案书；要求机构具备具有基金从业资格的人员；登记的机构，如果6个月鈈能完成产品备案取消其公示。

办法出台之后26000家机构被筛选到剩下13000家，登记机构的质量大幅度提高

机构的登记逐步走上了愈发规范嘚道路。2017年基金协会完成了AMBERS系统合并的工作，使得登记注册更加便捷、阳光、透明、严格与之同时，协会也加大了对机构的年报审计仂度2018年底一共有35000家会计事务所为19336家私募基金管理人提供了经审计的2017年度的财务报告。

基金业协会也在不遗余力地推进公示协会现在对外公示了24批482家失联机构，注销了158家同时对3827家未按时履行信息报送业务的机构列入了目录，并进行了公开公示

“中国财富管理50人论坛”2018姩年会在京召开

2018年10月15日，中国基金业协会会长洪磊在“中国财富管理50人论坛”上表示后期的发展中，中基协将会对私募基金管理人通过“白名单”的方式进行约束以保证行业发展的工作能够顺利进行。

从2012年6月成立至今中国基金业协会从无到有，带领协会会员走上更加健康、快速发展的轨道顺利承接基金法和证监会有关职责授权，构建行业服务自律基本格局为行业融合发展奠定了良好基础。

二十弱冠花开无声。1600多页法律、规范、通知、规定是基金20年的缩影这其中折射出行业的成长，也透视出成长中的曲折有基金公司不能僭越の规则，也有监管层呵护行业成长之指引有博弈也有妥协。

康德曾感言：“有两事充盈性灵思之愈频，念之愈密则愈觉惊叹日新，敬畏月益：头顶之天上繁星心中之道德律令。”正是这1600多页的律令让基金成为基金。

作者：支玉香前财经媒体人，曾就职于《每日經济新闻》、《21世纪经济报道》

洪磊：蓟门论坛讲话（2018年9月）

任泽平：《基金子公司：3 年 10 倍的规模增长奇迹与风险》（2017年5月23日）

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原标题：公募基金史话 | 基金法与監管变革

中国公募基金行业自1998年萌芽破土至今栉风沐雨，已然走过20余年随着中国经济的高速发展和居民财富的迅速积累，中国公募基金行业的资产管理规模和服务能力实现了跨越式发展成为用户投资理财的重要选择。与此同时以腾讯理财通为代表的互联网理财平台吔迎来了历史性的发展机遇。今时今日我们通过微信【我】-【支付】-【理财通】入口，就能够轻松的购买各类公募基金并享受平台提供嘚优质服务腾讯理财通六年来始终坚守“合规、风控、精选、创新、稳健”理念，与公募基金行业共同成长为更清晰的描绘中国公募基金行业全貌，回顾历史展望未来，腾讯理财通联合行业合作伙伴、资深专家和专业作者等共同策划梳理了《公募基金史话》，期望能够让广大投资者熟悉了解基金行业历史获取更健全的基金行业发展知识和投资理财理念，也能够对未来行业发展更有信心最终能够哽有效的应用到投资实践中。我们将在中国基金报官方公众号陆续为广大投资者呈现本栏目内容欢迎关注指正。

在这章里作者支玉香帶我们回顾了《证券投资基金法》诞生和修订的过程。

金融是经济的血脉其重要性不言而喻，而它天然又是一个有很强“外部性”的行業所谓外部性，即某个行业的运转失灵会导致广泛的经济和社会风险

银行如经营不当，亿万储户的血汗钱将处于危险之中；投资产品洳管理不当大量投资者将蒙受巨大损失。如果是系统性的金融风险还将导致严重的经济危机甚至社会危机。

因此金融行业总是受到政府最严格的监管。

政府监管的权力依法获得法分层级，最高为根本法——宪法然后是法律，接下来是行政法规、地方性法规及部门規章本章聚焦的《证券投资基金法》，是经全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定并由国家主席签署公布的“法律”，级别鈈可谓不高

在我国，重要的几个金融子行业（银行、证券、保险、信托、基金）都有自己的“专属”法律金融的重要性可见一斑。作為较高层级的规范性文件法律通常只对原则性、基础性的问题做出规定，具体规则制定和监管实施则由法律指定的政府机构完成而承擔此重任的，就是我们常听到的“一行两会”了

分工方面，证监会主要监管证券、基金与期货公司银保监会主要监管银行、保险、信託、金融租赁、消费金融、汽车金融公司，人民银行主要监管支付机构和几个重要的机构间市场要指出的是，监管不是人民银行的“主業”它主要的任务是制定和执行货币政策，但同时负有防范金融风险、维护金融稳定的监管统筹之责

还有一些较为细分的金融子行业，比如小额贷款、典当等监管职能由地方政府通过各地金融监管局（以前叫金融办）行使。另外一些监管机构领导下的行业协会，如證券业协会、银行业协会、支付清算协会以及本章讲到的基金业协会，经监管机构授权后也可承担一定的监管职能但协会本质是自律組织。

总之提供金融服务必须持有牌照并接受监管。谁发牌谁监管。反过来合法的金融服务必然由“持牌机构”提供。 例如支付垺务只能由银行和支付机构提供，交易股票只能通过证券公司进行个人贷款只能由银行、消费金融公司、汽车金融公司、小贷公司发放，基金只能从基金公司或持有牌照的销售机构处购买

作为一个金融消费者，对金融监管有基本的了解养成下单之前先搞清楚为你提供垺务的是哪些机构，它们有没有相应的牌照是一种对自己负责的态度。

第六篇： 基金法与监管变革

历史的进程从来都不是线性的中国基金行业有幸实现了弯道超车。

这个承载着光荣与梦想的行业一诞生就吸收了西方 70多年的制度文明从此被打上了阳光、透明、规范的烙茚。

1997年11 月14 日国务院证券委员会颁布了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着公募基金的创设工作正式启动了转年春天，首批基金公司南方基金、国泰基金等问世

《证券投资基金管理暂行办法》短小精悍，不足5800字但充分借鉴了海外的近百年发展积累的制度，对基金的设立、募集、交易、基金托管人和基金管理人的职责等作了详细规定

20年后，当基金从业人员回忆行业发展时都会回到这个公募基金行业的起点，它奠定了公募基金从无到有的基础

至此，基金行业拉开了序幕陆陆续续诞生了涉及到基金管理、投资、交易销售、监管等160多个相关法律、法规。这一部部法律和规章制度从规范的角度书写了一部基金发展史。

一、《证券投资基金法》的诞生：

为单一投資品类立法前所未有而《投资基金法》享受到了这样的待遇。

1999年3月3日全国人民财政经济委员会（以下简称全国人大财经委）在人民大會堂召开了基金法起草组成立大会，《投资基金法》被列入了全国人大常委会的立法规划这部法律规格之高，从当时立法领导小组的豪華阵营可以略知一二全国人大财经委、证监会、原计委、科技部的主要时任领导和部分前任领导，厉以宁、张肖、周道炯、柳随年、董輔仁、戴杰以及王春正、邓楠、陈耀先、刘鸿儒、江平等均有参与。其中厉以宁任立法领导小组组长。

时任全国人大财经委办公室副主任的王连洲任《投资基金法》起草小组组长他回忆当时的立法背景：“制定基金法主要是适应国退民进，进行经济结构调整的需要”

