中国农村金融体制三十年改革的回顾与展望
中国农村金融体制三十年改革的回顾与展望
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题始终是一个影响中国经济发展和社会稳定的重大问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定和农村经济持续发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。改革开放以来，我国农村金融体制发生了深刻的变革，在“服务三农”方面发挥了重要作用。但是，由于中国在很长一个时期里一直奉行的是不平衡发展战略(优先发展二、三产业和优先发展城市)
，其直接后果是“三农”问题日趋成了一个影响国民经济发展的“瓶颈”和社会稳定的隐患。
由于金融在现代社会发展和经济结构变迁中无可比拟的作用，对农村金融的研究自然成了研究“三农”问题绕不过去的重要课题。十七大报告指出,
要深化农村综合改革、推进农村金融体制改革和创新。回顾和总结三十年来农村金融改革的历史经验, 适应农村经济发展的要求,
进一步深化农村金融改革, 是当前需要迫切解决的一个重要问题。
近年来，国内学者在农村金融方面的研究主要涉及以下几个方面的内容：一是对农村信用社产权制度和企业制度改革的研究，如谢平（2001）、温铁军（2001）、曾康霖（2001）、郑良芳（2002）等人的研究，上述研究的焦点集中在对信用社的合作制、商业化或政策性之争上；二是对农村金融制度的研究，主要有张杰（2003;
2004）、王芳（2005）等人的研究，他们主要以历史演进的视角探讨中国农村金融制度(主要是农贷制度)和金融结构；三是对农村金融体制改革与创新的探讨，主要有成思危（2005）、周小川（2005）等人的研究，他们分别给出了农村金融问题要一揽子解决和农村金融体制改革要系统推进的观点。本文将总结回顾中国农村金融体制改革三十年的历程，分析农村金融体制改革的特征，剖析当前农村金融体系存在的主要问题，探讨未来农村金融体制改革的方向和重点。
二、中国农村金融体制三十年改革历程的回顾
1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，农村金融体制三十年的历史基本上可分为以下四个阶段：
第一阶段：农村金融市场组织的多元化和竞争状态的初步形成阶段(1979年～1993
年)。这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括（1）1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；（2）随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。但农村信用合作社接受中国农业银行的管理，事实上成为农业银行的基层附属机构；（3）放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如
80年代中期开始在全国各地成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些乡村企业的财务公司，企业集资异常活跃；（4）允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。因此，尽管处于起步阶段，但由于管制较松、约束较少，各类金融机构都得到了一定程度的发展。
第二个阶段：分工协作的农村金融体系框架构筑阶段( 1994
年～1996年)
。在第一阶段改革的基础上，这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。更具体地说，这一农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构（中国农业银行），主要为农户服务的合作金融机构（中国农村信用合作社），支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构（中国农业发展银行）。为此（1）1994年组建成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来；（2）加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限，等等；（3）进一步强化农村信用社的合作金融性质。根据国务院
