32.改革开放以来中国义务教育体制与政策发生了哪些变化？--中国共产党新闻--人民网
《百姓?民生――共享基本公共服务100题》
32.改革开放以来中国义务教育体制与政策发生了哪些变化？
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　　1985年5月，中国政府《关于教育体制改革的决定》中提出，“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。实行基础教育由地方负责，分级管理的原则。”关于地方的职责划分，原则上确定由各省（市、自治区）决定。执行中，各地基本采用“县办高中，乡办初中，村办小学”的做法。这个政策，把农村义务教育的责任落到了乡镇政府头上。　　1986年4月，《中华人民共和国义务教育法》颁布后，各省（市、自治区）相继制定实施义务教育法的地方法规。随着改革开放的逐步深入，中国的教育投资体制发生了重大变化，义务教育经费由先前的单一来源转变为来源多元化。从实际情况分析，义务教育经费来源具有不合理性。年期间，中国义务教育经费的78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省财政负担11%，中央财政负担很少，不足2%。而乡镇基本上属于“吃饭”财政，这样，实际的后果是把农村义务教育的一些负担转嫁到农民身上。这是当时农村义务教育的一个突出问题。　　为全面解决农村义务教育的困难，国务院于2001年下发《关于基础教育改革与发展的决定》，开始实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，使农村义务教育状况有所改善。但是，由于国家未对中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分，农村义务教育经费困难的问题再度凸显出来。2003年国家审计署统计报告显示，在所调查的50个县中，2001年底，义务教育的负债23.84亿元，到2003年6月底，上升至38.98亿元。有的县80%以上的中小学都有负债。　　2005年是中国义务教育体制发生重要变化的一年。国家教育部提出了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，随后国务院又发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求充分认识推进义务教育均衡发展在构建和谐社会中的重要作用，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距增大的势头；以区域推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡化问题，明确提出了推进义务教育均衡发展的措施：“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。　　2006年，中国政府全部免除了西部地区农村义务教育阶段中小学生学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；启动了全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制。　　2007年，中央政府决定在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费；并继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书、补助寄宿生活费。并决定从2008年春季学期起，免除城市义务教育学杂费。　　
（责任编辑：赵晶）
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对我国分税制财政体制改革的分析
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对我国分税制财政体制改革的分析
作者：佚名&&&&文章来源：本站原创&&&&点击数：1437&&&&更新时间：&&&&
　　　阎坤　　我国自1994年开始实施分税制财政体制以来，从总的情况看，分税制对市场经济下有效处理中央与地方的税收分配关系、加强宏观调控、调动中央与地方两个积极性，发挥了积极效应。但当时为了保证改革的顺利进行，新体制中保留了日体制的一些不合理成分或采取了一些变通方法。因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有较大差距。随着财政体制改革的不断深化，必须逐步加以改进和完善，以便更好地体现分税制的原则。 　　一、当前分税制财政体制存在的主要问题 　　(一)遗留了许多旧体制的痕迹 　　1．企业所得税仍按企业隶属关系分别划归中央和地方。 　　虽然这样可以明确划分中央收入和地方收入，但难免会使地方政府为了保护地方税源而侵蚀中央税基，不利于企业所得税的硬化，也不利于企业的公平竞争，并且会助长盲目投资、经济割据等地方本位主义，与建立社会主义市场经济运行体别相悖。