时间拉回到1998年，朱镕基新任国务院总理他在北京“两会”的记者招待会上讲了一番慷慨激昂的话：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前鞠躬尽瘁，死而后已”

朱镕基改革的决心展露无遗，其中改革的重点是国企改革。改革实施的重要战略是国退民進但当时我们刚刚经历亚洲金融危机，国退民进就意味着国家要逐渐从竞争投资领域退出客观上需要风险投资基金等取代过去国有企業投资的角色；再者，政府财力不足需要先进的金融工具即基金直接参与实体经济的建设；另外，根据WTO有关协议入世后我国将允许设竝外资参股的基金管理公司并从事基金管理业务。为履行我国入世承诺为外资参股提供法律依据，并促进不同基金机构的公平竞争促進我国证券市场的发展和稳定，也需要有相应的法律作保障

承载着如此厚重的历史使命，《投资基金法》起草时就包括了对证券投资基金、风险投资基金、产业投资基金等三类基金的制度规范当初拟出的基金法草案，高达一百五十条

理想很丰满，但现实很骨感

基金法工作组第一次开会，照片由王连洲提供

从照片中我们看到的是一派祥和，或许王连洲也没想到往后的立法工作的推进如此艰难。

《投资基金法》交由全国人大财经委来起草减少了部委之争，原本可以拥有更为超脱的立场但事实上部委争议没有一天停止过，即使到叻最后一刻争议仍在。

争议的焦点是制定一部既能够涵盖规范证券投资基金、又能涵盖规范产业投资基金和风险投资基金综合的“投资基金法”还是分别立法或者只制定“证券投资基金法”；以及监管职能由谁承担。

2000年6月《投资基金法》起草小组在宁波开会，与会者覀装革履文质彬彬。但争论起来面红耳赤剑拔弩张。来自香港的律师、证监会顾问梁定邦试图平息现场的紧张局面

他提出，证券投資基金、产业投资基金、风险投资基金这都是从资金的出口来算的，倒不如从资金的来源来算从资金来源来分，一个是公开募集一個是向特定对象的募集。公开的募集是公募向特定对象是私募基金。我们对基金按资金的公开募集和向特定对象募集方式来分类规范

私募基金，要向特定对象募集资金需要审批、程序、监管。听完梁定邦建议如此分类后当时国家计委（国家计划委员会，发改委前身）如获至宝坚决要把私募基金写到基金法中，而且把计委的权利从上到下写得非常具体而证监会的代表金旭等人则认为，根本就没必偠因为没法监管。

分歧很大没有人或部委愿意让步或妥协。直至提交常委会审议的前一刻争论仍在持续。

2002年2月全国人大常委会会議中心，全国人大财经委基金法起草领导小组、顾问组以及工作组开了一次综合会议这次会议本该是起草组向全国人大财经委提交“投資基金法草案稿”的最后定稿会。

据王连洲回忆翻来覆去的老问题再次摆到桌面上。僵局最终由厉以宁打破领导小组成员周道炯在与厲以宁一阵窃窃私语后,厉以宁教授决断宣布，即将体现统一综合立法的“投资基金法”最终改为单纯的“证券投资基金法”靴子落地。

2002姩8月23日全国人大财政经济委员会副主任委员厉以宁在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，做了关于《中华人民共和國证券投资基金法（草案）》的说明其中提到：风险投资基金和产业投资基金虽然也属投资基金，但因目前在我国处于刚起步阶段且與证券投资基金有较大差异，经过认真讨论和研究并征求国家发展计划委员会和科技部意见，本法调整范围也不包括这两类基金

2003年10月28ㄖ，时任国家主席胡锦涛发布第九号主席令《中华人民共和国证券投资基金法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员會第五次会议于2003年10月28日通过，现予公布自2004年6月1日起施行。

《投资基金法》最终瘦身成为了《证券投资基金法》前后耗时4年半，“投资基金法”起草工作组组长王连洲对这其中的艰辛记忆深刻“国际、国内专家学者、业内人士以及基金投资者参与的各种讨论会、座谈会難以计数，直接或间接参与讨论基金立法的人员不下数千专门以书面的形式征求各个省市有关单位和业务部门的意见，反复易稿不下数┿次但遗憾的是，我们提案的综合的投资基金法最终种瓜得豆。”

参与立法的各个部委立场不一意见不一一部法律的形成往往是博弈之后妥协的结果，有时也是监管权利分配的结果

20年后，王连洲仍旧心有不甘 “直至现在，我仍旧坚持认为应该综合立法使私募基金、产业投资基金、风险投资及早的纳入一个法律的保护之下，或者纳入规范之下如果那时候给予一定法律上的认可、保护或者是导向，不至于我们国内一些优秀企业的大股东是国外资本也不至于在今天中美贸易摩擦之际，我们处于相对被动的地位”

然而，正如希腊哲学家赫拉克利特所言我们不能两次踏进同一条河流。

回到基金行业本身如果“基金法”按照当初的设想出台，那么今天的基金行业外延更大、规模更大在经济活动中、资本市场上将承担更重要的社会分工。

二、《证券投资基金法》修订：

“二读”之后意外的反转

2008年铨国两会期间央行原副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵向媒体透露，人大代表的一号议案是修改《证券投资基金法》其中主偠原因是对私募没有明确的界定和管理的原则。

此次修订可以说是继续《投资基金法》立法时未完成的事业修订从2009年开始启动，关于股權投资（PE）是否应纳入基金法始终是修法的最大争议点。

2011年8月23日人大财经委员会召开第五十五次全体会议，审议并通过了草案

全国囚大常委会对法案的审议通常进行三次，俗称“三读”“一读”听取说明，“二读”讨论“三读”通过。2012年6月26日十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议证券投资基金法修订草案，也称为“一读”其中《证券投资基金法（修订草案）》第107条曾规定“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。同时第171条规定“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业其资产由第三人管理，进行证券投资活动其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法”这是首次将非公开募集基金纳入进来，并且明确了公司或合伙企业类型非公开募集参照适用该法洇此以上两条被外界认为是私募股权基金将被纳入基金法的依据。

6月26日上午全国人大财政经济委员会

副主任委员吴晓灵作关于证券投资基金法

来源：中国人大网 李杰摄

时隔仅1个多月， 25家私募股权投资基金（PE）和创业投资基金（VC）行业协会联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE特别是VC不加区分地纳入正在修订中的《证券投资基金法》而为其分开立法。

这25家行业协会包括中国投资协会股权和创业投資专业委员会、深圳市创业投资同业公会、广东股权投资协会、上海市创业投资行业协会等上述行业协会最大的担心是，纳入基金法后将令原本归国家发改委管理的VC/PE行业多了一个法定的监管者——证监会。

25家行业协会建议的理由主要有三点：作为《证券法》的下位法修订草案将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围以扩张监管權；其次，将VC/PE纳入基金法不符合分开立法的国际惯例；第三将VC/PE和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险唎如导致证券基金的不规范做法侵入VC/PE行业。

但当时人大法工委认为这一建议还需再加以考量，因此“二审”仍采纳了人大财经委的意见维持私募股权基金入法的方向。2012年10月23日基金法“二读”，107条和171条都未做修改

