二、行政类事业单位改革现存的主要问题
　　2011年发布的《指导意见》明确提出了判定行政类事业单位的三个依据，但由于我国并没有从法律、法规层面上对此类事业单位进行过统一界定，因而各地方、各行业事业单位承担行政职能的具体情况和做法不尽相同。例如，从授权主体来看，有通过法律、行政法规立法的，也有机关自行委托的;从机构设置上看，有单独设置的，也有合署办公或加挂牌子的;从职能上看，有完全承担行政职能的，也有部分承担行政职能的;从人员管理上看，有参照公务员法管理的，也有仍作为事业单位管理的。因而在对原有单位进行划分的时候就容易出现分类标准不对接的问题，也就是说，《指导意见》给出的只是宏观、抽象、方向性、政策导向型的分类标准，需要进一步转化为具体可操作的分类标准。另外，《指导意见》指出，“对于已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理”。一是随着社会公共管理和公共服务职能的增加，在不突破原有机构和编制限制的情况下推进行政类事业单位改革几乎是一个不可能完成的任务。[4]二是过渡期实施的冻结原有体制的措施，一方面导致职能弱化的单位人浮于事更加明显，另一方面是职能强化的事业单位人员不足、难以履职到位。例如，有的地方一个乡镇一个屠宰场只有1、2个检疫员，检疫工作异化为直接盖章收费。而且，由于行政类事业单位的人员有参公管理人员、财政拨款事业编制人员、自收自支编制人员以及编外人员等多种身份构成，从而导致了编内编外工作强度、工资和福利待遇差别化等问题。
　　事实上，《指导意见》提出的三个判定依据不仅在实践中缺少可操作性，而且在执行中也会产生很多新的问题。一是将行政职能仅理解为执法和管理两大类，既不符合随着社会发展必然要求政府以更多样化的方式履行行政职能的客观趋势，又忽视了对那些以执法和管理形式之外的方式行使行政权力、履行行政职能组织的监管。例如，国家或省级的行政学院、党校、政策研究中心等机构，他们既拥有大量优质的国家资源，又具有政策咨询、政治意识形态宣传等重要作用，在我国社会主义文化强国的建设中必将发挥重要作用，因此也应考虑划入行政类事业单位。二是将国家有关法律法规、中央有关政策规定作为认定行政类事业单位的依据，仍然沿袭的是各级政府自上而下、由外而内的认定逻辑(这也是历年来政府机构改革难以突破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈所使用的逻辑)，由于法律和政策常常滞后于社会发展，因此按照这种逻辑认定的行政类事业单位往往并不能准确地反应现实社会的需求。三是可能由于法制进程的缓慢，从而使社会职能弱化但相应法规仍然未废止的机构继续存在;而社会职能强化但缺乏相应法规保障的机构面临身份地位合法性的危机，从而不能有效地履行相应的社会监管或执法功能。例如，针对缺少法律法规明确授权的职权性行政主体，重庆市采取的一个折中办法是，将市属承担行政执法职能事业单位划入公益一类(大概8000多个编制)，但作为公益一类事业单位将产生执行《行政强制法》相关规定的衔接困难问题。[5]可见，《指导意见》提出的三个判定依据既缺少客观可操作性，又不能从根本上推动改革的深化，行政类事业单位的分类标准问题仍有待破题。
　　《指导意见》确定的行政类事业单位改革路径是，对部分承担行政职能的事业单位，将属于政府的职能划归相关行政机构;工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位;对完全承担行政职能的事业单位可调整为相关行政机关的内设机构;确需单独设置行政机构的要按照精简效能原则设置。但目前来看，职能整合、机构重组的效果并不理想。[6]例如，在许多卫生监督所的设置上，既没有解决与质量监督、工商执法、药品食品监督执法等相关部门的横向整合问题，也没有解决省市县三级政府的纵向整合问题，以及重复执法和交叉执法等问题。而且，简单回归政府的路径选择显然缺乏普适性，例如，一些地方政府简单地以还政于政的名义采取回归的改革思路，将原来政府机构改革中下放和精简的职能又重新收回，造成政府机构改革的回潮，进而形成新的政事不分。也有一些地方推进了行政类事业单位的改制探索，如北京海淀区“公共服务中心”、上海申康医院发展中心、以及深圳的执法机构等，但在取得一定成绩的同时转制也暴露了一些深层次问题：一是政府主管部门与“服务中心”或“管理中心”在职能上仍有一定的交叉，“管”和“办”的界限还不是很清晰，存在多头管理、运行不畅和沟通不便的情况。二是在改革的组织形式选择上表现出很大的随意性和不确定性，如同样是公共服务管理机构，但有的可能是行政机构，有的可能是具有相对独立性的“国有非营利事业法人”，或者是主管部门的下属事业单位等。三是在新的治理模式下公共采购和公共服务合同等新型治理工具将被广泛采用，这必然要求各级政府尽快提升其市场信息收集、分析，以及合同治理等公共治理能力。可见，行政类事业单位改革的路径选择问题同样有待破题。