具体表现为：(1)以企业的隶属关系划分所得税必然导致严重的重复投资，使产业、产品结构的钮曲状况得不到根本纠正。各地竞相争上“热门”项目：汽车、棉纱、空调、啤酒等，其根源在于谁上的项目，税收、利润就归谁。(2)根据企业隶属关系划分所得税必然加剧省与省、省与市、市与市、市与县、县与县之间产业、产品上的趋同化，加大调整经济格局的难度。按照市场经济的规律，市场供大于求时是调整产业结构的最好时机，但因地方政府的行政干预使得结构调整滞缓，低劣产品照样有市场。近年来，汽车工业产品的结构调整收效甚微，可以说与这种按隶属关系划分税种有很大的关系。(3)按隶属关系划分企业所得税还是造成国有资产为地方、部门所有的根源。因为在现行分税制下，资产的流动会带来税收转移，这种利益的冲突使地方、部门力阻资产向域外、部门外流动，使产权、产业重组难以顺利实施。 　　2．采用基数法确定地方财政收支基数。 　　这样，既会把财政包干体制的一些弊端移植延续到分税制中来，又有碍中央财改收入比重的提高。(1)采用基数法确定地方财政收支基数，实际上意味着将实行财政包干体制以来形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化，不利于调动各方面的积极性。(2)由于受扩大地方既得财力的驱动，不能排除一些地方采取“税收进、财政出”等做法，有的甚至弄虚作假，虚增收入，人为扩大地方既得财力基数。(3)1993年地方财政收入超常增长，使现行分税制财政体制下的地方财政收入基数较高(现行分税制以1993年为基期年)。而地方收入的高基数，又使得1994年全面实行分税制以后的初期阶段财政收入难以继续有较快增长，形成一个低增长期。在这种情况下，通过增量收入来提高中央财政收入在全国财政收入中的比重速度缓慢，不可能有效地增强中央对经济宏观调控的能力，这无疑在一定程度上违背了分税制改革的初衷。 　　(二)事权、财权划分不清 　　事权与财权相结合、以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。事权与财权不清是我国财政体制多年来一直存在的主要缺陷，也是这次分税制改革所要解决的首要问题。但在1994年的分税制改革中，由于种种因素的制约，并没有解决这个一直困扰我国财政体制改革的主要问题。而把改革的重点放在了划分收入上。由于各级政府的事权不清，各级政府的职能范围边界不明，使得划分各级政府的财力、财权、财责缺乏科学的依据，不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。 　　分税制还要求各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围，使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应。但这次分税制改革在地方政府财政收入大量上解中央之后，中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同。从原则上讲，中央政府与地方政府的事权应该很清楚，如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责；地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府负担。但在现行分税制运行中，仍沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法，中央政府一方面包揽过多，经常是“上面请客，下面出钱”，越俎代庖的事情相当普遍；另一方面该管的事又没管好，如九年义务教育等。而地方政府在财政收入大幅度上解中央后，职能、职责范围几乎丝毫未变，使其财力与事权及支出范围极不相称。这样必然导致中央与地方财力不清、事权与财权不相适应。从根本上说，也就不可能较为彻底地理顺中央与地方之间的财政分配关系。当然，中央与地方在某些投资、项目及经费方面不可避免地存在着交叉和重叠。事权的划分只能是相对的，但从国外分税制运作情况来看，以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，是使中央政府的事权与宏观调控能力同地方政府事权与地方机动能力都充分发挥的必要条件，是分税制财政体制正常运行不可缺少的重要前提。 　　(三)转移支付模式不当，转移支付力度不足 　　我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前3种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件财政转移支付形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地主一般性财务不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但其自身存在的局限性也带来了一些问题： 　　1．