1994年关于金融体制改革的决定，计划在
1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重要的政策变化就是决定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。
农村金融体制改革至第二阶段末，在中国广袤的农村地区，已基本形成合作金融、商业金融与政策金融三者并存且相互间业务不交叉的局面，为当地经济的发展注入了活力。
第三个阶段：农村信用社主体地位的形成及其农村金融改革的深化阶段()
在经历了亚洲金融危机和
1997年开始的通货紧缩后，中国金融业原先以“忽视内涵性增长、注重数量与规模扩张”为特征的外延式金融发展模式受到前所未有的挑战。因此，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：（1）开始在国有银行中推行贷款责任制；（2）收缩国有银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；（3）打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算；（4）将农村金融体制改革的重点确定为对农村信用合作社的改革上，且进入
2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，11月底浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏
8省（市）农村信用社改革实施方案经国务院批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段。2004 年8
月国务院又批准北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、安徽、福建、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等
21 个省(区、市) 作为进一步深化农村信用社改革的试点地区。
在这一次的农信社试点改革得到了央行的资金支持，对试点地区农村信用社，采取两种方式给予适当的资金支持以解决农信社不良资产问题：一是由人民银行按照
2002年底实际资不抵债数额的50%，安排专项再贷款。二是由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期限两年，按适当利率分年付息。
日，首批中央银行专项票据发行，共向8省（市）272家联社发行中央银行专项票据 119亿元。 截至 2004年
8月末，中国人民银行已会同中国银监会，按照规定条件和程序严格审查考核，共批准 583个试点县（市）农信社分三批认购中央银行专项票据
346亿元。改革使全国农村信用社经营状况大为改观，资产质量和经营状况进一步改善。截至 2004年 9月末，全国农村信用社不良贷款余额
4630亿元，占比23.5％，较年初下降 6个百分点，前 9个月全国农村信用社轧差实现盈利
21.2亿元。但中央政府为此也支付了巨大的成本。
第四个阶段：探索试点开放农村金融市场的增量改革（2006～）。2006年伊始，农村金融改革步入第四阶段，我们把此阶段称为“新一轮改革”。与以往不同，新一轮改革将重点放在增量（即现行农村金融体系所缺乏的部分）上，而不是存量上。在改革的第三阶段，由于紧盯体制内的农信社，改来改去，很难触动既得利益阶层，结果白白支付了高昂的成本，农村金融落后的局面却并未根本改观。
在新一轮改革中，政府明显总结了以往的教训，在存量改革几近陷入困境的情况下，转变思路，在体制外部分寻找改革的着力点与突破口。这就是目前正在进行的新一轮改革的最大特征。
2006年的中央一号文件首次提出：“允许私有资本、外资参股乡村社区金融机构”，“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”，“引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷“。12月
22日，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，决定在四川、吉林、内蒙古、湖北、甘肃、青海等
(区)进行新型农村金融机构试点工作。首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。政策意图十分明显，即开放农村金融市场。