　　三、行政类事业单位改革的破题
　　(一)改革观念的破题
　　与我国行政类事业单位相似，国外也大量存在着这种辅助、协助或代表政府完成或履行一定公共职能的组织机构。经合组织的研究成果表明，政府机构正越来越多地通过分散化和多样化的组织形式来确保公共利益的实现，并将这些组织形式具体划分为政府部门、部门代理机构、公法行政实体和私法实体等。[7]可见，我国目前对行政类事业单位主要回归政府机构的改革设计显然过于单一，在实践运行中也被证明缺乏可操作性。追根究底是由于现有的改革理念存在偏差，不足以同时解决、或没有试图同时解决行政类事业单位的改革和发展问题。
　　从来源上看,承担行政职能的事业单位大多来源于两种情况：一是在历年的行政机构改革过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，从而把原本是行政机构的列入事业编制、事业机构。这往往导致许多被精简或裁编的政府职能或人员被分流到事业单位，或者是政府部门通过事业编制增加工作人员，甚至把事业单位当作创收的工具。第二种情况是随着市场经济改革的深入，一些公共职能的履行需要更具灵活性和专业性的组织机构，而非传统的官僚制组织来完成，因此在设计和成立时专门使用事业编制和事业机构。可见，行政类事业单位一方面主要源于历年行政改革片面强调“精简、缩编和限制”的改革导向，一方面源于社会发展的需求。因此，借鉴和参考国外新公共管理和新公共服务的理念，行政类事业单位的改革观念应实现从机构、人员和编制的精简，转向根据其工作目标和工作流程的系统再造;从为了减轻财政供养负担，避免人浮于事的“缩编”逻辑，转向事权、责权、财权对等、明确的“分权”逻辑;从形式上限制组织规模，转向在科学的组织分化和分工基础上的权责疏导、利益疏导;从行政职能的简单回归、行政机构的再膨胀，转向在对此类单位的社会功能进行重新梳理和定位基础上的组织形式和运行机制创新。
　　(二)分类标准的破题
　　从我国目前的经济社会发展格局来看，首先，市场经济改革的深化要求充分释放教、科、文、体、卫等社会文化事业领域的经济生产力和社会创新力;其次，行政改革的深化要求各级政府适应经济和社会发展的新形势，以增进和保障公共利益和公共价值的实现为己任，以推进政府和社会之间的适度分权、增强社会自主性为主线重构公共物品供给体系，从而为构建服务型政府、强化政府的执政能力奠定坚实的后盾。行政类事业单位改革实际上就是与这两种改革导向相协调的过程。因此，不仅要通过提升传统的事业单位组织服务于市场经济的自觉性和综合能力，不断地为市场经济的发展注入新的活力和经济生长点;而且要结合新公共管理和公共服务理念创新事业单位管理模式和运行机制，以保障公共物品的有效供给为目标前提，加强对各类事业单位行为的规范化治理和监管。另外，可以考虑在条件成熟的领域，本着高效、便捷、公正公平的原则，通过建构和完善自由竞争、有序互动的机制，鼓励非营利、公立和私立组织等多种组织形式参与到公共执法和公共管理等公共治理活动中来，以增加这类产品和服务的竞争性和灵活性。
　　综合以上分析，行政类事业单位分类标准的建构要完成以下四个转向：首先，从根据原单位的行政归属，如国家直属、地方政府或各个职能部门直属、附属的实然分类，转向原单位能做什么、让原单位做什么，以及如何做的应然分类。其次，由完全财政保障、部分财政保障的“财政保障分类”，转向财政为事不为人(机构)的分类。前一种分类保障的是特定组织机构的运行、体制内人员的利益，以及生产方式的单一性;后一种分类强调财政资金保障事情的运转、保障科学高效、保障公平正义、保障特定消费人群的受益性，以及保障产品的特定性等。再次，从以原单位与政府的关系为分类基点，转向以原单位与社会的关系为分类基点，即不应以原单位是否为政府服务，而应考察在特定的社会发展阶段由公权力和公共组织来实现某种社会功能的必要性。也就是说，对行政类事业单位的去留，重要的不是政府的需要而是社会的需要。