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聚焦我国社会保险法的修改
　　日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报，广泛征求各方面意见和建议。《社会保险法（草案）》曾酝酿长达15年。2007年12月，《社会保险法（草案）》由十届全国人大常委会进行了首次审议，一审草案确立了我国社会保险制度基本法律框架。历经一年修改后形成的二审草案则着重从内容上细化保险五大保险规定。
【相关新闻】社会保险法草案：细化五大保险规定
　　12月22日，全国人大常委会二审社会保险法草案，该草案设立了五个专门章节，分别详细规定了养老、医疗、工伤、失业和生育保险。 　　社会保险法事关保护劳动者权益和保障人民生活，受到中国各界高度关注。草案一年前首次提请审议时，仅对五大社会保险的缴费规范和待遇作了原则的规定，有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，这既显得分散，又难以掌握。 　　全国人大法律委员会副主任委员张柏林表示，这次对草案结构作适当调整并充实内容，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人员的权利义务。 　　现实生活中反映最为突出的基本养老保险关系不能转移接续问题，在二审的草案中，有了明确的“说法”。草案明确，个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。 　　关于社会保险的统筹层次问题，这次也提出了明确的方向。目前，中国部分省市基本养老保险已经做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势。草案规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。 　　“新农合”写进了社会保险法草案医疗保险专章。草案规定，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。 　　为更好保护职工合法权益，草案在工伤保险方面规定，用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响职工享受工伤保险待遇。用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生工伤事故，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付，由用人单位偿还，用人单位不偿还的，社会保险经办机构可按程序追偿。 　　失业保险方面，草案对领取失业保险的最长期限作了明确规定。失业人员失业前所在用人单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，领取期限最长为十八个月；累计缴费时间十年以上的，领取期限最长为二十四个月。 　　在生育保险方面，草案明确由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工和未就业的配偶享受生育保险待遇。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。 　　草案对政府支持社会保险事业作了具体规定。例如，县级以上人民政府在社会保险基金不敷支出时，应当给予补助；多渠道筹集社会保险资金，通过税收优惠政策支持社会保险事业等。
【相关新闻】社会保险法草案：个人养老金记账利率将参考物价指数
　　全国人大常委会12月22日进行二审的社会保险法草案对基本养老保险作了专章规定，个人账户的养老金每年参考同期银行存款利率和物价指数确定记账利率，免征利息税。 　　草案规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。个人账户的养老金不得提前支取。个人死亡的，个人账户的养老金余额可以继承。 　　草案明确，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费；无雇工的个体工商户、非全日制从业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费；公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。 　　对于个人跨地区就业的，草案规定，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。
【相关新闻】社会保险法草案：“新农合”写进医疗保险专章