在此政策引导下，四川仪陇惠民村镇银行和四川仪陇惠民贷款公司分别作为我国首家村镇银行和首家贷款公司，在
日挂牌成立。仪陇惠民村镇银行由南充市商业银行和五家企业共同出资组建，注册资本为
100万元；而贷款公司由南充市商业银行独资设立，注册资本为
50万元。日，首家农村资金互助社吉林省四平市梨树县闫家村百信农村资金互助社挂牌成立。其注册资本为
10万元，由 32农户发起设立。
同时，外资商业银行开始进入农村金融市场。2007年
12月 13日湖北随州曾都汇丰村镇银行有限责任公司作为香港上海汇丰银行有限公司全额出资设立的全资子公司正式开业，其注册资本为
1000万元。除了汇丰村镇银行，花旗银行正准备选择试点地区设立贷款公司，格来岷信托拟通过技术合作形式参与试点，渣打银行也在积极筹划设立村镇银行。
从四川仪陇的试点情况看，新型金融机构的引入给农信社带来了前所未有的冲击。农信社的经营理念与工作方式发生了重大转变：从过去的消极等待变为现在的主动出击。当地农信社在新型金融机构的冲击下，开始主动接近村民，其中一个重要举措是为村民发放贷款证，并根据村民的具体情况在贷款证上注明不同的授信额度（在
8万元之间）。这样，如果持证人将来有资金需要，就可以拿着“两证一章（即身份证、贷款证和私章）”，直接到农信社办理相关手续获得贷款，十分简便。此外，新型金融机构带给农信社的冲击，还体现在其业务功能的相对强大上。拿支付业务来说，惠民村镇银行由于依托南充市商业银行，给当地村民带来的便利是农信社所不能比拟的。当地村民流动性较大，经常外出务工，需要一卡在手，走遍天下。村镇银行能发行南充市商业银行卡，而南充市商业银行因与建设银行、民生银行和兴业银行等全国性银行联网，凭借此卡，村民可在全国各地进行支付。而当地农信社尚未实现市级联网，更不要说全国了。
三、中国农村金融体制改革过程的基本特征
改革以来，中国农村金融体制改革在政府的主导下，沿着发展机构的路径，从正规金融机构入手，力图在农村形成以合作制金融为基础，政策性金融和商业性金融相互分工的农村金融体系。因此中国农村金融体制改革具有显著的路径依赖特征，从制度经济学分析，具有浓厚的强制性制度变迁的色彩。综观三十年中国农村金融体制变革与创新的过程，我们发现，它具有三个方面的特征：
1．农村金融体制改革是一个渐进的发展过程
与中国经济改革与制度变迁战略一致，农村金融改革与制度变迁，也采取了一种渐进式的改革与变迁战略。农村金融领域内的改革，实际上是从
20世纪 70年代末期就开始了，到 2007年初，先后已经实施的改革和创新举措主要包括：（1）恢复成立农业银行；（
2）对农村信用社放权让利，下放经营权；（
3）恢复农村信用社的“三性”，农业银行推行经营责任制；（4）农业银行企业化经营、商业化发展；（5）成立中国农业发展银行，农村信用社与农业银行脱钩；（6）按照合作制原则重新规范农村信用社；（
7）按照三种产权模式和四种组织形态明晰农村信用社产权，管理权力下放给省级政府（国发
2003[15]号文件、国发2004[66]
号文件）；（8）允许产业资本和民间资本到农村地区新设小型金融机构。这些改革和创新举措的实施，一则促进了农村金融供给机制的逐渐完善，二是实现了机构的多元化局面。2003年开始试点和2004年全面启动的农村信用社领域内的新一轮改革，很显著地带来农村信用社领域内以前具有同质性的农村信用社机构的分化和演进，机构多元化效应是比较明显的。
正是由于这个过程的渐进性，因此，它一是持续的时间比较长，二是实现的成本较高。农村金融改革和制度变迁的过程，实际上也是一个利益的重新调整问题。在这个过程中，因为改革和制度变迁的时间较长，改革不能尽快到位，而改革推动者又总是急于求成，所以往往出现改革举措实施的频率较高，政策多变。这样，一是使得改革的参与者和改革涉及的利益相关者对改革的预期和目标缺乏正确的把握，或者无所适从，或者消极对待，这就是
80年代初以来，农村金融领域内的一些改革举措没有得以实施或者效果没有达到改革设计者的初衷之重要原因；二是导致改革成本巨大，还产生一些没有预料到的新的成本，即非预期成本。国有商业银行的改革、2003年开始试点和
2004年启动的农村信用社改革，之所以成本如此巨大，与中国金融领域的渐进式改革战略无不相关。
&&&2．农村金融体制改革是一个政府参与和主导的强制性制度变迁过程