第四，从对分类标准统一、静止、自上而下的单位一化设计，转向根据各地区、各行业发展情况进行多样化、连续化、多方参与论证的系统化设计。也就是说，为了解决哪些单位应属于行政类事业单位的应然问题，不仅要从动态发展的视角考察原单位是否承担着某些不可替代的社会功能，还要分析这类功能继续由原单位履行的充分必要性。为了解决第一个问题需要对公共物品和公共需求的相关理论进行系统分析，并在此基础上提炼一级分类标准;为了解决第二个问题需要对相关的组织理论进行系统分析，并在此基础上提炼二级分类标准。其中，一级分类标准是二级分类标准的价值依据和前提，二级分类标准是一级分类标准在组织行为和实践运行中的具体体现。
　　(三)路径选择的破题
　　日，按照《关于启动海淀区深化行政管理体制改革试点工作的通知》，北京市海淀区公共服务委员会正式成立。区卫生局所属的22家医院，区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区卫生人才服务中心，区文化委所属的区图书馆、博物馆等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共服务委员会管理(相关利益主体的关系调整见图1)。日，西苑医院与北京市海淀区卫生局、海淀区政府公共服务委员会签署全面战略合作备忘录，合作内容包括共同在海淀区苏家坨地块建设一所具有中医药特色的医院，探索新的医院管理模式，为社区居民提供更好的中医药特色社区卫生服务等。日，为了更好地提供政府信息公开服务，提高政府工作的透明度，海滨区公共委公布了《海淀区政府公共服务委员会政府信息公开指南》。
　　图1海淀区政府公共服务委员会的功能定位
　　按照推进上海市市级医疗机构管办分离的改革思路，日，上海申康医院发展中心(以下简称申康中心)正式成立。申康中心旗下拥有20多家市级公立医院，管辖的总资产超过100亿元。目前该机构的运行效果良好：一是由于申康中心享有与上海市卫生局平级(正局级)的配置且不向它负责，二者的职责和工作重点不同，从而在一定程度上规避了职能重叠、交叉行政的可能;二是由于政府部门派出代表的参与确保了申康中心理事会的权威性;三是由于多政府部门参与的理事会一方面虚化和弱化了原有主管部门的权力，另一方面，理事由多个政府部门派员任职的安排使事业单位的正当性和政策支持仍得以有效维持。2011年1月至5月，市审计局对申康中心2010年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，审计结果表明申康中心能够根据国家预算管理的法律法规，组织好本部门2010年度预算编报工作，预算收支基本符合国家有关规定。同时，申康中心进一步加强预算和财务管理工作，建立健全了相关内部控制制度。，申康中心根据有关政策文件的要求，面向社会公开招聘市级公立医院总会计师岗位人员，并将在市级公立医院实施总会计师委派制度。
　　上海“申康中心”与北京海淀区“公共委”的不同之处在于，它的机构性质是行政高配的国有非营利事业单位;它的最高权力机构是由政府主管部门和国有资产所有者等部门代表组成的理事会，实行的是理事会领导下的主任负责制。行政执行类事业单位改革的另一个策略是，对于政事职责联系紧密且难以划分的，可改为授权承担某些行政性职责的事业单位。这里存在的问题是，由于事业单位管理体制正处于不断的调整和改革进程中，所以“改为授权承担某些行政性职责的事业单位”的提法存在一定的模糊性。即改革后事业单位的组织形式选择，既有可能是根据各级政府的授权或委托、具体承担行政执法或监管职能的政府直属机构(又称“部门代理机构”)，也有可能是履行公共管理职责、并拥有相对独立性的法定机构(又称“公法行政实体”)。就“申康中心”目前的制度设计来看兼具两种组织形式的特质。
　　目前行政执行类事业单位改革的一个主要策略就是，在职能和机构整合的基础上，将担负行政管理或行政执法职能的事业单位转归行政序列。这条改制路径隐含了两个前提假设：一是行政管理或行政执法的集中化有助于减少多头行政的资源浪费和重复行政，从而提高公共管理的综合效率;二是行政机构是承担行政管理或行政执法功能的最有效形式。就第一个假设来看，由于现代社会生产力不断攀升的一个重要原因就是专业化的分工与协作，而公共服务委员会作为一个行政机构，一方面很难通过灵活的用人权同时配备各个领域的管理专才，因此也就很难实现对各单位的专业化管理，这也就决定了其未必能实现提高管理效率的改革初衷。所以，只有那些专业技术性要求不高的常规化任务才适宜通过集中化、规模化、标准化的方式提供。就第二个假设来看，随着科技的发展、市场经济改革的深化，一方面产生了许多新生的公共事物和公共管理问题，另一方面现代社会的公共问题越来越具有复杂性、突发性和应急性等特质，而环境的复杂性和稳定性是影响组织对策选择的重要因素，如美国学者理查德?L?达夫特根据环境的复杂性和稳定性两项指标就提出了组织对策的权变框架。[8]可见，回归行政序列不可能是行政执行类事业单位改革的唯一选择。就未来的发展趋势来看，承担行政执法和行政管理功能的组织形式应该具有更多的灵活性和多样性。
