政府干什么事多替老百姓想想，不要说一套做一套特别是地方政府，根本不执行中央的政策。
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财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述
龚强/王俊/贾珅
　　原载《经济研究》2011年第7期
　　内容提要：本文通过在财政分权的框架下对地方政府债务的成因、影响、管控的相关理论分析和经验研究的梳理，总结了较为成熟的财政联邦经济体在地方债务管理实践中的经验教训，同时，也对正处于分权化改革当中的转型国家的地方政府债务问题进行了总结，并最终落脚到中国的地方政府债务问题上来。中国的地方政府债务问题因与分税制度不完善、地方官员激励扭曲、地方融资平台不规范、宏观调控和财政政策需要等问题联系在一起而更加错综复杂，需要在借鉴已有研究的基础上结合中国的现实制度特征做进一步深入研究。
　　关键词：财政分权；地方政府债务；预算软约束
　　*龚强，西南财经大学经济与管理研究院，北京大学国家发展研究院，邮政编码：610074，电子信箱：；王俊，中央财经大学财政学院，邮政编码：100081，电子信箱：；贾珅，北京大学国家发展研究院，邮政编码：100871，电子信箱：shenjia..本文为2009年度国家自然科学基金项目（项目批准号：）与2010年度国家自然科学基金项目（项目批准号：）的阶段性成果之一；同时，本文还获得2008年度教育部新世纪优秀人才支持计划（项目批准号：NCET-08-0857）、中央财经大学科研创新团队的研究资助。作者感谢匿名审稿人提出的宝贵意见，当然文责自负。
　　一、引言
　　2008年全球金融危机之后，中国地方融资平台的空前繁荣，成功推动了中国经济的快速复苏，但也产生了亟待解决的新问题。2009年，在经济刺激计划的带动下，地方政府融资平台继续快速增长，由于管理不规范、运作不透明等因素的影响，地方政府融资平台的风险也不断累积，进而威胁银行信贷资产质量和金融体系的稳健运行。除此以外，为了应对金融危机，中央还在2009年、2010年连续两年每年代发2000亿元地方债，尽管这只占地方融资需求很小的一部分，但已经打破了中央对地方政府举债保持了16年的禁令。如何借着这一契机将早已巨量积累的隐性地方债务推向阳光管理，建立规范透明的地方政府融资渠道，是一个引发多方关注和思考的问题。要解决好这一问题，既需要借鉴已有的国际经验，又需要结合中国的现实国情，因此有必要对两方面研究进行总结梳理。
　　为了建立对地方政府债务问题的最初认识，我们可以将政府部门和私人部门、金融部门进行一个简单比较。在私人经济部门，经济主体（企业和家庭）可能会因为流动性的缺乏、收入与支出的波动等原因举债。
　　在充满不确定性的经济环境中，出现借债是正常且不可避免的。但在自由的市场经济环境下，资金的贷出者会通过借贷利率和借贷数量来对借款人进行约束，没有持久收入支持的负债不会系统性地存在，私人经济部门长期来看是总体平衡的。在金融部门，金融中介的作用要能发挥，必须依托于金融机构的持续负债能力。负债是一种主动的功能需要。然而，持续负债的经营模式在润滑经济的同时，也使得金融部门比私人部门存在着更大的债务风险，这种潜在的风险使得社会必须通过法律、市场竞争、机构监管、行业规范和内部管控来约束金融机构的负债行为，以免对经济运行造成系统性的不利冲击。
　　就负债问题而言，政府与上述两个部门皆不相同。
　　一方面，社会需要政府在提供公共品方面的作为，在税收不能够满足政府支出时，政府负债融资是一个补充手段。另一方面，政府与私人部门和金融部门有着根本的区别，政府是一个社会中公权力、暴力机关和货币发行权的唯一合法拥有者。当税收收入难以支撑财政支出或者难以维持政府债务时，政府总还是可以通过发行货币来解决问题。尽管这会引发通货膨胀这种对经济个体的隐性税收，政府所需支付的唯一代价就是政治成本，只要这种成本还没有高到足以威胁社会稳定，政府的负债就比私人和金融部门有更大弹性。进一步，具体到地方政府来说，其不仅是地方经济中公共财政的代理人，同时，在全国性的政府部门中还作为一级子机构存在。因此，如何尽量保证地方政府在税收以外有充足的债务资金以保证地方公共支出的需要，同时又对地方政府潜在的过度支出倾向进行合理的限制，是各国地方政府财政实践和理论研究的基本问题。
　　本文的第二部分首先介绍第一代财政联邦理论对地方政府债务问题的基本看法。随后，第三部分引入政府间转移支付并讨论了导致地方政府债务过度积累的核心激励，也即预算软约束问题。第四部分介绍了各国在约束地方政府借债行为的实践经验以及地方政府对借债管理的种种规避，并对地方债务管理实际效果的经验研究进行了梳理。在第五部分，我们关注了转型经济体中地方政府债务问题的一些特有表现，以此为过渡，我们在第六部分对中国的地方政府债务问题展开讨论。最后，第七部分进行总结。
　　二、财政联邦理论框架下的地方政府债务研究
　　在计划经济下，政府部门的经济决策由中央政府统一集中做出，地方政府的财政自主性基本丧失。只有当中央政府将部分财政自主权下放到地方时，地方政府才有可能出现财政不平衡和举债融资的需要。因此，地方政府债务问题天然地内置于实行财政分权或者财政联邦制的经济体当中。在财政分权的框架下，地方政府面临的预算约束可以由下式表示：
　　财政支出－财政收入=转移支付流入+新增地方债务
　　在上式中，从行为顺序来看，等式右边是等式左边的结果，但从经济逻辑上看却恰好相反，等式右边是等式左边的原因，因为地方政府正是在其所面对的转移支付和债务约束的相关激励下来对当前的财政支出做出决策。因此，讨论地方政府的债务问题基本就是围绕上述核算等式中各项之间的相互作用来展开的。在这一部分，我们先将等式右边的“转移支付流入”去掉或者视为给定，在第三部分再将政府间的财政不平衡和预算软约束问题引入讨论。