中国农村金融机构的改革过程是政府主导的强制性的自上而下的机构演进的路径，属于强制性的制度变迁。政府推动的优点在于，新的制度安排取代旧的制度安排的摩擦阻力较小，改革能够很快到位，能够减少制度变迁的成本。但也导致了自下而上的诱致性制度变迁的创新路径被严重堵塞，也可以说是以政府主导的强制性制度变迁排斥压制自下而上的诱致性制度变迁。而且，这种路径的依赖和演进，与我国农村经济体制的自下而上的诱致性制度变迁路径背道而驰。政府成为农村金融体制唯一合法的供给主体，导致内生于广大农村融资中的非正规组织和制度的变迁成本高昂（包括经济成本和意识形态成本），不能得到合理的演进和正常的发展，农村金融制度创新中自下而上的变迁路径被堵塞了。而内生于农村金融中的诱致性的制度变迁正是农村社区互助合作金融组织诞生壮大的重要制度之源。其结果是金融市场融资制度供给严重不足。
（1）政府往往是从自身的需求函数出发来推进改革，从便于管理和控制的角度出发来界定改革的目标和战略、设计改革方案，很多方面与市场需求脱节，引起制度供给不足。农村金融领域的制度供给不足主要表现在农村金融领域内正规金融的供给不足，这一点在中西部欠发达地区和传统农区表现尤为突出。一是国有商业银行改革发展战略实施的结果，远离农户和农村微小型企业；二是政策金融的供给不足，一种持续地向农户和微小企业提供政策金融服务的机制在中国还没有建立起来；三是在政府原有的农村信用社改革战略导向下，在乡镇农村信用社→县级农村信用社联社→省级农村信用社联社框架下，没有建立起一种有利
于农村信用社市场主体地位提高、可持续发展能力意识增强的机制。
（2）在增强实力、提高竞争能力、利于监管和强化监管的意识支配下，政府主导的改革和制度变迁，往往陷入政府权力扩张的怪圈，“贪大求洋”。
2003年开始试点和2004年全面启动的农村信用社领域内的新一轮改革，虽然设计了“三种产权模式”和“四种组织形式”，但实施的普遍结果却是一个做大的概念，合并和扩大法人，做大机构。从增强实力的角度来讲是绝对有好处，搞县级联社、省联社也是非常必要的。但是，从满足需求角度而言，大银行在满足小额资金需求方面是不及小银行的。而就整个社会的经济活动主体而言，可以说80%甚至更高比例的部分实际上均是小额资金需求者，需要与它距离更近的一些机构，农户和中小企业更是如此。这样，满足农村金融需求方面，小银行的优势要比大银行更加突出。
&3．农村金融体制改革是一个逐渐市场化的过程
市场化的过程，实际上就是一个政府逐渐放松市场准入垄断与管制，通过构建公平的市场准入和退出机制，更多地利用市场机制发挥作用的过程。农村金融市场化，具体表现为操作手段市场化和机构运作机制市场化。衡量农村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：一是农户和企业通过直接融资方式实现的融资占融资总量的比重；二是农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的融资占融资总量的比重；三是民间私人资本和合作制形式的金融机构占金融机构总数比重。
四、中国农村金融体系存在的主要问题
随着1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》的颁布，我国农村初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村正规金融体系。但是随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合业务向单一粮食收购贷款的转变、以及农村信用社体制改革难以真正突破，农村金融体系的整体功能削弱，已难以适应农业和农村经济发展的需要。而最近的改革无疑是
2003年下半年启动的以明晰产权和完善管理体制为中心的新一轮农村信用社改革，以及正在进行中的允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行的改革，等等。但是，农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款难问题仍较突出，已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展中的每一步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地感受到来自落后的农村金融体制的制约。我国农村金融体制改革仍然没有完成，主要表现在农村金融组织体系发育不健全、农村金融市场机制不完善。
