【摘要】文章从贺兰山东麓葡萄文化长廊建设中存在的土地法律问题和各种利益冲突的解决思路入手，通过地役权的类型化设计，建构" />
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地役权制度在区域土地利用中的作用
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　　【摘要】文章从贺兰山东麓葡萄文化长廊建设中存在的土地法律问题和各种利益冲突的解决思路入手，通过地役权的类型化设计，建构以保护类地役权为核心的区域土地综合利用制度，以期实现和解决贺兰山东麓区域生态经济带的崛起和社会经济文化的共同发展问题。 中国论文网 /1/view-4473195.htm　　【关键词】区域经济 地役权 类型化建构 贺兰山 　　党的十八大报告提出要“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。要加快转变经济发展方式、促进区域经济协调发展，土地综合利用制度是区域经济发展中的核心问题之一。我们可以利用地役权制度的特性来设计土地利用的新的模式，以实现利益相关方的和谐共赢。 　　问题的提出 　　2011年，宁夏回族自治区发改委牵头编制了《贺兰山东麓葡萄长廊发展总体规划》，自治区主席王正伟在《规划》评审时要求，要把贺兰山东麓葡萄文化长廊建设作为“十二五”宁夏现代农业的大事来抓，打造“东有黄河金岸，西有葡萄长廊”的塞上新景观，使两条经济产业线、生态景观线、文化展示线、旅游观光线在塞上江南珠联璧合、交相辉映。 　　贺兰山东麓地区经济的发展，尤其是葡萄文化长廊的建设，涉及到有关农林牧业、葡萄酿造工业、生态保护、文物保护、环境保护和建筑风格的统一管理和农户利益保护等问题，而这些问题基本上是围绕该区域内的土地而展开的。首先，长廊建设地域广、范围宽，涉及到现有的林地、荒地、荒滩、耕地、基本农田、工业用地、农户的宅基地等，如何科学地进行规划和利用，让这些不同地块的利用统一到长廊建设中来，是首当其冲的问题。其次，贺兰山东麓地区的土壤和气候等环境条件有利于农作物的生长和加工。这一地区土壤环境背景值（有害金属元素）均低于全国土壤环境背景值，符合绿色食品认证土壤环境的要求。其年平均降雨量稀少、相对湿度较低，冬季较长且气候严寒，不利于病虫生长和越冬，病虫害很少，植物生长季节杀虫剂使用的机会比较少，故农作物及其果实的农药污染和残留非常低。另外，宁夏贺兰山东麓地区的工业企业很少，几乎无工业污染，这些条件都比较符合绿色食品生产对生态环境的客观要求。这种得天独厚的自然条件是我国乃至世界上其他主要葡萄产区所无法媲美的，贺兰山东麓葡萄产业要上规模和上档次，形成品牌，必须在绿色有机农业方面下狠功夫，必须在制度安排上着眼着手，要把长廊范围类的所有参与者统一起来，实现绿色生产和经营。再次，贺兰山东麓属于生态比较脆弱的地区，环境保护的压力是非常大的。在长廊建设的地域内，涉及到国家森林公园、旅游文化区域、河湖湿地、文物保护区和地理标志产品保护区，无论是产业建设、还是生态的维持和保护，都对这一地域的环境保护提出了更高的要求。第四，在长廊建设领域内，存在苏峪口国家森林公园、西夏王陵、镇北堡西部影视城、贺兰山岩画和青铜峡黄河国家公园等丰富旅游资源，周边又是充满浓郁回乡风情的塞上各民族聚居地区。加之长廊区域内还有酒庄酒窖等生态旅游项目建设，必然涉及经济发展和地方自然遗产、传统文化和民族特色的协调发展问题。最后，贺兰山东麓具备了世界优势产区的特点，是世界上少有的冷凉酿酒葡萄最佳生态区之一。近年来宁夏新种植的酿酒葡萄品种多为赤霞珠，品种单一、缺乏特色，没有充分发挥自己的地域优势。自治区政府已制定了品种区域化种植规划，规定了应选用的葡萄品种，并强调实行限产优质的原则。这种品种的选择和产量的限定，可能导致与农户、企业的生产经营自主权冲突问题。 　　上述各种问题，涉及到土地利用过程中个人利益、企业利益、社会公共利益的协调与平衡，不可避免地会发生涉及企业、个人与地方的利益冲突。宁夏各级政府在规划和推进实施长廊建设时，不仅要靠市场服务和政策支持，更多的还要承担引导、实施和干预的艰苦任务。地役权制度自身含有利益引导和利益补偿的逻辑，是一种能够减少社会对抗的权利冲突解决模式，在土地综合利用制度设计和建构方面具有独特的价值和功能，可以科学、积极、稳妥地协调长廊建设范围内各种不同利益主体的权利诉求，能够引导各种利益主体朝着规划所设想的理想目标共同前进。 　　地役权的本质属性 　　地役权的本质属性为何，理论界颇多争议。通常认为，地役权实现了不同主体在同一土地上的利用需要的并存与调和，是对土地这种稀缺资源的有效配置和调节的重要制度安排。