　　全国人大常委会12月22日进行二审的社会保险法草案对基本医疗保险作了专章规定，明确基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。 　　草案规定，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人等所需家庭缴费部分，由政府给予补助。 　　草案还提出，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。 　　对于职工基本医疗保险，草案明确，职工及所在用人单位已经缴纳基本医疗保险费的，职工的医疗费用按照国务院有关规定从基本医疗保险基金中支付。 　　草案还规定，个人跨地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。
【相关新闻】社会保险法草案：领取失业保险金最长二十四个月
　　全国人大常委会12月22日进行二审的社会保险法草案对失业保险作了专章规定，明确职工应当参加失业保险，由用人单位和职工共同缴纳失业保险费。 　　草案规定，失业人员失业前所在用人单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，领取期限最长为十八个月；累计缴费时间十年以上的，领取期限最长为二十四个月。 　　重新就业后，再次失业的，草案规定，缴费时间重新计算。领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不得超过二十四个月。 　　对于失业保险费，草案明确，用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳失业保险费；职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳失业保险费。
【相关新闻】社会保险法草案：生育保险费由用人单位缴纳
　　全国人大常委会12月22日进行二审的社会保险法草案对生育保险作了专章规定，明确职工应当按照国家规定参加生育保险，由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。 　　草案规定，用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工和未就业的配偶享受生育保险待遇。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。 　　生育医疗费用包括下列各项：生育的医疗费用；计划生育的医疗费用；法律、法规规定的其他项目费用。 　　生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发，从生育保险基金中支付。职工有下列情形之一的，可以享受生育津贴：女职工生育按照国家规定享受产假期间的；按照国家规定享受计划生育手术休假期间的；法律、法规规定的其他情形。
【相关新闻】社会保险法草案：对工伤保险作了专章规定
　　全国人大常委会12月22日进行二审的社会保险法草案对工伤保险作了专章规定，明确职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响个人享受工伤保险待遇。 　　根据草案规定，用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生工伤事故的，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付，由用人单位偿还，用人单位不偿还的社会保险经办机构可按程序追偿。 　　草案明确，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。 　　草案明确，职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇；经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。
【相关新闻】社会保险法草案：三险关系可随本人转移
　　12月28日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《社会保险法（草案）》及关于草案修改情况的汇报，并从即日起至明年2月15日征求社会各界的意见和建议。该草案规定，涉及累计缴费年限的养老、医疗、失业三险关系均可随本人转移，缴费年限或分段或累计计算，而全国统一的个人社会保障号码即身份证号。 　　养老保险关系分段计算 　　规定：《社会保险法（草案）》第二章养老保险的第17条明确规定：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。” 　　修改原因：有些人大代表和地方提出，基本养老保险关系不能转移接续，已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于无法转移接续，跨地区就业劳动者的缴费年限不能累计计算，致使很多劳动者不能享受基本养老保险待遇，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保，企业也有意见。