　　根据Vo（2010）的总结，以Tiebout （1956）、Musgrave（1959）、Oates （1972）等为代表的第一代财政联邦理论的主要贡献是，其指出了通过多层级的政府体系提供公共品比由单一的中央政府对所有公共支出做出决策更为有效。在此基础上，经典的财政联邦理论认为在一定的条件下，使用地方政府借款为地方投资项目融资比使用当期的地方财政收入更为可取。
　　Swianiewicz （2004）、World Bank（2004）等总结了以下几个原因来支持地方政府的借债行为：
　　（1）地方政府只能通过税收来为公共支出融资的做法并不符合代际公平的原则。
　　（2）地方经济在加速发展过程中通过借款为公共投资提供资金可能更为经济，公共服务的运营成本也会更低。
　　（3）即使跨期来看地方财政收入与财政支出能够匹配，地方财政收入的现金流和支出在时间上可能并不完全同步。在特定的财政年度，地方可能出现财政赤字，由于未来同样有出现财政盈余的机会，借款融资为地方政府提供了一个平滑暂时性收支缺口的方法。
　　（4）让地方政府通过借债来为赤字融资有助于促进对地方政府的问责，这也是从第一代财政联邦理论看来最重要的一点。因为当地方政府（至少在事前）不能再指望中央的财政援助时，就必须通过借款来维持财政赤字，此时，借贷市场上的贷款人会根据地方政府以往的表现来决定借款数量和借款利息。如果地方政府想要降低自己的借款成本，就必须注意维持财政平衡和良好的财政管理。
　　然而，要使地方政府的财政问责机制产生作用，并无法通过简单地赋予地方政府举债权就可以建立起来。由于政府间转移支付的存在，地方政府的举债激励会受到扭曲，地方政府债务制度设计会因为政府间的财政不平衡、预算软约束等问题而变得更加复杂。
　　三、政府间财政不平衡、预算软约束与地方政府债务
　　在第一代财政联邦理论下，由于收入的分权逻辑（Musgrave ，1983）与支出的分权逻辑（Bird ，2000；Shah ，2004）不同，同时不同地区的地方经济发展水平、自然资源、人均收入、公共支出成本等因素也不同，如果地方财政完全由本地税收和地方政府借款来进行融资，这会造成地区间的财政不平等（horizontalfiscal inequity ）（Martinez －Vazquez ，2001）。这一问题可以通过“财政均等化”（fiscal equalization）来予以改进，也即通过政府间的转移支付来降低不同地区间的财政差距（Collins，2001；Boadway et.al.，2002）。然而，一旦地方政府的财政赤字可以由来自上级政府的转移支付进行弥补，所谓的纵向财政失衡（vertical fiscal imbalance）现象就会产生。其极端形式就是地方政府的税收无法维持债务因而中央政府不得不被迫动用国家财政对地方政府进行破产救助（bailout）。纵向财政失衡的存在会产生公共池资源（common－pool resource ）（Ostrom ，1990）和预算软约束（soft budget constraints）（Kornai ，1986）两类问题（Raju ＆Plekhanov ，2005）。
　　（1）公共池问题
　　公共池问题源于公共支出的成本和收益不匹配。
　　如果一项公共投资只使得某一特定地区的居民受益，但同时又可以用全国性的财政资源进行投资，那么该地区只需为公共投资承担很小的一部分成本，这种不完全的支出责任就会导致地方的过度支出。这种情况下，不同地区会对中央财政资源这块公共域展开竞争，竞争可能会有多种表现形式。最理想的情形是不同地区以项目质量求胜；较坏的情形则是地方政府通过大幅度的财政赤字迫使中央政府出手援助。Persson ＆Tabellini （1999）对相关文献提供了一个很好的讨论和综述。
　　导致公共池问题的另一个原因是财政分税制下中央和地方政府的税基重叠（overlapping tax bases ）。这种情况下，当某一级政府的税收政策对私人部门产生影响时，私人部门对此的反应会进一步影响到其他级政府的税收。因此，在分享税基的不同级政府之间存在着外部性，地方政府会为了同上级政府争夺财政资源而过度课税（Keen ，1998；Wilson ，1999；Keen ＆Kotsogiannis，2002）。不仅如此，Cai ＆Treisman（2004）
　　基于对中国、俄罗斯等国家的观察指出，如果税收由地方政府负责征收，而预算管理主要由中央政府制定，那么地方竞争甚至会使得地方政府有意帮助企业逃避中央税收和管制。
　　（2）预算软约束
　　预算软约束问题最早起源于计划经济中的政府对于国有企业的扶助使得国有企业产生道德风险问题（Kornai ，1986）。但随后，这一概念就被广泛用于其他问题的研究。McKinnon＆Nechyba （1997）、Velasco （1999）、Wildasin（1997）、Inman （2001）等都关注了财政联邦制下的预算软约束问题，认为在实行财政联邦制的国家，地方公共品投资常常对其他地区具有正外部性，联邦政府有很强激励为地方公共支出提供援助。
　　Wildasin（1997）指出，对中央政府援助的预期使得地方政府更偏向于将自有财政资金投向只会造福于本地居民的公共支出，而有溢出效应的公共品投资留待中央政府的资助。特别当某个地区在全国经济中居于“大而不倒”的重要地位时，问题变得尤为严重。Wildasin（2004）、Goodspeed （2002）、Akai＆Sato（2005）、Boadway ＆Tremblay（2005）等广泛认识到，如果地方政府面临着预算软约束，就有激励进行过度借款和财政支出，对其投资项目质量投入的关注则较少。