　　四、分类推进行政类事业单位改革
　　行政类事业单位改革不是一个精简、缩编、限制的减法问题，不是一个单纯强调职能回归的行政机构改革回潮，不是由自上而下的命令和管控能够一蹴而就的事业，而应该是在科学分类基础上的系统规划、分类推进。笔者认为，在满足特定条件的情况下行政执行类事业单位回归政府序列是可行的，但在另外一些条件下却是不适宜的，因而应结合科学的分类标准体系，分别选择并系统地建构其组织形式与运行机制。也就是说，首先应根据“产品—需求”的一级分类标准，将行政类事业单位具体界定为提供准公共物品、满足国家需求，以追求和实现国家整体利益和政治价值为目标的事业单位。因此，可以将虽然主要面向政府提供服务，但与国家整体利益和政治价值的实现不直接相关的机构，如后勤服务机构、省级的学会与协会，资质认证机构等剥离出行政执行类事业单位。当然，这类事业单位的外延也不是一成不变的，它会随着人们对国家需求的解读而有所调整。其次，根据“组织功能”可以将行政执行类事业单位具体划为承担行政执法与监管功能的行政执行F类事业单位，例如，卫生监督机构、新闻出版条码中心、文化市场稽查队、反兴奋剂部门等;以及承担政策研究与咨询功能的行政执行G类事业单位，例如，党校、团校、干部管理院校、行政学院和社科院、教育评估和研究机构、体育宣传教育管理部门等。
　　根据组织理论，现代社会三类典型的组织形式和运行机制分别是企业组织与市场机制、非营利组织与社会机制以及政府组织与国家机制。其中，企业是以经济利益为纽带遵循价值规律运行，依靠的是产权、财权等经济力，以及自由竞争的市场机制。政府是公共权力的载体，以公共利益为纽带依法(公共意志)运行，依靠的是政治力、行政力、法制力等强制力;国家机制主要通过公共权力和公共财政的运用实现公共利益，满足公共需求。非营利组织是以共同价值观、精神信念为纽带，依靠的是文化、道德、伦理、信仰等精神的力量;社会机制主要依靠人们的志愿精神和非营利机制，以及多元的筹资渠道实现社会公益目标。但在生产生活的实践中这三类组织和运行机制的差别往往并不是绝对的：一是越来越多的组织开始同时运用两种或以上的机制;二是在各种机制的相互协作过程中又产生了一些新的组织形式。现代社会发展的动力在很大程度上来源于，通过对各项社会制度的持续完善和创新，对不断涌现的新型社会组织进行有序引导和规范化治理。
　　根据国外经验，行政执行F类事业单位改革的组织形式主要有三种方案，即政府机构、公法行政实体和部门代理机构。通常，基本上能实现标准化作业的常规化任务适宜由政府机构承担，官僚制等级化、标准化、规范化、专业化、非人格化的制度设计正是为了完成各项常规化的行政工作。但随着现代社会的发展，越来越多的公共管理和公共服务需要具备较高的专业技术水平和灵活机动的回应性，对于这类公共管理和公共服务问题适宜由拥有相对独立性的公法行政实体承担，但在运行机制上可以选择以国家机制为主，或兼具社会机制和国家机制的特点。经合组织的研究表明，对于私人生产技术相对成熟的公共管理或公共服务项目可以交由部门代理机构承担，与公法行政实体的区别在于它是没有独立法律身份的部门直属机构。
　　从性质上来看，行政执行G类事业单位既要代表政府加强与社会大众之间的沟通、交流与协商，又要代表自身向社会大众提供专业性服务。所以，对于主要根据政府的公共宣传、公共教育目标，以及自身的公共服务目标向社会提供宣传教育和意识形态领域的服务机构，应选择具有相对独立性的公法行政实体的组织形式。而对于隶属于政府、并接受政府委托或代理提供专业研究和决策咨询服务的机构，适宜转变为政府职能部门辖下的部门代理机构，通常这类机构不主张对外提供营利性服务。其中，前者的运行在依靠国家机制的同时将日益依赖社会机制，后者的运行主要依靠国家机制(见表1)。
　　表1行政执行类事业单位改革的组织形式与运行机制选择