问题之一是农村金融市场缺乏竞争。1996年以来的农村金融改革并没能促进农村信贷市场的竞争。相反，从90年代中后期开始，国有银行的商业化成为金融改革的首要目标，商业化目标的直接后果是国有银行从县域农村的退出，各行都采取了撤并网点、收缩权限的集约化经营手段。而且，出于防范金融风险的考虑，国家出台政策关闭了农村合作基金会和其他非正规金融机构，从而使农村信用社在中国农村正规贷款市场处于垄断地位，而垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。随着农业银行在乡镇网点的减少，农发行业务缩小为粮棉油收购贷款以及农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，但由于各种主客观的原因，不少信用社却无法名副其实地长期承担农村金融“主力军”角色。
问题之二是单一模式难以满足多样化的需求。与农村金融市场缺乏竞争相关的是，目前以农村信用社为主体单一模式的正规农村金融体制无法兼顾我国东中西部的地区差别，满足不同地区农户和企业对金融服务的需求。在时间上，由于农村地区的不断发展和城乡一体化水平的逐步提高，金融服务需求在不断发生变化。在空间上，由于东、中、西部地区经济发展的不平衡，经济结构和市场结构迥异，地区之间农村金融需求千差万别：东部地区农村金融的需求主要来自非农部门，中部地区农村金融的需求主要在种养殖业，而西部地区农村的金融需求在很大程度上是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面盈余调剂。同样是“三农”问题，不同地区之间的侧重点各不相同，东部地区的重点是农村问题，中部地区的重点是农业问题，而西部地区的重点则是农民问题。但农村信用社改革搞“一刀切”，全国农村信用社的经营模式、贷款方式、内部管理及激励机制相差不大，难以对需求的变化迅速做出反应。
问题之三是农村资金的大量外流趋势和贷款难。自上世纪
90年代中期以来，中国农村特别是中西部地区资金和劳动力的流动呈现以下特征：农产品市场价格长期低迷和不稳定，加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业大量倒闭，导致贫困地区和农业主产区缺乏投资机会，大量民工外出打工，但其挣得的钱又通过农村金融机构回流到东部和发达地区。其结果是农村、农业和农民难以获得足够的发展资金，农村经济发展出现了恶性循环。农户特别是农村中小企业贷款难普遍存在。
农村资金通过储蓄、信贷、财政、投资等渠道不断流入发达的地区和城市。按照目前的农村金融机构的布局，在农村地区的正规金融机构主要有四大国有银行、农村信用社和邮政储蓄机构网点三大渠道：一是国有银行商业化、集约化经营改革策略的实施，同时对县级机构贷款权限的上收，致使四大商业银行县级以下的机构成了单纯吸收存款的机构。二是农村信用社由于经营目标多元化、体制改革不到位,也存在着农村信贷资金外流的渠道，如上缴存款准备金、转存银行款的形式流向人民银行，还有部分资金通过购买国债和金融债券等方式从农村流出；三是中国邮政储蓄长期实行二级中心体制，吸收的存款汇集到位于省会的二级中心后，再上交给北京的一级中心，统一交给中国人民银行。邮政储蓄只有吸收存款的功能，而没有放贷的机制。全国邮政储蓄有5
万多个网点，其中80
%以上分布在农村，使农村很大一部分资金流向了工业领域和城市。据宋宏谋测算， 1979～ 2000
年，中国农民通过农村信用社的资金净流出量高达 8722 亿元，通过邮政储蓄机构净流出量1612 亿元。
问题之四是信贷等金融服务不能满足农民的需求。小型农村金融机构的优势在于其小范围内的信息资源，能降低监督成本，减少信息不对称性。但由于我国农村金融改革在所有者权益和治理结构上没有取得突破，治理结构不完善条件下控制风险只能通过加强管理——贷款决策权的集中来解决，但集中的贷款决策权无法解决信息不对称问题，无法对需求变化作出灵敏的反应。
&到目前为止在农村金融方面所进行的改革虽然已取得很大成绩，但未能从开创一个多样化的有序竞争的金融市场着眼，未能与农村经济的改革有机的结合起来。我国农村金融体系的发展方向应是，将一个主要通过行政指令来决定资源配置的、政策性和商业性不分的半计划经济模式的农村金融体系，转变为一个多样化的、以商业性金融机构和合作金融机构为主导、由政策性金融和民间金融作为补充的农村金融体系。这里的合作金融机构指的是真正的、以服务社员为目标、能够自负盈亏的合作金融机构。