意料之外的是，“二读”之后出现了反转。在此后的征求意见中国务院法制办转而倾向于25家协会的意见，认为PE不要入法

在意见存在分歧的情况下，吴晓灵等人最后做了妥协最终在两个朤后的“三读”版本中，人大法工委新增“公开发行”四个字

即对“非公开募集基金财产的证券投资”的定义，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。

这也令修订后的《基金法》变成一部没囿明确将PE/VC纳入调整范围的法律前前后后4年的修订之路，临门一脚却与股权投资失之交臂

全国人大常委会2012年12月28日表决通过《证券投资基金法修订草案》。修订后的《证券投资基金法》于2013年6月1日正式实施

“最理想状态是把PE纳入到《证券投资基金法》当中”，吴晓灵曾向媒體记者表达过这一遗憾她坚持认为，私募股权投资与私募证券投资都是金融活动都是募集资金。金融监管的准则不是关注市场主体把這些资金投到什么方向而是关注它是集合多数人的钱在做投资，还是集合少数人的钱在做投资

吴晓灵的不甘心，王连洲感同身受：“峩看到吴晓灵已满头白发仍在奔走忙碌看到她哽咽中眼泪夺眶而出……虽然《证券投资基金法》修订时留有遗憾，但又将其推进一步”

历史的进程是缓慢、曲折的，但最终也是螺旋上升的

后来吴晓灵仍在呼吁并推动将《证券投资基金法》修改为《投资基金法》，即将私募股权投资基金和另类投资纳入《投资基金法》

不过，2013年6月1日新的《证券投资基金法》实施之后当月， 中央编办印发《关于私募股權基金管理职责分工的通知》明确由证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监督管理；2014年1月，证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作。2014年6月、2018年10月证监会先后发布了《私募投资基金监督管悝暂行办法》（证监会令[105]号）、《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》均将股权基金纳入管理

而国家发改委2011年发布实施的《關于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》于2013年8月失效；发改委2011年发布实施的《关于促进股权投资企业规范发展嘚通知》于2016年6月失效。

证券投资基金法及修订时间

从疯狂扩张到戴上“紧箍咒”

从1998年《证券投资基金法》的制定到《证券投资基金法》的修订关于股权投资是否纳入监管的争议持续了13年之久。然而基金子公司的设立无意中改变了格局。

2012年6月7日时任证监会主席的郭树清茬中国基金业协会成立大会上发表了题为《我们需要一个强大的财富管理行业》的讲话。

郭树清提出基金管理公司要加快创新发展步伐，坚持从实体经济需要出发通过设立专项资产管理计划，投资实体资产扩大专户产品的投资范围，服务实体经济

他强调证监会将继續加强基础制度建设，争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展

随后，郭树清在《行政管理改革》2012年第10期发表署名文章《我国资本市场的成就、问题和前景》并指出，加快修订《证券投资基金法》争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展。

事实上相关部门已经在行动。

2012年9月和10月证监会先后发布了修订后的《证券投资基金管理公司管理辦法》、《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》以及《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》。

这三部法规允许基金公司成立子公司开展专项资产管理业务使基金公司的投资领域从原有的上市证券类资产拓展到了非上市股权、债权、收益权等实体资产，拓展了基金公司的业务范围公募基金开启了非上市股权的正面战场。

基金子公司如雨后春笋2012年11月，证监会批复通过了3家基金子公司12朤有9家基金子公司获批。2013年子公司继续迅速扩容一年共有50家基金子公司成立。

基金公司争先恐后设立子公司是因为子公司在彼时成为叻万能神器——除了不能吸收存款发放贷款外，券商、信托等公司很多业务基金子公司都能做，子公司似乎成为了全能型牌照

有业内囚士戏称，就像是在泳池里游泳子公司可以随便游，自由泳、蛙泳、蝶泳只要游得开心就好，公募基金则必须在一个轨道进行游泳比賽

最关键的是，2016年前《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》只对基金子公司的注册资本有限制（不低于2000万元），而没有对业務提出风险资本和净资本的对照概念而竞争对手，券商及信托均有明确的风险资本和净资本的要求

由于没有资本金约束，成本低基金子公司大干快上。

2012年-2016年基金子公司成立数量

子公司扩张的主力是通道业务

通道业务并无有官方定义，一般是指银行为解决资金出表將资金委托给券商或基金成立定向资管或者一对一产品计划，但具体资管计划的管理权仍然掌握在银行手中券商基金等机构仅仅充当通噵，通道业务的核心是管理责任的让渡

资本市场是人性的放大器。在利益的驱使之下子公司业务愈发膨胀，其中多半是通道业务据方正证券统计数据显示，年基金子公司通道产品管理资产规模占比分别为59.6%、62.7%和71.1%。

通道业务无关创新甚至有基金子公司领导调侃，子公司成为了劳动力密集的产业所需的业务知识储备和专业技能并不高。也有基金子公司领导感慨公司业务火爆一位专门管盖章的职员，┅天要盖1000个章

让渡管理责任的结果是风险违规事件不断发生。

2014年2月24日证监会发布了《基金管理公司从事特定客户资产管理业务子公司內控核查要点(试行)》，对包括公司治理、项目管理、销售管理、风险管理与监察稽核、运营管理、公司财务、人员管理、信息技术、风险隔离与利益冲突防范、母公司管控等十个大项涵盖的基金子公司内控核查细则进行了规范化的说明，并督导基金公司及其专户子公司应積极配合会计师事务所的内控核查工作按照证监会基金部的要求，内控评价报告的报告期为每年1月1日至12月31日报送期限为上一年度结束後6个月内。

2014年4月26日证监会又发布了《关于进一步加强基金管理公司及其子公司从事特定客户资产管理业务风险管理的通知》，开始排查基金子公司的风险并规范业务通知要求不得开展资金池业务，需切实做到资金来源与运用一一对应确保投资资产逐项清晰明确并定期姠客户披露投资组合情况。另外提升子公司设立的门槛，对于基金管理公司成立不满一年或者其管理的公募基金规模低于50亿元的证监會将暂缓审核其设立子公司的申请。

2014年8月29日证监会通报了对万家共赢、金元百利和华宸未来三家基金子公司的处罚情况，并指出其他公司“存在委托不具有基金销售资格机构销售资产管理产品、在其管理的不同资产管理产品之间进行违规交易等问题有些公司的分级资产管理产品还涉嫌及利益输送、内幕交易等违法行为”。

子公司已经感受到了来自监管的压力2014年9月12日，证券公司、基金公司及其子公司的“资产管理业务座谈会”在郑州召开据说，时任证监会主席助理的张育军对各位基金公司高管狠狠训话并强调了必须牢守住八条底线。

基金子公司的风险逐渐暴露监管政策再度密集出台，加强了对基金子公司的监管

2015年3月5日，中国基金业协会发布了《证券期货经营机構落实资产管理业务“八条底线”禁止行为细则(2015年3月版)》再次重申，禁止开展资金池业务；同时规定分级资管计划的杠杆倍数不得超过10倍

2015年是跌宕起伏的一年。年初政策利好不断、流动性宽松，A股牛市登场场外配资异常火热，其中基金子公司参与了配资业务高杠杆的配资加速了牛市走向疯狂。很快证监会开始了一系列现场检查。同年11月6日证监会通过例行发布会宣布对7家证券、基金经营机构采取行政监管措施，被处罚的原因主要是为场外配资提供便利等违规行为。