　　可见，今后行政执行类事业单位改革的重点：一是要打破事业单位传统上大一统的管理体制，通过组织形式和运行机制的再造与创新，将“事业单位”转换为兼容社会机制，社会机制为主、国家机制为辅，以及国家机制为主、社会机制为辅的公法行政实体。二是要结合“构建服务型政府”、“推进大部制改革”等行政改革的进程，逐步加强对兼容国家机制和社会机制，或主要依靠国家机制运行的“部门代理机构”的规范化治理。
　　（作者：高红，黑龙江大学政府管理学院讲师、黑龙江大学法学院博士后，哈尔滨 150080;管仲军，首都医科大学教授、博士）
　　（来源：中国行政管理）
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　　Break Down and Set up on the Reform of Administrative Public Institutions in China
　　Gao HongGuan Zhongjun
　　[Abstract]Through the analysis of relevant policies and problems in reform practices, this essay argues that, at present Administrative Public Institutions Reform still needs to solve problems in conception reformation, classification standard and path choice, and meanwhile, the overall strategy should be systematic planning and classified advancement on the basis of scientific classification. That is to say, with the target achievements in the overall national interests and political values, the administrative execution institutions can be divided into two types of organizations: one takes the function of administrative law enforcement and r the other one takes the function of policy research and consulting services. About the path of reform, they can be divided into various organizational forms such as government organization, department agency and public administrative entity, and different mechanisms such as social mechanism, state mechanism or a joint mechanism of both.
　　[Key words]public institution, administrative public institution, classification and reform
　　[Authors]Gao Hong is Lecturer at School of Government Management, Heilongjiang University, Haerbin 150080; Guan Zhongjun is Professor at Capital Medical University. Beijing 100069
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行政事业单位资产清查存在的问题和应对策略
　作者：朱文华　来源：财会通讯　