政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。 　　由于无条件财政转移支付对资金的使用中央政府没有明确规定，其使用权掌握　情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足、实现纵向财政平衡发挥了重要　作用。但其自身存在的局限性也带来了一些[司题： 　　1．政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。 　　由于无条件财政转移支付对资金的使用中央政府没有明确规定，其使用权掌握在地方政府手中，中央政府无法利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。 　　2．不利于发挥地方政府的积极性。 　　在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接受者地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。 　　3．不利于节约支出和提高财政资金使用效率。 　　与转移支付模式不当相应的一个问题，是转移支付力度不足。以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够。不利于缩小业已存在的地区差距。主要表现在：(1)沿海与内地省份财政收入基数差距使两类地区经济差距拉大。(2)税收返还与全国平均增长返还挂钩的本意难以实现。目前的分税制遵循增量累进原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。这样一来，1993年的基数影响将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度、上解中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地。才有可能缩小与发达地区的差距。但对任何一个地区来讲，本地区增长速度快于全国平均增长速度时，其返还比例递减将更为迅速。若现行政企不分问题得不到解决，在地方利益的驱动下，发达地区有可能达到一定增长速度后，放松征收管理。而近几年内落后地区经济高速增长的可能性较小，且同样存在即使基数较低也不愿意增长过快的状况。 　　二、深化分税制财政体制改革的政策取向 　　(一)建立适应多级分税制需要的税制体系 　　分税制是市场经济的产物，没有一个符合市场经济要求的健全稳定的税制体系，要想以税种来划分中央和地方财政收入，进而达到规范中央和地方财政分配关系的目的是没有现实基础的，也是不可能的。从实行分税制的西方国家来看，一是税种数量多，大都在50个税种以上，如美国大小税种有80多个，日本46个，德国50多个。二是税种结构以所得税特别是个人所得税为主体。我国1994年税制改革建立了以增值税为主体税种的流转税系和以企业所得税为主体税种的所得税系，为我国分税制的初步实施奠定了基础。但从税种数量看(我国目前有20个左右)与彻底的分税制还有差距，这关键在于地方税收体系的建设问题。我国与西方国家税种数量的差异也正在于此。我国目前的地方税体系很不健全，收入规模过小，税源缺乏增长机制，有的还日益萎缩，不能随经济发展而增加。为了能够真正发挥分税制的作用，必须使地方税税源成为一个能够增长的变量，形成内在的增长机制。 　　对于具体税种的归属问题，总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素，确定不同税种分别作为中央收入和地方收入。凡是关系到国民经济全局、有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济调控作用的税种划归中央，作为中央财政收入；与地方关系密切、税源分散、需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方，作为地方政府收入；与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享收入，使中央和地方在财政利益上有一个“联结点”，这对经济的发展是有利的。 　　从我国现行分税制对税收收入的划分来看，主要存在3个方面的问题：一是共享税比重过大，带有收入分成的性质，应将现有的增值税由共享税改为中央专享税，作为中央的主体税种，以确保中央财政收入的主体地位。二是把与整个经济发展密切联系的所得税改为共享税，打破行政隶属关系，由中央和地方同源课税，分率计征，以促使中央与地方共同关心企业经营管理和经济效益，消除各级政府对不同级次企业有亲疏厚薄的心理，有利于企业的公平竞争。三是地方税主体税种问题；目前划给地方的税种数量不少，但由于税源分散，每个税种的收入很有限，不利于地方政府的财源建设，应确立地方政府的主体税种。从现有税种看，适合作为地方税主体税种的是营业税。 　　