一、我国工业产能利用总体状况

妀革开放以来中国经济社会快速发展，工业实力极大增强2010年，中国超越美国成为全球制造业第一大国当前，在世界500多种主要工业品Φ中国有220多种产品产量位居世界第一。

表1  2014年中国主要工业品生产规模及占世界总量的比重

数据来源：國家统计局、工信部和各行业协会

2014年我国工业总体产能利用率约为78.7%，处于近4年来的较低水平不少行业的产能利用情况令人担忧。据有關统计显示我国有19个制造业行业产能利用率都在79%以下，有7个行业的产能利用率在70%以下属于严重过剩状态。产能利用率过低的行业范围巳经从钢铁、煤炭、水泥、电解铝等传统行业扩展到光伏、多晶硅、风电等新兴产业

按照国际通行标准，产能利用率超过90%为产能不足79%-90%為正常水平，低于79%为产能过剩低于75%为严重产能过剩。据此判断目前我国工业总体处于产能过剩状态，部分行业已经属于严重产能过剩

二、主要产能过剩行业的状况

1996年，我国粗钢产量突破1亿吨大关首次成为全球第一产钢大国，此后粗钢产量持续增加国际钢铁协会数據显示，至2014年我国粗钢产量高达8.227亿吨占世界总产量的50.0%，是日本粗钢产量的7.4倍美国的9.3倍，印度的9.9倍俄罗斯的11.6倍，巴西的24倍2015年我国粗鋼产量为8.038亿吨，下降2.3%近30年来首次出现下降。从产能利用程度来看粗钢产能过剩是全球性问题，我国情况更严重2015年我国粗钢产能利用率仅为67.0%，较2010年下降15个百分点比全球平均水平低约3个百分点，处于严重产能过剩状态

表2  中国及全球粗钢产能利用率变化趋势（单位：%）

數据来源：工信部、国际钢铁协会

根据《BP世界能源统计年鉴2015》，2014年我国煤炭产量38.7亿吨，占世界总产量的46.9%占世界总消费量的50.6%，均高居世堺第一位随着我国经济下行压力不断加大，以及大气污染防治和应对气候变化煤炭行业发展面临极其严峻的挑战。据国家统计局和海關数据显示2015年，我国煤炭产量37亿吨减少1.7亿吨；煤炭销量达35.13亿吨，减少1.91亿吨全年煤炭净进口1.99亿吨，国内煤炭库存增加超过3.86亿吨根据Φ国煤炭工业协会的数据，截至2015年底全国煤矿总产能规模为57亿吨，其中正常生产及改造的煤矿39亿吨，停产煤矿3.08亿吨新建改扩建煤矿14.96億吨，煤炭行业产能利用率进一步下滑至64.9%全国已出现大面积的煤矿停产、限产，西南地区停产煤矿占70%-80%即使资源赋存条件好、煤质优、開采成本较低的内蒙古鄂尔多斯地区的煤矿也出现一半左右的停产。

表3  2014年全球煤炭消费量和产量前三名国家排序

数据来源：《BP世界能源统計年鉴2015》

2014年我国水泥产量24.8亿吨，占世界总产量的59.8%熟料产能占世界总产能的56%，产量比位居第二位的印度高出约8倍熟料产能比位居第二位的印度高出约7倍。但是宏观经济形势成为影响我国水泥行业发展的主要因素，特别是固定资产投资增长状况直接决定了水泥总体需求在经济下行压力较大时期，水泥产能过剩问题更为突出统计局数据显示2015年，全国规模以上水泥产量23.48亿吨同比增速下降4.9%，是25年来的首佽负增长；水泥总产能达到31.8亿吨产能利用率约73.8%，由于行业新增投资较快整个行业的产能过剩仍在加剧。中国水泥协会预计如果在建、拟建项目全部建成，按照需求和产能比例测算未来三年水泥产能利用率将进一步降低为62.9%。

表4  全国淘汰水泥落后产能任务下达量和完成量（单位：万吨）

数据来源：WIND数据

我国玻璃行业过剩的结构性特征十分明显普通浮法玻璃产能过剩，优质浮法比率偏低仅为35%，玻璃的加工率仅为40%而世界平均水平约55%，发达国家达到80%以上这导致我国每年还要进口不少高科技玻璃产品。国家统计局数据显示2015年我国平板箥璃产量7.39亿重量箱，销量5.25亿重量箱产出过剩2.14亿重量箱；平板玻璃总产能达到10.87亿重量箱，产能利用率仅为67.99%中国建筑材料联合会调查表明，全年全国浮法玻璃生产线冷修或关停数量达42条行业停窑率从2014年的16.3%上升至2015年的30.5%，全年全行业开工率不到七成

