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存款保险制度：利率市场化承前启后的重要一章
　　存款制度：
　　利率市场化承前启后的重要一章
　　恒 唐薇
　　摘要：本文基于我国金融体系存款现状以及利率市场化所处的阶段，对日发布的《存款保险条例（征求意见稿）》的主要内容进行了梳理与；然后结合国外存款保险制度的特点，分析了我国存款保险基金来源、保险覆盖范围及规模；最后，探讨了存款保险制度对于我国银行业、债券市场的直接影响，以及对于金融体系的深远影响。
　　关键词：存款保险 利率市场化 金融稳定 存款搬家
　　根据国际存款保险协会（IADI）的定义，显性存款保险制度是一国或者地区为了维护金融稳定和保护弱小存款人所进行的一种制度选择，存款保险机构在投保机构（通常为吸纳存款的银行）无力偿还到期负债时全部或部分保护存款人的利益。其运作模式是商业银行或其他吸纳存款的非银行金融机构向存款保险机构交纳保险费，存款保险机构承诺在金融机构遇到财务危机或面临破产时，提供流动性资助或代为清偿债务的风险担保机制。存款保险制度对于保护存款人利益、维护参保银行信用、抵御经济周期波动、维护金融稳定均有较重要的意义。截至日，共有113个国家建立了显性存款保险制度。
　　存款保险制度主要条例分析
　　1993年，我国着手研究论证建立存款保险制度有关问题，并经各有关部门、专家学者和金融机构充分讨论。经过21年的研究与努力，日，国务院法制办公布了《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），标志着我国的存款保险制度即将正式出台，打破市场此前对于银行不能倒的刚兑预期，有利于完善国家金融安全网，更好地保障银行业的稳健运行和存款人资金安全（具体内容见表1）。
风险管理制度：风险最小化
进行一定程度的风险处置与危机管理
事前事后监管
早期纠正措施和风险处置措施，规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款
存款保险基金管理机构、人民银行、银行业监督管理机构等
存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制
覆盖所有存款类金融机构（境内吸收存款的银行业金融机构）
境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（境外设立的分支机构以及外国银行在境内设立的分支机构不包含在内）强制投保人民币存款和外币存款，包括个人储蓄存款和企业及其他单位存款的本金和利息（金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本投保机构的存款等不包含在内&）
50万元人民币
最高偿付限额为人民币50万元（可覆盖99.63%存款人的全部存款）
同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的实行全额偿付（社保基金、住房公积金存款的偿付另有规定）
存款保险基金来源
投保机构出资+投资+其他
存保基金来源：（一）投保机构交纳的保费；（二）在投保机构清算中分配的财产；（三）存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益；（四）其他合法收入
存款保险基金运用
利率债及高等级债券等
存保基金运用：遵循安全、流动、保值增值的原则（一）存放中国人民银行；（二）投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的券及其他高等级债券；（三）国务院批准的其他资金运用形式
基准费率+风险差别费率
基准费率由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，各投保机构的适用费率根据其经营管理状况和风险状况等确定（每6个月交纳一次保费）
限额内及时偿付
规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款
事先提出风险警示；投保机构存款可能发生危险时应及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施
对发生危机的投保机构进行接管、清算、破产等
投保机构破产定义
国务院银行业监督管理机构
国务院银行业监督管理机构依法决定撤销或者人民法院已受理破产申请的吸收存款的银行业金融机构不适用本条例
　　由于目前公布的是征求意见稿，一个月收集反馈意见，而后还需进行修改并上报国务院，最终由人大审批通过，因此其正式实施可能在2015年下半年。关于存款保险制度的影响，Anginer,
Demirgü&-Kunt, and Min
(2014)通过研究国际数据表明，一国在实施存款保险制度后，大规模的挤兑事件发生概率明显减少,尤其是危机期间可以明显降低银行倒闭数量并提高金融稳定性。现阶段我国贷款利率已全部放开，而存款端利率浮动区间也扩大至1.2倍，随着利率市场化的不断推进，存款保险制度的推出有利于提高银行业的稳定性，是利率市场化的重要一环。