(二)合理划分事权、财权 　　如前所述，在当前各级政府的事权划分上，我们面临―种矛盾状态。即一方面各级政府的事权边界由于政府的职能、作用范围在短期内难以明晰化，而处于混沌不清的状态；另一方面，又要在各级政府事权边界不清晰的状态下进行分税制改革。在这种情况下，如何使各级政府事权划分从无序走向有序，从不规范走向规范，为财力、财权、财责在各级政府之间的科学划分奠定坚实的基础，就成为至关重要的问题。 　　我认为，解决这一问题的思路应该是，按照渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立以及政治体制改革相一致的原则，先易后难，逐步划清。 　　首先，要划分3个层次：(1)“划分内外”。即划分政府与企业和私人间的事权，明确哪些事权归政府，哪些事权归企业和私人。界定的标准是社会共同事务，即凡是市场能够有效提供的事务，事权归企业和私人；市场不能或不能完全提供或协调、只有政府出面组织才能实施的事务，事权归政府。(2)“明确上下”。即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。界定的标准是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。(3)“理顺地方各级”。即理顺地方各级政府间的关系，明确事权在省、市(地)、县(市)、乡(镇)政府间的划分。界定的标准是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高、受益对象是全省范围居民的，则事权归省，由省政府负责支出；若政府活动或公共工程规模小、难度低、技术要求不高、受益对象是市、县、乡范围居民的，则事权归市(地)、县(市)、乡(镇)，由市、县、乡政府负责支出。 　　其次，进一步明确界定和划分政府的事权和财权。具体讲，先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。目前各级政府所承担的政治、社会和公共事务边界基本上是清楚的，只要加以明确和适当调整，就可以这部分事权为基础划分各级政府相应的财政收支范围。而经济建设、经济调节和经济管理这部分经济事权的划分，目前宜以承认既成事实为前提，按基数法核定各级政府的财政收支，然后视政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立以及政治体制改革的状况，凡出台大的改革措施，便按情况相应明确各级政府的经济事务的事权范围，并同时调整这部分财政收支范围，最后过渡到责权明晰、完善规范的分税制。 　　1．科学界定政府在经济方面的事权。 　　中央政府调控经济的职责是：制定和实施国家经济、科技、社会发展规划及财政、金融、外贸、外汇、投资、价格、社会保障和产业结构的政策和立法；负责经济运行中社会总需求的协调和管理，实现国民经济的综合平衡；组织全国性的跨省区的基础设施和重大工程的建设；制定市场管理规则，调节市场供求，控制物价水平，安定人民生活；负责对外经济援助与合作项目的统筹与重大项目的实施；消除国家重大灾难的后果等等。 　　地方政府在实施中央方针、政策、法规、决策的前提下，掌握本区域内地区性经济的决策权、规划权、调控权和投资权。具体来说，地方政府在经济方面的事权是：制定和实施地区性经济社会发展规划，实施地区性产业及技术革新，充分利用地区资源优势；发展地区经济；负责地区性基础设施和重要工程的建设，开发公共事业，治理污染，保护环境，维护生态平衡；组织城乡商品流通，搞好地区市场的协调与平衡，保证地区人民生活供应和物价的稳定等等。 　　2．合理界定政府在经济方面的财权。 　　政府应重点投资于市场配置资源失灵的领域，加强基础设施和基础产业的建设。具体来说，中央财政应侧重承担全国性交通、邮电、大江大河的水利设施、能源、原材料工业建设的投资，以高新技术为基础的重大新兴产业的投资和全国性重要自然资源和环境保护设施的投资；地方财政则侧重承担地区教育、科研、城镇住宅、公用事业和设施建设的投资，区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的投资。各地区要坚持实事求是、因地制宜的原则，发展重点和先行项目的投资，要同本地区的优势和实际情况相结合。 　　3．完善事权和财权的划分要考虑市场化进程。 　　即根据市场化的进程，确认哪些事情市场已经做了，政府在哪些事情上要多管一些。例如，文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备了部分市场化条件，财政就可对这些部门实行差额预算管理，或采取企业化管理，提高经营效益，减轻国家财政负担。只有这样，财政才有可能真正增收节支，把资金投向政府应该涉足的领域，提高财政资金的使用效益。 　　(三)规范转移支付制度 　　国际转移支付的模式有两种，一种是单一纵向转移支付制度，即单一的自上而下垂直的转移支付，也就是由上级政府通过特定的体制把各地区的财力数量不等地集中起来，再根据各地的不同情况和宏观调控目标，把集中起来的财政收入数量不等地分配到各地区。