建议对社会保险关系转移接续问题作出明确规定。 　　经研究，建议将原条款“个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，按照国务院有关规定办理”的内容进行了修改。 　　医疗失业险缴费年限累计算 　　规定：《社会保险法（草案）》第三章第28条明确，“个人跨地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”第五章第48条明确，“个人跨地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。” 　　《社会保险法（草案）》还明确，“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。” 　　修改原因：有些人大代表和地方、部门认为，目前部分省市基本养老保险做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势，长远目标应当是实行全国统筹。经研究，建议增加基本养老保险基金“逐步实行全国统筹”的规定。 　　个人社保号即身份证号 　　作为跨地区接续社保关系的重要措施，我国将建立全国统一的个人社会保障号码，这个个人社保号码即每位公民的身份证号码。 　　草案还规定，进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险。国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助。城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合，缴费和补助标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人等所需家庭缴费部分，由政府给予补助。　
【关联法规】
【观点链接】建议：社保法应对保费征收机关作出统一规定
　　十一届全国人大常委会第六次会议正在对《社会保险法（草案）》进行二次审议。草案二次审议稿继续沿用了初审稿中对社会保险费征收机构和征收办法的原则性规定，即在草案第五十七条中规定:社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。对此，有不少委员提出，《社会保险法》应对社保费征收机关作出统一明确的规定。　　在法律草案初审和二审过程中，有不少全国人大常委会委员和全国人大各专门委员会委员提出，目前我国社会保险费有些地方由税务机关征收，有些地方由社保机关征收，这种征收体制存在诸多弊端，需要通过法律加以规范和协调。戴证良、王梦奎、谢克昌、石秀诗等委员就曾在分组审议中建议，《社会保险法》应在进一步征求各方面意见后，对社会保险费征收机关作出统一的规定。　　但也有部分委员认为，我国的社保体系建设仍处于初始阶段，在体制方面还有许多需要完善的地方，在当前阶段下，法律不应对社保费的征收机构和征收办法作太过硬性的规定。在采访中，张柏林委员就向记者表示，社保费征收体制是一个相当复杂的问题，由社保经办部门和税务部门共同征收这种模式是与当前体制相适应的，未来要对这种征收模式进行改革，应建立在更为深入的研究基础上。他说:“关于征收机构等问题在法律草案中不太好写，硬写上也行不通，靠法律把它定下来去规范，可能规范不了，目前还是由国务院来规定比较好。”　　据了解，国务院于1999年颁布实施了《社会保险费征缴暂行条例》，其中规定，社会保险费的征收机构由省级人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收。截至目前，社会保险费全部由社保经办机构征收的有15个省份、新疆生产建设兵团，以及大连、深圳和青岛3个计划单列市，占全国的51.3％。社会保险费由税务机关征收的有20个省、自治区、计划单列市。　　对于目前我国实行的社保费征缴体制存在的弊端，有关社保专家日前向记者表示:从操作层面上看，一是“双重征收”，尤其是在同一地区将一些险种交由社保经办机构征收，另一些险种交由税务机关征收，不方便参保对象办理保险事宜，既浪费了资源，又降低了效率;二是造成征收管理与社会保险基金管理脱节，难以适应就业形式多元化发展的需要，也相应增加了社会保险基金管理成本;三是多部门共管的一个可能结果是，在基金的征缴、运营管理、待遇支付等环节之间容易脱节，多方共管的格局可能导致主体不明、责任不清，有了问题互相推诿，无法问责。特别是在做实基本养老保险个人账户方面，更需要切实和准确地做好参保个人的权益记录。由于社保基金经办流程涉及多部门参与，易造成记录缺失和不准确，这将会对参保人权益乃至整个社会造成重大影响。　　另据了解，目前我国所建立的社会保险制度主要包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等制度，其目的是保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得必要的物质帮助。截至2007年底，我国基本养老保险参保人数超过2亿，城镇职工基本医疗保险参保人数达到1.8亿，城镇非从业居民基本医疗保险参保人数超过3000万，从2002年开始建立的新型农村合作医疗制度已覆盖7亿多农民，工伤保险参保人数达到1.2亿，失业保险参保人数达到1.16亿。