　　存款保险基金来源分析及保险覆盖范围测算
　　（一）存款保险基金来源
　　《征求意见稿》中指出存款保险基金的来源为：投保机构交纳的保费、在投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益及其他合法收入。
　　根据IADI就各国存款保险基金来源的统计，其资金来源主要有两种：一是被保金融机构定期支付保费给存款保险机构；二是依靠政府财政拨款（如政府注入初始注册资本金）或结合存款保险机构发行股票与债券筹集资金形成。以为例，其联邦存款保险公司（FDIC）建立之初，由美国及12家联储银行共同出资2.89亿美元，约为当时被保存款总额的8‰，其中：财政部出资1.5亿美元；12家联储银行出资1.39亿美元(为超出监管要求的二级资本储备的一半)。1935年，《银行法》允许FDIC必要时可向财政部借款9.75亿美元，1991年该借款额度由50亿美元提高至300亿美元。
　　参照我国2005年成立的证券投资者保护基金，其基金来源主要有以下渠道：一是由国务院出资，财政部一次性拨付注册资金63亿元；二是上海、深圳证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后，交易经手费的20%纳入证券投资者保护基金；三是在该基金设立以后，所有在中国境内注册的证券公司，按其营业收入的0.5%～5%交纳证券投资者保护基金等。
　　因此，笔者认为，我国存款保险基金的初始基金池一部分来自国家的专项资金（或国家拨付的注册资本金）；另一部分则主要来自被保银行基于被保存款和保险费率所交纳的保费及其投资收益等。
　　（二）存款保险覆盖范围及保费规模测算
　　笔者根据《征求意见稿》，结合国际惯例中需考虑的合格存款、合格存款中的保额内存款、保险费率这三个因子，分步对我国存款保险制度所覆盖的被保存款范围及保费规模进行了测算。
　　1.合格存款约为100万亿元
　　我国存款保险制度覆盖所有吸收存款的境内商业银行，包括境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（境外设立的分支机构以及外国银行在境内设立的分支机构不包含在内）。存款保险制度主要覆盖个人储蓄存款和企业及其他单位存款的本金和利息，而金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本投保机构的存款等不包含在内。按照这一原则，人民银行根据2013年底的存款情况进行了测算，可以覆盖99.63%存款人的全部存款。根据人民银行公布的2014年10月《金融机构人民币信贷收支表》（按部门），各项存款总计约112.5万亿元，其中，住户存款49.2万亿元；非金融企业存款约36.5万亿元；机关团体、财政存款以及其他存款分别为18.4万亿、4.8万亿及2.8万亿元，估计合格存款在100万亿元左右1。
　　2.保额内存款占合格存款的比例约为50%
　　存款保险制度针对同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额，最高限额是50万元。不过按照社会财富分化特征，即所谓的“二八效应”，少数人群仍会拥有较大规模的存款。笔者根据西南财经大学所做的家庭财富调查，模拟得到中国家庭资产分布情况，见图1。
　　那么在合格存款中，保额内存款占比如何？
　　首先，从国际经验来看，实行显性存款保险制度的一些主要国家及地区的保额内存款/合格存款范围在20%～85%，如美国79%、日本79%、40%、香港20.4%、瑞士32.87%、54.7%等；笔者统计约30个主要国家，其保额内存款/合格存款均值为50.56%。其次，人民银行曾先后于2005年4月和2007年4月对我国存款类金融机构的存款账户结构进行抽样调查，2007年的调查结果显示，我国50万元以下的存款账户占全部账户数量的99.7%，其存款金额占全部被调查存款账户金额的46.08%（见表2）。随着我国居民财富的增长以及资产配置的多样化，并结合国际平均水平，笔者预计我国保额内存款占合格存款的比重为大于或略低于50%。
　　表2 人民银行2007年关于中国存款类金融机构存款账户结构的抽样调查结果
存款账户户数占全部存款账户的比例
存款金额占全部调查存款账户金额的比例
　　　资料来源：中国人民银行、中金公司研究
　　3.保险费率执行差别费率制，估计初期平均费率较低
　　《征求意见稿》第九条指出：“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行”。而风险差别费率，与投保机构的经营管理状况和风险状况等因素有关。总体来看，规模较大的系统性重要银行，因其安全系数高、经营管理状况较好，保费相对较低；而中小银行乃至于民营银行，安全系数较低，保费也相对较高。笔者认为，存款保险管理机构会特别考虑面向“三农”和小微企业的中小金融机构，在资本充足率等指标良好的情况下适当降低其费率。