　　如果中央政府能够在事前做出可置信承诺，表明即使在地方陷入财政危机时也不会援助，那么预算软约束的问题就不会存在。但硬预算约束的承诺在短期内与中央政府的目标并不一致——地方政府破产可能导致公立学校关闭、社会保障无法偿付等问题，这对中央政府是有较大政治成本的。Persson ＆Tabellini （1996）、Bordignon et al.（2001）都证明了一个想要最大化社会福利的中央政府有激励对陷入财政危机的地区施以援助之手。
　　有趣的是，预算软约束问题并不必然导致地方政府的过度支出和债务累积。因为地方政府在增加公共支出时，中央政府对进行转移支付的财政资源最终仍然要在未来通过各地方的税收进行平衡。如果中央政府对过度支出地区增加财政资助的同时也对其他没有过度支出的地区增加财政资助，这就是对过度支出地区的一种惩罚，值得注意的是中央政府的这一策略是动态一致的因而是可置信的（Goodspeed，2002）。
　　综上可知，财政分权是否会导致地方政府财政扭曲是依情况而定的，需要结合宏观经济管理、法律法规是否健全、地方政府债务管理规制等因素来综合考虑。
　　四、对地方政府债务的管理约束与危机救助
　　（一）地方政府债务限制
　　如前两部分所指出的，地方政府的债务是由财政收支缺口产生的，但是收支缺口反过来是地方政府根据举债约束和上级资助的激励进行选择的结果。因此，为了对地方政府债务形成有效管理，使其在财政分权制度下尽可能地为地方公共财政起到良性的推动作用，各个国家都采取了一些政策手段，Ter-Minassian （1997）将这些办法分为四大类：市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理。
　　（1）市场约束
　　在加拿大、瑞典、美国等一些国家，资本市场本身就会对地方政府的借债行为形成约束。在这些国家中，地方政府可以较为自主地做出借款决策，包括借款总额、融资来源以及借款的投资去向等。地方政府为了在借贷市场上树立良好的融资信誉，会主动对自己进行财务约束。Lane（1993）指出，市场约束要能够产生效果，需要一些相应的制度基础。首先，国内的金融市场必须是自由、开放和完善的，政府无法通过对金融中介的管制或者干预把自己置于借款人的优先地位。
　　其次，地方政府的未偿付贷款和偿款能力等信息必须及时对投资者公开。第三，中央政府能够以可信的方式表明其不会在地方政府濒临破产时进行援助的立场。最后，地方政府能够有专门的部门负责市场信息到借款政策的传导。
　　（2）行政控制
　　在一些国家中，中央政府会直接对地方政府的借款实行控制。这种直接控制可能有多种形式，例如对地方政府按年度（或更短的时间窗口）进行借款总额控制（立陶宛）；禁止地方政府的对外借款（墨西哥）；对地方政府的借款进行审查和监督（印度、玻利维亚）；地方政府的借款先由中央政府集中进行，然后再向各级政府转借（拉脱维亚、印度尼西亚）。
　　中央对地方借款进行直接控制表面看是一种严格的管理，但实际效果可能并不如人意。因为如果地方政府的预算支出得到了中央的支持，那么实际上中央就为地方提供了隐形的财政担保，这会引发预算软约束问题。如果地方政府财政支出决策还有一定的自主性，这一问题就会更加严重。此外，由于中央政府缺乏地方投资项目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能为了使投资项目和借款申请顺利通过，选择最容易受中央青睐的项目，而不是根据投资回报和项目风险进行选择。因此，信息不对称的问题是导致中央直接控制地方借款不能起到良好效果的又一原因。
　　（3）规则管理
　　除了直接控制，中央政府还可以通过法律法规对地方债务操作进行管理。规则管理的指标包括地方财政赤字上限（奥地利、西班牙）、地方政府偿债能力指数（日本、巴西、韩国）、地方债务累积上限（匈牙利）、地方公共支出水平（比利时、德国）等（Singh＆Plekhanov ，2005）。
　　规则管理的利弊是显而易见的。一方面，由于规则管理更加清晰、透明、方便操作且易于投资者掌握，可以降低预算软约束的消极影响。Poterba （1997）、Schick（2000）发现在美国，地方政府的支出上限管理对降低政府开支起到了显著影响。另一方面，规则管理缺乏灵活变通的空间。在经济遭遇外部冲击时，难以通过财政政策来缓解经济下滑、失业上升等困难。此外，如果规则管理只是针对总体的预算平衡，地方政府为了保持预算平衡可能会将财政支出在经常性支出和资本性支出之间进行转移，导致其中某项支出不足，Ter －Minassian （1997）为此提供了一个案例分析。另外，如果规则管理没有考虑到预算外项目或者具有半政府性质的单位（例如地方的国有企业），那么地方负债可能会从预算内转移到预算外并逐渐积累。例如，澳大利亚在1982年曾放松了对地方半政府机构的融资管理，地方公营企业的债务在随后的两年内增加了三倍，最终迫使政府不得不在1984年重新对其做出限制（Craig，1997）。
　　（4）协商管理
　　这种政府债务管理的模式存在于澳大利亚和一些欧洲国家。在这种模式下，中央政府和地方政府会就地方的债务问题进行持续的协商讨论，通过讨论促使地方政府把地方经济自身发展和国家整体的宏观经济稳定都纳入考量，同时，协商讨论也为针对不同地区做出区别规定留出了一定空间。
　　协商管理的特点在于它将其他几种模式进行了折中。通过组织各层级的政府对话，这种模式可以更有效地实现宏观经济稳定，同时又能保持一定的灵活性以应对外部冲击。
　　然而，在操作不当时，这种模式可能削弱中央政府的权威，造成地方政府的预算软约束，引起联邦内部针对转移支付的讨价还价，财政政策为了协调各方利益而对经济变化反应迟缓——如果这些问题同时产生，很可能最后一个也解决不好（Balassone et al.，2003）。
　　（二）地方政府对借款限制的规避
　　中央会对地方政府举债做出约束管理，反过来地方政府也会针锋相对地采取办法规避债务约束。常见的包括以下几类：
　　（1）地方政府通过预算外融资来绕过其所受的借款管制，这种情况在发达国家和发展中国家都不少见。