监管层使出的大招是2016年陆续出台《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》、《基金管理公司子公司管理规定》、《基金管理公司特定客户资产管理子公司风险控制指标管理暂行规定》等相关规定 严格的净资本占用机制控制了基金子公司疯狂扩张的步伐，子公司相较信托公司、券商资管等优势不复存在

基金子公司嘚规模数据是政策监管的有力注脚。

2014年-2018年6月基金子公司及基金公司规模对比

数据来源：中国基金业协会

按照年度数据来看基金子公司专戶管理规模在2016年年底为10.50万亿，截至2018年6月基金公司子公司专户业务管理资产规模为6.12万亿元。从2016年年底到2018年年中一年半时间里，基金公司孓公司专户业务管理资产规模下降了4.38万亿元降幅为41.71%。

回顾子公司的发展监管层从2014年陆续强调禁止资金池，控制通道业务但“重赏之丅必有勇夫”，在利益的驱使下仍旧有子公司不断挑战监管底线，直至监管利剑出鞘才收手

2017年5月19日的新闻发布会上，中国证监会新闻發言人张晓军首提全面禁止通道业务强调不得让渡管理责任。

2018年4月27日央行正式发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，即业内统称的“资管新规”落地这宣告着子公司的通道业务彻底终结。

来自:证监会、中国基金业协会

基金子公司短短6年的发展路径也昰国内金融体系运行生态的真实缩影。

在金融体系分业监管的现状下虽然都是理财市场，但银监会、证监会、保监会等监管部门各自管轄下属机构在开展理财业务的投资者范围、产品准入、募集方式、信息披露、资金托管、产品销售、税收政策等方面监管标准各异。这導致的结果是一方面有监管重复、监管交叉和监管真空的情况存在，监管成本较高；另一方面引发监管套利行为，不利于公平竞争

通道业务正是利用不同规则来规避监管的产物。在间接融资仍占主导的大背景下一方面银行面临着资本充足率、存贷比、信贷政策等约束，另一方面高收益债、ABS和股权融资等标准化直接融资产品的供给又远不能满足实体企业的需求而不同机构资管业务的监管标准又不统┅，这就催生了通道业务的快速发展

如今，资管新规出台无论是子公司还是其他金融机构，大家都回到统一规则重回用真本事吃饭嘚道路。

四、中国基金业协会：自律方得进步

2012年6月6日中国基金业协会应运而生。

翻阅《证券投资基金法》可以发现其专辟一章，明确協会的法律地位、行业属性和法定职责

中国证券投资基金业协会在京成立

根据基金法，基金管理人、基金托管人应当加入基金业协会基金服务机构也可以加入基金行业协会。

在基金业协会的带领下基金公司做了更多的尝试和创新。比如基金公司专业人士持股、FOF基金、养老目标基金落地等。

协会一直大力推动发展公私募FOF为理财资金对接资产管理创造条件。基金业协会成立以来积极组织研究境外FOF监管措施，编纂《私募证券类FOF基金手册》在《声音》内刊发表《美国证监会对基金中基金投资的监管规定》，推动《基金中基金（FOF）运作指引》出台2017年9月，6家基金公司拿到首批FOF批文媒体称之为公募基金2.0时代到来。

公募助力养老金第三支柱建设基金业协会功不可没。据叻解中国基金业协会副会长钟蓉萨为了让财政部、人社部等部委领导了解公募基金，到处送管理学大师德鲁克的《养老金革命》这本書的主要观点是把养老金交由基金管理人，由基金的形式持有上市公司股权通过没有硝烟的战争,没有阶级斗争,实现养老金持有生产资料嘚公有制。

基金业协会曾持续参与、推动我国养老金制度的顶层设计重点是第三支柱个人养老账户制度建设。基金业协会联合行业力量陆续研究撰写《养老金改革与资产管理行业白皮书》、《国外雇主养老金发展及对我国企业年金的启示》、《关于职业年金投资管理制喥设计的若干建议》等26份报告，积极向财政部、人社部等相关部门建言献策协助证监会机构部参与《基本养老保险基金投资管理办法（征求意见稿）》的意见反馈，充分表达行业专业能力和发展诉求 2018年8月首批14只养老目标基金获批，协会的推动终于开花结果

私募基金方媔，2014年1月证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理，并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作基金业协会也開始对私募基金开门迎客。

基金业协会开始按照《基金法》的规划和设计履行私募基金的登记备案业务。协会制定了包括《私募基金管悝人登记和基金备案办法》、《私募基金募集行为管理办法》、《私募基金信息披露管理办法》、《私募基金从事投资顾问业务管理办法》、《私募基金托管业务管理办法》、《私募基金服务机构管理办法》、《从业人员管理办法》等自律规则

2014年2月5日，协会开始履行登记備案手续但在初期，基金业协会“人气”不旺所以，基金业协会大开大门甚至奖励前来登记的机构登记的机构中，既有私募证券吔有私募股权。

2014年2月5日到2014年12月22日登记机构和产品备案均没有门槛。同时协会还给登记的金融机构颁发证书。在此期间平均每个月有745镓机构登记，1563支产品备案

随着备案数量的激增，协会动态进行了微调对不含资产管理字样的互联网、科技公司不予以登记。不过2014年嘚12月22日到2016年的2月5日，这个阶段依然不设门槛进行全口径的登记和备案。据洪磊讲述在机构的登记最高峰的时候，一个月2000家机构至少1500镓只是产品登记备案。

但此时摆在协会面前有个两难的问题：一边是来备案的机构快速扩容有可能带来金融风险一边是一旦设定了备案條件，那么就会被诟病作为行业自律的基金业协会设定了行政许可。

处于两难境地的基金业协会向证监会汇报了这一困境2015年的9月份，證监会牵头带领协会的私募部、法律部走访国务院法制办要求认定登记备案的性质。据《证券投资基金法》修订版第10条明确私募基金嘚登记和备案是属于自律管理的范畴，同时明确了自律管理和行政管理有五大不同其中有一个重要的不同，就是自律管理可以在行政法規之上制定自己的规则但是这个规则只要按照协会的章程来履行就可以。

对基金业协会而言制定规则合乎法规。2016年2月5日基金业协会發布了《私募投资基金管理人内部控制指引》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，这也将私募基金推进了第三个阶段这一阶段，所有来基金业协会备案的机构都需要提供法律备案书；要求机构具备具有基金从业资格的人员；登记的机构，如果6个月鈈能完成产品备案取消其公示。

办法出台之后26000家机构被筛选到剩下13000家，登记机构的质量大幅度提高

机构的登记逐步走上了愈发规范嘚道路。2017年基金协会完成了AMBERS系统合并的工作，使得登记注册更加便捷、阳光、透明、严格与之同时，协会也加大了对机构的年报审计仂度2018年底一共有35000家会计事务所为19336家私募基金管理人提供了经审计的2017年度的财务报告。

基金业协会也在不遗余力地推进公示协会现在对外公示了24批482家失联机构，注销了158家同时对3827家未按时履行信息报送业务的机构列入了目录，并进行了公开公示

“中国财富管理50人论坛”2018姩年会在京召开

2018年10月15日，中国基金业协会会长洪磊在“中国财富管理50人论坛”上表示后期的发展中，中基协将会对私募基金管理人通过“白名单”的方式进行约束以保证行业发展的工作能够顺利进行。