　　在国务院法制办发布的《存款保险知识专家问答》一文中指出“存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平，对金融机构的财务影响很小”。按照其他国家及地区目前的费率水平，如韩国与0.05%，0.03%，日本0.08%，中国台湾0.05%～0.06%，中国香港0.05%～0.14%，美国历史上曾0.025%～0.45%，笔者估计我国初期平均费率水平可能在0.03%～0.08%的范围或更低。
　　因此，基于合格存款约100万亿元，保额内存款/合格存款大于或略低于50%，初期费率水平在0.03%～0.08%，笔者对存款保险基金与银行所需交纳保费规模进行了模拟测算，可得到投保机构（境内银行）在初期每年所需交纳的保费在200亿～400亿元（见表3），对银行整体流动性的收紧影响并不是很大。但同时也意味着，若要实现较好的保障存款的目的，存款保险基金在初期对国家注资或其他资金来源的依赖性较大。
　　表3 存款保险基金与银行所需交纳保费的情景模拟
资料来源：中金公司研究
　　存款保险制度的影响分析
　　（一）对银行的影响
　　1.大规模存款搬家不会出现
　　同一存款人在同一家投保机构的保险限额为50万元，可覆盖99.63%存款人的全部存款。由于中国财富较为集中，从存款人的角度出发，保额内存款由于能被投保，因此没有搬家的动力；而保额外的存款则更看重银行的其他附加值，客户黏性较大，因此对于绝大多数人和企业而言，没有动力转移和分散存款来获得更高的覆盖比例。在利率市场化的情况下，随着贷款端利率的完全打开，存款端利率也将不断放开，存款转移的核心动力是在银行，也就是银行所能提供的综合服务、收益率以及安全保障。对于高净值客户而言，不可能把资产完全配置为存款；考虑到管理成本，高净值客户也不太可能将其存款分散到很多不同的银行;企业也类似，由于企业与银行还有贷款等方面的合作，更不会轻易转移存款。
　　从国际经验来看，金融稳定委员会（FSB）和IADI的调查统计结果表明，多数国家实行存款保险制度后未出现存款转移现象。笔者相信人民银行在实施前也对此进行了压力测试，存款保险制度的推出不会带来存款大量转移，进而冲击市场流动性以及影响金融体系的稳定性。
　　2.对银行净利润初期影响约-1%，后期较小
　　如果基于2013年年末各上市银行的经营数据，并根据以往存款以及利润的年增长率来估算2014年年末存款余额（存款保险的基础），按银行资产规模分为国有银行、股份制银行、城市/农村商业银行，设置0.04%～0.09%的不同保费费率，并结合上文中银行每年所需交纳保费的分析，可测算出存款保险制度在初期对银行净利润的影响均值约为-1
%。在不考虑存款搬家的前提下，存款保险制度的推出会对银行有一定影响，尤其是对中小银行的影响更为明显。但后期在存款保险基金累积到一定水平后，每年所收取的新增保费将下降，对银行净利润的影响也将减小。考虑到存款保险制度在经济波动与流动性风险中所起的金融稳定作用，存款保险制度后期对银行净利润的影响几乎可以忽略。
　　3.存款保险基金如何履行赔付
　　存款的赔付分为两部分：存款保险基金按50万元的上限对应赔付，银行破产清算后也进行相应赔付。
　　但按照《征求意见稿》的规定，即使个别小存款银行发生被接管、被撤销或者破产的情况，一般也是先动用存款保险基金，支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。这样存款人的存款将转移到其他银行，继续得到全面保障。确实无法由其他银行收购、承接的，按照最高偿付限额直接偿付存款人。这一点与国外惯例一致，即如果有银行破产，该银行如果能被其他健康金融机构收购和从中获取支持，存款人的权益将得到充分保护。FDIC对问题银行的不同处理方式中直接赔付与资金援助分别仅占14%与15%，71%均为直接或间接接管（见图2）。因此，在承诺直接赔付的背景下，应主要先尝试接管，后考虑清算及破产并赔付相应存款；从存款保险授权模式的角度来看，这一方式是风险管理制度下的风险最小化模式。
　　（二）对债券市场的影响
　　《征求意见稿》中提到，存款保险基金的运用限于下列形式：存放中国人民银行，投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券，国务院批准的其他资金运用形式。
　　美国的存款保险基金来源也主要以保费、投保机构清算中分配的财产、投资收益等为主，而在投资中主要为债券投资、现金存放以及美国政府充分担保的本金与利息收益类投资。从美国FDIC的投资来看，2013年政府担保类债券比重达62.6%，现金类资产占比5.8%（见表4）。而在其债券类资产配置中，主要是占比85%的以及15%的保值债券;而且近年来，整体久期有所增加，1～5年期国债比重由2012年的12.5%增至%，1年期以内国债比重也从2012年的72.4%降至2013年的37.8%（见表4）。
　　从我国来看，不考虑初期一次性的注册资本金，每年存款保险基金上收的保费只是小几百亿元的级别，对债市需求的增量而言，是利好但也不会构成很大影响。我国存款保险基金在债券配置上，应该主要集中在国债、政策性银行债、铁道债、超AAA级信用债和部分AAA级评级信用债；综合考虑流动性以及收益率等因素，期限可能会以中长期为主。