【观点链接】建议：对社会保险法草案三点建议
　　社会保险事关每个公民的福祉和保障，制定专门的《社会保险法》是社会各界多年的呼吁和愿望。纵观整个草案，可谓亮点纷呈，特别是社会保险可跟随本人转移接续，对于数量庞大的农民工群体而言，无疑是个天大的福音。作为一名法律从业者，笔者为此感到欣喜的同时，特对草案提三点意见，以期法律的更加完善： 　　首先，法律要着力解决企业不愿为职工参保问题。企业为职工参保会增加成本，加重负担，企业多不愿为职工参保，这是长期以来社保覆盖率低的一个重要原因，严格制约社保机制作用的发挥。因此，《社会保险法》必须直面这样一个现实问题----如果企业不为职工参保，怎么办？这问题不处理好，解决社会保险问题就是空谈。草案第56条规定，用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。第79条规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正?逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其它直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。很显然，这样的处罚过轻，绝对不足以督促企业主自觉履行参保职责。我认为，法律应当对不履行社保职责的企业予以重罚，让他们不敢轻易违法。同时，劳动执法部门要切实承担起责任，加大执法力度，给企业强大的压力，如此才有可能解决企业不为职工参保问题。 　　其次，要解决好企业虚假参保问题。草案第58条规定，社会保险费应当由用人单位自行申报、按时足额缴纳，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。也就是说，社会保险费是由企业自己报，报多报少由企业说了算，这就为企业虚假参保埋下了隐患。事实上，现实中企业虚报、假报社会保险费的现象十分普遍。比如，一些企业明明有100个职工，却申报只有10个，以欺骗的手段减少应缴的社保费，逃避参保义务，严重损害职工利益。由于现实中社保征收机构对企业职工的实际人数无法确切掌握，致使这种欺骗手段常常能得逞。对于如何防止这种企业虚假参保问题，草案目前还没有明确的规定。 　　第三，应当建立社保基金每季度向社会公布制度。现实中无数个社保基金被挪用、贪污的腐败案例，已深刻说明加强对社保基金的监管的极端重要性。虽然草案就社保基金监管问题采取了一些措施，但这些措施能否见效，能否确保社保基金的安全，还有待实践的检验。阳光是最好的防腐剂，我认为，法律还应当建立社保基金向社会公开制度，即由社保机构每季度向社会公开社保资金的收支、使用情况，一方面满足群众的知情权，另一方面，也有利和方便社会群众监督，防范于未然。
【观点链接】观点：社保法中政府责任应“说得清道得明”
　　全国人大常委会办公厅于12月28日向社会全文公布《中华人民共和国社会保险法（草案）》及关于该草案修改情况的汇报，拟广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。这是我国开门立法的具体表现。　　所谓社会保险，是指基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等保险制度。它不同于商业保险制度，是一种由政府承担主要责任的社会福利制度。所以，社会保险法应当突出政府的责任，在国家财政能力许可的范围内，不断提高居民社会福利水平。　　我国社会保险制度存在的问题，主要集中在以下四个方面：　　首先，不同行业、不同地区社会保险差异很大。其次，社会保险制度全国不兼容，严重影响居民自主择业、人才自由流动。第三，政府的转移支付力度不够，社会保险覆盖面十分有限。第四，社会保险基金投资渠道不畅，缺乏必要的透明度。　　针对这些问题，社会保险法制定了相应法律条款。但是，该法律草案没有突出政府的责任，无论是在解决历史遗留问题方面，还是在实现城乡统筹方面，都有值得改进的空间。　　具体而言：首先，草案虽然规定，县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持，应当在社会保险基金入不敷出时给予补助；并且规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等所需家庭缴费部分，由政府给予补助。但从整体而言，政府的责任仍然是一种概括性责任，而不是一种具体的责任。政府的补助既缺乏明确的计算基准，同时又缺乏明确的责任条款。虽然草案规定了行政复议和行政诉讼救济程序，但熟悉中国司法状况的有识之士不难理解，这样的制度设计能否落实政府社会保险责任，值得怀疑。　　