　　例如在德国，在20世纪90年代的早期就有地方政府开始通过设立一些独立预算的公共事业单位把原有的部分地方财政职能服务划拨出去，这些新成立的公共单位的借款并不会计入地方政府的财政统计当中（Farber ，2002）。
　　（2）地方政府还可以借助地方国有企业来融资。
　　在澳大利亚，由于20世纪70年代后期资源经济带动的经济繁荣，联邦接受了州政府对于增加地方国有企业借款以为大型基础设施进行融资的请求。结果从1977年到1983年，地方国有企业的负债上升了三倍，最终迫使联邦贷款委员会又重新对国有部门的借款施以限制（Ahmad et.al.2006）。
　　（3）售后回租的融资方式也是地方政府绕过借款管制的常用方法。在丹麦，地方政府为给公共支出融资，曾将学校、政府办公大楼等固定资产作为售后回租的标的物。针对这种做法，丹麦政府的第一反应是要求地方必须将获得的流动资金定期存入银行至少十年以上。这一规定不仅没有阻止地方政府的回租融资，相反，地方政府立即将资金投向了长期债券，并通过投资收益来支持地方财政的扩张。这种“上有政策，下有对策”的做法最终迫使中央政府修改了关于借款的定义，将售后回租的融资方式也纳入管理范围，才对这一管制规避行为做出了限制（Jorgen ＆Pedersen，2002）。
　　（三）地方政府债务管理模式的经验研究
　　学者们对上述不同地方政府债务管理模式的实际效果进行了经验研究。Ter-Minassian＆Craig （1997）通过案例分析指出在管理地方政府债务这个问题上，单纯依赖市场约束很难取得成功。出于政策的透明和可信度，规则管理比直接的行政控制更为可取。Rodden＆Eskeland（2003）的案例研究指出，中央要想对地方政府债务进行有效管理，必须实行强有力的行政管理，或者有完善的市场约束可以依赖。与此相反的是，Rattso（2002）回顾了欧洲一些国家的经验，发现分权化的政府体系可以通过多种方式实现财政稳定。
　　关于地方政府借款约束对地方财政影响的实证研究结果是不甚明确的。一部分研究发现，地方政府有借款约束的经济当中地方政府的平均债务水平更高（VonHagen ＆Eichengreen ，1996）。但同样有研究表明，地方政府借款缺乏约束也会导致地方财政赤字的显著提高（Rodden ，2002）。另外一些研究则没有发现借款约束对地方财政赤字有系统性的影响（Fornasari et al.，2000；Jin＆Zou ，2002）。Singh ＆Plekhanov （2005）使用了44个国家年间的面板数据进行回归，对不同地方政府借款管理模式的影响进行了识别，其得到的结论是没有任何一种地方政府借款管理模式是在任何情况下都优于其他模式的。
　　（四）地方政府陷入债务危机后的应对
　　应对措施应该包括短期和长期两类。在短期，中央政府可以通过债务重组或者财政援助来帮助地方度过财政危机，但是如果中央的救助仅限于短期措施，那么由于预算软约束，地方政府的债务问题在长期还是会再次陷入困境。因此，要想真正有效地对地方政府债务进行可持续性管理，必须配合长期的应对措施。
　　Ahmad et al.（2006）总结了三类长期可采取的管理办法：
　　（1）对地方的财政安排进行调整。在对陷入债务危机的地方政府进行债务重组的同时，中央政府可以对政府间的财政关系进行调整，增加地方财政收入比例或者减少地方财政支出责任，使地方的财政状况得到改善。巴西在1996年地方政府债务重组计划中，除了对地方政府债务进行减免，对地方债务管理增加了限制，还增加了地方的税收，削减了地方的支出责任。
　　（2）中央对地方财政进行直接干预。较温和的办法是上级政府对地方的财政失衡提出警告，要求地方加强财政管理，较为严厉的措施就是中央直接接管地方的财政管理。美国联邦政府在1995年对华盛顿特区以及俄亥俄州对市政财政实行的管制就是两个这样的例子。
　　（3）有一些国家通过将地方政府债务危机置入司法部门裁决的方式来解决地方债务问题，这种做法是中央政府对地方不会实行破产救助的一种可置信承诺。美国1937年就在法律中引入了州和地方政府的破产程序，通过法院对地方政府、债权人、当地居民和政府监管者之间的利益进行协调。
　　五、转型经济中的地方政府债务问题
　　中央计划经济制度的弊病使得20世纪末期，前计划经济纷纷向市场经济和财政分权制度转型。与成熟的财政联邦制经济不同，在这些转型经济当中，由于地方财政体系的不完善，地方政府债务问题可能更加严峻。
　　首先是地方财政支出压力加大。伴随着一些国家的经济自由化改革和向市场经济的转型，其财政分权程度也在逐渐提高。部分原先由中央政府承担的公共支出责任逐渐下沉至各级地方政府。由于快速的城市化，中央出计划不出资金等原因，转型经济体的基础设施建设常常带来巨大的融资压力。在分权化改革的另一方面，规模经济、生产要素流动和出口退税责任等因素的存在使得改革后地方政府能够有效掌控的税基更为狭窄，税收以外的地方财政收入（公共服务收费、公共事业收入、行政规费等）增加空间十分有限。这些因素共同导致了地方政府的财政收入无法与财政支出按照相应比例提高（Bird ，1992；Inman＆Rubinfeld，1996），使得地方政府的财政赤字以及通过借债为公共支出进行融资的压力随着财政分权改革而增加（Wildasin ，1996；de Mello ，2000）。
　　与此同时，那些实行联邦制的发达国家所采取的地方财政融资手段在转型国家却时常难以为用——中央政府的财政补贴会对地方政府的财政决策产生扭曲；难以预期的专项财政资助削弱了地方政府的问责机制；政府间的转移支付十分不稳定，使得地方长期投资项目的预算管理十分困难；外国的援助和投资常常要求国内的配套资金和丰富的项目管理能力（Dafflon＆Beer-Toth ，2009）；地方政府的税基不充足，提高地方税率会因为地方居民的抵制而更难以实行（Cepiku＆Mussari ，2010）。