　　对于债市的间接影响在于，存款保险制度可能会加剧银行竞争，小幅提高银行存款成本。不过考虑法定存款准备金本身也是一种“另类的存款保险”，在执行了正式的存款保险制度后，加上外汇占款逐步减少，人民银行完全可以逐步下调法定存款（在很多发达国家，法定存款准备金率都是很低的水平）。从这个角度而言，降准可以缓解银行存款成本的提高和资金效率的下降。总体来看，存款保险制度的实施对债券市场的影响偏正面。
　　（三）对金融体系的深远影响
　　存款保险制度的建立对我国金融体系的影响较为深远：
　　第一，有助于加快利率市场化脚步，提高金融体系的稳定性。正如本文前面所提到的，国际研究表明存款保险制度的推出，将使得大规模的挤兑事件发生概率减小,尤其是危机期间可以明显降低银行倒闭数量并提高金融稳定性。
　　第二，有利于打破“大而不能倒”及不能容忍违约事件的现状，同时允许商业银行破产，有助于理清银行退出机制，让风险得到更好的定价。
　　第三，伴随着利率市场化及存款端利率的逐步打开，银行净息差将有所压缩，从而倒逼商业银行优化资产结构，转变此前依赖存贷差的简单经营模式，在加强银行业竞争的同时，提升中间业务收入占比和资源配置效率，对于促进银行业长远健康发展具有重要作用。
　　第四，有利于降低社会对银行贷款不良率上升所导致系统性风险的担忧，从而提升金融市场风险偏好，对股市而言也是偏正面影响。
　　第五，正如行长所言，“是从人民银行最后贷款人式的隐性保险走向显性保险”，存款将从无风险性质变为存在些许风险的资产，长远将改变资产配置的格局，一定程度上也有利于债券配置需求。
　　第六，在拥有存款保险制度保障后，政府可加快推进民营银行的设立，允许更多民营银行进入市场，打破银行业垄断局面，从而促进银行更好地服务于实体经济，尤其是针对“三农”和小微企业，如此可以缓解目前“三农”和小微企业融资难和融资贵的问题。
　　第七，有利于完善国家金融安全网，更好地保障银行业的健康稳定和存款人资金安全等。
　　总而言之，是利率市场化的重要一章，其功在当下，但利在长远。
　　注：1.选取2014年10月数据是考虑到、财政部、人民银行联合发布的《关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》已在当月实行，商业银行存款波动更小，更适用于对被保存款规模进行测算。
　　作者单位：中国国际金融有限公司
　　责任编辑：印颖 罗邦敏
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郭树清强调，全省政府系统要把建设廉洁政府作为重要目标。
聚焦2015山东两会，汇集大众民意，网传百姓呼声。
■在“42名储户存款失踪”发生地杭州,警方接受记者采访回应,将全力追回赃款保护储户权益,涉案银行也将为受害储户垫付存款。中国人民银行、中国银监会相关负责人则表示,银行有义务保护存款人合法权益,商业银行要强化内部督察,不应再发生存款失踪个案。
　　■在“42名储户存款失踪”发生地杭州,警方接受记者采访回应,将全力追回赃款保护储户权益,涉案银行也将为受害储户垫付存款。
　　中国人民银行、中国银监会相关负责人则表示,银行有义务保护存款人合法权益,商业银行要强化内部督察,不应再发生存款失踪个案。
　　作为居民财富的重要保管者,存款丢失的主因是“内鬼”频现、欺诈频发、违规违法操作不断,而调查阻力大、取证难度高给司法带来困难。
　　由于储户缺乏举证能力,可推广银行先行赔付、由银行向“大盗”追责的做法。
　　百姓存款安全事关重大,只有倒逼存款机构彻查违法行为,才能保障数亿存款人权益。
　　杭州42名储户存款丢失:
银行将为受害储户垫付存款
　　媒体报道披露,2014年以来,已有浙江、河南、湖南、四川等地发生存款丢失案件,涉及数十位个人储户及泸州老窖、酒鬼酒、东风汽车等A股上市公司。从数额来看,单笔“失踪”的企业存款最高达3.5亿元,尚未追回的个人存款近5000万元。
　　存款“失踪”究竟是谁的责任?储户索赔会不会不了了之?警方调查,“新华视点”报道提及的杭州42名储户丢失9505万元存款一案,事发银行为杭州市联合银行。“目前,该案两名嫌疑人已以主罪盗窃罪移诉至杭州市检察院。警方还将全力追回赃款,以保护储户权益。”浙江杭州西湖区公安局负责人说。
　　“经银行自查发现,导致存款丢失的主要问题是,银行工作人员在业务授权时轻信他人,核查不仔细,让不法分子有机可乘。”杭州市联合银行法务部主任章小的说。
　　经初步调查,该银行古荡支行文二分理处原负责人祝超菊,就是导致42名储户存款失踪的“内鬼”。案发前,祝超菊先是协助不法分子冒用银行名义,并负责伪造盖有银行公章的保证书,宣称可提供事先一次性给予13%利息的“贴息存款”。当储户来到指定窗口存款时,祝超菊再趁储户不备,打开转账界面要求多次输入密码,将存款转入其同伙账户分赃。
　　据了解,超过5000万元存款目前已被追回,剩余缺口部分将由杭州市联合银行先行垫付。值得注意的是,在国务院新闻办23日召开的政策例行吹风会上,中国人民银行副行长潘功胜表示,人民银行和银监会将督促商业银行进一步加强内部控制和风险管理,强化内部督察。“即便是这种个案现象,也不应该再发生。”
丢失的存款去哪儿了?