其次，草案规定县级以上人民政府应当将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划；国家多渠道筹集社会保险资金；县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持；国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。但是，这些规范不属于严格的法律规范，因为缺乏明确的“处理”条款和“制裁”措施。　　社会保险法应规定，县级以上人民政府应当根据经济发展变化情况，确定社会保险资金在国民收入中所占的比重，明确县级以上人民政府在社会保险事业中的具体责任，防止县级以上人民政府在编制国民经济和社会发展规划时蜻蜓点水，从而使社会保险制度落空。　　第三，草案规定国家对社会保险基金实行严格监管，并且创新性地建立了“社会保险监督委员会”，但却没有建立社会保险基金预算制度，这就使得社会保险监督委员会的工作无所依归。　　社会保险法应当规定社会保险基金的预算编制规范，要求社会保险基金经营部门定期编制社会保险基金预算，并且报请社会保险监督委员会审查批准。如果没有预算编制和审查批准制度，那么，社会保险基金管理制度就难以落到实处。在社会保险基金预算制度中，应当明确政府资金“充实条款”，一旦发现社会保险基金入不敷出，政府负有充实保险基金的义务，确保社会保险参加人的利益不受损害。　　总而言之，社会保险法草案的公布，标志着我国社会保险管理正式步入法制轨道。由于我国正处在社会转型时期，地区差别、行业差别巨大，政府责任异常沉重。如果社会保险法没有突出政府的责任，加大财政转移支付力度，解决历史遗留问题，为社会保险基金管理探索新的道路，那么，其实施必然会引发一连串社会问题。建议立法机关在分类管理的基础上，进一步突出政府在社会保险领域的特殊责任，明确规定政府财政支持社会保险资金比例，强化各级政府在社会保险方面的责任，以确保中国居民都能分享社会改革所带来的丰硕成果。
【观点链接】专家：称草案中待遇权益保障仍待细化
　　养老金跟随参保人流动的日子为时不远。全国人大就《社会保险法（草案）》日前公开向社会征求意见，将“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移”等规定写进了草案。对此，很多市民和社保专家称赞声一片，表示《草案》亮点很多，但在待遇权益保障方面，有些规定仍有待细化。 　　分段待遇计算成本高 　　《草案》：个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。 　　南京市劳动和社会保障局社保专家：在南京每月能领1000多元钱养老，但回苏北或是外省，养老金只有几百块，因全国养老待遇有别，目前确有不少参保人“趋富”，想把关系转到待遇高的地区。草案的规定，可较好解决“趋富”问题，因其首次明确养老保险待遇只跟个人缴费历史有关，并非随退休居住地的养老水平升降。 　　但是专家对“分段计算”提出异议，提出一个连续工龄视同缴费年限的计算问题，因为该类人在1996年前并没有缴费，所以在转移计算待遇上也面临问题。另外，分段计算、退休地支付方式也要注意一些问题。其核心在于，追溯地是退休地，如果劳动者一生在七八个地方工作过，追溯难度很大，要防止劳动者造假，制度成本极高。地区间结算，每一次转换地方都结算清楚，而不是退休后再追溯前几十年的各个地方，这个办法比较现实，但也不是一个最终办法。比较好的办法可以是，将个人缴费和单位缴费全部划入个人账户。建立起“积累多少就受益多少、多缴多得的全激励机制”。权益全带在个人身上，跟信用卡一样。 　　异地就医难没得到解决 　　《草案》：个人跨地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。 　　东南大学公共卫生学院副教授张晓：医疗保险是现收现付，所以基本医疗保险关系随本人转移，相对比较容易解决，但虽然明确医保也可以和人走，但是却没有明确统筹层次。异地就医难这个问题还是没有好办法解决。比如江苏医保目前实行县级统筹，参保人员异地就医的费用要先由个人垫付现金，然后回到参保地的医保中心报销，很不方便。目前关键问题是要尽快实现医疗保险全省联网，而不是目前的各市、县自成一体。因此，至少要明确以省为统筹层次。 　　未规定养老保险费率 　　不管是养老，还是医疗，五大险种都没有分别说明各自的缴费费率，只是说按照国家规定进行。 　　南京市劳动和社会保障局社保专家：社会保险目前统筹层次较低，各地经济发展不平衡，待遇水平差异大。比如南京市区目前企业缴费比例是按职工缴费工资总额的21％，而江宁区为16％，溧水县和高淳县均为19％，原江浦县20％。据统计，2008年退休人员养老金调整后，南京全市养老金水平为1349元/月。其中南京市本级为1371元/月、江宁区为1270元/月、原江浦县为1152元/月、原六合县为1094元/月、溧水县为1114元/月、高淳县为1100元/月。因此，明确缴费费率以及缴费费率一致很重要，只有做到全国一盘棋，才能实现对所有的用人单位和参保职工统一缴费基数核定、统一缴费比例、统一征缴管理，统一计发待遇标准。 　　