　　由于过分挤压了地方政府的财政收入能力，上级政府也常常会通过对部分税源的比例分成来向地方进行税收转移以减缓地方政府财政收支失衡的压力（Ter－Minassian ，1997），因而财政分权改革也会加剧纵向财政失衡的问题（deMello ，1999）。
　　尽管财政支出压力和财政收入紧张两方面因素都会导致地方政府对举债融资的强烈需求，但事实上，转型国家地方政府的平均负债规模与发达国家相比通常并不算高。例如，中东欧的前计划经济国家在转型后地方政府债务水平就远低于其他的欧洲国家（Dafflon＆Beer-Toth ，2009）。导致这种状况的一个可能原因是，习惯于计划经济思维的政策制定者和市民倾向于将政府负债看作财政不稳定的标志（Hogye，2002；Swianiewicz ，2004；LGAT ，2008）。Dafflon ＆Beer－Toth（2009）则认为政府债务管理能力和技巧的缺乏是造成这一局面的重要因素。此外，欠发达经济当中的公共事业常常亏损，这也使得地方政府的债务融资可能在长期难以为继（Leigland ，1997）。
　　在转型经济中推动地方政府债务融资的可持续发展，不仅需要考虑财政管理的技术性因素，包括对宏观经济的把握，健全的法律法规，对地方政府运用复杂金融衍生工具的限制，会计、审计和财务信息披露规范和标准的引入，专业的财政制度和指标体系的建设等；更重要的是那些影响地方债务融资发展的“软”因素——政策制定者、财务管理者、投资者和普通居民等对于地方政府债务问题所持的态度（Bietenhader＆Bergmann，2010）。特别是在年的次贷危机发生之后，转型经济体比工业国家所受的冲击更大（World Bank ，2008），社会各方面对于地方政府进入金融市场可能会持更加谨慎的态度（Bailey et al.，2009）。
　　这些研究表明，尽管财政分权改革可能会带来诸多好处，但是在分权化改革过程中，政策制定者必须谨慎地设计财政分权体系，在保证地方公共品和公共服务有效提供的同时避免中央和地方的财政失衡问题。
　　六、中国的地方政府债务问题研究
　　自新中国成立至今，伴随着社会和经济制度的发展变化，中国的财政管理体制也历经了不同的发展阶段。在计划经济时期（年），中国主要实行高度集中的财政管理体制，尽管中间夹杂着几次短期的财权下放，但并不成功（财政部财科所，2009）。在随后的改革开放前期（年），财政管理体制配合国民经济管理体制从计划经济向市场经济过渡，实行了“分灶吃饭”、“财政包干”的分权改革。这一时期的财政体制对地方发展经济的积极性有极大推动，但同时也造成了中央财政收入紧张。1994年的分税制改革之后，中国向着更加规范、合理，更加适应市场经济的财政体制迈进（贾康，2010a ），中央财政紧张的问题得到缓解，但新的问题也逐渐产生和积累起来，其中之一就是地方政府财政紧张、债务不断积累的问题。
　　（一）地方政府债务的界定、分类及动态结构
　　与很多发达国家不同，对于中国而言，地方政府债务问题首先在法律上就有界定不足和尚待完善的地方。目前国内现行的针对地方政府负债的法律法规包括《预算法》、《担保法》以及中国人民银行发布的《贷款通则》等，王大用（2004）对这些法律法规从法理上进行了回顾，认为总体而言各项规定对于条例解读和现实实践留下了一定空间。
　　在现实当中，地方政府负债一直存在。刘尚希、赵全厚（2002）率先尝试运用Brixi （1998）提出的财政风险矩阵对我国的政府债务进行了分类，包括显性的直接负债、隐性的直接负债、显性的或有负债、隐性的或有负债四类，并对各类政府债务的规模进行了估算。
　　顾建光（2006）则进一步援引这种分类方法对于各类地方债务进行了归纳，主要包括中央政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、财政体制因素形成的地方政府债务（如对上级欠款和政府挂账）、地方公共部门债务转化为地方政府债务、因承担道义义务形成的地方政府债务。
　　我国的地方政府债务不仅在静态构成上较为复杂，而且在结构特征上也充满动态变化。在2005年之前，地方政府债务主要是由财政收支存在缺口而被动形成的，或有负债规模逐渐超过直接负债（刘尚希、赵全厚，2002），债务规模庞大且结构分散（刘尚希、孟春，2006）。就纵向分布而言，省级政府或有负债所占比例并不高，越到基层的政府或有债务风险才越突出；同时，横向比较起来，经济基础充实和政府财力充裕的地区政府或有负债规模较经济基础薄弱、政府财力拮据的地区更小（刘尚希、于国安，2002）。因此，这期间的地方政府债务问题主要与县乡财政困难的问题联系在一起（杨志勇、杨之刚，2008）。
　　随着城市化进程的推进以及为缓解县乡财政困难国务院于2005年开始实施综合性财政改革措施（杨志勇、杨之刚，2008），地方政府债务出现了一些新变化：
　　一是地方债务规模急剧增大；二是地方债务的形成开始由被动的负债开支转为主动的债务融资，由维系行政支出转变为城市建设和基础设施投资为主；三是地方债务关系更为复杂，由地方政府与其债权人的双边关系变为“地方政府——政府融资平台——银行和资本市场等”的间接融资关系（时红秀，2010d ）。这一阶段地方债务迅速积累主要归因于地方政府融资平台的飞速扩张。
　　（二）地方政府融资平台发展、作用及其风险
　　所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体（魏加宁，2010）。World Bank（2009）的报告曾对地方融资平台的历史进行了简短回顾，地方政府的融资平台早在20世纪90年代就在我国东部沿海发达地区出现，发展至今全国已有3000家以上。关于地方政府融资平台债务规模至今还没有较为一致的研究判断。根据央行的官方数据，截至2009年5月底，全国地方政府投融资平台总负债规模达5.26万亿元。沈明高、彭程（2010）从不同的角度对地方融资平台的债务规模进行了估计，对2009年底地方融资平台债务给出了7万亿元的估计数。Shih（2010）