内鬼出假单　还有挪去搞地产
　　“总体上讲,按照我国法律规定,老百姓的存款合法存在银行后,银行有义务保护存款人的合法权益。”中国银监会副主席王兆星在23日召开的政策例行吹风会上表示,银行存款失踪、蒸发的具体原因和情况还在进一步调查中。
　　丢失的存款去哪儿了?　
　　记者调查发现,一些存款被盗取,甚至“被挪用去理财”:
　　――银行“内鬼”靠假公章、假公文,从失踪的存款里先“揩一层油”。例如,上市公司东风汽车曾发现,其在中信银行武汉梨园支行的1亿元存款单是假的,仅剩164.2元。
　　经湖北省高级人民法院今年1月8日公开审理,武汉证券公司客户经理李志勇与6家银行内部人员勾结伪造票证,作案13起,挪用包括东风汽车等企业存款达6.3亿元。而据杭州警方调查,每成功骗得一笔存款,银行“内鬼”往往要按金额的3%抽成“好处费”。
　　――通过职务侵占,存款还被挪用去理财、搞房地产开发。例如,被海外“追逃”回国、2014年被判刑的中行哈尔滨河松街支行原行长高山,就与同伙非法占用26家存款单位276笔存款,共计28亿元,造成实际损失8亿余元；建设银行珠海九洲支行原行长刘某也曾因挪用格力集团1亿元存款,与他人用于房地产开发、理财被判刑。
　　――为了拉存款,资金通过“高息承诺”被用于民间借贷。广东一家中型房地产企业财务负责人透露,贴息存款在当地企业储户间十分流行。所谓“贴息存款”,就是银行工作人员为了揽储,在现有利率限定外给储户额外承诺的利息。
　　“除了给银行人员好处费,中介要拿存款额18%当佣金,加上11%到13%的利息。剩下6成多的资金存进银行后,直接转账贷款给需要钱的民间企业,实质就是高利息的民间高利贷。”该企业财务负责人表示,一些银行内部员工热衷推销,而银行为了完成拉存款任务也不阻止。
储户缺乏举证能力
谁来明确主体责任
　　《关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》已明确,商业银行不得违反规定擅自提高存款利率或高套利率档次,不得通过返还现金等不正当手段吸收存款,不得通过第三方资金中介吸收存款。法律人士提示,采取现场返还利息、额外给予高息的“贴息存款”是违规行为,属于民间借贷,储户不可轻信银行员工的推销。
　　国浩律师事务所律师曹会杰建议,由于储户缺乏举证能力,可推广银行先行赔付、由银行向“大盗”追责的做法。
　　专家认为,作为居民财富的重要保管者,银行存款丢失的主因是“内鬼”频现、欺诈频发、违规违法操作不断,而调查阻力大、取证难度高也给司法工作带来困难。
　　记者了解到,目前司法机关正加紧制定相应的解释细则,有望明确存款类案件违法主体的责任。
　　最高人民法院2014年公布的保障民生典型案例中,上海市第二中级人民法院在一起存款盗刷判例案件判决中认定,相对于普通储户而言,银行更有条件防范犯罪分子利用银行实施的犯罪,银行有责任制定完善的业务规范,并严格遵守规范。
　　“从近年的判例来看,随着法律法规进一步完善,储户存款有望获得更多保障。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚岗认为,百姓存款安全事关区域金融稳定,只有倒逼存款机构彻查违法行为,才能保障数亿存款人权益。
　　　　　　　　　　　　　(综合新华社电)
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初审编辑：周海升
责任编辑：王桂林
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来源：360新闻
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||||||||||||存款保险真的保险吗？
来源：搜狐理财
作者：李碧珍
　　存款真的保险吗
　　――《存款保险条例（征求意见稿）》的理解与适用
　　关于存款保险的官方表述，最早是在1993年的《国务院关于金融体制改革的决定》，该决定指出：“要建立存款保险，保障社会公众利益。”之后，《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中再次对此明确：“推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制。加快和规范发展民营金融机构和面向小微企业、“三农”的中小金融机构。”2014年11月发布的《存款保险条例（征求意见稿》正式提出了存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构按条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。
　　本文主要从“存款保险的适用主体和范围、被保险的标的、存款保险赔付方式及存款保险机构的追偿权、存款保险基金的来源及使用、运用范围”这四大方面对《存款保险条例（意见稿）》条例内容进行解读，并通过比较各国实践中存款保险制度，讨论并简要分析我国存款保险法律制度适用时存在的一些问题。以期在后续的意见稿能加以修订，真正建立起我国的存款保险体系并完善金融机构退出机制，以此加快推进利率市场化改革，并提高我国金融运行效率和服务实体经济的能力。
　　一、存款保险的适用主体和范围