用人单位责任未明确 　　市民最关注的是，如果单位没有及时、足额缴费，影响到职工不能享受社保待遇，怎么办？ 　　东南大学公共卫生学院副教授张晓表示，在这方面，《草案》有关工伤保险的规定很好，即职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响个人享受工伤保险待遇。发生工伤事故的，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付，再由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法规定的程序追偿。 　　但其他几个险种有关规定，比如，在《草案》中，对医疗保险，只是规定，“职工及其所在用人单位已经缴纳基本医疗保险费的，职工的医疗费用按照国务院有关规定从基本医疗保险基金中支付”。对生育保险、失业保险，规定也类似。 　　不少市民认为，这些待遇，都是给参保人救急的基本保障，法律应该明确。
【观点链接】辜胜阻：社会保险法不宜过快统一城乡医保
　　12月23日，十一届全国人大常委会第六次会议分组审议《社会保险法》，全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在审议时建议在《社会保险法》中对基本医疗保险只做出原则性或授权性规定，为正在改革和发展中的我国新型医疗保障制度留下立法空间。　　第一，虽然基本医疗保险也是一种社会保险，但与其他社会保险相比，它具有很大的特殊性和复杂性。在主体结构上，基本医疗保险的主体结构不同于其他社会保险项目。它不仅包括社会保险基金的支付方、待遇享受方，还包括医疗服务的提供方。在管理内容上，基本医疗保险不仅仅涉及基金管理，更重要的是要对医疗服务机构实行综合管理，而对医疗服务机构的综合管理则需要具有很高的专业水平。从国内外经验来看，管理好供方的服务行为，有效控制医疗费用，是保证基本医疗保险可持续发展，实现医保制度目标、维护公民健康权益的核心。在筹资模式和基金的管理和运行上，其他社会保险基金主要关注基金的保值增值和长期平衡，而基本医疗保险基金注重保障当期参保（参合）对象最大限度受益，减轻医疗费用负担。　　第二，基本医疗保险体系中新型农村合作医疗制度具有更大的特殊性，是独具中国特色的惠及八亿农民的农村公共服务制度。新型农村合作医疗制度不仅具有上述特殊性，更是作为一项为广大农民提供医疗保障、减轻就医经济负担的制度安排，而且采取了不同于城镇医疗保险的管理体制和制度框架，其意义非同一般。它保障的对象是在社会经济地位、社会收入分配中均处于弱势的农民群体，农民参合遵循自愿原则，目前参合农民人数已经达到8.14亿，制度已具有了广泛的群众基础和社会基础，对提高农民生活水平、维护农村社会稳定已经发挥了积极的作用。但是，就实施情况而言，制度运行时间较短，仍然很不稳定，从制度设计到管理运行，还需要经过充分的实践检验与经验总结，逐步完善。　　辜胜阻认为：根据基本医疗保险制度的特殊性和当前的运行情况，《社会保险法》需要注意以下三点：　　第一，从基本医疗保险制度运行的现状看，只应在社会保险法中对医保做原则性规定，为改革和发展中的新型医疗保障制度专项立法留下空间。基本医疗保险的特殊性决定了在《社会保险法》中，不宜对医疗保险和其他社会保险在筹资、支付、监管等方面作出统一的规定和要求。从典型国家的立法实践看，大多根据不同社会保险险种的特性，采用社会保险分项立法，如英、德、日、法、俄罗斯、加拿大、印度、泰国、新加坡等。把所有社会保险制度放在一起，制定《社会保险法》的典型国家主要有挪威、墨西哥。就现实运行情况而言，我国基本医疗保险体系框架在2007年才开始基本形成，其所包含的城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度之间发展差距较大。城镇职工基本医疗保险从1998年作为国有企业改革的配套措施开始建立，长期坚持以国有企业改革为中心，覆盖面过窄。城镇居民医疗保险去年刚启动试点，其管理模式、管理办法甚至筹资机制还处于摸索阶段。新型农村合作医疗制度则在2008年刚实现全面覆盖，虽然制度框架已经形成，也有了一些比较成形的经验和做法，但还处在改革完善阶段。我国的基本医疗保险这三种制度是不是否继续沿用现有的管理思路急需考虑。目前，医疗改革正在启动，建立覆盖全民的医疗保障制度，也是医改的重要内容。在构建全民医保体系的改革背景下，如何在完善和发展现有制度的基础上，建立覆盖城乡的不同形式、不同层次的医疗保障制度，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，尚需进一步改革探索，特别是要对现有制度进行认真的总结和评估。为基本医疗保险立法预留空间，将有利于各项社会医疗保险和医疗卫生事业的进一步改革与探索。　　第二，社会保险立法应保持新农合制度的稳定性，在实践和立法过程中不宜过快对城乡医保进行统一。当前，新农合运行平稳，绩效良好，无论其政治效应、社会效应、经济效应还是管理效应都是非常显著的。