需役地的权利人通过地役权的设置，实现了对供役地的积极利用或对供役地人的权利进行了限制，从而在客观上使得需役地能够更好地发挥其作用、创造更多更大的社会经济价值。地役权除了具有他物权属性、从属性和不可分性的特征外，还可以总结出其内容的不限定性、设立的自主性和较弱的排他性以及需役地的特定目的性等本质属性。 　　需役地存在的特定目的性。需役地的存在，是因为与供役地相互临近而发生种种利用上的关系。我国物权法中的地役权是意定地役权，就土地利用的便宜而言，取决于地役权人对自己土地利用利益的认识和理解。因主体认识和追求的目的不同而有所差异，故而地役权的设立及其内容就具有很强的主观色彩，并且会随着时间的推移而发生种种变化。 　　内容的不确定性。大陆法系各国民法中，在其物权的种类和内容上采取的是物权法定主义，物权体系整体呈现的是一种较为封闭的状态。但地役权却因土地之间关系极为多样，而使得权利的主要内容也须由当事人合意决定，这种先天的内容多样性可以说是地役权的最大特色。①因此，具体地役权的内容只能取决于地役权设立者的主观意思，其内容具有不确定性。 　　权利设立的自主性。设立地役权的过程，遵循的完全是私法自治原则，体现了某种程度的物权自由原则，当事人是否设定地役权、与谁达成地役权合同、地役权合同的具体内容、是否登记等等问题，均由当事人自行约定。各国在界定需役地利益时，又多范围宽泛，委诸当事人依意志自由决定，只要不损害公共秩序即可。②各国民法把这个具体的问题交由当事人，任其在不违背社会公共利益的前提下自行设计和实施。
　　弱排他性。地役权体现的是一种非占有利益，不以对供役地的占有为条件，其主要内容是容许地役权人在供役地实施一定行为，或限制供役地人在供役地实施一定行为，这种制度设计决定了与其他用益物权制度相比，其排他性较弱。这种弱排他性表现在：在同一供役地上可设定多个地役权；根据需役地的利益需要不同，可以在同一块需役地上设定不同种类的地役权；需役地上设定地役权后，并不排斥供役地人自己对于供役地和需役地人在供役地上所建设的设施或构筑物的使用。 　　地役权的类型化建构 　　区域经济带的建设是一项系统工程，应充分发挥和利用物权法中的用益物权制度，通过地役权的类型化建构，建立利益补偿机制，加强区域的统一管理，从而解决土地利用、生态、环境保护和产业协调等问题。通过当事人自行设定的途径，使得地役权制度可以顺应不断变化的社会生活实际，把新类型的土地利用关系纳入地役权调整范围内来。 　　环境保护地役权。环境保护地役权是由有关政府或环保组织等主体与供役地人约定利用供役地的一种用益物权，其主要内容是通过对破坏自然环境行为的禁止或限制，以达到生态公益和环境资源保护之目的。基于当事人意思自治的原则，这种地役权的设立主要是通过平等协商的方式确定在环境保护方面的权利义务关系。将环境保护地役权纳入物权法的保护体系，可以有效地运用生态效益补偿或减免税收等经济手段弥补供役地人的利益损失，从而实现各方利益的平衡和兼顾。这项地役权的建立既可以满足环境资源利用的经济价值又可以实现其保护环境的生态价值，因而是环境法和物权法的一种很好对接，也是我们解决环境问题，推进生态建设的一个有效途径。③在长廊建设区域内设立环境保护地役权，主要是限制区域内的企事业单位和个人实施可能造成生态和环境破坏的行为，如限制供役地管理人或者使用权人排污、降低排污量，保护动物、不破坏植被、不引进有害本地动植物生存的外来物种等有碍建设区生态发展要求的行为，从而达到保护建设区生态环境的要求。 　　农业保护地役权。农业保护地役权是指在建设区域内进行农业生产和经营管理时，供役地人承担一定的义务，从而满足需役地在农业生产管理方面的要求。农业保护地役权单就农业生产和经营管理着眼，因此，不同于传统意义上的乡村地役权。乡村地役权强调农村社会生活中的各种地役权关系，其范围更为广阔，涉及乡村的相邻关系、灌溉耕作以及因宗族传统文化习俗需要而产生的各种地役权。④就长廊建设而言，设立农业保护地役权，可以从建设区的林木繁育、葡萄品种的选择、施肥、喷洒农药的品种和剂量、产量控制等相关发展绿色有机农业要求角度出发，限制供役地使用权人或者所有权人的自由，使其采取和需役地一致的农业生产和经营管理标准，从而达到建设区内农业产业的规模化和有机化。 　　地域特色风格保护地役权。地域特色风格保护地役权，是指为了保护特定地域的历史、地理、自然或人文风格，而要求供役地人承担不建设违背这种风格的建筑物、构筑物和设施、不破坏这种地理环境的义务为内容的地役权。贺兰山东麓地区集中了宁夏地区的典型自然和人文景观，建设区的葡萄酒文化产业项目和其他建设项目，无论从设计上，还是从其建筑的特色和内涵上，都要自觉地保持与本地区的自然和人文特色相协调，防止发生破坏地域特色风格的情况。 　　