　　对于外资银行是否应纳入存款保险体系，有的国家采取“属地原则”确定保险对象，即只要在本国开展经营的存款类机构，无论是本土银行还是外资银行都纳入本国范围；也有些国家是根据互惠和对等原则来决定是否对外资银行纳入本国存款保险体系的。《存款保险条例（征求意见稿）》参照了国际惯例，规定了在我国境内设立的商业银行（包括外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，都应当投保存款保险。但外国银行在中国的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险范围。这种将开办人民币业务的具有独立法人资格的外资银行纳入存款保险体系，一方面有利于我国银行行业同业的公平竞争，保证了外资银行在享受国民待遇，也对外资银行形成了市场约束，但也备受争议。
　　（一）境内的外国银行分支机构及中资银行的海外分支机构
　　存款保险制度中将外国银行在境内的分支机构以及中资银行的海外分支机构排除的限制性规定也存在着问题，因为并非所有国家都奉行“属地原则”，也就意味着在东道国采用属地原则，而母国采用国籍标准的情形下，境外金融机构在东道国境内从事吸收存款业务的分支机构，可能会同时受到来自母国和东道国存款保险体系的双重保护，对东道国而言，此时为这些境外金融机构的分支机构提供存款保险，则浪费本国公共资源；然而，在境内的分支机构可能得不到任何存款保险体系的保护，成为游离于存款保险体系之外潜在的金融风险策源地，对母国和东道国的金融安全都是不利的。
　　可考虑在金融对外开放过程中，逐步放宽将外资在我国境内的分支机构有条件的纳入到存款保险体系中来，这样既有利于吸引外资银行扩大我国金融业的开放程度，也有利于保护本国存款人的利益，同时积累更丰厚的存款保险基金。而对于中资海外分支机构，则应视我国与其他国家或地区之间对存款保险制度的安排而定。如该东道国禁止将中资海外分支机构纳入其存款保险体系，则我国也可实行对等原则，将外资在我国境内的分支机构排除在存款保险投保范围之外，反之则将其纳入存款保险体系，避免银行的分支机构处于存款保险的真空地带。
　　（二）邮政储蓄银行的投保主体资格问题
　　条例并未将邮政储蓄银行纳入存款保险体系，其是否具有存款保险的投保主体资格？在广大农村地区由于缺乏其他金融替代服务，一旦将我国邮政储蓄纳入保险范围，对低收入居民的储蓄将产生较大冲击；反之，又会对其他存款类金融机构不公平，如当银行业出现支付危机时，邮政储蓄的同业存款业务也同样难免受波及，此时央行或由财政出资解决，会产生邮政储蓄由国家隐性担保的道德风险，也对整个金融系统的稳定产生不利影响。
　　二、被保险存款的标的
　　意见稿中规定，存款保险覆盖存款类金融机构吸收的人民币和外币存款，仅金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，以及其他经存款保险基金管理机构规定不予承保的存款除外。即是保险存款的标的包括了个人储蓄存款和企业及其他单位存款的本金和利息，将少数特定存款排除在存款保险保护范围之外，有利于发挥市场约束机制作用，促进银行业稳健发展。而政府存款（财政性存款）及金融机构股东（大股东或控股股东）的存款是否不予保险并未明确。此外，从存款的预期目标来看，对于如大额可转让存单等具有投资价值的存款种类，因其具有一定的风险预期，是否能将其纳入存款保险体系之中也存在争议。
　　三、存款保险赔付方式及存款保险机构的追偿权
　　（一）存款保险的限额赔付
　　征求意见稿规定，我国实行存款保险限额偿付，且最高偿付限额为人民币50万元，但可结合相关因素对最高偿付限额进行调整。即是，同一存款人在同一家银行所有存款账户的存款本金和利息相加在50万元以内的，全额赔付；超出50万元的部分，将从存款银行的清算财产中受偿。
　　目前世界各国通行的存款保险赔付方式主要有两种，一是现金赔付，是指个别存款银行发生了被接管、被撤销或破产的情形时，在承保范围内由存款保险基金管理机构以现金或类似方式（如支票结算）直接赔付给存款人；二是移转存款赔付，即是当投保金融机构被接管、被撤销或者破产时，由存款保险基金管理机构指定的另一家金融机构，在存款保险范围内，以设立与其保险金额相等的账户方式，赔付投保机构存款人。中国人民银行关于《存款保险条例（征求意见稿）》做了特别说明，即使个别小存款银行发生了存款保险事故时，一般先动用存款保险基金，支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。这样存款人的存款将转移到其他银行，继续得到全面保障。确实无法由其他银行收购、承接的，按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。据此可看出我国实行移转存款的限额赔付，这种方式相较于现金赔付方式灵活，存款人可要求支取现金或继续存放于接受转移的银行保有存款收益的选择权，更有利于稳健理性存款人，遏制挤兑从而稳定存款保险基金。
　　（二）存款保险基金对投保机构的追偿权