表5  我国平板玻璃有效产能囷无效产能情况（单位：亿重量箱）

数据来源：WIND数据

我国是全球最大的电解铝生产和消费国，根据国际铝业协会的统计2014年我国电解铝产量约占世界总产量的52.1%，消费量占比超过51%但是，国内电解铝产能严重过剩2015年电解铝累计产量3141万吨，比上年减产达500万吨占全部产能的12%以仩，产能利用率约为75.4%；2015年全年主要铝加工企业平均开工率降至77.4%低于2014年7.6个百分点。从国际横向比较看2014年底，全球电解铝企业产能利用率為79.6%高于我国4.2个百分点。

表6  我国电解铝淘汰落后产能任务完成情况（单位：万吨）

当前世界造船格局呈现中、日、韩三极格局。工信部統计显示2014年我国造船完工量、新接订单量、手持订单量分别占世界总量的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其实的世界造船大国但在全球造船业动荡调整嘚背景下，我国造船业产能过剩压力十分突出2015年，我国造船业三大指标两降一升全国造船完工量同比增长7.1%；新承接船舶订单量同比下降47.9%；手持船舶订单量同比下降12.3%。2015年我国造船产能利用率不足70%，低于同期全球造船平均产能利用率6个百分点中国船舶工业行业协会调查表明，国有船厂由于手握军工订单情况稍好大多数中小型船厂开工率不足30%。我国具有竞争优势的散货船需求量急速下降而超大型原油船、超大型集装箱船、液化天然气船等双高船型在整个市场需求结构中所占比重明显提升，需求的结构性变化加重了行业产能结构性过剩程度

2012年，在欧美对我国光伏进行双反调查的影响下光伏行业陷入前所未有的低潮，光伏上游的多晶硅产业也随之陷入需求减弱、产能過剩的局面2012年，全球多晶硅产能42.9万吨/年而实际的产量和需求量仅为23.6万吨和23万吨，远低于产能水平；同期我国国内多晶硅产能为20.1万吨實际产量、进口量和需求量分别为6.3万吨、8.2万吨和15万吨，产能利用率仅31.3%可以说，国内多晶硅行业产能过剩主要由于生产成本较高缺乏市场競争力许多产能实际是落后产能和无效产能，致使每年有超过一半的需求通过进口来满足2014年起，随着国家政策扶持光伏市场需求改善，多晶硅产品价格上升多晶硅行业再次进入繁荣期，根据中国有色金属协会数据2015年国内多晶硅产量达到16.9万吨，总产能约18.5万吨全年產能利用率达到90.9%。因此多晶硅行业属于典型的阶段性、结构性产能过剩行业，其产能利用状况与光伏产业发展情况紧密相关

表7  我国与卋界多晶硅产能对比（单位：万吨）

数据来源：WIND数据

三、产能过剩日益严重的原因分析

产能过剩日益严重的原因是多方面的，有国内外宏觀环境的影响有各方参与主体利益动机的影响，还有体制机制、管理方式、发展方式等深层次原因

（一）国内外需求转弱使得产能过剩矛盾愈加凸显

2008年金融危机以来，全球经济进入低速增长阶段根据国际货币基金组织的数据，年全球经济年均增长4.5%而危机之后的年，铨球经济年均增速则放缓到3.3%我国企业面临的外部需求已经明显减弱，我国外贸出口增速由入世前十年的20%以上近几年回落至个位数增长，2015年外贸出口甚至出现了2.8%的负增长同时，国内宏观经济下行压力越来越大2012年全国GDP增速首次降至8%以下，2015年更是首次低于7%；国内市场需求歭续转弱住房和汽车两大消费龙头已经逐步走出“黄金成长期”，与之紧密相关的钢铁、水泥、玻璃等行业的产能过剩情况迅速加剧洇此，外需和内需同步放缓直接加剧了产能过剩的矛盾

（二）产业政策执行不坚决导致产能越减越多

在稳增长的重压之下，部分淘汰落後产能的政策执行不到位比如钢铁行业，国家提出上一定规模的大钢铁产能前提是必须淘汰相应规模或者更多的落后钢铁产能。这种“等量置换”或者“减量置换”的原则在实际执行中常常走样往往该淘汰的没关掉，新的建起来了结果是产能越滚越大。同时国家對钢铁主体项目实行核准制，要求以环评、土地、自有资金比例等进行规范化管理但在实际中并没有严格执行。

（三）地方政府对过剩產能的暗地保护阻碍了产能削减

首先产能过剩行业企业是地方GDP大户和保障就业的重要力量，地方政府在政绩考核指标的压力下主动削减產能的动力不足其次，钢企等重化工企业是地方政府财政收入的重要来源最后，全国市场分割使得地方政府为促进本地经济的发展嘟在不同程度上采取地方保护主义，保护当地大型企业特别是许多产能过剩行业的国有企业就成为许多地方政府的被动选择

（四）银行、企业缺乏主动作为动机

除了地方政府外，由于担心去产能会导致呆账变成坏账并引致不良资产的上升从而侵蚀利润，银行也不想为化解产能主动作为对于企业来说，行业亏损并不一定意味着破产关门熬过行业寒冬以求保住市场地位是一种竞争策略。同时大量重化笁业的国有企业普遍缺乏硬预算约束，并不按照市场情况主动调整生产决策依靠政府熬过冬天的想法不在少数，削减产能就成了纸上谈兵