中国农村金融改革一直在围绕现有机构的改革，而没有吸收我国企业改革的经验，从体制外突破，并结合体制内的改革。事实上，单单依靠农村信用合作社的改革单兵突进无法取得整体农村金融改革的成功，多元化的农村金融机构和体制才能适应我国的经济实际。
五、进一步深化农村金融改革的政策建议
我国现有的农村金融体系具有极强的外生性，是政府主导下的产物，它不能适应我国农村域经济发展对金融服务的需求，严重制约着农村经济以及农村金融业自身的发展。因此，新的农村金融体系的构建必须进一步深化农村金融体制改革，以满足农村经济发展的需要为前提，调动农村金融活动主体的内在动力，构建内生于经济的、适合我国农村生产要素禀赋结构特点的金融新体系。
1．放松农村金融市场管制，发展多种形式的农村金融。满足农村地区多层次的差异化的需求，需要多层次的农村金融体系，广大的农村也具有多样化金融服务生长的土壤。监管部门应放松农村金融市场的准入门槛，发展以农户合作金融为主体的农村金融体系，包括农户资金互助组织等准金融机构以及民间借贷等各种非正式金融机构等，形成不同金融组织全面竞争与合作的格局。这些农村金融组织由农户自我管理与监督，建立自担经营风险的责任机制。对这些金融组织的管理，重心不是商业银行的事前监管模式，而是以完善纠纷的解决机制，防止风险向正规金融机构传导。当然，由于我国农村经济发展水平存在较大差异，一些农村地区还需要发展较规范的社区银行等金融机构。
2．鼓励和扶持区域性中小商业银行的发展，培育农村金融市场竞争机制。一是加速国有商业银行改革，中国农业银行要明确服务县域农村的定位，加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应提供更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。二是在农村信用社明晰产权的改革过程中，要注意产权组织形式的多样化。信用社资本资源的再整合非常重要，既关系到今后其在市场竞争中的生存，也关系到存款人的利益和整个金融体系的稳定。在加快现有金融机构改革的同时，重要的是大力鼓励和扶持区域性中小股份制商业银行的发展，农村经济的基本单位主要是那些中小规模的农户、民营中小企业以及乡镇企业，理想的农村金融机构应该是能够为这些农村中小农户和中小企业提供充分的金融服务。显然，由于相对于大银行而言，中小银行在向小规模农户和中小企业提供融资服务上更具比较优势，因此县域农村合适的金融结构应该以中小金融机构为主。中小股份制商业银行可由地方财政、工商企业、个体私营业主、个人等集资入股，采取一级法人管理体制，实行董事会领导下的行长负责制。中小股份制商业银行主要为农村工商企业提供融资服务，开展包括为个人提供理财服务在内的一系列中间业务，采取资本自聚、风险自担、自主经营、自负盈亏、自我发展的经营管理方式。
3．深化农业发展银行的改革，强化政策性金融在农村经济中的作用。各国农村和农业信用活动，一般都有政府直接控制的金融，其资金运用数额和比重不一定很大，但起着主导作用。1994年组建的中国农业发展银行作为农业政策性银行，其主要承担政策性收购资金供应与管理工作及农村大型基础设施项目和开发性项目的资金供给，然而目前其以上的贷款是粮棉油等国家重要农副产品的储备、收购、调销等流动资金贷款，实行收购资金的封闭运行，基本上不从事农业生产和农村基础设施贷款，使得中国农业发展银行事实上成为一家农业政策性“收购”银行，未能充分发挥农村金融的导向作用。因此，构建农村金融体系，首先必须对农业发展银行进行重新定位，使其回归政策性、开发性功能，真正发挥其对资金流动、资源配置的导向性作用。一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。其次，农业发展银行本身应解决资金来源、资产管理、风险防范等一系列经营管理方面的问题，为其担当农业政策性和开发性重任创造条件。
4．鼓励和支持金融机构创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。一是建立金融机构对农村社区服务的机制；二是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道；三是农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；四是农村信用社应继续完善小额信贷机制(包括放宽贷款利率限制)的基础上，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。