　　我国将实行限额赔付制度，仅在最高限额以内对存款人进行赔付，而超出部分只能列为对该银行的破产债权，从银行剩余财产中进行受偿。征求意见稿赋予了存款保险基金管理机构享有赔付金的追偿权，即是指偿付存款人的被保险存款后，在偿付金额范围内存款保险基金取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。这也就涉及存款保险制度中代位受偿与《商业银行法》、《破产法》规定的有关债权清偿的优先顺序问题。
　　我国现行的《商业银行法》第71条规定：“商业银行破产时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。”由于存款保险机构的代为债权中包括了个人储蓄存款和机构类存款债权，如果允许存款保险机构代位债权可以优先受偿，则可能出现投保的机构类存款债权优先于没有投保的个人储蓄存款部分受偿。另外，《破产法》第113条规定：“破产财产在优先清偿破产费用和公益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”可知存款保险基金管理机构的代位权并不能优先受偿，加之存款保险基金管理机构的商业化运营，表明其承担一定的风险责任，如果优先受偿，对其他债权人则有失公平。
　　但为了确保存款保险基金能够回收，银监会部门或将出台的《金融机构破产条例》是否会考虑规定金融机构破产清算时，存款保险机构的代位追偿权优先于未被保险的个人储蓄存款及其他普通债权？还是将存款保险基金代位个人储蓄存款部分的债权与未被保险的个人储蓄存款置于同一清偿顺序？亦或是存款保险机构代位单位存款的债权与未被保险的单位存款及其他普通债权处于同一清偿顺序，但在清偿顺序上保证个人储蓄存款？这些在存款保险条例中并未规定，而推出存款保险制度是完善市场化的金融机构“退出机制”，因此，更迫切需要完善商业银行破产制度。
　　（三）商业银行破产制度
　　我国实行的《破产法》也对此做了规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定的情形，国务院监督管理机构可以向人民法院提出对该进入机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以根据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”商业银行具有特殊性，《商业银行法》虽然提出了商业银行的接管，但对于接管后仍不能恢复正常经营能力的商业银行的退出机制也仅有第71条的规定而已。
　　如银行破产的申请人、破产标准、破关管理人、清偿顺序；破产程序中银监会是否有权在银行业金融机构出现重大经营风险时，采取接管、托管等措施，并在银行业金融机构进入破产程序后，仍进行一定的职权管理？这些都是商业银行退出机制的关键问题。事实上，存款保险制度的实行并未能为保障银行业顺利实施破产提供金融安全网。根据目前《银行业监督管理法》的规定，对于问题银行，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行金融机构实施接管或者促进机构重组，甚至予以撤销。此外，银监会正在酝酿出台的《金融机构破产条例》预期实行的破产程序则倾向于启动以行政主导的接管为主，尽量避免让商业银行进入破产程序。只有行政程序无法解决时，才申请金融法院破产清算。不可否认，由此可能导致商业银行错过最佳的破产清算时机，而难以最有力的保障债权人的利益。正如沃尔特?白哲特所言：“援助一家现存的坏银行就是阻止一家未来的好银行。”因此，促使金融机构破产法律制度与存款保险法律制度相衔接是相当必要的。
　　四、存款保险基金的来源及使用、运用范围
　　存款保险基金主要来源于投保银行交纳的保费、在投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益和其他合法收入。
　　（一）保费交纳的标准及保险费率
　　征求意见稿中要求投保机构应当按照本投保机构的被保险存款和存款保险基金管理机构确定的适用费率计算，每6个月交纳一次保费；其中，各投保机构的适用费率主要根据该投保机构的经营管理状况和风险状况分别确定和调整的基准费率和风险差别费率构成。投保机构必须按要求定期报送与确定适用费率、核算保费和偿付存款相关的必要材料。且由存款保险基金对反映投保机构风险状况变化、保费交纳基数及投保机构存款规模、结构等影响费率计算的信息材料的真实性进行核查。
　　对于投保机构风险状况的评估，主要有中国证监会对上市银行的三个特别规定予以参照。一是《公开发行证券公司信息披露编报规则（第一号）――商业银行招股说明书内容与格式特别规定》，要求商业银行在披露财务数据的同时，应披露面临的相关风险并对风险进行定量或定性描述；二是第二号《商业银行财务报表附注特别规定》中要求披露贷款分别情况；三是第七号《商业银行年度报告内容与格式特别规定》着重强调要求银行披露资产质量及风险状况。根据风险评估状况对投保机构划分等级“适用费率”，一是可能导致银行同业间的竞争不平等，我国四大国有商业银行占据绝对优势，中小银行要面临更高额的保费，而且一旦公开披露风险评估后确定的适用费率，公众对费率偏高的银行存款担忧，很可能会引发该投保机构大规模的存款挤兑风险，大量存款移转至投保费率低、实力雄厚的大银行，反而会导致小银行破产，这与存款保险基金管理机构的设置初衷相违背。