公共地役权。公共地役权设立的主要目的是为了社会公共利益的需要而使供役地人承担一定的容忍和不作为义务。这种地役权是调整公共利益和个人利益的一种法律手段，它要求牺牲某些个人利益，促成公共利益或公众利益。⑤公共地役权在国外是一种法定地役权，多指国家通过立法或者政府通过行政命令所建立的一种以维护社会公共利益为目的的地役权。长廊建设中涉及到公共管理事项非常多，如市政工程、公共设施等，都涉及到利用他人土地问题，政府如能在加强行政规划和管理的同时，通过设立公共地役权，建立利益补偿机制，就能很好地解决这些公共利益和个人利益的冲突问题。 　　设立地役权的模式选择 　　国外获得保护类地役权的方式主要有三种，即通过行政命令、行政合同、捐赠鼓励三种途径获得。因为物权法没有赋予行政机关相应的权利，通过行政命令设立地役权的方式存在法律上的障碍，故可以参考国外的有效做法，选择通过行政合同和权利人捐赠的模式获得。 　　行政合同模式是指出于保护自然资源、维护生态环境的良性发展等公共利益的客观需要，由政府与不动产权利人进行协商，通过支付对价而取得地役权，从而限制该不动产权利人对不动产进行与环境保护目的相违背的各种利用活动。由于这类地役权的主要内容是对供役地人对土地利用方式的限制或者要求其承担一定的容忍义务，故需要对该供役地人所遭受的损失支付合理的对价。支付对价的方式既可以是直接支付现金，也可以是进行其他形式的经济补偿。捐赠鼓励模式是由土地权利人通过捐赠协议为需役地设立地役权的方式，需役地人获得地役权不用再支付相应的对价，而国家和政府为了鼓励这种捐赠地役权的行为，在诸如税收等方面给予其相应的优惠待遇。对于区域经济带建设范围内的企事业单位和个人而言，出于自身发展和生产经营需要，还可以在符合建设区总体规划的前提下，通过签署地役权合同来为自己或者他人设立地役权，以达到合理有效利用土地的目的。 　　建立利益补偿机制和统一管理体制 　　对生态环境保护做出努力并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境。在区域经济建设过程中应考虑建立如下利益补偿机制： 　　第一，设立地役权基金。该基金的资金来源可以是多方面的，如：由政府安排财政资金作为长廊区域内各种地役权的购买资金；在出让土地或者发包土地时，要求受让人和承包人的土地上承担地役权，在费用上可以考虑因该限制而予以相应的减让在建设区旅游景点的门票收入中拿出一定比例的资金作为购买生态地役权的费用；可以考虑在园区葡萄产品的有关税收中拿出一定比例的资金作为获得农业保护地役权的费用；可以通过社会捐赠等其他措施获得一定的资金。第二，对建设区的需要搬迁的农户、企业在用工、移民安置方面制定一定的优惠或者奖励措施，对其进行相应的补偿。第三，在建设区内符合生态环保和有机农业生产要求的农户和企业，在贷款政策和政府资金扶持等方面给予支持，鼓励和引导建设区内的各类主体向着生态化生产和管理迈进。 　　宁夏的葡萄文化长廊建设，涉及自治区多个市县（区）、乡镇、农垦系统及相关企事业单位，靠市县级地方政府无法协调，建议自治区建立统一管理体制，设立一家综合机构管理长廊建设中涉及的有关规划、建设、土地、农林牧、水电、道路交通、旅游、环保、文物保护等相关事务，行使与长廊建设有关事务的统一审批和行政许可等管理职能。同时由其统一管理建设区内的所有地役权合同，负责统一进行登记和监督实施，检测建设区域内的生态和环境保护状况。 　　贺兰山东麓葡萄文化长廊建设，围绕葡萄生态资源、文化旅游观光资源和区位优势，大力发展适合本地资源特色和气候特点的生态农业产业、酿酒加工配套产业、旅游文化和服务产业体系等区域经济，可以实现产业集群效应和规模效应。要转变经济发展方式、促进区域经济协调发展，实施区域发展总体战略和主体功能区规划，就应重视地役权规范功能和制度优势，发挥制度创新的积极性和科学性，利用设立各种地役权的模式，建立利益补偿机制，统一进行监督和管理，实现特色生态经济带的崛起和社会经济文化的共同发展。 　　（作者为宁夏大学政法学院副教授） 　　【注释】 　　①谢在全：《民法物权论》（上），北京：中国政法大学出版社，1999年，第369页。 　　②曹诗权，张鹏：“论地役权的适用范围”，《现代法学》，2000年第4期。 　　③诸江，蒋兰香：“环境保护地役权探究”，《求索》，2008年第5期。 　　④耿卓：“比较法视野下的我国乡村地役权及其立法”，《当代法学》，2011年第5期。 　　⑤高富平：《土地使用权和用益物权—我国不动产物权体系研究》，北京：法律出版社，2001年，第249页。 　　责编/张蕾
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