新农合在人均不足100元的筹资水平（与城镇职工基本医疗保险相差约20倍，与城镇居民相差约2倍）下，县乡两级的实际（住院）补偿水平已经超过了城镇居民住院的实际补偿水平，中西部一些地区也已达到了城镇职工基本医疗保险的实际补偿水平。到2008年第三季度，全国实际平均（住院）补偿水平已经达到39%（其中，中西部地区达到了42％），还有部分的门诊补偿。新农合重塑了政府在老百姓中的形象，城乡居民的社会保障公平性得到进一步体现，农村居民的医疗服务利用得以改善受到广大农民的拥护。但是，新农合制度刚刚覆盖全国，还很脆弱，当前的首要任务是巩固、完善，而不宜做大的变动。在《社会保险法》立法过程中，坚持城乡统筹不等于统一，新农合不能与城镇医保统一规定，否则，容易引起农民的疑虑，影响农村稳定，也会造成新农合实际管理的混乱。同时，立法中也不适宜提出新农合和城镇医保统一标准，合并运行，在我国城乡间社会经济发展极不平衡，城乡居民医疗需求和医疗消费水平差异很大的社会背景下，强调统一城乡医疗保障的标准，会造成城镇居民利用水平过多，而侵占农民利益，带来“穷帮富”的结果，产生明显的不公平。当前在立法过程中，对新农合宜以保障这一制度的稳定发展为出发点，在全面总结现有经验，与现行制度模式有效衔接的前提下，进一步明确新农合的制度框架，充实新农合制度的内容。同时，建议留下立法空间，写入授权性条款，通过由国务院制定行政法规的方式，以促进其持续、健康发展，保证广大农民的健康权益。　　第三，社会保险立法要为探索最优的基本医疗保险管理体制留有余地。选择哪一种管理体制，应以是否有利于提高医保基金使用效率，有利于城乡居民公平地享受到医疗保障服务，有利于促进城乡居民的健康水平为标准。目前，世界各国都越来越强调医疗保险制度对健康的促进作用，逐步将医疗保险从保大病，发展到兼顾小病，进而发展到保障健康，其管理体制也相应发生变化，把社会医疗保障从社会保障中分离出来，与健康管理职能加以合并。例如巴西在1988年，把社会健康保险制度从社会保障制度分拆出来，与卫生部合并组成新的卫生部，全面负责卫生筹资和服务管理；日本2001年把厚生省和劳动省合并为厚生劳动省，统一管理卫生、社会保障和社会福利事务；德国2002年把原来劳动和社会政策部的社会保障分支与原卫生部合并，组建成新的卫生和社会保障部。目前，世界上有70%的国家/地区，其医疗服务与基本医疗保险是由同一个政府部门管理的。尤其在发达国家/地区中，这一占比更高，在经合组织和七国集团中，这一比例分别为83%和100%。只有19%的国家/地区由劳工或社保部门管理基本医疗保险。我国采用何种行政管理体制更加能够适应基本医疗保险制度自身特点，更能促进基本医疗保险制度的完善，更加符合中国的实际情况，需要做进一步讨论和探索。
【其他】评论：构建开放而健全的社会保险法律体系
　　根据全国人大常委会委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅28日向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。 　　一个健康而富有活力的市场经济离不开完善的社会保障这道“安全阀”，一个安定而有序的人类共同体更离不开对弱势劳动者的制度关怀。作为社会保障制度的核心内容，社会保险制度的健全与否，往往标识着社会文明进步水准与社会和谐程度。对于正处于转型时期的中国而言，社会保险法不仅牵涉着千万百姓的安居乐业，更直接关联着整个社会的正义底线和国家的健康、持续、文明发展。所以，社会保险法“开门纳谏”，相信有助于解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等诸多方面的后顾之忧，以确保每一位处在社会结构边缘的劳动者不被甩出“时代列车”。 　　然而，现代法治的运行机理早就告诉我们，任何领域内的法律之治从来都不能“毕其功于一‘法’”，一部基本法律的出台只是为国家社会保险制度的建立提供了宏观上的框架结构，而整个制度的完善显然需要以基本法为基准，在不同子领域内构筑更加丰满的法规体系。这些法规体系激活基本法规范的原则性条文，为社会保险制度的健康运行提供具体的“血液”。因此，对当前社会保险立法的关注，不应止于一部“集大成者”的社会保险法，更要将目光投向一个符合国情、内外协调且具有开放性、可操作性的社会保险法律体系。 　　一般来说，社会保险是国家建立的对劳动者在生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时给予物质帮助的制度。从各国立法实践来看，社会保险制度基本上包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，就这些不同的“险种”出台具体的法律法规，以让劳动者老有所养、病有所医、工伤有补偿、失业有救助。例如日本早于1947年颁布了《工伤保险法》和《失业保险法》，开始了战后的社会保险立法，1953年又制定《临时工健康保险法》，正是通过一连串而不是一次性的立法，才使得日本的社会保险制度达致近乎完善的程度，为劳动者提供了最佳的底线正义。 　　