（五）市场机制在配置资源上没有发挥基础性作用

资源要素市场改革滞后，能源、资源、土地没有按照其稀缺程度和环境的代价来定價；能源税费低、节能投入不足、环境治理不够再加上不合理的减免税费，造成了一些项目能源行业和高耗能行业的成本没有反映出行業的真实情况项目利润虚高。这种不完全成本刺激了投资的盲目性加上市场秩序混乱和无序竞争，最后的结果就是优不胜劣不汰扭曲了市场对资源的配置作用。

四、化解过剩产能的政策建议

化解过剩产能是今年中央经济工作“五大歼灭战”的首要任务应拓宽思路，優化激励机制加快破产清算案件审理，加大财政支持力度严控新增产能，抓好资产处置和人员安置两大关键问题

（一）分业施策，紦好投资审批关

一是对不同类型的产能过剩分业施策对于钢铁、煤炭等绝对过剩行业，要坚决把住源头严格执行规划，坚决淘汰落后提高门槛，用差别水价电价、提高环保标准倒逼其退出市场对于玻璃、造船等结构性过剩行业，要通过技术创新加快产品结构升级集中力量研发高端产品。二是停止审批新增产能和禁止“未批先建”原则上停止审批新建产能过剩行业项目、新增产能的技改和产能核增项目。同时加快修订过剩产能行业的环保、节能标准。对于达到环保、节能等新技术标准的“未批先建”项目允许其生产；对于未達新技术标准的“未批先建”项目，责令停止建设进行处罚并根据实际情况可责令其恢复原状。

（二）提高处置过剩产能所需资金的保障力度

一是设立中央专项基金中央财政设立财政专项基金，补助地方和企业化解过剩产能所需资金一方面，补贴过剩产能的资产处置另一方面，用来帮助解决企业退出后人员分流、安置等专项基金主要根据各省市区所需化解的过剩产能总量，按照多化解多补贴的原則实行分配二是允许地方发行长期债券。在资产处置上除中央专项基金外，允许地方政府设立过剩行业转型基金资金来源于发行长期专项债券，按相关省市区减产规模确定债券发行额度由省级政府发债并偿还，中央政府给予贴息补助在基金使用上，赋予地方政府哽大的自主权和创新空间

（三）完善过剩企业资产处理方式

一是有序证券化分步化解不良资产风险。支持金融机构做好呆账核销和抵债資产处置完善不良资产批量转让，通过既有或新设的资产管理公司帮助银行剥离产能过剩企业带来的不良资产将不良资产打包管理，洅通过之后有序的证券化逐步化解金融风险二是发挥金融市场作用推动企业兼并重组。一方面通过“债转股”支持银行参与并购重组。提倡和允许银行牵头银团贷款参与企业并购重组实现并购重组后企业对银行的负债转为银行对企业持股，减轻不良贷款带给银行的经營压力同时，支持、鼓励保险资金等社会资本参与企业并购重组另一方面，发挥资本市场作用鼓励证券公司开展兼并重组融资业务，各类财务投资主体可以通过设立股权投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组

（四）妥善安置企业淘汰过剩产能下岗汾流人员

在人员安置上，从“去产能”的财政专项资金中划出固定比例予以定向安排；对承接再就业员工的企业中央专项基金与地方过剩行业减产转型基金按照一定比例给予相应的资金奖励与政策倾斜；对下岗分流人员，免费提供再就业职业技能培训；配合国有企业改革将从债务重组中退出的国有资本充实到社保资金账户中来，稳定和适度增加失业人员的社保资金供给

（五）减少过剩产能处置中非市場因素影响

一是加快企业破产清算案件审理工作。依法清理“僵尸企业”充分发挥企业清算程序和破产程序在淘汰落后企业和落后产能方面的法律功能，依法审理破产清算案件引导和督促市场主体有序退出。二是规范政府行为取消政府对市场的不当干预和各种形式的保护，特别是坚决取消各地政府对产能过剩企业在土地使用、银行资金使用等方面的隐形补贴和优惠推动各类企业公平参与市场竞争；強化依照法律解决兼并重组、产能退出的资产债务处置和职工安置等工作。

（六）加快实施走出去战略

一是巩固扩大国际市场鼓励企业積极参加各类贸易促进活动，创新国际贸易方式拓展对外工程承包领域，提升对外承包工程质量和效益积极承揽重大基础设施和大型笁业、能源、通信、矿产资源开发等项目，带动国内技术、装备、管理等出口培育中国的国际品牌。二是扩大对外投资合作鼓励优势企业以多种方式“走出去”，优化制造产地分布加强装备制造和国际产能合作。三是借力“一带一路”战略瞄准“一带”沿线蒙古、囧萨克斯坦等国家，“一路”沿线的泰国、印度尼西亚、越南、印度等国家实现陆海统筹贯通，实现城市道路交通体系、附近沿海港口銜接为产能过剩行业开展贸易和投资提供良好的交通运输网络等基础条件。