　　如果投保机构未依法投保或不依法及时、足额交纳保费（对未交纳保费部分以0.05%的比例追加滞纳金），或者不按照规定报送信息、资料或虚假报送以骗取低适用费率，存款保险基金管理机构均可以对投保机构的主管人员和直接责任人员予以公示；并责令投保机构限期改正；逾期不改正或者情节严重的，予以记录并作为调整其适用费率的依据。
　　根据《保险法》的相关规定，投保人故意或者因重大过失未履行如实告知义务，足以影响保险人决定提高保险费率的，保险人有权解除合同，且不承担赔偿或者给付保险金的责任，并不退还保险费。由于我国实行强制投保，保险基金管理机构无权解除合同，也必须对该投保机构的存款人承担赔付责任。令人产生疑问的是，应如何追究投保机构故意或因重大过失不履行如实报送本投保机构的信息资料的责任？对其投保机构的主管人员和直接责任人员除了社会公示又将怎样处理？《存款保险条例》及银监会或将出台的《金融机构破产条例》并未对此规定具体处罚措施。但根据《公司法》其中的规定，因贪污、侵占财产、挪用财产被判处刑罚的；担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，对该公司、企业的破产负有个人责任的情形不得担任公司的董事、监事或高级管理人员。银行清算时，对于该投保机构的主管人员和直接责任人员因故意或重大过失不履行如实披露的义务，是否可以参照公司法上述的规定，对投保机构破产的主管人员和直接责任人员进行从业限制。
　　（二）投保机构分配清算财产的来源
　　投保机构清算分配的财产也是存款保险基金的主要来源，其中，主要有两种不同的财产类型：第一种是存款保险基金管理机构在对存款人最高限额以内的资金数额进行全额赔付后，依法取得了该存款人对投保机构相同顺序的债权，将通过投保机构破产清算剩余财产中受偿；第二种是存款保险基金管理机构作为清算人对被撤销投保机构实施清算时，根据《破产法》及《商业银行法》的规定：“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”也就是说，清算费用应当在破产清算时优先受偿。
　　（三）存款保险基金使用、运用范围的限制
　　1.使用范围：
　　意见稿中明确规定了存款保险基金使用应遵循基金使用成本最小的原则，要求存款保险基金管理机构为了保护存款人利益仅在如下三种情形中使用基金：①在限额内直接偿付被保险存款；②委托其他合格投保机构在限额内代为偿付被保险存款；③为其他合格投保机构担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产和负债。
　　而同时又规定了存款保险基金管理机构在担任投保机构的接管组织、实施被撤销投保机构的清算、法院裁定受理对投保机构的破产申请及国务院批准的其他情形下，存款人有权要求存款保险基金管理机构使用保险基金偿付被保险存款。然而，如存款保险机构委托其他合格投保机构代为偿付时，而存款人却要求存款保险机构在限额内直接赔付，此时对于存款保险基金的赔付主体到底是由存款人还是存款保险机构自由选择决定？这种情形即是存款人不信任其他合格投保机构作为代为赔付的主体时，存款人是否享有选择权的问题，而这种冲突的情形征求意见稿并未作出相关解决方案。
　　2.运用范围：
　　遵循安全、流动、保值增值的原则，存款保险基金仅限运用于存放中国人民银行；投资政府、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券和国务院批准的其他资金运用形式这三种。等级较高的债券和其他资金的投资运用如果没有投资规范要求，则难免发生存款保险基金管理人没有尽管理人义务进行项目投资违规，甚至挪用或侵吞保险基金。《存款保险条例》第二十条规定了存款保险基金管理机构的工作人员如违反规定使用、运用存款保险基金或贪污贿赂、泄露国家或所知悉的商业秘密构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。这条只是规定了处分和刑事处罚，并未明确存款保险机构及其工作人员的民事责任问题。此时，保险基金管理机构的工作人员在投资运用基金时因故意或重大过错造成基金亏损，保险基金管理机构是否应该为其职员的不当职务行为给投保机构投保的基金造成损失承担损害赔偿责任？是否任一家投保机构都享有主张损害赔偿请求权？
　　五、结语
　　推出存款保险制度是为了进一步完善市场化金融机构的“退出机制”，为民营银行的设立和改革做前期的准备。功能完善的存款保险制度，在事前防止银行挤兑风险的发生，并将其他银行和实体经济传导进行隔离，正如一道防火墙。如何借鉴国际成熟的存款保险经验，并结合我国当前的实际情况，通过良好的制度设计与有效的执行将金融机构行业可能存在的道德风险控制在有限的范围内，是设计和建立存款保险制度时必须认真研究的问题。
　　存款保险制度将是监管机构审慎监管和央行这一“最后贷款人”之后的金融安全网的最后一道防线。如何在施行过程中利用存款保险制度这把“双刃剑”，后续征求意见稿的修订和其他配套措施的颁布施行都应对此予以考虑和明确，真正发挥存款保险制度保障社会公众利益和维持我国金融体系稳定健康发展的功能。
　　作者简介：
　　李碧珍， 华东政法大学法律与国际经济专业研究生，个人微信号：lanruodie。
(责任编辑：李爱雪)
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