另一种是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。其中纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题，而横向转移支付则侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊，从今后发展的角度看，我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段，鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式，且目前转移支付应着重解决纵向非均衡问题，因此可以在此基础上使之法律化、弹性化，增加透明度，减少随意性，逐步健全单一纵向转移支付制度。 　　从有利于中央政府宏观调控，有利于发挥地方政府积极性和有利于提高财政资金使用效率的目的出发，我认为，我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型向宏观调控型转变。宏观调控型财政转移支付与收入分配型的主要区别在于，前者不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标，而更多地考虑对地方政府行为的引导和促进经济发展的作用；在注重公平目标的同时，更加注重经济效率目标的实现。具体做法应该是构建以有条件形式为主的财政转移支付形式。首先，缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要用它来平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本开支需要。其次，扩大有条件财政转移支付的范围，特别是配合型财政转移支付的建立。一是明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策要求。二是地方政府必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，发挥中央政府资金导向功能，促进地方政府扩大对上述资金的投入量，提高财政资金的使用效率。 　　与此同时，要健全科学规范的转移支付制度。 　　1．转移支付规模要适度，并保持一定的弹性。 　　转移支付规模一要考虑中央财政的承受能力，二要考虑地方行政事业的需求。在转移支付中，近期应以定额补助为主要形式。因为中央财力占全国财政收入的比重还比较低，地方财政支出还未作调整，加之税收返还以1993年为基数，已经考虑了地方利益。当然，随着社会主义市场经济的发展和市场体系的健全，中央财力的逐步增强。在补助额度上予以适当增加是可以的。另外，可以考虑在某一时期内根据补助项目的特点和重要性，有选择地分别采取定额补助或给予一定的增长比率，这样既能体现效率优先、兼顾公平的原则，也有利于转移支付的合理化。 　　2．转移支付要规范。 　　逐步变现行的基数法为因素法，设计出一套科学的计算公式，作为转移支付制度的拨付依据，以提高透明度，防止主观性和随意性。所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素，确定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。它包括两方面内容：一是支出基数因素法，即找出对地方财政支出影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民收入、民族成分、自然资源和社会发展情况，按其影响程度的大小确定计分标准，各个地方都按这一标准计算其分数，并据此确定财政支出基数。二是收入基数因素法，目p根据税基、法定税率等项因素，计算各地方的“理论收入”。这种确定地方财政收支基数的因素法，具有基本统一的客观标准，比较合理、规范，但实行起来技术要求高，操作难度大，因而必须总体设计，分步实施，逐步推进。 　　3．上级政府对下级政府的转移支付。 　　可分为3类：一是平衡补助，也称体制补助，一般不规定具体用途。二是专项补助。主要用于公路、铁路、海运、港口、航空、邮政、电讯、大型农田水利设施、农业开发项目、重要的能源原材料项目、教育、科研、文化设施的建设补助。三是特别补助。主要是针对地方发生重大自然灾害和其他重大的非常事件而进行的补助等。 　　4．财政转移支付的层次。 　　鉴于目前的条件，我国的财政转移支付制度暂分为3个层次：第一层次是中央与省政府间的转移支付制度；第二层次是省与市(地)级政府间的转移支付制度；第三层次是市(地)与县(市)级地方政府间的转移支付制度。随着财政体制改革的深入，最终达到各级政府均有比较规范的转移支付制度。除特殊情况外，上级政府不可越过本级政府对下级政府进行直接补助，如确实需要，必须通过本级政府进行间接补助。　　建立和规范地方税收体系& 　　曾国祥　　研究我国地方税收体系建设，建立和规范地方税收体系，其实质，一是如何科学划分中央与地方之间的税收收入分配关系，二是如何科学划分中央与地方之间的税权、财权和事权关系。