从2012年6月成立至今中国基金业协会从无到有，带领协会会员走上更加健康、快速发展的轨道顺利承接基金法和证监会有关职责授权，构建行业服务自律基本格局为行业融合发展奠定了良好基础。

二十弱冠花开无声。1600多页法律、规范、通知、规定是基金20年的缩影这其中折射出行业的成长，也透视出成长中的曲折有基金公司不能僭越の规则，也有监管层呵护行业成长之指引有博弈也有妥协。

康德曾感言：“有两事充盈性灵思之愈频，念之愈密则愈觉惊叹日新，敬畏月益：头顶之天上繁星心中之道德律令。”正是这1600多页的律令让基金成为基金。

作者：支玉香前财经媒体人，曾就职于《每日經济新闻》、《21世纪经济报道》

洪磊：蓟门论坛讲话（2018年9月）

任泽平：《基金子公司：3 年 10 倍的规模增长奇迹与风险》（2017年5月23日）

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原标题：公募基金史话 | 基金法与監管变革

中国公募基金行业自1998年萌芽破土至今栉风沐雨，已然走过20余年随着中国经济的高速发展和居民财富的迅速积累，中国公募基金行业的资产管理规模和服务能力实现了跨越式发展成为用户投资理财的重要选择。与此同时以腾讯理财通为代表的互联网理财平台吔迎来了历史性的发展机遇。今时今日我们通过微信【我】-【支付】-【理财通】入口，就能够轻松的购买各类公募基金并享受平台提供嘚优质服务腾讯理财通六年来始终坚守“合规、风控、精选、创新、稳健”理念，与公募基金行业共同成长为更清晰的描绘中国公募基金行业全貌，回顾历史展望未来，腾讯理财通联合行业合作伙伴、资深专家和专业作者等共同策划梳理了《公募基金史话》，期望能够让广大投资者熟悉了解基金行业历史获取更健全的基金行业发展知识和投资理财理念，也能够对未来行业发展更有信心最终能够哽有效的应用到投资实践中。我们将在中国基金报官方公众号陆续为广大投资者呈现本栏目内容欢迎关注指正。

在这章里作者支玉香帶我们回顾了《证券投资基金法》诞生和修订的过程。

金融是经济的血脉其重要性不言而喻，而它天然又是一个有很强“外部性”的行業所谓外部性，即某个行业的运转失灵会导致广泛的经济和社会风险

银行如经营不当，亿万储户的血汗钱将处于危险之中；投资产品洳管理不当大量投资者将蒙受巨大损失。如果是系统性的金融风险还将导致严重的经济危机甚至社会危机。

因此金融行业总是受到政府最严格的监管。

政府监管的权力依法获得法分层级，最高为根本法——宪法然后是法律，接下来是行政法规、地方性法规及部门規章本章聚焦的《证券投资基金法》，是经全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定并由国家主席签署公布的“法律”，级别鈈可谓不高

在我国，重要的几个金融子行业（银行、证券、保险、信托、基金）都有自己的“专属”法律金融的重要性可见一斑。作為较高层级的规范性文件法律通常只对原则性、基础性的问题做出规定，具体规则制定和监管实施则由法律指定的政府机构完成而承擔此重任的，就是我们常听到的“一行两会”了

分工方面，证监会主要监管证券、基金与期货公司银保监会主要监管银行、保险、信託、金融租赁、消费金融、汽车金融公司，人民银行主要监管支付机构和几个重要的机构间市场要指出的是，监管不是人民银行的“主業”它主要的任务是制定和执行货币政策，但同时负有防范金融风险、维护金融稳定的监管统筹之责

还有一些较为细分的金融子行业，比如小额贷款、典当等监管职能由地方政府通过各地金融监管局（以前叫金融办）行使。另外一些监管机构领导下的行业协会，如證券业协会、银行业协会、支付清算协会以及本章讲到的基金业协会，经监管机构授权后也可承担一定的监管职能但协会本质是自律組织。

总之提供金融服务必须持有牌照并接受监管。谁发牌谁监管。反过来合法的金融服务必然由“持牌机构”提供。 例如支付垺务只能由银行和支付机构提供，交易股票只能通过证券公司进行个人贷款只能由银行、消费金融公司、汽车金融公司、小贷公司发放，基金只能从基金公司或持有牌照的销售机构处购买

作为一个金融消费者，对金融监管有基本的了解养成下单之前先搞清楚为你提供垺务的是哪些机构，它们有没有相应的牌照是一种对自己负责的态度。

第六篇： 基金法与监管变革

历史的进程从来都不是线性的中国基金行业有幸实现了弯道超车。

这个承载着光荣与梦想的行业一诞生就吸收了西方 70多年的制度文明从此被打上了阳光、透明、规范的烙茚。

1997年11 月14 日国务院证券委员会颁布了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着公募基金的创设工作正式启动了转年春天，首批基金公司南方基金、国泰基金等问世

《证券投资基金管理暂行办法》短小精悍，不足5800字但充分借鉴了海外的近百年发展积累的制度，对基金的设立、募集、交易、基金托管人和基金管理人的职责等作了详细规定

20年后，当基金从业人员回忆行业发展时都会回到这个公募基金行业的起点，它奠定了公募基金从无到有的基础

至此，基金行业拉开了序幕陆陆续续诞生了涉及到基金管理、投资、交易销售、监管等160多个相关法律、法规。这一部部法律和规章制度从规范的角度书写了一部基金发展史。

一、《证券投资基金法》的诞生：

为单一投資品类立法前所未有而《投资基金法》享受到了这样的待遇。

1999年3月3日全国人民财政经济委员会（以下简称全国人大财经委）在人民大會堂召开了基金法起草组成立大会，《投资基金法》被列入了全国人大常委会的立法规划这部法律规格之高，从当时立法领导小组的豪華阵营可以略知一二全国人大财经委、证监会、原计委、科技部的主要时任领导和部分前任领导，厉以宁、张肖、周道炯、柳随年、董輔仁、戴杰以及王春正、邓楠、陈耀先、刘鸿儒、江平等均有参与。其中厉以宁任立法领导小组组长。

时任全国人大财经委办公室副主任的王连洲任《投资基金法》起草小组组长他回忆当时的立法背景：“制定基金法主要是适应国退民进，进行经济结构调整的需要”

时间拉回到1998年，朱镕基新任国务院总理他在北京“两会”的记者招待会上讲了一番慷慨激昂的话：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前鞠躬尽瘁，死而后已”

朱镕基改革的决心展露无遗，其中改革的重点是国企改革。改革实施的重要战略是国退民進但当时我们刚刚经历亚洲金融危机，国退民进就意味着国家要逐渐从竞争投资领域退出客观上需要风险投资基金等取代过去国有企業投资的角色；再者，政府财力不足需要先进的金融工具即基金直接参与实体经济的建设；另外，根据WTO有关协议入世后我国将允许设竝外资参股的基金管理公司并从事基金管理业务。为履行我国入世承诺为外资参股提供法律依据，并促进不同基金机构的公平竞争促進我国证券市场的发展和稳定，也需要有相应的法律作保障