　　通过独立收集的政银协议报告、政府监管文件、债务评级报告等信息进行估计，认为截至2009年年底，地方融资平台债务规模为11.4万亿元，这是目前各方面估计中的最高值。毫无疑问，即使按照最保守的估计，地方融资平台规模也已经积累到相当大的数额。
　　作为地方政府借债的实际媒介，地方融资平台发挥了巨大的作用。秦德安和田靖宇（2010）指出，地方的融资平台可以有效满足地方政府的融资需求。贾康、孟艳（2009）认为规范的地方融资平台通过对社会储蓄资金的使用，有利于推进金融深化、活跃银行信贷体系，提高储蓄向投资转化的速度，有利于促进国家投融资体系改革和优化相关机制。封北麟（2010）指出和单个项目相比，融资平台的资金抗风险的能力大很多，可以实现地方政府公共建设职能的市场化运作，有效拉动社会投资。
　　在其发展的早期阶段，地方投资公司可以称得上是绕开现行制度约束的金融创新（Azuma＆Kurihara，2011），但是在2008年之后，我国为应对国际金融危机而实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，在这一大环境下，融资平台的发展出现了一些新的变化，主要表现在：一是同一级地方政府下属的平台公司数目迅速增加；二是区县级政府的平台公司数目超过省级和地级，开始占较大比重；三是在银政关系中，政府平台变为主动、上风的一方（魏加宁，2010）。这些表象的背后，大量违规操作、低效率和不够谨慎的投资纷纷出现（魏加宁，2010；张艳花，2010；张国云，2011），地方投资公司的迅速膨胀从而存在着一定的风险：一是缺乏主营业务和充足的固定资产同时背负高负债率的融资平台公司具有很高的偿付风险（刘煜辉、张榉成，2010）；二是融资平台的不透明的财务管理导致信息不对称，使得银行对融资平台项目的风险评估和资金贷后管理变得较为困难（沈明高、彭程，2010）；三是由于融资平台的项目集中于周期较长、资金需求量大的中长期项目，“长贷短存”的资产负债期限错配问题使得银行系统的信用风险和流动性风险加大（肖耿等，2009）。
　　然而，简单地从“资产—负债”的意义上讨论地方政府和融资平台公司的微观债务风险，与发达市场经济国家的微观主体进行类比，对于中国而言并不充分。
　　时红秀（2010b）认为，对于中国更加需要考虑的是地方融资平台债务积累引发的宏观层面的风险，这些风险可能包括：中央政府的宏观调控政策空间受到挤压；我国调整产业结构、转变发展方式的发展战略落实难度加大；深化国企改革的步伐受到牵制；政府信用受到损害从而影响到我国社会主义市场经济制度的确立；国家的货币供给稳定性和货币供给主动性受到威胁。许成钢（2010）也注意到，当前地方融资平台债务的一个基本风险是，以未来土地预期价值作为支撑的、杠杆率很高的地方融资高度依赖于中央政府的土地调控政策，这进一步带给银行和金融系统极大的风险。此外，许成钢（2010）将中国地方政府的融资平台这一金融创新与引发美国金融危机的金融创新和证券化进行了类比，指出其融资机制虽有区别，但是在金融创新复杂化、债务责任转移和超越金融监管等方面两者具有相似性。与此类似，沈明高、彭程（2010）认为，地方融资平台的债务快速积累是我国宏观刺激政策的重要部分，这与欧洲部分国家刺激政策引发的主权债务问题虽然表现形式不同，但政策代价则是大同小异。
　　此外，地方融资平台问题并不是孤立的，而是与处在体制转型期的中国的种种有待改革完善的因素纠缠共生。周其仁（2011）将地方融资平台债务的快速积累与当前汇率制度下货币被动超发、转型期政府与国企的超强信贷能力、目前的土地征用制度联系在一起。而陆磊（2011）在此思路上进一步指出，融资平台与土地财政结合在一起，导致了国内当前的一些经济社会问题，包括收入分配矛盾逐渐激化，经济周期对地方项目的依赖性越来越强，社会稳定与资产价格挂钩等。
　　在上述多种风险和矛盾的交织下，目前的地方政府融资平台模式在长期能否持续本身就成为问题。刘煜辉（2010）指出，在目前的体制下，地方债务过度积累可能导致未来的税费上升，使得企业创业和经营的困难增加，居民的就业、收入都会受到不利影响，投资和消费结构可能产生进一步扭曲，经济增长受到威胁，地方融资赖以支撑的地价和房价持续上涨就没有基础，地方政府举债形成的负担要由微观个体承担。
　　（三）导致地方政府债务积累的原因
　　面对法律法规的各项限制，为什么地方还会形成如此巨量的地方债务？对于中国地方政府行为激励的解释主要有以下几个方面：
　　（1）非体制因素
　　给定地方政府有限的财政收入能力，这一角度的解释着眼于分析地方政府为什么有一定的刚性支出需要。刘尚希、于国安（2002）认为由于我国市场经济发育还未成熟，许多发达国家可以通过市场机制解决的事务，在中国必须由各级政府承担和推动，在财力不足、融资渠道不畅的情况下，地方政府只得通过许多变通的方法进行融资，由此形成了地方政府的或有债务。
　　马昊（2010）则认为，计划经济时代保留至今的政府机构与发展市场经济过程中新产生的政府机构并存，是导致地方政府规模过大的结构性原因。尤其是在县级政府一级，重构的地方政府体系使得不同经济、人口规模的县的政府规模没有明显区别。
　　（2）分税制改革后的财政体制因素