经过多年来的社会保障制度改革和探索，我国城镇保险基本上形成了养老、失业、医疗、工伤和生育等险种，目前也已经出台了一系列法规文件。但问题在于，这些文件本身的效力等级不高，各种保险制度之间缺乏协调，覆盖对象范围不一，随着社会保险法的出台，都需要上升到国家立法层面统筹解决，对各种单项的社会保险覆盖范围、基金来源、保险待遇、保险管理等做出统一而又富有创造性的规范。 　　完善社会保险法体系的另一个方向，就是根据社会保险的不同适用对象制定出单项的法律法规。在国外，社会保险法的适用对象不仅包括国有、集体企业劳动者和公务员，还包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主。比如日本在公务员方面，按所属部门不同分别制定了各种包括健康和年金保险的互助会法，1948年颁布的《国家公务员互助会法》统一了原先按政府部门分别实施的互助会制度，被保险人覆盖到公立学校的教职员，此后相继制定了《私立学校教职员互助会法》、《市町村职员互助会法》（1962年被《地方公务员互助会法》吸收）、《农林渔团体职员互助会法》等。 　　对我国而言，如何恰当而合理地确定适用对象范围，并针对不同的对象群体进行可操作性的下位立法，应成为社会保险立法的重要任务。例如在我国今后很长一段时期，农民工都将作为一种特殊的劳动群体而存在，但至今尚无一部农民工保险的全国性专门法规或规章，全国性立法只有笼统地将农民工纳入其适用范围的规定，缺乏针对性和可操作性。再比如，在目前城乡二元体制还未打破、农村发展不平衡的情况下，我国农民的养老保险与合作医疗保险等能否直接纳入社会保险立法范围也是一个重大课题，有学者认为应当另行规定授权国务院规定。如此，社会保险的单项立法空间则更大，法规体系的开放性要求也更高。 　　社会保险立法是一个开放而复杂的系统工程，只有在社会保险基本法的统领下，完善与之相匹配的其他单项法规，以形成一个健全的社会保险法律体系，才能将社会保险逐步纳入法制轨道，使其真正成为社会发展的“稳压器”、经济运行的“减震器”。
【其他】时评：社保立法当以“权利”为导向
　　2007年年底初审的“社会保险法草案”，经过近一年的调整改进后，目前正在全国人大常委会接受二审。与一审稿相比，二审稿最大的变化是不再将养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种“混合立法”，而是分设专章规制，增设了一些权利性条款。 　　以坊间最为关注的养老保险为例，二审稿明确了“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移”，解决了僵持多年的一大社保难题，这是鼓励参保、保障权利兑现的重大制度承诺，将从根本上防止曾经发生的农民工“退保潮”事件重演。 　　社保制度固然需要国家、用人单位与劳动者分担责任，但说到底，社保立法的本质乃是劳动者的权益法、福利法。当下社保法草案的改进，已经体现了“权利”主导的立法理念，不过也应该看到，社保改革仍在进行中，对一些重大问题诸如“缴费费率”、“征收体制”等仍存争议，这就意味着，如何坚持“权利”导向仍将考验立法者。其典型是，按照目前的社保政策规定，缴费必须满15年方能领取养老金，这一“门槛”将大量未达参保年限的劳动者挡在权利的大门外。在保证社保正常运转的前提下，能否适度放松乃至拆除这一“权利栅栏”，采取“多交多得、少交少得”等更为公平合理的做法，值得立法者考量。 　　“社会保险法草案”中有不少授权国务院制订具体办法的条款，其目的是为了留有改革余地，但由行政主导社保具体制度的设计，需防止“权利”导向发生偏移。应当看到，自2001年起就已起草的社会保险法之所以多年“难产”，除了一些重大改革难题有待破解外，部门权限的纠葛也是一个重要原因。而上世纪90年代中期的社保改革，强调了“效率优先”却忽视了“权利保障”，加上众多部门、行业、地区的强势介入、“各自为政”以及针对不同群体的差别待遇，又形成了利益的固化和壁垒，留下了社保体系“碎片化”等后遗症。 　　鉴于此，社保立法应当在立足“权利”导向的基本前提下，进一步将权利条款写足、写透，对于一些有益劳动者权益的改革设想，即使尚不成熟，也应尽量拟出倡导性、指向性的规定。对于由行政主导的授权性立法，民意机关应当加强审查，防止部门利益或权力分配遮蔽劳动者的权利。 　　更重要的是，为了防止部门立法、精英立法可能产生的弊端，无论是当下的社保立法还是未来的授权性立法，都应当最大程度地保障利益相关者，通过公布相关法律、法规草案等方式，为劳动者打开立法参与之门，倾听其疾苦和所需，并将其合理的权利诉求体现于制度安排中。 　　如何才能让国民有生活的安全感，并对明天的生活充满信心，这是社会转型期要解决的重要问题。通过制度安排充分保障个人权利，使经济增长逐步转化为社会保障、国民福利，让为国家和社会付出心力的劳动者得享公平的权益，是社保立法理应担当的历史使命。
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