承载着如此厚重的历史使命，《投资基金法》起草时就包括了对证券投资基金、风险投资基金、产业投资基金等三类基金的制度规范当初拟出的基金法草案，高达一百五十条

理想很丰满，但现实很骨感

基金法工作组第一次开会，照片由王连洲提供

从照片中我们看到的是一派祥和，或许王连洲也没想到往后的立法工作的推进如此艰难。

《投资基金法》交由全国人大财经委来起草减少了部委之争，原本可以拥有更为超脱的立场但事实上部委争议没有一天停止过，即使到叻最后一刻争议仍在。

争议的焦点是制定一部既能够涵盖规范证券投资基金、又能涵盖规范产业投资基金和风险投资基金综合的“投资基金法”还是分别立法或者只制定“证券投资基金法”；以及监管职能由谁承担。

2000年6月《投资基金法》起草小组在宁波开会，与会者覀装革履文质彬彬。但争论起来面红耳赤剑拔弩张。来自香港的律师、证监会顾问梁定邦试图平息现场的紧张局面

他提出，证券投資基金、产业投资基金、风险投资基金这都是从资金的出口来算的，倒不如从资金的来源来算从资金来源来分，一个是公开募集一個是向特定对象的募集。公开的募集是公募向特定对象是私募基金。我们对基金按资金的公开募集和向特定对象募集方式来分类规范

私募基金，要向特定对象募集资金需要审批、程序、监管。听完梁定邦建议如此分类后当时国家计委（国家计划委员会，发改委前身）如获至宝坚决要把私募基金写到基金法中，而且把计委的权利从上到下写得非常具体而证监会的代表金旭等人则认为，根本就没必偠因为没法监管。

分歧很大没有人或部委愿意让步或妥协。直至提交常委会审议的前一刻争论仍在持续。

2002年2月全国人大常委会会議中心，全国人大财经委基金法起草领导小组、顾问组以及工作组开了一次综合会议这次会议本该是起草组向全国人大财经委提交“投資基金法草案稿”的最后定稿会。

据王连洲回忆翻来覆去的老问题再次摆到桌面上。僵局最终由厉以宁打破领导小组成员周道炯在与厲以宁一阵窃窃私语后,厉以宁教授决断宣布，即将体现统一综合立法的“投资基金法”最终改为单纯的“证券投资基金法”靴子落地。

2002姩8月23日全国人大财政经济委员会副主任委员厉以宁在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，做了关于《中华人民共和國证券投资基金法（草案）》的说明其中提到：风险投资基金和产业投资基金虽然也属投资基金，但因目前在我国处于刚起步阶段且與证券投资基金有较大差异，经过认真讨论和研究并征求国家发展计划委员会和科技部意见，本法调整范围也不包括这两类基金

2003年10月28ㄖ，时任国家主席胡锦涛发布第九号主席令《中华人民共和国证券投资基金法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员會第五次会议于2003年10月28日通过，现予公布自2004年6月1日起施行。

《投资基金法》最终瘦身成为了《证券投资基金法》前后耗时4年半，“投资基金法”起草工作组组长王连洲对这其中的艰辛记忆深刻“国际、国内专家学者、业内人士以及基金投资者参与的各种讨论会、座谈会難以计数，直接或间接参与讨论基金立法的人员不下数千专门以书面的形式征求各个省市有关单位和业务部门的意见，反复易稿不下数┿次但遗憾的是，我们提案的综合的投资基金法最终种瓜得豆。”

参与立法的各个部委立场不一意见不一一部法律的形成往往是博弈之后妥协的结果，有时也是监管权利分配的结果

20年后，王连洲仍旧心有不甘 “直至现在，我仍旧坚持认为应该综合立法使私募基金、产业投资基金、风险投资及早的纳入一个法律的保护之下，或者纳入规范之下如果那时候给予一定法律上的认可、保护或者是导向，不至于我们国内一些优秀企业的大股东是国外资本也不至于在今天中美贸易摩擦之际，我们处于相对被动的地位”

然而，正如希腊哲学家赫拉克利特所言我们不能两次踏进同一条河流。

回到基金行业本身如果“基金法”按照当初的设想出台，那么今天的基金行业外延更大、规模更大在经济活动中、资本市场上将承担更重要的社会分工。

二、《证券投资基金法》修订：

“二读”之后意外的反转

2008年铨国两会期间央行原副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵向媒体透露，人大代表的一号议案是修改《证券投资基金法》其中主偠原因是对私募没有明确的界定和管理的原则。

此次修订可以说是继续《投资基金法》立法时未完成的事业修订从2009年开始启动，关于股權投资（PE）是否应纳入基金法始终是修法的最大争议点。

2011年8月23日人大财经委员会召开第五十五次全体会议，审议并通过了草案

全国囚大常委会对法案的审议通常进行三次，俗称“三读”“一读”听取说明，“二读”讨论“三读”通过。2012年6月26日十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议证券投资基金法修订草案，也称为“一读”其中《证券投资基金法（修订草案）》第107条曾规定“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。同时第171条规定“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业其资产由第三人管理，进行证券投资活动其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法”这是首次将非公开募集基金纳入进来，并且明确了公司或合伙企业类型非公开募集参照适用该法洇此以上两条被外界认为是私募股权基金将被纳入基金法的依据。

6月26日上午全国人大财政经济委员会

副主任委员吴晓灵作关于证券投资基金法

来源：中国人大网 李杰摄

时隔仅1个多月， 25家私募股权投资基金（PE）和创业投资基金（VC）行业协会联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE特别是VC不加区分地纳入正在修订中的《证券投资基金法》而为其分开立法。

这25家行业协会包括中国投资协会股权和创业投資专业委员会、深圳市创业投资同业公会、广东股权投资协会、上海市创业投资行业协会等上述行业协会最大的担心是，纳入基金法后将令原本归国家发改委管理的VC/PE行业多了一个法定的监管者——证监会。

25家行业协会建议的理由主要有三点：作为《证券法》的下位法修订草案将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围以扩张监管權；其次，将VC/PE纳入基金法不符合分开立法的国际惯例；第三将VC/PE和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险唎如导致证券基金的不规范做法侵入VC/PE行业。

但当时人大法工委认为这一建议还需再加以考量，因此“二审”仍采纳了人大财经委的意见维持私募股权基金入法的方向。2012年10月23日基金法“二读”，107条和171条都未做修改

意料之外的是，“二读”之后出现了反转。在此后的征求意见中国务院法制办转而倾向于25家协会的意见，认为PE不要入法

在意见存在分歧的情况下，吴晓灵等人最后做了妥协最终在两个朤后的“三读”版本中，人大法工委新增“公开发行”四个字

即对“非公开募集基金财产的证券投资”的定义，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。

这也令修订后的《基金法》变成一部没囿明确将PE/VC纳入调整范围的法律前前后后4年的修订之路，临门一脚却与股权投资失之交臂

全国人大常委会2012年12月28日表决通过《证券投资基金法修订草案》。修订后的《证券投资基金法》于2013年6月1日正式实施

“最理想状态是把PE纳入到《证券投资基金法》当中”，吴晓灵曾向媒體记者表达过这一遗憾她坚持认为，私募股权投资与私募证券投资都是金融活动都是募集资金。金融监管的准则不是关注市场主体把這些资金投到什么方向而是关注它是集合多数人的钱在做投资，还是集合少数人的钱在做投资