只有科学认识和准确把握这一问题的实质，才有可能透过现象看本质，并从根本上揭示我国地方税体系的内在客观规律，在千丝万缕中理出头绪和纲领。不然，就很有可能单纯在中央与地方收入划分上兜圈子，甚至陷入“公说公有理，婆说婆有理”的误区和“剪不断、理还乱”的歧途。 　　20世纪80年代初期，我国开始推行“一步利改税”和“二步利改税”。同时，在中央政府与地方政府之间，实行“分灶吃饭”的财政体制。这两步“利改税”，重点是解决国家与企业之间的分配关系，即把国有企业对国家上交利润的制度，逐步改为依法向国家缴纳企业所得税的制度。“分灶吃饭”的财政体制，后来演化为先确定财政基数，后实行比例包干或实行递增包干，再加增长分成的制度。“分灶吃饭”和财政包干制度，重点解决的是中央政府与地方政府之间的财政收入分配关系。 　　随着时间的推移和情况的变化，企业承包经营责任制暴露出许多习题，中央与地方之间的财政包干关系。也不适应社会主义市场经济的客观要求。从90年代开始，国家与国有企业之间的分配关系进一步调整，逐步走上了“利税分流”的规范轨道，中央与地方之间的财政收入分配关系，也逐步走上了财税分开和分税制的轨道。 　　1994年实施的税制改革，全面推行了以流转税、所得税为双主体，流转税以增值税为主体的新的税收制度，规范了营业税和内资企业所得税，重新划分了中央税、地方税和中央与地方共享税。这是新中国成立以来最深刻的一次税制改革。新税制施行6年多来，实践证明效果是好的，明确了国家与企业之间的分配关系，明确了中央与地方之间的分配关系，增加了税收收入，调动了中央与地方两个积极性。 　　但是，我们也要实事求是地看到，在中央与地方的税收收入分配关系方面，现行分税制和有关税收政策，还有许多不完善的地方。例如，分税制不彻底，有些中央税和地方税，从税种、税目、税基到税率互相交叉，你中有我，我中有你，边界不清楚。中央税和地方税，既按税种划分，又按企业隶属关系划分，如企业所得税，中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方；既按企业隶属关系划分，又按行业划分，如地方企业所得税划归地方，但地方银行、外资银行及非银行金融机构的企业所得税又划归中央收入；既按税目划分，又按行业划分，如营业税和城市维护建设税本来是地方税，但又将铁路、各银行总行和保险公司集中缴纳的营业税和城建税划归中央收入。另外，在新税制实行过程中，出台的某些新的税收政策，与原来规定的分税制也出现了一些交叉和矛盾的地方。如个人所得税和资源税，既按税种又按税目划分中央收入和地方收入。个人所得税本来确定为地方税，但恢复征收的城乡居民储蓄存款利息税，又规定作为中央税收入。营业税是地方税的主体税种，但金融和保险业的营业税税率从5％提高到8％，增加的3个百分点又规定为中央税收入等。地方税内部也存在有关税种相互交叉、征税对象和税基边界不清等问题。例如，房地产开发要缴纳的地方各税，包括房产税、土地增值税、营业税、土地使用税、农业税等，合计有12种之多。 　　规范的分税制，应该严格按照事权决定财权、财权决定税权的原则，先划分中央与地方之间的事权；然后，按照中央与地方之间划分的具体事权，划分中央与地方之间的财权；再按照中央与地方之间划分的具体财权，划分中央与地方之间的税权；最后，再根据因素法，科学划分中央与地方之间的税收收入分配关系，相应地确定中央税、地方税、中央与地方共享税，以及各个税种、税目、税基、税率之间的搭配关系，中央财政对地方财政的转移支付关系。 　　1994年的税制改革，中央先和各省、自治区、直辖市以及计划单列市核定一个基数，然后按照“倒轧账”的办法，划分中央税、地方税以及中央与地方共享税的分配比例。这种分税制，由于以某一年的税收收入分配为基数，在中央与地方的税收收入分配比例划分上，带有一定的偶然性，很难做到科学合理。 　　当然，任何一次税制改革都不可能是完美无缺的，更何况我国社会经济发展不平衡，各地的经济发展状况和财源、税源情况千差万别，任何一种方案都很难尽如人意。但是，为了深化税制改革，建立规范的中央税体系和地方税体系，从总体上来说，必须从我国的基本国情出发，共同遵循一些基本原则和基本要求。 　　第一，和联邦制国家不同，我国是单一制即中央集权制国家。在联邦制国家，联邦一级的事权、财权和税权，特别是税收等立法权，相对来说范围比较窄，收入比重比较小；而州一级的事权、财权和税权，特别是税收等立法权，相对来说范围比较宽，收入比重也比较大。在税收制度、分税制、中央税体系、地方税体系、税收立法权、税收管理体制以及税务机构设置等方面，我们不能模仿联邦制国家的一些做法。单一制国家的一些经验和做法，我们可以借鉴学习，但也不能照抄照搬。 　　第二，我国是发展中国家。和发达国家相比，我国的社会生产力水平比较低，综合国力和经济实力不强，经济管理水平也不高。因此，建立和规范中央税[1]&&&
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