　　1994年我国实施了分税制改革后，财权重心上移、事权重心下压而不断强化，超出地方财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转（财政部财科所，2010）。这种解释尤其在说明2005年之前地方政府债务被动形成和县乡财政体制困难的研究中较为流行。刘尚希（2009）对此提出了不同理解，认为目前国内采用的分税制体制是在各地方经济同质化和各级政府职能相同的假设下实行的，但事实上国内不同地方的经济基础、社会环境、人口规模等都不尽相同，要求每个地方发展自身财源的分税制是与现实国情存在一定矛盾的，这使得现行分税制下做到财力与事权相匹配十分困难。因此，“财权与事权不匹配”与其说是一种原因，不如说是一种现象。时红秀（2007）通过实证研究发现“收入上移、支出下移”的财政体制不能完全解释地方政府的债务积累。此外，“财权与事权不匹配”能够成为一种系统性解释，至少需要两方面的现实证据予以支持，一是地方负债借来的资金应该用于当地财政的行政事务和经常性开支，二是越贫困的地方应该负债越多。时红秀（2010c）通过对部分地区的地方债务数据对比和实地考察发现了与上述两个推论相反的实际情况。
　　因此，尽管现行的财政体制蕴含了地方政府负债的制度激励，但是具体的激励机制比“财权与事权不匹配”更为微妙。国内有部分研究在这方面进行了探索，例如袁飞等（2008）指出，由于分税制改革后的财政体制没有建立起地方政府对下级的负责机制，为了防止地方政府把上级转移支付挪作他用，中央不得不更多地依赖专项转移支付而非一般性转移支付，这使得财政均等化的目标难以实现。刘煜辉（2010）通过4万亿元刺激计划中建设保障性住房完成不足30%的例子同样说明，出现大量的地方债务已经不是因为地方政府的收入不够，而是因为地方政府的激励机制没有转变，即便中央政府承担更多的事权也无法解决问题。
　　（3）宏观政策
　　这也是一类非常流行的解释，主要针对的是2008年以来地方融资平台债务快速积累的问题（肖耿等，2009；沈明高、彭程，2010；魏加宁，2010；Azuma＆Kurihara，2011）。受美国次贷危机引发的国际金融危机的影响，我国从2008年开始宏观经济调整，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷出现大幅增长，其中一个主要流向便是由地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目。亦有分析对此类观点提出不同意见，认为对于地方政府债务问题的成因，“宏观刺激说”不能完全解释。
　　时红秀（2010c）提出的论据是按照两年4万亿元的政策刺激投资方案，各地需要配套资金1.2万亿至1.3万亿元，但是事实上仅2009年一年地方政府通过融资平台的债务融资就达5万多亿元。张艳花（2010）认为宏观经济政策和微观行为激励不是前者对后者的单向刺激而是两者互为因果的。宽松的货币政策要能得以实施，既要银行积极放贷，另一方面也要借款人积极借款，两者缺一不可。事实上，在宽松的宏观经济政策激励下，民间投资和居民消费的启动都经历了一定的过程，唯独地方政府融资平台扩张投资却立竿见影，这说明地方平台公司融资飞速扩张是一种主动负债行为，其背后一定另有机理，宽松的宏观政策只是为地方投资冲动提供了温床（周其仁，2011）。
　　（4）地方干部任命与考核制度对地方债务的激励
　　如果说之前的解释着眼于地方债务的被动形成，那么这里和下一类观点则主要试图探讨地方主动负债的动因所在。本类观点从中国的政治治理结构出发讨论对地方官员的激励效果。中国的财政分权制度是在集中制度背景下建立发展的（许成钢，2008），这是中国与很多实行财政联邦制国家的重要区别之一。周黎安（2004）证实，地方官员处于一场以任期内地方GDP 增长为考核指标的“政治锦标赛”中。由于上下级政府之间存在严重的信息不对称，基层官员主要以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号（Guo，2009）。周雪光（2005）指出，为了在短期内做出引人注目的政绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算。摊派或加征各项税费虽然不会导致政府债务，但是这种方法有损政府官员声誉，因此，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略。除了地方官员考核制度以外，陈本凤（2006）认为，干部的任命、任期制度存在缺陷也是重要的方面，地方官员的目标短期化，较少考虑政府负债和使用财政资金的长期后果。
　　（5）预算软约束
　　本类观点是将预算软约束分析应用在地方政府的负债行为上。在中国的现行财政体制下，投资项目的选择直接受地方政府的控制或影响，投资难免碰到经营风险的问题。一旦经营失败，如果地方财力有限，最终的损失只能由中央来分担，这会形成预算软约束问题。时红秀（2007）将地方政府面临的软约束进一步划分为辖区公众在地方政府集资、摊派时无力反应的软约束，上级政府向下级政府下达招商引资与债务化解这两相矛盾的任务指标所导致的软约束，以及地方国有融资机构在地方政府的影响下面对缺乏破产机制的地方政府所产生的预算软约束。时红秀（2010c）指出，造成地方政府债务问题的根本原因，在于国内“国有资源、国有资产、国有银行”三者共生的制度环境下没有破产清算的预算约束。
　　预算软约束问题为什么能够持续存在是一个值得研究的问题。即使是像Wildasin（1997）所说的，很多地方由于“大而不倒”中央必须对财政困难进行援助，中央也完全可以在事后对当事的地方官员进行处罚，这在理论上是可以遏止预算软约束问题的。林毅夫等（1999）对此的一个解释是，由于政策性负担的存在，中央在事后无法区分地方的亏损到底是有意为之，还是由政策性负担所致。而陈健（2007）通过理论模型对预算软约束问题提出了一个“多而不倒”的解释——如果地方债务问题违犯者众多，即使中央很强大，也能够在事后分清地方是否故意为之，也无法实施有效处罚。
　　（四）政策建议
　　针对中国地方债务问题的现状，结合中国目前的经济体制特征，各方研究分别从短期和长期两个方面进行了一些政策建议讨论。
　　短期的政策建议着力于规范地方融资行为，抑制地方债务的过度增长，降低地方政府债务的累积风险。