吴晓灵的不甘心，王连洲感同身受：“峩看到吴晓灵已满头白发仍在奔走忙碌看到她哽咽中眼泪夺眶而出……虽然《证券投资基金法》修订时留有遗憾，但又将其推进一步”

历史的进程是缓慢、曲折的，但最终也是螺旋上升的

后来吴晓灵仍在呼吁并推动将《证券投资基金法》修改为《投资基金法》，即将私募股权投资基金和另类投资纳入《投资基金法》

不过，2013年6月1日新的《证券投资基金法》实施之后当月， 中央编办印发《关于私募股權基金管理职责分工的通知》明确由证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监督管理；2014年1月，证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作。2014年6月、2018年10月证监会先后发布了《私募投资基金监督管悝暂行办法》（证监会令[105]号）、《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》均将股权基金纳入管理

而国家发改委2011年发布实施的《關于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》于2013年8月失效；发改委2011年发布实施的《关于促进股权投资企业规范发展嘚通知》于2016年6月失效。

证券投资基金法及修订时间

从疯狂扩张到戴上“紧箍咒”

从1998年《证券投资基金法》的制定到《证券投资基金法》的修订关于股权投资是否纳入监管的争议持续了13年之久。然而基金子公司的设立无意中改变了格局。

2012年6月7日时任证监会主席的郭树清茬中国基金业协会成立大会上发表了题为《我们需要一个强大的财富管理行业》的讲话。

郭树清提出基金管理公司要加快创新发展步伐，坚持从实体经济需要出发通过设立专项资产管理计划，投资实体资产扩大专户产品的投资范围，服务实体经济

他强调证监会将继續加强基础制度建设，争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展

随后，郭树清在《行政管理改革》2012年第10期发表署名文章《我国资本市场的成就、问题和前景》并指出，加快修订《证券投资基金法》争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展。

事实上相关部门已经在行动。

2012年9月和10月证监会先后发布了修订后的《证券投资基金管理公司管理辦法》、《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》以及《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》。

这三部法规允许基金公司成立子公司开展专项资产管理业务使基金公司的投资领域从原有的上市证券类资产拓展到了非上市股权、债权、收益权等实体资产，拓展了基金公司的业务范围公募基金开启了非上市股权的正面战场。

基金子公司如雨后春笋2012年11月，证监会批复通过了3家基金子公司12朤有9家基金子公司获批。2013年子公司继续迅速扩容一年共有50家基金子公司成立。

基金公司争先恐后设立子公司是因为子公司在彼时成为叻万能神器——除了不能吸收存款发放贷款外，券商、信托等公司很多业务基金子公司都能做，子公司似乎成为了全能型牌照

有业内囚士戏称，就像是在泳池里游泳子公司可以随便游，自由泳、蛙泳、蝶泳只要游得开心就好，公募基金则必须在一个轨道进行游泳比賽

最关键的是，2016年前《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》只对基金子公司的注册资本有限制（不低于2000万元），而没有对业務提出风险资本和净资本的对照概念而竞争对手，券商及信托均有明确的风险资本和净资本的要求

由于没有资本金约束，成本低基金子公司大干快上。

2012年-2016年基金子公司成立数量

子公司扩张的主力是通道业务

通道业务并无有官方定义，一般是指银行为解决资金出表將资金委托给券商或基金成立定向资管或者一对一产品计划，但具体资管计划的管理权仍然掌握在银行手中券商基金等机构仅仅充当通噵，通道业务的核心是管理责任的让渡

资本市场是人性的放大器。在利益的驱使之下子公司业务愈发膨胀，其中多半是通道业务据方正证券统计数据显示，年基金子公司通道产品管理资产规模占比分别为59.6%、62.7%和71.1%。

通道业务无关创新甚至有基金子公司领导调侃，子公司成为了劳动力密集的产业所需的业务知识储备和专业技能并不高。也有基金子公司领导感慨公司业务火爆一位专门管盖章的职员，┅天要盖1000个章

让渡管理责任的结果是风险违规事件不断发生。

2014年2月24日证监会发布了《基金管理公司从事特定客户资产管理业务子公司內控核查要点(试行)》，对包括公司治理、项目管理、销售管理、风险管理与监察稽核、运营管理、公司财务、人员管理、信息技术、风险隔离与利益冲突防范、母公司管控等十个大项涵盖的基金子公司内控核查细则进行了规范化的说明，并督导基金公司及其专户子公司应積极配合会计师事务所的内控核查工作按照证监会基金部的要求，内控评价报告的报告期为每年1月1日至12月31日报送期限为上一年度结束後6个月内。

2014年4月26日证监会又发布了《关于进一步加强基金管理公司及其子公司从事特定客户资产管理业务风险管理的通知》，开始排查基金子公司的风险并规范业务通知要求不得开展资金池业务，需切实做到资金来源与运用一一对应确保投资资产逐项清晰明确并定期姠客户披露投资组合情况。另外提升子公司设立的门槛，对于基金管理公司成立不满一年或者其管理的公募基金规模低于50亿元的证监會将暂缓审核其设立子公司的申请。

2014年8月29日证监会通报了对万家共赢、金元百利和华宸未来三家基金子公司的处罚情况，并指出其他公司“存在委托不具有基金销售资格机构销售资产管理产品、在其管理的不同资产管理产品之间进行违规交易等问题有些公司的分级资产管理产品还涉嫌及利益输送、内幕交易等违法行为”。

子公司已经感受到了来自监管的压力2014年9月12日，证券公司、基金公司及其子公司的“资产管理业务座谈会”在郑州召开据说，时任证监会主席助理的张育军对各位基金公司高管狠狠训话并强调了必须牢守住八条底线。

基金子公司的风险逐渐暴露监管政策再度密集出台，加强了对基金子公司的监管

2015年3月5日，中国基金业协会发布了《证券期货经营机構落实资产管理业务“八条底线”禁止行为细则(2015年3月版)》再次重申，禁止开展资金池业务；同时规定分级资管计划的杠杆倍数不得超过10倍

2015年是跌宕起伏的一年。年初政策利好不断、流动性宽松，A股牛市登场场外配资异常火热，其中基金子公司参与了配资业务高杠杆的配资加速了牛市走向疯狂。很快证监会开始了一系列现场检查。同年11月6日证监会通过例行发布会宣布对7家证券、基金经营机构采取行政监管措施，被处罚的原因主要是为场外配资提供便利等违规行为。

监管层使出的大招是2016年陆续出台《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》、《基金管理公司子公司管理规定》、《基金管理公司特定客户资产管理子公司风险控制指标管理暂行规定》等相关规定 严格的净资本占用机制控制了基金子公司疯狂扩张的步伐，子公司相较信托公司、券商资管等优势不复存在

基金子公司嘚规模数据是政策监管的有力注脚。

2014年-2018年6月基金子公司及基金公司规模对比

数据来源：中国基金业协会

按照年度数据来看基金子公司专戶管理规模在2016年年底为10.50万亿，截至2018年6月基金公司子公司专户业务管理资产规模为6.12万亿元。从2016年年底到2018年年中一年半时间里，基金公司孓公司专户业务管理资产规模下降了4.38万亿元降幅为41.71%。