摘要：行政事业单位资产清查工作根本目的是为细化预算编制和编制部门预算提供真实依据，为制定科学的定员定额标准提供准确数据，为深化国家财政预算体制改革和加强行政事业单位财产监督、科学评价和规范考核行政事业单位经营绩效及国有资产保值增值奠定基础。在资产清查工作的实施过程中，应对行政事业单位所有资产、资金、人员状况等进行全面清查核实，彻底解决资产不清、财产不实、账实不符、管理涣散的问题，将已有资料中的重要内容重点反映、单独列报，为预算编制改革提供基础材料……
　　一、资产清查工作的目的和意义
　　行政事业单位资产清查工作根本目的是为细化预算编制和编制部门预算提供真实依据，为制定科学的定员定额标准提供准确数据，为深化国家财政预算体制改革和加强行政事业单位财产监督、科学评价和规范考核行政事业单位经营绩效及国有资产保值增值奠定基础。
　　（一）理顺资产管理体制、促进节约型社会建设的要求随着我国经济实力的不断增强和公共财政改革的不断深入，财政资金逐步从一般性、竞争性领域退出，国家对行政事业单位的保障力度进一步加大，行政事业单位国有资产的规模也在不断扩大。但是，这部分庞大国有资产配置不公平、不合理，部门、单位间苦乐不均，超编超标现象普遍存在，行政事业单位国有资产管理基础比较薄弱。开展全面资产清查，有利于维护国有资产安全完整，提高资产使用效益。
　　（二）深化预算管理改革、完善公共财政体制的需要　由于长期以来我国行政事业单位资产监督管理乏力，即使有近几年来的国库集中收付、政府采购、收支两条线、省直管县等各项财政改革，也没有改变资产管理改革落后的局面，主要表现在：一是单位资产管理与财政预算管理脱节；二是单位资产维护费用、消耗费用安排与单位实物量相脱节；三是公用经费预算不够科学，无法对各部门、单位的绩效进行量化考核。因此，迫切需要开展资产清查，为完善公共财政管理体制提供支持。
　　（三）强化产权管理、维护所有者权益的要求　行政事业单位的资产均应属于非经营性的国有资产。然而事实上，自上世纪八十年代以来，随着经济体制改革的深入和发展，有相当一部分非经营性国有资产已经进入了经营领域，转化为经营性资产。但由于在管理上仍采取行政管理的办法，因而对于国有资产的利用存在着较大的随意性，致使非经营性资产与经营性资产界限不清，相互挤占、挪用，产权归属混乱，缺乏明确的经济责任和产权约束机制，致使一些单位及其经营者只注意本单位和个人利益所得，搞短期行为，吃国有资产的老本；还有一部分国有资产被经营者无偿占用，致使国有资产的损耗在价值和实物上得不到应有补偿。经常有目的地进行资产清查，能及时掌握非经营性资产转经营性资产以及经营性资产的效益情况，以便加强产权管理，维护所有者的权益。
　　（四）避免闲置浪费、提高行政事业单位国有资产利用效率的前提 目前，许多行政事业单位国有资产数据不仅不完整、不准确，而且基本上都是静态数、账面数。实际资产变动状况没有得到准确反映，账实不符、家底不清的问题比较突出。一方面，一些资产实际已经报废、损失或完全失去使用价值，却长期挂账未作处理；另一方面，一些单位存在大量的账外资产。因此，开展资产清查工作，为实现国有资产动态监管打下基础。
　　（五）强国有资产管理意识，防止资产流失的有效措施　国有资产管理工作是一项比较复杂的系统工程。在管理工作中，稍有疏忽，就会产生管理上的漏洞，造成国有资产流失。在部分干部和群众中，对国有资产概念不清楚，对加强管理的重要意义认识不够，所以经常出现不应有的干扰和行为。开展资产清查能起到宣传教育作用，使国有资产管理工作能顺利开展，提高管理水平。
　　二、资产管理中存在的问题
　　在资产清查工作的实施过程中，应对行政事业单位所有资产、资金、人员状况等进行全面清查核实，彻底解决资产不清、财产不实、账实不符、管理涣散的问题，将已有资料中的重要内容重点反映、单独列报，为预算编制改革提供基础材料；要有前瞻性战略眼光，挖掘潜在的、对未来决策产生重大影响的事项和因素。
　　通过资产清查，行政事业单位资产管理中主要存在以下问题。
　　（一）家底不清，账实不符，管理体制有待进一步完善 目前，行政事业单位普遍存在着资产家底不清、账实不符的问题。主要表现如下：一是对使用年限较长，已无修复价值或已损坏无法修复设备及无法使用的软件和家具用具等资产，长期未进行清理、申报报废并进行账务处理。二是已转让、出售、划拔资产及对外捐赠资产未做账务处理。部分行政事业单位转让、出售汽车等固定资产，转让、出售收入已入账，固定资产未做减少的账务处理。三是大部分行政事业单位房产的改扩建增加部分未按规定调增原资产价值。四是人员调整移交不清。五是固定资产账簿记录不完整。有些单位由于会计人员管理意识不强，对单位购置的图书、其它固定资产以及虽未达到规定标准但使用时间在一年以上的大批同类物资未按规定在固定资产账面上反映。