5．运用各种手段和措施，建立农村资金回流机制。可以借鉴美国的经验，通过制定和实施《社区再投资法》，以法律形式规定县域存款类金融机构将在社区内吸收的资金按一定比例投入本社区、反哺于本社区，这样可以有效地控制县域资金外流，加大对农村经济发展的资金投入。一是可以以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制。三是加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度。四是扩大农村贷款利率浮动幅度。加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。
6．建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
7．建立多层次的农业保险机构，积极开展农业保险业务。认真总结经验，研究制定支持政策，探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。首先，成立专门的政策性农业保险公司。必须明确农业保险既不同于民政部门的救济救灾，也有异于一般商业性保险的最大收益原则，其本质是政策性保险，是政府对农业和农村经济实施保护的一项重要内容，属于特殊的准公共物品，因此应明确政策性农业保险的业务范围，并给予政策支持，促进我国农业保险的发展。其次，要加大国家对农业保险的支持力度，财政应对农民、农村企业所交纳的保费以及农业保险公司的经营亏损提供适当补贴。第三，建立农业保险基金。鉴于政府可能难以承受巨大的农业保险补贴负担，建议建立国家和省两级农业保险发展基金，在财政补贴之外，支付农民的保费补贴和农业保险机构的超额赔款补贴。第四，通过政府补贴或委托代理的方式，鼓励商业性保险公司进入农业保险市场为农业保险提供再保险支持。第五，探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织。鼓励龙头企业资助农户参加农业保险。支持农业保险公司开办特色农业和其他涉农保险业务，提高农业保险服务水平。
8．规范和引导民间非正规金融发展。过去二十多年，我国农村金融改革一直是围绕原有机构展开的，基本上维持了单一的国有金融产权格局。随着非公有制经济的迅速发展，这种产权结构已不再适应经济增长的内生需求，正规金融的供需缺口不断拉大。而非正规金融作为一种制度供给，恰好能够在一定程度上弥补这个缺口，在满足非公有制经济多层次的金融需求方面具有比较优势。而且，非正规金融的发展作为一种“体制外突破”，对于“体制内改革”、对整个金融制度的变迁都能产生积极的推动作用。放开对民间非正规金融的限制，允许非正规金融的发展，并逐步将其纳入金融监管的范畴中去。这不仅将直接扩大针对“三农”和县域经济的金融服务供给，而且由于更多的金融机构加入农村金融市场，将从根本上改变目前农村金融市场由农信社所垄断的局面，形成不同金融机构、组织之间的良性竞争，从而改善县域金融机构提供金融服务的质量。另外需要指出的是，与正规金融相比，非正规金融的经营较少受到政府干预的影响，因而相对正规金融机构而言它们更能有效地发挥“支农”作用。具体可以从以下几方面规范和引导非正规金融的发展。首先，对非正规金融要有客观、公正的态度。正规金融与非正规金融并不只是竞争关系，两者也存在互补关系，因为它们面临不同的目标客户群体，鼓励和引导非正规金融发展有助于提高金融运行的效率，增加整个社会的收益。其次，积极鼓励正常的民间金融活动，承认其合法性并将其纳入金融监管体系，通过这种
“体制外突破”来推动“体制内改革”，形成农村金融市场的多元化竞争格局。民间非正规金融的规范问题，要根据不同地区不同情况制定不同的政策，以投资与融资性为标准进行规范。除对明显高利贷行为进行遏制和打击外，对发达地区的民间金融，具有明显的投资性质，可以考虑组建民营金融公司，比如民营财务公司、民营融资公司等组织形式；在民间借贷比较普遍的地区，具有明显融资性质的，则可以考虑组建社区银行等，主要是为社区提供金融服务，作为正规金融的一种补充形式，还可以探索与农村信用社开展业务交叉和适度竞争。从而使县域金融的整体服务功能得到强化，构建一个相对完善的县域金融体系。最后，非正规金融发展的核心问题在于制度安排。作为制度的供给者，政府的作用不是过多地限制或干预非正规金融，而主要在于制定合理的制度，确立公正、有效的竞争规则，同时要充分尊重微观主体的创新冲动和自主选择权。
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