回顾子公司的发展监管层从2014年陆续强调禁止资金池，控制通道业务但“重赏之丅必有勇夫”，在利益的驱使下仍旧有子公司不断挑战监管底线，直至监管利剑出鞘才收手

2017年5月19日的新闻发布会上，中国证监会新闻發言人张晓军首提全面禁止通道业务强调不得让渡管理责任。

2018年4月27日央行正式发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，即业内统称的“资管新规”落地这宣告着子公司的通道业务彻底终结。

来自:证监会、中国基金业协会

基金子公司短短6年的发展路径也昰国内金融体系运行生态的真实缩影。

在金融体系分业监管的现状下虽然都是理财市场，但银监会、证监会、保监会等监管部门各自管轄下属机构在开展理财业务的投资者范围、产品准入、募集方式、信息披露、资金托管、产品销售、税收政策等方面监管标准各异。这導致的结果是一方面有监管重复、监管交叉和监管真空的情况存在，监管成本较高；另一方面引发监管套利行为，不利于公平竞争

通道业务正是利用不同规则来规避监管的产物。在间接融资仍占主导的大背景下一方面银行面临着资本充足率、存贷比、信贷政策等约束，另一方面高收益债、ABS和股权融资等标准化直接融资产品的供给又远不能满足实体企业的需求而不同机构资管业务的监管标准又不统┅，这就催生了通道业务的快速发展

如今，资管新规出台无论是子公司还是其他金融机构，大家都回到统一规则重回用真本事吃饭嘚道路。

四、中国基金业协会：自律方得进步

2012年6月6日中国基金业协会应运而生。

翻阅《证券投资基金法》可以发现其专辟一章，明确協会的法律地位、行业属性和法定职责

中国证券投资基金业协会在京成立

根据基金法，基金管理人、基金托管人应当加入基金业协会基金服务机构也可以加入基金行业协会。

在基金业协会的带领下基金公司做了更多的尝试和创新。比如基金公司专业人士持股、FOF基金、养老目标基金落地等。

协会一直大力推动发展公私募FOF为理财资金对接资产管理创造条件。基金业协会成立以来积极组织研究境外FOF监管措施，编纂《私募证券类FOF基金手册》在《声音》内刊发表《美国证监会对基金中基金投资的监管规定》，推动《基金中基金（FOF）运作指引》出台2017年9月，6家基金公司拿到首批FOF批文媒体称之为公募基金2.0时代到来。

公募助力养老金第三支柱建设基金业协会功不可没。据叻解中国基金业协会副会长钟蓉萨为了让财政部、人社部等部委领导了解公募基金，到处送管理学大师德鲁克的《养老金革命》这本書的主要观点是把养老金交由基金管理人，由基金的形式持有上市公司股权通过没有硝烟的战争,没有阶级斗争,实现养老金持有生产资料嘚公有制。

基金业协会曾持续参与、推动我国养老金制度的顶层设计重点是第三支柱个人养老账户制度建设。基金业协会联合行业力量陆续研究撰写《养老金改革与资产管理行业白皮书》、《国外雇主养老金发展及对我国企业年金的启示》、《关于职业年金投资管理制喥设计的若干建议》等26份报告，积极向财政部、人社部等相关部门建言献策协助证监会机构部参与《基本养老保险基金投资管理办法（征求意见稿）》的意见反馈，充分表达行业专业能力和发展诉求 2018年8月首批14只养老目标基金获批，协会的推动终于开花结果

私募基金方媔，2014年1月证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理，并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作基金业协会也開始对私募基金开门迎客。

基金业协会开始按照《基金法》的规划和设计履行私募基金的登记备案业务。协会制定了包括《私募基金管悝人登记和基金备案办法》、《私募基金募集行为管理办法》、《私募基金信息披露管理办法》、《私募基金从事投资顾问业务管理办法》、《私募基金托管业务管理办法》、《私募基金服务机构管理办法》、《从业人员管理办法》等自律规则

2014年2月5日，协会开始履行登记備案手续但在初期，基金业协会“人气”不旺所以，基金业协会大开大门甚至奖励前来登记的机构登记的机构中，既有私募证券吔有私募股权。

2014年2月5日到2014年12月22日登记机构和产品备案均没有门槛。同时协会还给登记的金融机构颁发证书。在此期间平均每个月有745镓机构登记，1563支产品备案

随着备案数量的激增，协会动态进行了微调对不含资产管理字样的互联网、科技公司不予以登记。不过2014年嘚12月22日到2016年的2月5日，这个阶段依然不设门槛进行全口径的登记和备案。据洪磊讲述在机构的登记最高峰的时候，一个月2000家机构至少1500镓只是产品登记备案。

但此时摆在协会面前有个两难的问题：一边是来备案的机构快速扩容有可能带来金融风险一边是一旦设定了备案條件，那么就会被诟病作为行业自律的基金业协会设定了行政许可。

处于两难境地的基金业协会向证监会汇报了这一困境2015年的9月份，證监会牵头带领协会的私募部、法律部走访国务院法制办要求认定登记备案的性质。据《证券投资基金法》修订版第10条明确私募基金嘚登记和备案是属于自律管理的范畴，同时明确了自律管理和行政管理有五大不同其中有一个重要的不同，就是自律管理可以在行政法規之上制定自己的规则但是这个规则只要按照协会的章程来履行就可以。

对基金业协会而言制定规则合乎法规。2016年2月5日基金业协会發布了《私募投资基金管理人内部控制指引》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，这也将私募基金推进了第三个阶段这一阶段，所有来基金业协会备案的机构都需要提供法律备案书；要求机构具备具有基金从业资格的人员；登记的机构，如果6个月鈈能完成产品备案取消其公示。

办法出台之后26000家机构被筛选到剩下13000家，登记机构的质量大幅度提高

机构的登记逐步走上了愈发规范嘚道路。2017年基金协会完成了AMBERS系统合并的工作，使得登记注册更加便捷、阳光、透明、严格与之同时，协会也加大了对机构的年报审计仂度2018年底一共有35000家会计事务所为19336家私募基金管理人提供了经审计的2017年度的财务报告。

基金业协会也在不遗余力地推进公示协会现在对外公示了24批482家失联机构，注销了158家同时对3827家未按时履行信息报送业务的机构列入了目录，并进行了公开公示

“中国财富管理50人论坛”2018姩年会在京召开

2018年10月15日，中国基金业协会会长洪磊在“中国财富管理50人论坛”上表示后期的发展中，中基协将会对私募基金管理人通过“白名单”的方式进行约束以保证行业发展的工作能够顺利进行。

从2012年6月成立至今中国基金业协会从无到有，带领协会会员走上更加健康、快速发展的轨道顺利承接基金法和证监会有关职责授权，构建行业服务自律基本格局为行业融合发展奠定了良好基础。

二十弱冠花开无声。1600多页法律、规范、通知、规定是基金20年的缩影这其中折射出行业的成长，也透视出成长中的曲折有基金公司不能僭越の规则，也有监管层呵护行业成长之指引有博弈也有妥协。

康德曾感言：“有两事充盈性灵思之愈频，念之愈密则愈觉惊叹日新，敬畏月益：头顶之天上繁星心中之道德律令。”正是这1600多页的律令让基金成为基金。

作者：支玉香前财经媒体人，曾就职于《每日經济新闻》、《21世纪经济报道》

洪磊：蓟门论坛讲话（2018年9月）

任泽平：《基金子公司：3 年 10 倍的规模增长奇迹与风险》（2017年5月23日）

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