　　（二）账务处理不及时，长年挂账现象普遍　一些单位的资产，规定的报废年限早已超出，并且有些资产已淘汰或毁损不能使用，却长期堆放在仓库，既不清理，也不申请报废，有些实物早已处置，但不进行账务处理，长期挂账。还有一些单位，对达不到固定资产标准的资产不及时调账，已房改的房屋不按时调减资产，造成账物不实。同时，部分单位资金往来清理措施不得力，核算不规范，错误地将收人、结余在往来款项中核算反映，以收抵支，坐收坐支，胡花乱支，乃至出现呆坏账损失，造成历史遗留问题。
　　（三）由专项资金形成的资产脱离监督　由于资金性质和核算方式不同，各单位对在部门预算中购置的资产管理比较规范，而对专项资金所形成的资产管理相对薄弱。实际中专项资金列支有绝大多数资金购置设备，方式上采取政府采购或上级部门集中采购。在这一过程中，因资金支付主体不同，交货与入账的时间差拉长，有些还以资产调拨划转方式进行设备等配置，这样容易出现漏登，使不少资产变成&账外&资产。
　　（四）对外投资管理不规范　一是盲目决策对外投资，对于被投资单位了解不够，对投资项目考察不细，没有进行可行性研究，投资合同中对投资方式、投资收益、投资风险等约定不严，没有相应部门的人员负责，相关的投资文件和资料没有备案存档，难以查找。二是对外投资后，不关注投资运行过程和被投资单位的经营状况，有的被投资单位已被吊销营业执照，投资单位还不知情甚至无法联系，形成投资损失。
　　（五）无形资产流失严重　无形资产是没有物质形态却能给占有单位带来较大经济利益的资产。行政事业单位没有无形资产的概念和保护意识，包括一些科研院所尽管有科研成果但在财务账面上得不到反映，许多技术开发转让、合作的成果与单位无关，无形资产的损失是潜在和巨大的。无形资产得不到保护的主要原因是领导认识不到位，财会人员不知如何进行会计确认、计量，科研人员利用公共资源创造的无形资产被转化为个人职务成果。
　　三、新型行政事业单位国有资产管理体制的构建
　　行政事业单位占有使用的国有资产是国家机关正常运转和维护社会公共利益的重要物质基础。资产管理的目标应该是资产的安全、完整和合理有效使用，确保保值，而不是用于营利。资产清查不是目的，只是一种加强国有资产管理的手段。所以，每次资产清查之后，都应该认真总结经验教训，加强规章制度建设，堵塞管理&漏洞&，巩固资产清查的成果。结合新形势下事业单位管理改革的特点和国有资产管理的新任务，可从以下几个方面改进行政事业单位国有资产管理。
　　（一）健全运行管理制度，规范资产管理行为，根据新形势下资产管理的新要求，及时修订和完善资产管理规章制度，制定符合行政事业单位资产管理需要的规章制度和管理办法，建立健全资产采购、登记、保管、使用、核销、赔偿等各项制度，杜绝资产的损失浪费行为，把资产管理纳入法制化轨道，实现资产管理的规范化、法制化。建立资产使用登记制度和产权变更登记制度，提高资产管理的信息化水平。
　　（二）加强预算管理，强化预算约束，建立有效的资产预算管理机制，通过资产存量分析，提出资产购置、配备、处置方案，纳入政府采购预算管理。规范收支分配制度，从源头上预防和制止资产管理的违规行为。单位所有收支都要纳入预算管理，未列入采购预算的不得采购，保证资产购置科学、配备合理、使用高效。
　　（三）建立资产管理责任制，明确各级国有资产管理职责，发挥国资和财务监督职能作用，完善资产评估、可行性研究报告等手续。资产处置必须经单位集体研究、民主决策，并接管理权限上报审批或审核备案。加强对外投资监管，跟踪资产运行过程，防止资产收益流失。建立有效的内部控制制度，健全各项原始记录及相关稽核制度，一要建立资产使用登记制度、明确使用人；二要建立资产定期盘点制度，关心资产的存在状况，及时与财务部门对账处理资产盘盈或盘亏，做到账实相符、账账相符。同时财务部门要配合做好投资监管和欠款催要工作。
　　（四）加强国有资产队伍建设，提高业务素质和工作责任，单位要重视选拔、培养一批政治素质高、业务精通、作风扎实的资产管理工作队伍。资产管理工作者也要适应形势，解放思想，转变观念，创新资产管理方式，充分认识到自己担负的重要职责，对单位资产的家底要清、情况要明，及时提出资产购置、配备、处置等合理意见，保证资产的合理有效使用。　　
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