　　具体来说，首先是要尽快摸清地方债务特别是隐性债务的底数，尽快实现政府债务信息透明化。在此基础上强化问责机制，将地方政府债务纳入地方政府决策者和金融监管者的问责范围，建立项目监管制，监控信贷资金流向。还要加快建立地方投融资平台和金融机构破产清算的配套制度。对于地方政府投融资平台要重点进行规范，包括做实资本金、限制负债率、健全治理结构、培训平台高管等（肖耿等，2009；高自强，2010；贾康，2010b ；刘煜辉、张榉成，2010；时红秀，2010d ；魏加宁，2010）。
　　在短期治理中，亦有一些问题值得注意。一是政策得当。肖钢（2009）提醒道，总体上讲地方政府融资平台的基础设施项目对商业银行是有吸引力的，管理得当的情况下能够使得政、民、银、企多方共赢，商业利益和社会责任实现统一，因此，对于地方融资平台贷款应有保有压。二是调控力度。沈明高、彭程（2010）指出，地方融资平台的大量新项目已经启动，如果政策调控不当使得这些项目资金链断裂，很容易产生一批“烂尾工程”，引发不良贷款的激增。三是分类实施。魏国雄（2009）就建议将地方融资平台公司按照主要投资项目和经营性收入情况分为三大类，指出对于不同类型的平台公司应区别进行贷款评估和风险分析。
　　除了短期措施，要在根本上消除地方过度投资冲动，解决地方政府预算软约束问题，理顺财政关系，需要在长期完善机制和改革体制。对于如何完善财政体制，刘尚希（2009）提出了实行“辖区财政”的建议，也即让每一级政府建立其辖区范围内各级财政平衡的责任目标，实现各级财政财力与事权的匹配。对于转变政府职能，许成钢（2010）指出，进一步深化政企分开的体制改革，地方政府退出对商业活动的直接参与是非常重要的。而就地方治理结构而言，改变现行体制对地方官员片面追求经济增长的激励，使地方政府从经济增长型政府转变为公共服务型政府（陈健，2007）。
　　除此以外，修改《预算法》，建立地方政府法制化、透明化的发债渠道是很多研究提出的长期建议。魏加宁（2009）详细讨论了发行地方债相比于国债转贷、银行贷款以及隐性负债等当前地方政府融资渠道在项目效益、降低银行风险、项目风险控制等方面所具有的好处。然而，许多建议公开发行地方债的研究其背后隐含的经济制度原型常常是市场经济体制较为完善、财政联邦制较为成熟的国家。这些条件对于处于发展转型期的中国都不成立。时红秀（2004）通过俄罗斯经济转轨过程中大幅借贷分权引发联邦财政危机和卢布崩溃的例子提出警示，指出在没有建立地方政府破产制度和硬预算约束、没有完成国有银行改制、没有完善官员负责和考核机制的情况下，中央向地方政府下放举借债务的权力可能引发债务危机和宏观经济风险。因此，任何初衷良好但源自别国的政策先例在引入国内时要想取得良好的政策效果，必须结合中国的国情进行针对性设计并辅以配套措施。
　　七、总结性评述
　　通过前述讨论，对比国内外的地方政府债务问题研究，我们可以发现一些区别：
　　一是就研究对象而言，国外的地方政府债务研究多针对于财政联邦制较为成熟的西方国家，而国内的地方债务研究则主要着眼于中国正处于经济转型期这一背景。尽管西方发达国家的财政体制也经历了从初步建立到逐渐完善的过程，但是由于其在经济制度和政治体制的动态结构上与中国并不完全平行，在西方发达国家发展变化当中出现过的许多问题，在中国未必会出现，或者表现形式和内在逻辑并不完全相同。
　　二是就理论研究方法而言，国外的地方债务研究中大量引入了主流经济学理论中较为成熟甚至前沿的分析工具，包括信息经济学、公共选择理论、金融学、新的财政联邦理论等。而国内的研究对于这些理论分析工具还较少使用，这部分是由于中国的特定制度背景使其地方债务问题有一定特殊性，很难直接套用这些工具。
　　三是就定量或者实证分析而言，国外的地方债研究中有大量国内、国际各层级比较的经验研究，分析工具上也已经使用了近二十年中较为流行的计量分析方法。而国内研究目前多集中于宏观层面的讨论与统计描述，缺乏深入的微观实证分析。当然，这一定程度上是由于现行体制下地方政府债务仍然是一个在法律法规上界定困难的敏感问题，相关数据难以为研究者获得。
　　结合这里的比较以及之前的分析，在国内今后的地方债研究当中可能有几点值得关注：
　　一是国内地方债务风险指标体系如何建立、设计，这是解决地方债务合理规模界定、地方债务信用评级、金融机构融资风险监控等一系列问题的基础。这个问题上我们不能简单套用成熟联邦制国家的风险评价体系，而是需要结合中国的经济发展模式和政治制度背景进行综合评价。
　　二是有关目前以融资平台为主的地方负债模式的可持续性及其风险的研究。如前所述，融资平台的问题与宏观经济周期、土地政策、房地产市场、汇率管理等因素结合在一起，又会对长期的经济增长、公共服务和基础设施提供、收入分配等产生影响。其目前的高杠杆融资模式在长期是否能与实体经济发展一致，在不同的经济风险冲击下可否持续都是需要用定量方法进行讨论的。
　　三是地方债务积累对于微观实体行为的影响。例如，地方融资平台的快速扩张占用了大量信贷资金，这是否会挤出民间投资。地方债务增加隐含着还债期政府税费的增加，这是否会抑制居民当前和未来的消费。
　　这些问题的答案对于我国经济持续增长、经济结构顺利转变等经济发展目标的实现具有重要意义。
　　四是针对地方债务的当前问题如何设计激励相容的配套改革措施。由于目前的地方债结构分散复杂，形成的历史原因不一样，地方融资平台的规范程度和项目质量千差万别，不同地区的经济发展水平和地方政府财力差异很大，如何在保证制度规范和有约束力的前提下，留出因地制宜的灵活操作空间，防止“一刀切”和过度调控，促进国内地方债务的良性发展，是值得进一步研究的。
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本文收入文库时间为2012年1月。
文章来源：原载《经济研究》2011年第7期
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